ECLI:CZ:NSS:2012:7.AS.134.2011:549
sp. zn. 7 As 134/2011 - 549
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: KOMETA, a. s.
Brno, se sídlem Okružní 29a, Brno, proti žalovanému: Magistrát města Brna, se sídlem
Malinovského nám. 3, Brno, za účasti osoby zúčastněné na řízení: PANCOMMERC,
spol. s r. o., se sídlem Majdalenky 10, Brno, zastoupená Mgr. Alešem Vymazalem, advokátem
se sídlem Panská 12/14, Brno, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského
soudu v Brně ze dne 1. 6. 2011, č. j. 31 A 3/2010 – 513,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Rozsudkem Krajského soudu v Brně ze dne 1. 6. 2011, č. j. 31 A 3/2010 - 513,
byla zamítnuta žaloba podaná žalobcem (dále jen „stěžovatel“) proti rozhodnutí Magistrátu
města Brna, odboru územního a stavebního řízení (dále jen „magistrát“) ze dne 19. 3. 2007,
č. j. OÚSŘ U 07/62678/Bo, kterým bylo změněno rozhodnutí Úřadu městské části města Brna,
Brno - sever, odbor územního rozvoje a výstavby (dále jen „stavební úřad“) ze dne 27. 11. 2006,
č. j. RV/06/0022406, kterým byla povolena stavba „Víceúčelový komplex ORION – 1. etapa.
Krajský soud v odůvodnění rozsudku uvedl, že předmětem přezkumu je rozhodnutí vydané
v řízení, které bylo zahájeno za existence pravomocného územního rozhodnutí na základě žádosti
stavebníka ze dne 23. 8. 2006. S ohledem na obsah žalobních námitek považoval krajský soud
za nezbytné vymezit rozdíl mezi pojmy nicotnost a nezákonnost, přičemž vycházel
zejména z rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2005,
č. j. 6 A 76/2001 - 96, publ. ve Sb. NSS č. 3/2006. Pojmy nicotnost a nezákonnost správního
aktu jsou odlišnými kategoriemi s vlastním obsahem, rozdílnými předpoklady uplatnění a dopady
na soudní přezkum. Krajský soud zdůraznil, že stavební rozhodnutí nejsou nicotná, neboť byla
vydána za existence pravomocného územního rozhodnutí, tj. zákonného podkladu pro jejich
vydání. V této souvislosti odkázal na právní větu k rozsudku Nejvyššího správního soudu
ze dne 4. 2. 2009, č. j. 1 As 79/2008 - 128. První žalobní námitku týkající se nesprávného
vyznačení doložky právní moci krajský soud neshledal důvodnou. Ze správního spisu vyplývá,
že na napadeném rozhodnutí magistrátu vyznačil doložku právní moci podle použitého razítka
se státním znakem jeho pracovník, který postupoval zcela v souladu s ust. §75 odst. 1 věta prvá
zákona č. 500/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „správní řád“) a jeho postupu
nelze nic vytknout. Jiná je však situace v případě stavebního úřadu, který sice vyznačil na svém
rozhodnutí doložku právní moci datumově správně, ovšem nezohlednil měnící rozhodnutí
vydané v odvolacím řízení. Uvedené pochybení však nemůže být důvodem pro zrušení
napadených stavebních rozhodnutí, neboť jejich zrušení jen z tohoto důvodu by bylo přepjatým
formalismem. Ani druhou žalobní námitku neshledal krajský soud důvodnou a s tvrzením
stěžovatele, že napadené stavební povolení bylo vydáno na základě nedostatečného právního
podkladu, nelze souhlasit. Správní rozhodnutí jsou přezkoumávána soudy podle skutkového
a právního stavu, který zde byl v době rozhodování správního orgánu. Ke dni 19. 3. 2007,
kdy bylo vyhotoveno rozhodnutí magistrátu, existovalo pravomocné územní rozhodnutí.
Ani jeho následné zrušení krajským soudem nemá vliv na skutečnost, že v době vydání
napadeného rozhodnutí magistrátu existovalo územní rozhodnutí. Pokud jde o tvrzení
stěžovatele, že neoddělitelná součást stavby „Víceúčelový komplex ORION-1. etapa“kterou jsou
stavební úpravy stávajícího parkoviště na pozemcích p. č. 902/157, 902/96, 902/97, 902/134,
902/137 v k. ú. Lesná, nebyla kvalifikovaně, resp. vůbec, projednána a rozhodnuta v územním
řízení, krajský soud zdůraznil, že toto tvrzení je nepřípadné. Jednak směřuje do územního řízení
a navíc z písemného podání stěžovatele ze dne 29. 3. 2011 s odkazem na rozsudek Krajského
soudu v Brně ze dne 12. 5. 2010, č. j. 30 Ca 60/2008 - 311, vyplývá, že se jedná o samostatnou
stavbu, pro kterou bylo vydáno v samostatném řízení stavební povolení. Věc vedená u Krajského
soudu v Brně pod sp. zn. 30 Ca 60/2008 byla pravomocně skončena a nemůže být předmětem
tohoto soudního řízení. Ani třetí žalobní námitka, že předcházející územní řízení a v něm vydaná
rozhodnutí na stavbu „Víceúčelový komplex ORION-1.etapa“ trpí neodstranitelnou procesní
vadou spočívající v porušení základních práv podle čl. 36 Listiny základních práv a svobod,
nepovažoval krajský soud za důvodný. Stěžovatel totiž namítal, že právo na soudní ochranu bylo
nezákonným způsobem upřeno účastníku územního řízení Společenství vlastníků jednotek domu
Majdalenky, č. org. 21-23-25/č. p. 855. Tato námitka se jednak opět týká územního řízení
a jednak v tomto směru nebyl stěžovatel zkrácen na svých právech rozhodnutím správního
orgánu, protože účastenské právo bylo upřeno jinému právnímu subjektu. Pokud jde o čtvrtý
žalobní bod, v němž stěžovatel namítal, že napadené stavební povolení se opírá o jiné rozhodnutí
vydané v samostatném správním řízení o povolení terénních úprav, kterým byla povolena stavba
příjezdové komunikace a hrubé terénní úpravy, krajský soud opakovaně uvedl, že se jedná
o samostatné stavební řízení, které nelze podrobit v dané věci přezkumu. Rovněž pátý žalobní
bod, v němž stěžovatel zdůrazňoval, že napadené stavební povolení je nezákonné proto,
že stavební řízení mělo být podle ust. §88 zákona č. 50/1976 Sb., ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „stavební zákon“), zastaveno z důvodu existence černé stavby, neshledal krajský soud
důvodný. Neztotožnil se totiž s tvrzením stěžovatele, že správní orgány nedůvodně odmítaly
osvědčení existence černé stavby a následný postup podle ust. §88 odst. 2 stavebního zákona tak,
aby mohlo být o černé stavbě rozhodnuto ještě před právní mocí napadeného stavebního
povolení. Řízení o odstranění stavby je samostatným řízením, které stavební úřad zahájí, zjistí-li
v průběhu stavebního řízení, že stavba byla zahájena bez stavebního povolení. Pokud by stavební
úřad zastavil probíhající stavební řízení o vydání stavebního povolení zahájené k žádosti
stavebníka, a následně zahájil řízení o dodatečném povolení stavby, bylo by to zcela míjející
se se smyslem a účelem stavebního zákona. K šestému žalobnímu bodu, v němž stěžovatel
namítal, že číslování správního spisu bylo dodatečné až po upozornění magistrátu v lednu 2007,
v důsledku čehož je napadené stavební rozhodnutí nezákonné, vyslovil krajský soud přesvědčení,
že se i pro případ, že by tomu tak bylo, nemohlo by se jednat o fatální procesní vadu,
která by měla být důvodem pro zrušení napadeného rozhodnutí. Spisový svazek je veden
v souladu s ust. §17 odst. 1 správního řádu. Pokud jde o přípis magistrátu ze dne 11. 1. 2007,
č. j. OUSŘ U07/01102/Bo, z jeho obsahu nevyplývá, jaký konkrétní nedostatek správní spis
vykazoval. Tato skutečnost však stěžovatelem namítanou absolutní nepřezkoumatelnost spisu
způsobit nemohla. Pochybení stavebního úřadu nemohlo mít podstatný vliv na zákonnost
vydaných rozhodnutí, když stavební úřad pokyn magistrátu plně respektoval při předložení
krajskému soudu byl spis již v řádném stavu. Ani sedmý žalobní bod, v němž stěžovatel namítal,
že magistrát se nevypořádal s podstatnými námitkami odvolatelů, neshledal krajský soud
důvodným. Z obsáhlého odůvodnění rozhodnutí magistrátu je zřejmé, že jednotlivé námitky
odvolatelů očísloval pořadovými čísly a svůj názor týkající se jejich vypořádání odůvodnil
ve vztahu ke každé z nich. V naznačeném směru nelze magistrátu vytýkat jakékoli pochybení.
V tomto ohledu považoval krajský soud odůvodnění rozhodnutí magistrátu za dostatečné
a ve věci učiněný závěr za správný a souladný se zákonem.
Proti tomuto rozsudku podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodů
uvedených v ust. §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. V kasační stížnosti uvedl, že krajský soud
se řádně, anebo vůbec, nezabýval jeho námitkami a tvrzeními a rozhodnutí k jednotlivým
žalobním bodům dostatečně a přesvědčivě neodůvodnil. Odůvodnění napadeného rozsudku není
jako celek, a ani v částech k jednotlivým žalobním bodům, přesvědčivé. Krajský soud tak zasáhl
do ústavně garantovaných práv stěžovatele na spravedlivý proces a soudní ochranu. Jedná
se o hrubé vady řízení a rozhodnutí, které činí napadený rozsudek zmatečným. Stěžovatel
krajskému soudu podáním ze dne 11. 8. 2008 sdělil a důkazně doložil, že napadené rozhodnutí
magistrátu nerespektuje platný Územní plán města Brna (dále jen „ÚPmB“), resp. že stavba byla
napadeným stavebním povolením povolena také na území, které je dosud platným ÚPmB
vyčleněno na plochy komunikací a prostranství místního významu. Stavba povolená napadeným
stavebním povolením toto území místního významu (pro veřejný účel) zastavuje soukromou
stavbou, navíc zapuštěnou pod terénní úroveň, čímž je zcela zmařen záměr platného ÚPmB.
Správní orgán je povinen ex officio kdykoliv za řízení, tj. i v navazujícím stavebním řízení,
posuzovat, zda je stavba umístěna v souladu s platným územním plánem. Napadené stavební
povolení bylo vydáno na stavbu, která je umístěna v rozporu s platným ÚPmB, a proto je nicotné
pro nedostatek právního podkladu. Za situace, kdy napadené stavební povolení je nicotné,
je úřední povinností soudu přezkoumat je i nad rámec uplatněných žalobních bodů. Krajský soud
se uvedenou námitkou stěžovatele vůbec nezabýval a jeho podání ze dne 11. 8. 2008
ani nezmiňuje. Tím zasáhl do jeho ústavně garantovaných práv na spravedlivý proces a soudní
ochranu. Napadený rozsudek je tak nicotný, neboť nelze podrobit soudnímu přezkumu nicotné
stavební povolení. Stěžovatel dále namítal, že magistrát i stavební úřad vyznačuje právní moc
pouze na svém rozhodnutí a nezohledňuje, že napadené stavební povolení je úředním
rozhodnutím jako celek, tj. rozhodnutí správního orgánu I. stupně ve znění rozhodnutí
odvolacího orgánu. Samostatně vypravené doložkou právní moci rozhodnutí správního orgánu
I. stupně a rozhodnutí odvolacího orgánu činí tyto listiny nicotnými. V této souvislosti stěžovatel
namítal nesprávné posouzení právní otázky krajským soudem, a to že zrušení napadeného
stavebního povolení pro výše uvedené právní vady by představovalo přepjatý formalismus. Tento
právní názor soudu je nepřípadný. Napadený rozsudek krajského soudu je proto nicotný
pro nicotnost napadeného stavební povolení. Stěžovatel také namítal, že napadeným správním
rozhodnutím byla povolena stavba na pozemcích, které nebyly projednány a rozhodnuty
v územním řízení. Zejména poukázal na pozemek p. č. 902/3 v k. ú. Lesná. Tento nezákonný
stav se snažil správní orgán I. stupně po právní moci napadeného stavebního povolení napravit
opravným rozhodnutím k územnímu rozhodnutí č. 256 s poukazem, že jde o opravu zřejmých
nesprávností ve výrokové části předmětného rozhodnutí. Stavba byla napadeným stavebním
povolením povolena (a také již nyní postavena) také na pozemku p. č. 902/3, na kterém nebyla
uzemním rozhodnutím č. 256 umístěna. Napadené stavební povolení bylo vydáno
na nesprávném nezákonném právním podkladě, tj. v rozporu s územně plánovací dokumentací.
Proto je nicotné. Krajský soud se uvedenou námitkou vůbec nezabýval a zasáhl tak do ústavně
garantovaných práv stěžovatele na spravedlivý proces a soudní ochranu. Napadený rozsudek je
proto nicotný. Stěžovatel dále namítal, že napadené stavební povolení povoluje stavbu
bez vyřešeného dopravního napojení. Tím, že magistrát svým rozhodnutím přesunul dopravní
napojení předmětné stavby do samostatného správního řízení, obešel zákon a vydal napadené
stavební povolení na základě nesprávného právního podkladu. Právní názor krajského soudu,
že tato žalobní námitka je nepřípadná, je podle stěžovatele nesprávný. Žalobní námitka týkající
se procesního pochybení při vydání územního rozhodnutí č. 256 (procesní postavení
Společenství vlastníků jednotek domu Majdalenky č. org. 21-23-25/č.p. 855) byla
úspěšně vyřešena pravomocným rozsudkem Krajského soudu ze dne 23. 4. 2008,
č. j. 29 Ca 214/2006 - 55. Za této procesní situace (věc pravomocně rozsouzená) stěžovatel
považoval za nesprávný postup krajského soudu, který usnesením ze dne 28. 7. 2010,
č. j. 31 A 3/2010 - 478, řešení již soudem pravomocně zrušeného územní rozhodnutí č. 256
vyloučil k samostatnému projednání, aby následně usnesením ze dne 20. 10. 2010 žalobu
proti územnímu rozhodnutí č. 256 odmítl. Stěžovatel rovněž namítal, že stavba hrubé terénní
úpravy byla povolena na pozemcích, které nebyly projednány v územním řízení (p. č. 902/3
a další v k. ú. Lesná) a dále že v řízení na stavbu hrubých terénních úprav mu bylo nezákonným
způsobem upřeno právo účastníka řízení. Stavba terénních úprav nebyla projednána v územním
řízení a při vydání stavebního povolení na stavbu hrubých terénních úprav nebyl zohledněn vliv
stavby terénních úprav na ÚPmB. Stavba hrubých terénních úprav tak byla umístěna a stavebně
povolena v rozporu s územně plánovací dokumentací. Napadené stavební povolení je tedy
nicotné pro nedostatek právního podkladu, neboť bylo vydáno, aniž by správní orgán posoudil
soulad napadeného stavebního povolení na stavbu hrubých terénních úprav s platným ÚPmB.
Žalobní námitka týkající se procesního pochybení při vydání stavebního povolení na stavbu
hrubých terénních úprav (upření práva účastníka stěžovateli) je předmětem samostatné žaloby
na základě usnesení soudu ze dne 28. 7. 2010, č. j. 31 A 3/2010 - 478. Stěžovatel dále namítal,
že část stavby, která byla povolena napadeným stavebním povolením, byla již realizována
před jeho právní mocí, a proto měla být podle ust. §88 stavebního zákona odstraněna a stavební
řízení zastaveno. Krajský soud dostatečně neodůvodnil, proč se neztotožňuje s tvrzením
stěžovatele, že správní orgány nedůvodně odmítly osvědčení existence černé stavby a následný
postup podle ust. §88 odst. 2 stavebního zákona a nesprávně hodnocení věci odsunul
do samostatného řízení „o odstranění stavby“, aniž by posoudil, zda správní orgán nepochybil
a zda ve věci nebyly důvody pro zastavení stavebního řízení, a tak nevydání napadeného
stavebního povolení. Za nesrozumitelný a zmatečný, tj. bez patřičné argumentace, považuje
stěžovatel právní názor, že „ Dle názoru soudu by postup stavebního úřadu, pokud by zastavil
probíhající stavební řízení o vydání stavebního povolení stavby, byl naprosto kontraproduktivní,
zcela se míjející se smyslem a účelem stavebního zákona“. Krajský soud zřejmě považuje za zcela
normální, že stavebník staví stavbu ještě před vydáním a právní mocí stavebního povolení.
Pro zjištění, že stavebník postavil černou stavbu, stačilo nahlédnout do správního spisu. Tato
skutečnost byla rovněž osvědčena znaleckými posudky. Krajský soud se s obsahem tohoto
žalobního bodu dostatečně nevypořádal. Stěžovatel dále namítal neurčitost, nesrozumitelnost
a nepřezkoumatelnost správního spisu, tj. jeho vedení v rozporu s ust. §17 správního řádu.
Ta umožnila správním orgánům obou stupňů nepřípustnou manipulaci se správním spisem
včetně nezákonné výměny dokumentace, o čemž stěžovatel přinesl dostatečné důkazy. Vedení
spisové dokumentace v rozporu se zákonem shledal i nadřízený správní orgán a uložil
stavebnímu úřadu provést úkony ve smyslu ust. §86 odst. 2 správního řádu. Právní názor
krajského soudu, že stěžovatelem namítaná absolutní nepřezkoumatelnost spisu nemohla být
dána a že toto pochybení stavebního úřadu nemohlo mít podstatný vliv na zákonnost vydaných
rozhodnutí, považuje stěžovatel za nesprávný. Zjištění krajského soudu, že spis byl v pořádku
při jeho předložení soudu, je zcela irelevantní. S ohledem na fakt, že nadřízený správní orgán
uložil správnímu orgánu I. stupně uvést spis do souladu se zákonem až 11. 1. 2007, je zřejmé,
že správní orgán I. stupně vydal rozhodnutí dne 27. 11. 2006 na základě spisové dokumentace,
která byla vedena v rozporu se zákonem. To, že při kontrole nespecifikoval rozsah nedostatků
spisu, nemůže být k tíži stěžovatele. Krajský soud se s obsahem tohoto žalobního bodu
dostatečně nevypořádal. Závěrem stěžovatel namítal, že se magistrát dostatečně nevypořádal
s podstatnými námitkami odvolatelů, které mají podstatný vliv na zákonnost napadeného
stavebního povolení. V podrobnostech odkázal na obsah tohoto žalobního bodu. Krajský soud
se ve svém hodnocení jednotlivými námitkami tohoto žalobního bodu vůbec nezabýval. Jeho
tvrzení, že magistrát jednotlivé námitky odvolatelů očísloval pořadovými čísly a svůj názor týkající
se jejich vypořádání odůvodnil ve vztahu ke každé z nich a že v naznačeném směru mu nelze
vytýkat jakékoli pochybení, je odůvodněním nedostatečným a nepřesvědčivým. Krajský soud
de facto tento žalobní bod nehodnotil vůbec. S ohledem na výše uvedené stěžovatel navrhl,
aby napadený rozsudek byl zrušen a věc byla vrácena krajskému soudu k dalšímu řízení.
Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě podané kasační stížnosti napadený
rozsudek v souladu s ust. §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil
stěžovatel v podané kasační stížnosti, a přitom sám neshledal vady uvedené v odstavci 4,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Stěžovatel namítal, že krajskému soudu podáním ze dne 11. 8. 2008 sdělil a důkazně
doložil, že napadené rozhodnutí magistrátu nerespektuje platný ÚPmB, a proto je nicotné
pro nedostatek právního podkladu a krajský soud byl povinen je z úřední povinnosti přezkoumat
i nad rámec uplatněných žalobních bodů. Krajský soud se však touto stížní námitkou vůbec
nezabýval a napadený rozsudek je tak nicotný.
Ve správním soudnictví se uplatňují dispoziční zásada a zásada koncentrace,
což znamená, že žalobce sice může změnit rozsah, v jakém rozhodnutí správního orgánu napadá,
a uvádět příslušné důvody, ale pouze do konce lhůty stanovené zákonem pro podání žaloby,
tj. podle ust. §72 odst. 1 s. ř. s. do dvou měsíců poté, kdy bylo rozhodnutí žalobci oznámeno
doručením písemného vyhotovení nebo jiným zákonem stanoveným způsobem, nestanoví-li
zvláštní zákon lhůtu jinou. Zmeškání lhůty nelze prominout. Zásada koncentrace je vyjádřena
v ust. §71 odst. 2 věta třetí s. ř. s., které stanoví, že žalobce může rozšířit žalobu na dosud
nenapadené výroky rozhodnutí nebo ji rozšířit o další žalobní body jen ve lhůtě pro podání
žaloby. To znamená, že k žalobním bodům, které byly uplatněny později, soud nemůže přihlížet.
Vzhledem k zásadě dispoziční vyjádřené v ust. §75 odst. 2 s. ř. s. nemůže soud přezkoumávat
správní rozhodnutí nad rámec vymezený žalobcem v žalobě a z vlastní iniciativy místo něho
vyhledávat právní vady napadeného aktu. Z úřední povinnosti zjišťuje soud pouze, zda zde
nejsou důvody nicotnosti správního aktu a shledá-li je, pak zruší napadené rozhodnutí i tehdy,
jestliže v žalobě vady způsobující nicotnost žalobce nenamítal.
Vymezením rozdílu mezi nicotností a nezákonností správního rozhodnutí se podrobně
zabýval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 22. 7. 2005,
č. j. 6 A 76/2001 - 96. Jak vyplývá z tohoto rozsudku pojmy nicotnost a nezákonnost správního
aktu nelze navzájem směšovat, neboť každý z nich má svůj vlastní a vzájemně odlišný obsah.
Vady, které způsobují nicotnost, jsou např. absolutní nedostatek pravomoci, absolutní
nepříslušnost rozhodujícího správního orgánu (nikoliv však pouhý nedostatek funkční
příslušnosti), zásadní nedostatky projevu vůle vykonavatele veřejné správy (absolutní nedostatek
formy, neurčitost, nesmyslnost), uložení plnění, které je trestné nebo absolutně nemožné, uložení
povinnosti nebo založení práva něčemu, co v právním smyslu vůbec neexistuje, nedostatek
právního podkladu k vydání rozhodnutí, např. uložení povinnosti podle zrušeného právního
předpisu. Nicotný akt nelze měnit, proto je nicotností automaticky stiženo i rozhodnutí
o odvolání či o rozkladu, které mění nicotné rozhodnutí správního orgánu I. stupně. K nicotnosti
soud přihlíží z úřední povinnosti a dospěje-li k závěru, že napadené rozhodnutí je nicotné, pak
jeho nicotnost rozsudkem deklaruje. Nezákonným je rozhodnutí, které je v rozporu se zákonem
nebo jiným právním předpisem, a přitom ještě nejde o tak intenzivní rozpor, aby bylo možno
usuzovat, že rozhodnutí neexistuje, tzn. že je nicotné. Nezákonnost může být vyvolána buď
chybnou aplikací hmotného práva (pak půjde o nezákonnost v tom smyslu, jak o ní hovoří §78
odst. 1 s. ř. s.), nebo práva procesního. Procesní pochybení mohou mít charakter
nepřezkoumatelnosti rozhodnutí podle ust. §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. nebo vad řízení
předcházejícího vydání napadeného rozhodnutí [§76 odst. 1 písm. b) a c) s. ř. s.]; tyto vady řízení
jsou však v rámci soudního řízení relevantní pouze potud, pokud jde o tzv. vady podstatné,
tj. pokud porušení procesního práva mohlo mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí.
Rozlišování nezákonnosti a nicotnosti rozhodnutí má praktické důsledky pro soudní
přezkum. K nicotnosti správního aktu jsou soudy jak v řízení o žalobě proti rozhodnutí
správního orgánu, tak v řízení o kasační stížnosti povinny přihlížet z úřední povinnosti,
i nad rámec důvodů uplatněných v kasační stížnosti. Je-li rozhodnutí nicotné, soud v řízení
o žalobě pouze deklaratorním výrokem vyhlásí jeho nicotnost. Naproti tomu, jde-li o nezákonné
rozhodnutí, soud k vadám způsobujícím nezákonnost přihlíží zásadně k námitce žalobce.
Z úřední povinnosti by k vadám způsobujícím nezákonnost přihlížel pouze tehdy, pokud by
rozhodnutí bylo nejen nezákonné, ale zároveň buď nicotné či nepřezkoumatelné. Ani v těchto
případech nelze hovořit o tom, že by soud přihlížel z úřední povinnosti k nezákonnosti; soud
totiž přihlíží z úřední povinnosti k určitým vadám, které kromě toho, že vyvolávají nezákonnost,
zároveň způsobují nepřezkoumatelnost či nicotnost.
Vzhledem k tomu, že stěžovatelem vytýkaná vada stavebního povolení, tj. jím tvrzený
rozpor s platným ÚPmB, nemůže způsobit jeho nicotnost a žalobní bod obsahující tuto námitku
byl prokazatelně uplatněn až po uplynutí lhůty pro podání žaloby, nemohl k němu krajský soud
přihlížet a zabývat se jím v odůvodnění rozsudku. V této souvislosti lze odkázat i na judikaturu
Nejvyššího správního soudu, podle níž, je-li napadené správní rozhodnutí nicotné, soud vysloví
jeho nicotnost i bez návrhu; není-li zde takového návrhu, a ani soud sám správní rozhodnutí
nicotným neshledá, nemá důvod zabývat se úvahami o nicotnosti v odůvodnění rozhodnutí
(viz rozsudky ze dne 28. 4. 2004, č. j. 1 Azs 12/2003 - 48 a č. j. 1 Azs 10/2004 - 49, oba dostupné
na www.nssoud.cz). Námitka stěžovatele, že krajský soud se námitkou nicotnosti stavebního
povolení vůbec nezabýval a napadený rozsudek je tak nicotný, je proto nedůvodná.
Stěžovatel dále namítal, že každý správní orgán opatřil doložkou právní moci své
rozhodnutí a správní orgán I. stupně nezohlednil, že napadené stavební povolení tvoří
s odvolacím rozhodnutím jeden celek, což činí tato rozhodnutí i napadený rozsudek krajského
soudu nicotnými.
Jak vyplývá ze správního spisu, doložku právní moci na napadeném rozhodnutí
magistrátu vyznačil podle použitého razítka se státním znakem jeho pracovník. Tento postup je
zcela v souladu s ust. §75 odst. 1 věta prvá správního řádu. Opačná situace však nastala v případě
stavebního úřadu, který, ač k tomu nebyl zákonem zmocněn, opatřil své rozhodnutí doložkou
právní moci, byť se správným datem. Nejvyšší správní soud se shoduje s názorem krajského
soudu, že se jedná o pochybení, ale tento vadný postup stavebního úřadu při opatření stavebního
povolení doložkou právní moci nemůže způsobit jeho nezákonnost či dokonce nicotnost,
a už vůbec ne nicotnost napadeného rozsudku. Tato námitka je proto rovněž nedůvodná.
Stěžovatel dále namítal, že stavba byla povolena také na pozemku p. č. 902/3,
na kterém nebyla územním rozhodnutím umístěna, a že byla povolena bez vyřešeného
dopravního napojení, z čehož opět dovozoval nicotnost napadeného stavebního povolení,
a v návaznosti na to i rozsudku krajského soudu.
Tyto stěžovatelem vytýkané vady, nemohou mít za následek nicotnost správních
rozhodnutí, jak bylo již výše uvedeno, a tudíž ani rozsudku krajského soudu. V této souvislosti
stěžovatel vytýkal krajskému soudu, že se uvedenými námitkami vůbec nezabýval. Zde je nutné
poukázat na to, že tyto námitky nesplňují zákonem a judikaturou správních soudů nastavená
kritéria kladená na náležitosti žalobního bodu způsobilého vymezit rámec přezkumné činnosti
soudu, neboť postrádají individualizovaná skutková tvrzení o porušení hmotných práv
stěžovatele v příčinné souvislosti s tvrzeným porušením povinností správních orgánů. Tyto
námitky jsou proto nedůvodné.
Stěžovatel dále namítal nesprávnost postupu krajského soudu spočívající v tom,
že vyloučil k samostatnému projednání přezkum územní rozhodnutí č. 256, aby následně
usnesením ze dne 20. 10. 2010 žalobu proti tomuto územnímu rozhodnutí odmítl. Touto stížní
námitkou se Nejvyšší správní soud nemohl zabývat, protože pokud jde o rozhodnutí o vyloučení
věci podle ust. §39 odst. 2 s. ř. s., jedná se o rozhodnutí upravující vedení řízení, které je
vyloučeno z přezkumu podle ust. §104 odst. 3 písm. b) s. ř. s., a pokud se jedná o rozhodnutí
o odmítnutí žaloby, toto nemůže být v daném řízení přezkoumáno, neboť bylo vydáno v jiném
soudním řízení.
Stěžovatel rovněž namítal, že stavba hrubé terénní úpravy byla povolena na pozemcích,
které nebyly projednány v územním řízení a že v řízení o povolení stavby hrubých terénních
úprav mu bylo nezákonným způsobem upřeno právo být účastníkem řízení. Touto námitkou
se Nejvyšší správní soud opět nemohl zabývat, protože se jedná o rozhodnutí, které nemůže být
v tomto řízení přezkoumáváno, když v řízení o žalobě rozhodoval krajský soud pouze
o stavebním povolení.
Stěžovatel také namítal, že část stavby, o které bylo napadeným stavebním povolením
rozhodnuto, byla již realizována před právní mocí tohoto stavebního povolení a že měla být
podle ust. §88 stavebního zákona odstraněna a stavební řízení zastaveno. V této souvislosti
poukázal na to, že krajský soud se uvedenou námitkou vůbec nezabýval. Zde je opět nutné
poukázat na skutečnost, že tato námitka nesplňuje zákonem a judikaturou správních soudů
nastavená kritéria kladená na náležitosti žalobního bodu způsobilého vymezit rámec přezkumné
činnosti soudu, neboť postrádá individualizovaná skutková tvrzení o porušení hmotných práv
stěžovatele daná do příčinné souvislosti s tvrzeným porušením povinností správních orgánů.
Proto je stejně jako předcházející námitky nedůvodná.
Stěžovatelova námitka, že správní spis byl veden v rozporu s ust. §17 správního řádu,
a že napadené stavební povolení je v důsledku toho nezákonné, je ničím nepodloženým tvrzením.
Stěžovatel nepředložil žádný relevantní důkaz, že v průběhu správního řízení došlo k nepřípustné
manipulaci se správním spisem včetně nezákonné výměny dokumentace, jak tvrdil v kasační
stížnosti. Pokud se odvolává na přípis magistrátu ze dne 11. 1. 2007 adresovaný stavebnímu
úřadu, tento pouze obsahuje výtku, že mu dne 20. 12. 2006 byl zaslán veškerý spisový materiál,
aniž by uplynula stanovená lhůta pro vyjádření k podaným odvoláním. Magistrát proto vrátil
stavebnímu úřadu spisový materiál s požadavkem, aby tento provedl úkony ve smyslu ust. §86
odst. 2 správního řádu a v závěru pouze uvedl, že spis musí být řádně sestaven. Z takto obecně
formulovaného požadavku nelze dovozovat, že v rozhodné době nebyl správní spis veden
v souladu s ust. §17 správního řádu, a že odvolací orgán tuto skutečnost stavebnímu úřadu
vytýkal. Tato námitka je proto nedůvodná.
Závěrem stěžovatel namítal, že magistrát se dostatečně nevypořádal s podstatnými
námitkami odvolatelů, které mají podstatný vliv na zákonnost napadeného stavebního povolení
a že krajský soud se ve svém hodnocení jednotlivými námitkami tohoto žalobního bodu vůbec
nezabýval.
Jak vyplývá z podané žaloby, stěžovatel nejprve obecně namítal, že se magistrát vůbec
nevypořádal s podstatnými námitkami odvolatelů, které mají podstatný vliv na zákonnost
napadeného stavebního povolení, a poté některé z těchto odvolacích námitek znovu zopakoval.
Krajský soud vázán takto formulovaným žalobním bodem tedy posuzoval pouze to,
zda se magistrát s konkrétně označenými odvolacími námitkami vypořádal a dospěl k závěru,
že se tak stalo. V této souvislosti také uvedl, že z obsáhlého odůvodnění rozhodnutí magistrátu je
zřejmé, že jednotlivé námitky odvolatelů očísloval a svůj názor týkající se jejich vypořádání
odůvodnil ve vztahu ke každé z nich. Dále uvedl, že odůvodnění napadeného rozhodnutí
považuje za dostatečné a ve věci učiněný závěr za správný a souladný se zákonem.
V podrobnostech pak odkázal na svou předchozí argumentaci uvedenou k vypořádávaným
žalobním bodům. Podle názoru Nejvyššího správního soudu takto obecně formulované
odůvodnění posouzení předmětného žalobního bodu v daném případě obstojí, a to zejména
s ohledem na formulaci žalobní námitky a v kontextu odůvodnění ostatních žalobních námitek
(dopravní napojení stavby, projednání a umístění stavby v územním řízení, vedení správního
spisu), kde se krajský soud těmito otázkami zabýval. Tato námitka je proto rovněž nedůvodná.
Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost důvodnou
a podle ust. §110 odst. 1 s. ř. s. ji zamítl bez jednání postupem podle ust. §109 odst. 2 s. ř. s.,
podle kterého o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ust. §60 odst. 1 věta první ve spojení
s §120 s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný
úspěch právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi,
který ve věci úspěch neměl. Nejvyšší správní soud žádnému z účastníků náhradu nákladů
nepřiznal, protože stěžovatel v řízení úspěch neměl a účastníkovi řízení žádné náklady s tímto
řízením nevznikly.
Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení, neboť jí soudem
nebyla uložena žádná povinnost, v souvislosti s níž by jí náklady vznikly, a ani právo na náhradu
řízení neuplatnila (§60 odst. 5 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 13. září 2012
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu