ECLI:CZ:NSS:2012:7.AS.24.2012:24
sp. zn. 7 As 24/2012 - 24
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Hubáčka
a soudců JUDr. Elišky Cihlářové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: Ing. D. Ch.,
zastoupen JUDr. Jaroslavem Beránkem, advokátem se sídlem Pernštýnské nám. 80, Pardubice,
proti žalovanému: Ministerstvo kultury, se sídlem Maltézské nám. 1, Praha 1, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 23. 11. 2011, č. j. 1 A
28/2010 – 30,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 23. 11. 2011, č. j. 1 A 28/2010 – 30,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalobce Ing. D. Ch. domáhá u Nejvyššího správního
soudu vydání rozsudku, kterým by byl zrušen rozsudek Městského soudu v Praze ze dne
23. 11. 2011, č. j. 1 A 28/2010 – 30, a věc vrácena tomuto soudu k dalšímu řízení.
Městský soud v Praze (dále také „městský soud“) napadeným rozsudkem zamítl žalobu,
kterou se žalobce domáhal zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 22. 6. 2010,
č. j. MK 9257/2010 OPP, kterým bylo změněno rozhodnutí Krajského úřadu
Pardubického kraje, oddělení kultury a památkové péče, ze dne 25. 3. 2010,
č. j. KrÚ 19564/2010/OŠKT OKPP, tak, že žalobce byl uznán vinným ze spáchání přestupku
dle ust. §39 odst. 2 písm. f) zákona č. 20/1987, o státní památkové péči, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „zákon o státní památkové péči“), za což mu byla uložena pokuta ve výši
25 000 Kč a povinnost uhradit náklady přestupkového řízení v částce 1000 Kč. Uvedeného
přestupku se měl žalobce dopustit tím, že v měsíci červenci roku 2009 na území
s archeologickými nálezy na části pozemku parc. č. 14/8, k. ú Mikulovice, okr. Pardubice, zahájil
stavební činnost bez splnění oznamovací povinnosti, uložené §22 odst. 2 zákona o státní
památkové péči, vůči Archeologickému ústavu Akademie věd České republiky (dále jen
„Archeologický ústav“). Městský soud při svém rozhodování vyšel z toho, že průzkum byl
proveden na dvou třetinách parcely a na zbývající třetině nikoliv, zahradní domek a bazén je
stavební činností a jedná se o dotčené území – tj. území s archeologickými nálezy. Sporné
proto zůstává, zda si správní orgán opatřil dostatek podkladů pro závěr o tom, že žalobce provedl
stavební činnost na území, které v roce 2007 nebylo archeologicky prozkoumáno. Nákres území,
kde byl výzkum proveden, předložený Východočeským muzeem v Pardubicích (dále jen
„oprávněná organizace“) a expertní dodatek vydaný na žádost investora stavby jsou dostačujícím
důkazem pro závěr, že žalobce prováděl stavební činnost bez ohlášení Archeologickému ústavu.
Z dokumentů navíc vyplývá, že žalobce byl již v roce 2007 informován, že pro další činnost
na tomto území je třeba ohlásit tuto činnost alespoň v pětidenním předstihu, neboť pozemek byl
prozkoumán jen zčásti. V daném případě byl stavebníkem žalobce, proto bylo pouze na něm,
aby splnil oznamovací povinnost. Ze správního spisu vyplývá, že správní orgán si ověřil
u Archeologického ústavu, zda žalobce oznámil stavební činnost. Tomu, že činnost nenahlásil,
svědčí i jeho vyjádření, když nejprve tvrdil, že svou povinnost splnil již v roce 2007, a poté, že věc
oznámil ústně. Je správný postup správního orgánu, který si k ověření tvrzení žalobce vyžádal
sdělení Archeologického ústavu. Za situace, kdy žalobce nepřipojil žádný důkaz, že učinil
oznámení ústně, lze z těchto podkladů učinit závěr, že žalobce stavební činnost neoznámil.
Městský soud proto žalobu jako nedůvodnou zamítl.
Proti tomuto rozsudku městského soudu podal žalobce jako stěžovatel (dále jen
„stěžovatel“) v zákonné lhůtě kasační stížnost, kterou výslovně opřel o ustanovení §103 odst. 1
písm. a) a b) s. ř. s.
Stěžovatel namítl, že již samotné správní rozhodnutí potvrzuje, že splnil svou oznamovací
povinnost uloženou mu ust. §22 odst. 2 zákona o státní památkové péči, a to telefonicky již
v roce 2007. Na základě tohoto oznámení Archeologickému ústavu uzavřel 1. 8. 2007
s organizací oprávněnou Archeologickým ústavem Dohodu o provedení záchranného
archeologického výzkumu. Z ní je zcela zřejmé, že má být proveden záchranný archeologický
výzkum dle instrukcí zaměstnanců na parcele č. 14/8 v k. ú. Mikulovice, Pardubický kraj. V této
dohodě je potvrzeno splnění oznamovací povinnosti. Kdyby nesplnil oznamovací povinnost,
nebyla by uzavřena již v roce 2007 s organizací oprávněnou Archeologickým ústavem uvedená
dohoda. Oprávněnou organizaci pověřil Archeologický ústav, který věděl o záměru stavebníka.
Stěžovatel byl oprávněnou organizací kontaktován s tím, že pro něj mají připravenou
předmětnou dohodu na základě oprávnění – pověření – od Archeologického ústavu. Důvěřoval
této oprávněné organizaci, a když si ověřil, že archeologický výzkum má být podle dohody
proveden na pozemku, který nahlásil, dohodu uzavřel a měl za to, že zákonné povinnosti
dle ust. §22 odst. 2 zákona o státní památkové péči naplnil. Nelze mu přičítat k tíži, že oprávněná
organizace neprovedla záchranný archeologický výzkum na celém pozemku. Stěžovatel
proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek městského soudu a věc vrátil
tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalovaný uvedl, že záchranný archeologický výzkum v roce 2007 sice proveden byl,
nicméně jen na dvou třetinách předmětné parcely. Předmětem správního řízení pak bylo
neoznámení stavební činnosti, která se uskutečnila roku 2009 na neprozkoumané části parcely.
Žalovaný odmítl stížnostní námitky jako nedůvodné, odkázal na odůvodnění rozsudku
a své vyjádření k žalobě a navrhl, aby byla kasační stížnost zamítnuta.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadený rozsudek městského soudu
v souladu s ustanovením §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil
stěžovatel v podané kasační stížnosti, a dospěl k závěru, že napadený rozsudek městského soudu
je třeba zrušit a věc vrátit tomuto soudu k dalšímu řízení.
V posuzované věci je sporné, zda stěžovatel nesplnil oznamovací povinnost stanovenou
v §22 odst. 2 zákona o státní památkové péči a naplnil tak skutkovou podstatu přestupku
podle ust. §39 odst. 2 písm. f) tohoto zákona. Stěžovatel především namítá, že tuto oznamovací
povinnost splnil, a to již v roce 2007. Městský soud naproti tomu považoval za prokázané,
že tuto povinnost nesplnil.
Podle ust. §22 odst. 2 zákona o státní památkové péči, má-li se provádět stavební činnost
na území s archeologickými nálezy, jsou stavebníci již od doby přípravy stavby povinni tento
záměr oznámit Archeologickému ústavu a umožnit jemu nebo oprávněné organizaci provést
na dotčeném území záchranný archeologický výzkum. Je-li stavebníkem právnická osoba nebo
fyzická osoba, při jejímž podnikání vznikla nutnost záchranného archeologického výzkumu, hradí
náklady záchranného archeologického výzkumu tento stavebník; jinak hradí náklady organizace
provádějící archeologický výzkum. Obdobně se postupuje, má-li se na takovém území provádět
jiná činnost, kterou by mohlo být ohroženo provádění archeologických výzkumů.
Podle ust. §39 odst. 2 písm. f) zákona o státní památkové péči krajský úřad může uložit
pokutu až do výše 4 000 000 Kč fyzické osobě, která se dopustí přestupku tím, že nesplní
oznamovací povinnost stanovenou v §21 odst. 4, §22 odst. 2 nebo §23 odst. 2 tohoto zákona.
Předně považuje Nejvyšší správní soud za důležité poznamenat, že ke splnění
oznamovací povinnosti dle ust. §22 odst. 2 zákona o státní památkové péče by bylo postačující,
pokud by stěžovatel oznámil Archeologickému ústavu již v roce 2007 (tedy dlouho před vydáním
stavebního povolení či územního souhlasu a započetím daných staveb) záměr veškeré stavební
činnosti (tedy včetně stavby bazénu a zahradního domku) na pozemku parc. č. 14/8
v k. ú. Mikulovice. Byla-li by oznamovací povinnost v roce 2007 splněna, nemohla by být
naplněna skutková podstata přestupku dle ust. §39 odst. 2 písm. f) zákona o státní památkové
péči. Pro posouzení naplnění této skutkové podstaty je proto zcela nerozhodné, že byla mezi
oprávněnou organizací a stěžovatelem uzavřena dohoda o provedení I. fáze záchranného
archeologického výzkumu pouze ve vztahu k části předmětného pozemku, že byl záchranný
archeologický výzkum realizován pouze na části předmětného pozemku a že byl stěžovatel
v expertním dodatku ke stavební činnosti ze dne 27. 8. 2007 požádán, aby další stavební aktivity
na parcele hlásil s předstihem alespoň 5 pracovních dnů.
Zároveň musí být dáno za pravdu stěžovateli v tom, že zákon neurčuje formu oznámení
a může jej proto učinit i telefonicky. Z hlediska následného prokazování splnění oznamovací
povinnosti lze jistě doporučit užití písemné formy, nicméně v žádném případě se nejedná
o povinnost plynoucí ze zákona.
Z hlediska relevance expertního dodatku ke stavební činnosti ze dne 27. 8. 2007 je
významné také postavení oprávněné organizace, která jej vypracovala. Oprávněná organizace zde
totiž nevystupuje z pozice vrchnostenského orgánu a není proto oprávněna stěžovateli ukládat
jednostranně žádné povinnosti (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2011,
č. j. 7 As 99/2011 - 73). Pokud stěžovatel nerespektoval „žádost“ obsaženou v expertním
posudku oprávněné organizace, rozhodně nelze mít za to, že by tím mohl naplnit skutkovou
podstatu přestupku dle ust. §39 odst. 2 písm. f) zákona o státní památkové péči.
Stejně tak neuzavření dohody ve vztahu k části předmětného pozemku i případné
neumožnění provedení prací na dané části by nemohlo být kvalifikováno jako přestupek podle
citovaného ustanovení. Pokud by stěžovatel odmítl podepsat dohodu o provedení záchranného
archeologického výzkumu k části pozemku, muselo by být postupováno podle ust. §22 odst. 1
věty druhé zákona o státní památkové péči. Podle něj jsou Archeologický ústav a oprávněné
organizace povinny před zahájením archeologických výzkumů uzavřít dohodu s vlastníkem
(správcem, uživatelem) nemovitosti, na které se mají archeologické výzkumy provádět,
o podmínkách archeologických výzkumů na nemovitosti. Nedojde-li k dohodě, rozhodne krajský
úřad o povinnostech vlastníka (správce, uživatele) nemovitosti strpět provedení archeologických
výzkumů a o podmínkách, za nichž archeologické výzkumy mohou být provedeny.
Nutno dodat, že důvody, proč nebyla dohoda uzavřena ve vztahu k celému pozemku
a proč práce nebyly provedeny na celém pozemku, nebyly vůbec zkoumány. Nelze tak za daného
stavu v žádném případě tvrdit, že by si takový postup skutečně vymínil stěžovatel. Nicméně
i kdyby tomu tak bylo, nemohlo by to mít žádný vliv na posouzení, zda stěžovatel naplnil
skutkovou podstatu přestupku dle ust. §39 odst. 2 písm. f) zákona o státní památkové péči,
tj. zda nesplnil oznamovací povinnost stanovenou §22 odst. 2 citovaného zákona.
Navíc ze správního spisu vyplývá, že oprávněná organizace měla při uzavírání dohody
k dispozici nákres celého záměru stavební činnosti stěžovatele, včetně stavby bazénu
a zahradního domku. Za daného stavu by proto bylo na základě obsahu správního spisu nutno
vycházet z toho, že pokud byla v roce 2007 oznamovací povinnost splněna, jak tvrdí stěžovatel,
byla splněna ve vztahu k celému záměru stavební činnosti na předmětném pozemku, tedy včetně
bazénu a zahradního domku.
Městskému soudu je v prvé řadě nutno vytknout, že namísto posouzení otázky, zda bylo
prokázáno nesplnění oznamovací povinnosti dle ust. §22 odst. 2 zákona o státní památkové péči,
zkoumal to, „zda si správní orgán opatřil dostatek podkladů pro závěr o tom, že žalobce provedl stavební
činnost na území, které v roce 2007 nebylo archeologicky prozkoumáno.“ Je potřeba zopakovat, že tato
otázka je z hlediska naplnění formálních znaků přestupku dle ust. §39 odst. 2 písm. f) zákona
o státní památkové péči irelevantní.
Následně městský soud listiny prokazující, ve kterých místech byl průzkum proveden
(vyjádření oprávněné organizace a expertní posudek), považoval za „dostačující důkaz pro závěr,
že žalobce prováděl stavební činnost bez ohlášení [Archeologickému ústavu].“ Nejvyšší správní soud však
tyto listiny nepovažuje za dostačující pro prokázání nesplnění oznamovací povinnosti. Jedná
se o důkazy nepřímé (přímo prokazují toliko to, kde byl průzkum proveden), které jsou navíc
vyvráceny přesvědčivou, vnitřně nerozpornou argumentací stěžovatele. Ten totiž již v žalobě
tvrdil a tvrdí i nyní, že kdyby v roce 2007 neoznámil Archeologickému ústavu svůj záměr stavební
činnosti, nevěděla by oprávněná organizace o tom, že s ním má uzavřít dohodu o provedení
záchranného archeologického výzkumu. Ohledně uzavření dohody měl být přitom stěžovatel
kontaktován právě oprávněnou organizací.
Dalším důkazem o tom, že stěžovatel oznamovací povinnost nesplnil, je vyjádření
Archeologického ústavu o tom, že žádné takové oznámení neeviduje. Ani toto vyjádření však
samo o sobě zcela nevyvrací racionální argumentaci stěžovatele. Jelikož v oblasti správního
trestání platí princip presumpce neviny a z něho vyplývající zásada rozhodování v pochybnostech
ve prospěch obviněného (in dubio pro reo), je třeba každou pochybnost zejména ohledně zjištěného
skutkového stavu vykládat ve prospěch obviněného z přestupku (k uplatnění této zásady v řízení
o přestupcích viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3. 2009, č. j. 7 As 9/2009 - 66,
a ze dne 24. 5. 2006, č. j. 2 As 46/2005 - 55, oba dostupné na www.nssoud.cz). O vině
stěžovatele tak může být rozhodnuto pouze v případě, že bude spolehlivě vyvrácena jeho obrana,
tj. vyloučeno, že by se skutkový děj mohl odehrát tak, jak uvádí. Vyjádření Archeologického
ústavu o tom, že neeviduje stěžovatelovo oznámení, je jistě významným důkazem proti tvrzení
stěžovatele. Ovšem s ohledem na zjištěný skutkový stav, když mezi oprávněnou osobou
a stěžovatelem došlo k uzavření dohody o provedení I. fáze záchranného archeologického
výzkumu, vzniká pochybnost o průkaznosti tohoto vyjádření, potažmo o úplnosti evidence
Archeologického ústavu. V takovém případě by bylo nutno uplatnit právě zásadu in dubio pro reo,
ledaže by bylo prokázáno, že k uzavření dohody o provedení I. fáze záchranného
archeologického výzkumu ze dne 1. 8. 2007 došlo za jiných okolností, než jak popisuje stěžovatel.
Uvedená pochybnost by tím byla odstraněna.
Pro vyvrácení tvrzení stěžovatele by tedy musely být provedeny další důkazy, zejména by
muselo být zkoumáno (například výslechy svědků), na základě čeho došlo k uzavření dohody
o provedení I. fáze záchranného archeologického výzkumu ze dne 1. 8. 2007. Bylo by nutno
postavit na jisto, zda uzavření dohody iniciovala samotná oprávněná organizace, a pokud ano, zda
tak učinila například na základě vlastních poznatků o tom, že stěžovatel chystá určitý záměr
stavební činnosti, nebo zda o tomto záměru byla informována Archeologickým ústavem. Teprve
v případě, že by bylo vyvráceno tvrzení stěžovatele, že se oprávněná organizace o záměru
stavební činnosti dozvěděla od Archeologického ústavu, bylo by možné ve spojení s ostatními,
výše zmíněnými důkazy hovořit o prokázání toho, že stěžovatel nesplnil oznamovací povinnost
vůči Archeologickému ústavu, stanovenou v §22 odst. 2 zákona o státní památkové péči,
a naplnil tak skutkovou podstatu přestupku dle ust. §39 odst. 2 písm. f) tohoto zákona.
Učinění závěru o tom, že stěžovatel spáchal přestupek podle ust. §39 odst. 2 písm. f)
zákona o státní památkové péči, tedy nemá dostatečnou oporu ve správním spise.
Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že kasační stížnost stěžovatele
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 23. 11. 2011, č. j. 1 A 28/2010 – 30, je
opodstatněná, a napadené rozhodnutí podle ustanovení §110 odst. 1 věta prvá před středníkem
s. ř. s. zrušil, a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení.
Podle §110 odst. 4 s. ř. s., zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu
(Městského soudu v Praze) a vrátí-li mu věc k dalšímu řízení, je krajský soud (Městský soud
v Praze) vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem ve zrušovacím
rozhodnutí.
Kasační soud ve věci rozhodl v souladu s ustanovením §109 odst. 2 s. ř. s., podle něhož
rozhoduje Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. března 2012
JUDr. Jaroslav Hubáček
předseda senátu