ECLI:CZ:NSS:2012:7.AS.50.2012:23
sp. zn. 7 As 50/2012 - 23
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Hubáčka
a soudců JUDr. Elišky Cihlářové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobkyně: R. H.,
zastoupena JUDr. Pavlem Pileckým, advokátem se sídlem Těšnov 1163/5, Praha 1, proti
žalovaným: 1) Obvodní úřad městské části Praha 5, se sídlem náměstí 14. října 4, Praha 5 a 2)
Ing. M. B., zastoupen JUDr. Zdeňkem Hrabou, advokátem advokátní kanceláře HRABA &
CONSORTES v. o. s., se sídlem Kamlerova 795, Říčany, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně
proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 21. 10. 2011, č. j. 8 A 81/2011 - 35,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 21. 10. 2011, č. j. 8 A 81/2011 - 35,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalobkyně R. H. domáhá u Nejvyššího správního
soudu vydání rozsudku, kterým by bylo zrušeno usnesení Městského soudu v Praze ze dne
21. 10. 2011, č. j. 8 A 81/2011 - 35, a věc vrácena tomuto soudu k dalšímu řízení.
Městský soud v Praze (dále také „městský soud“) napadeným usnesením
ze dne 21. 10. 2011, č. j. 8 A 81/2011 - 35, odmítl žalobu R. H., kterou se žalobkyně podle petitu
žaloby domáhala zrušení evidence certifikátu č. 14-2010 ke zkrácenému stavebnímu řízení pro
realizaci stavby Penzion Na Popelce, Praha 5, včetně přípojek na inženýrské sítě, autorizovaný
inspektor Ing. M. B., P. 92, Ř., číslo autorizace: X, provedené stavebním úřadem Obvodního
úřadu městské části Praha 5 pod č. j. 13836/2011. Městský soud při svém rozhodování vyšel
především z toho, že žalobkyně mohla brojit postupem podle ustanovení §65 a násl s. ř. s. jen
proti úkonům správního orgánu, jimiž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva a
povinnosti. Žalobou napadenou evidencí certifikátu č. 14-2010 ke zkrácenému stavebnímu řízení
pro realizaci stavby Penzion, Na Popelce, Praha 5, včetně přípojek na inženýrské sítě, však není
rozhodováno o uvedených právech a povinnostech, ani se jí práva a povinnosti závazně neurčují.
Evidencí se totiž rozumí jen databáze (kartotéka) certifikátů, která sdružuje informace o
jednotlivých certifikátech a tuto povinnost má příslušný stavební úřad podle ustanovení §117
odst. 5 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „stavební zákon“). Žalobou napadená evidence certifikátu proto již pojmově
není rozhodnutím ve smyslu ustanovení §65 a násl. s. ř. s, neboť nezasahuje právní sféru
žalobkyně (nezakládá, nemění, neruší nebo závazně neurčují práva a povinnosti). Městský soud
proto dospěl k závěru, že žaloba směřující proti evidenci certifikátu je nepřípustná [§68 písm. e) a
§70 písm. a) s. ř. s.] a proto ji odmítl [§46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
Proti tomuto usnesení městského soudu podala žalobkyně jako stěžovatelka (dále jen
„stěžovatelka“) kasační stížnost, kterou opřela o ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
Stěžovatelka uvedla, že se správní žalobou domáhala zrušení zkráceného stavebního
řízení, když byly opomenuty její námitky podle ustanovení §114 stavebního zákona. Předmětný
certifikát, který není správním rozhodnutím podle §67 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád,
ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „správní řád“), jí nikdy nebyl doručen a dozvěděla
se o něm až na stavebním úřadu. Stavební zákon výslovně neupravuje ve věci zkráceného
stavebního řízení možnost opravného prostředku či přezkumu soudní cestou. Činnost
autorizovaného inspektora směřující k vydání certifikátu zásadně nenahrazuje rozhodovací
činnost stavebního úřadu. Tento úřad není nijak vyloučen z rozhodování o podmínkách výstavby,
neboť nedojde-li k vypořádání námitek osob uvedených v ustanovení §109 stavebního zákona,
zajistí stavební úřad vypořádání těchto námitek podle §114 stavebního zákona. Námitky
vznesené ve stavebním řízení jsou přílohou certifikátu. Certifikát, jehož právní účinky nastávají
až okamžikem oznámení certifikátu stavebnímu úřadu, a vypořádání námitek, ale nejsou jedním
a týmž právním úkonem. Předmětem soudního přezkumu by proto měl být postup
autorizovaného inspektora a stavebního úřadu při vypořádání námitek. Teprve poté, co je
konkrétní certifikát oznámen správnímu úřadu a tento jej eviduje, a ohledně přílohy nepostupuje
podle ustanovení §117 odst. 4 stavebního zákona, má certifikát stejné účinky jako stavební
povolení ve smyslu ustanovení §115 stavebního zákona. Z těchto důvodů je proto nutno hledět
na certifikát - oznámený stavebnímu úřadu podle §117 odst. 1 stavebního zákona - jako
na výsledek činnosti správního orgánu-stavebního úřadu, i když nelze bez dalšího konstatovat,
že je vydáván ve správním řízení. Samotný postup autorizovaného inspektora ve zkráceném
řízení, který je regulován základními zásadami činnosti správního orgánu, tak i jeho výsledek, má
veřejnoprávní charakter. Z těchto důvodů má certifikát (po oznámení stavebnímu úřadu) povahu
přezkoumatelného správního aktu způsobilého zasáhnout veřejná subjektivní práva a povinnosti,
který může napadnout stavebník i osoby, jež by jinak měly právo být účastníky stavebního řízení.
Žalovaní se ke kasační stížnosti nevyjádřili, ačkoliv s ní byli obeznámeni.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadené usnesení městského soudu
v souladu s ustanovením §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., a dospěl k závěru, že toto usnesení městského
soudu je třeba zrušit, a věc mu vrátit k dalšímu řízení.
Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 5. 1. 2006, č. j. 2 As 45/2005 - 65,
dostupném na www.nssoud.cz, konstatoval, že: „Odmítl-li krajský soud žalobu jako neprojednatelnou
a nezabýval-li se jí věcně, přezkoumává Nejvyšší správní soud v kasačním řízení jen to, zda krajský soud správně
posoudil nesplnění procesních podmínek; věcný obsah žaloby přezkoumávat nemůže“.
Stěžovatelka podává kasační stížnost jednak z důvodu tvrzené nezákonnosti spočívající
v nesprávném posouzení právní otázky městským soudem v předcházejícím řízení [§103 odst. 1
písm. a) s. ř. s.] a jednak z důvodu nepřezkoumatelnosti napadeného usnesení městského soudu,
a to z nedostatku důvodů tohoto rozhodnutí [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
V kasační stížnosti stěžovatelky jsou namítány důvody odpovídající ustanovení §103
odst. 1 písm. e) s. ř. s., třebaže stěžovatelka v ní poukazuje na ustanovení §103 odst. 1 písm. a)
a d) s. ř. s. Je-li totiž kasační stížností napadeno usnesení o odmítnutí žaloby, přicházejí
pro stěžovatele v úvahu z povahy věci pouze kasační důvody dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.,
spočívající v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 - 98, zveřejněný pod č. 625/2005 Sbírky
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu).
Městský soud v kasační stížností napadeném usnesení neprojednával žalobu stěžovatelky
meritorně, ale odmítl jí pro nepřípustnost, tedy z procesních důvodů. Nejvyšší správní soud
proto též v tomto rozsahu přezkoumal zákonnost usnesení městského soudu o odmítnutí žaloby.
Podle odůvodnění kasační stížností napadeného usnesení městského soudu je důvodem
pro odmítnutí žaloby skutečnost, že žalobou napadená evidence certifikátu č. 14-2010 nezakládá,
nemění, neruší nebo závazně neurčuje práva a povinnosti. Městský soud dochází k tomuto závěru
patrně z toho důvodu, že se podle něho stěžovatelka domáhala v žalobě jen zrušení evidence
certifikátu č. 14-2010 ke zkrácenému stavebnímu řízení pro realizaci stavby Penzion Na Popelce,
Praha 5, včetně přípojek na inženýrské sítě, autorizovaný inspektor Ing. M. B., P. 92, Ř., číslo
autorizace: X, provedené stavebním úřadem Obvodního úřadu městské části Praha 5 pod č. j.
13836/2011.
Takový závěr je ovšem v kontextu celého obsahu žaloby a jejího petitu nelogický, neurčitý
a především vnitřně rozporný.
Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 9. 7. 2009, č. j. 7 Aps 2/2009 - 197,
dostupném na www.nssoud.cz, vyslovil, že: „ I. Žalobu je třeba posuzovat pro účely určení žalobního typu
(§79 a §82 s. ř. s.) podle jejího obsahu, a nikoliv podle toho, jak ji žalobce označil; pro soud je přitom závazný
její petit. II. Existuje-li rozpor mezi obsahem žaloby a jejím petitem, případně je protichůdný již samotný petit,
a tyto rozpory nebyly odstraněny ani po provedeném jednání před soudem, je řízení před krajským soudem zatíženo
jinou vadou řízení [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.], která mohla mít vliv na rozhodnutí o věci samé“.
Právě z pohledu této jiné vady řízení před městským soudem, kde Nejvyšší správní soud
není vázán důvody kasační stížnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.), jež má dopad i na nepřezkoumatelnost
rozhodnutí pro nedostatek důvodů, bylo přezkoumáno napadené usnesení městského soudu
o odmítnutí žaloby.
Z oddílu I podané žaloby přitom jednoznačně vyplynulo, že stěžovatelka podává správní
žalobu proti certifikátu č. 14-2010 a v oddíle II pak dovozuje, že tento certifikát musí být
v právním státu přezkoumatelný ve správním soudnictví. V rozporu s tímto zcela jednoznačným
závěrem však v označení věci tvrdí, že jde o žalobu proti rozhodnutí Obvodního úřadu městské
části Praha 5, stavebního úřadu, ze dne 23. 2. 2011, kterým byl zaevidován pod č. j. 13836/2011
certifikát č. 14-2010 a v petitu se pak domáhá zrušení evidence certifikátu č. 14-2010 …vedené
pod č. j. 13836/2011 stavebním úřadem Obvodního úřadu městské části Praha 5.
Žaloba stěžovatelky v uvedené podobě je proto neurčitá a vnitřně rozporná především
proto, že žalobní petit nevychází z vylíčených rozhodujících skutečností (žaloba podle jejího
obsahu směřuje proti konkrétnímu certifikátu č. 14-2010, ale v petitu se domáhá doslovně jen
zrušení evidence tohoto certifikátu stavebním úřadem, nikoliv však certifikátu
samotného). Z těchto rozporných skutečností potom nelze bezpečně dovodit na základě čeho má
být vlastně rozhodnuto o žalobním petitu. Žaloba proto nemůže stát na rozporu žalobního
tvrzení se žalobním návrhem, resp. na logickém a věcném rozporu mezi odůvodněním žaloby
a žalobním návrhem. Jde tedy o situaci, kdy je mezi žalobním petitem a obsahem podané žaloby
logický rozpor, v důsledku kterého nebylo možno o žalobním návrhu v uvedené podobě
rozhodnout, neboť není zřejmé, o jaká tvrzení jej stěžovatelka opírá.
Náprava uvedeného nežádoucího stavu vychází z ustanovení §37 odst. 5 s. ř. s., podle
něhož předseda senátu vyzve usnesením podatele k opravě nebo odstranění vad podání a stanoví
k tomu lhůtu. Nebude-li podání v této lhůtě doplněno nebo opraveno a v řízení nebude možno
pro tento nedostatek podání pokračovat, soud řízení usnesením odmítne. O tom musí být
podatel ve výzvě poučen. Poučovací povinnost soudu ve správním soudnictví (§36 odst. 1 s. ř. s.)
přitom vychází z požadavku, aby tato povinnost nastoupila v konkrétní procesní situaci, což je
vyjádřeno podmínkou „aby v řízení neutrpěli újmu“.
Městský soud popsanému rozporu mezi obsahem žaloby a jejím petitem však nevěnoval
v podstatě žádnou pozornost, a aniž by citované logické rozpory za pomoci ustanovení §36
odst. 1 s. ř. s. a §37 odst. 5 s. ř. s. odstranil, přesto vydal napadené usnesení. Tímto postupem
ovšem zatížil své řízení jinou vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci
samé. Není určující, jak žalobce žalobu označil; návrh je však třeba posuzovat vždy podle
jeho obsahu, s nímž musí být v souladu z něho vycházející petit, který je jinak pro soud závazný.
Pokud by byl mezi obsahem žaloby a navrženým petitem rozpor, popř. byl rozporný samotný
petit, bylo by třeba ještě před věcným projednáním žaloby takovou vadu odstranit právě
postupem podle §37 odst. 5 s. ř. s. To se v daném případě nestalo, ačkoliv žaloba svým obsahem
zcela nekorespondovala se zněním petitu.
Nejvyšší správní soud z důvodů výše uvedených [jiná vada řízení před soudem, mohla-li
mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, která zakládá kasační důvod podle §103
odst. 1 písm. d) s. ř. s.] zrušil napadené usnesení městského soudu podle ustanovení §110 odst. 1
s. ř. s., a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení.
V tomto řízení bude na městském soudu, aby v součinnosti se stěžovatelkou nejprve
odstranil popsané vady žaloby a postavil tak najisto, čeho se stěžovatelka vlastně ve skutečnosti
domáhá [zda žalobou brojí jen proti evidenci certifikátu č. 14-2010 v databázi certifikátů,
která sdružuje informace o jednotlivých certifikátech (stanovisko správního soudu) nebo
proti certifikátu č. 14-2010 jako takovému (toto stanovisko prezentuje stěžovatelka v obsahu
žaloby) nebo proti certifikátu č. 14-2010 evidovanému stavebním úřadem, který je způsobilý
zasáhnout veřejná subjektivní práva a povinnosti (toto stanovisko vyjadřuje stěžovatelka v kasační
stížnosti]. Teprve po ujasnění toho, zda stěžovatelka žalobou brojí proti správním úkonům
dle §65 a násl. s. ř. s. nebo podle §70 písm. a) s. ř. s., či jiným správním úkonům, vydá
rozhodnutí, které bude odpovídat zákonu. Jen pro úplnost je třeba ještě uvést, že stěžovatelka
ve své žalobě označila osobu, která přicházela v úvahu jako osoba zúčastněná na řízení (§34
odst. 2 s. ř. s.), jíž je stavebník. Ze spisu již ale není patrný další postup městského soudu,
který předepisuje soudní řád správní pro osoby zúčastněné na řízení. I s touto otázkou by se měl
proto městský soud řádně vyrovnat.
Zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí Městského soudu v Praze a vrátí-li mu věc
k dalšímu řízení, je městský soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním
soudem ve zrušovacím rozhodnutí (§110 odst. 4 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud rozhodl o kasační stížnosti rozsudkem bez jednání, protože mu
takový postup umožňuje ustanovení §109 odst. 2 s. ř. s.
Městský soud rozhodne v novém rozhodnutí i o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 4. dubna 2012
JUDr. Jaroslav Hubáček
předseda senátu