ECLI:CZ:NSS:2012:7.AS.57.2010:97
sp. zn. 7 As 57/2010 - 97
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobkyně: Česká
televize, se sídlem Kavčí hory 1, Praha 4, proti žalované: Rada pro rozhlasové a televizní
vysílání, se sídlem Škrétova 44/6, Praha 2, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 26. 3. 2010, č. j. 5 Ca 190/2009 – 29,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 26. 3. 2010, č. j. 5 Ca 190/2009 – 29,
a rozhodnutí Rady pro rozhlasové a televizní vysílání ze dne 28. 7. 2009, č. j. Loj/5388/09
a č. j. Loj/5387/09 se zrušují a věc se vrací žalované k dalšímu řízení.
II. Žalovaná je povinna zaplatit žalobkyni na náhradě nákladů řízení o žalobách
4.000 Kč do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
III. Žalovaná je povinna zaplatit žalobkyni na náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti 3.000 Kč do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
Městský soud v Praze zamítl rozsudkem ze dne 26. 3. 2010, č. j. 5 Ca 190/2009 - 29
žaloby, jimiž se Česká televize (dále jen „stěžovatelka“) domáhala zrušení rozhodnutí Rady
pro rozhlasové a televizní vysílání (dále jen „Rada“) ze dne 28. 7. 2009, č. j. Loj/5388/09
a č. j. Loj/5387/09, kterými byla stěžovatelce v obou případech uložena pokuta ve výši
150.000 Kč za porušení povinnosti stanovené v ust. §48 odst. 4 písm. a) zákona č. 231/2001 Sb.,
o provozování rozhlasového a televizního vysílání, ve znění účinném do 31. 5. 2010 (dále jen
„zákon o vysílání“). K porušení této povinnosti došlo podle názoru Rady odvysíláním spotů
s přímou nabídkou v jednom případě dětského prostírání a ve druhém případě dětských lyží,
které nebyly výslovně označeny jako teleshopping. K námitce, že ze správních spisů nelze učinit
spolehlivý závěr, zda členové Rady zhlédli obrazový záznam předmětného spotu, městský soud
uvedl, že ve správních spisech jsou založena CD obsahující jejich záznam a dále zpráva
analytického odboru předložená na zasedání Rady, na němž bylo rozhodnuto o zahájení
správního řízení. Napadená rozhodnutí obsahují popis předmětných spotů a je v nich
konstatováno, že Rada rozhodla o uložení pokuty po zhlédnutí audiovizuálního záznamu.
Městský soud měl proto za to, že Rada rozhodovala na základě podkladů připravených Úřadem
Rady, přičemž s obsahem spotů se seznámila jejich zhlédnutím, byť o tom ve spise není založen
jednoznačný záznam. Tuto námitku tedy shledal nedůvodnou. Stejně tak městský soud
vyhodnotil jako nedůvodné i další žalobní námitky týkající se neurčitosti výroků napadených
rozhodnutí, nesprávného závěru Rady, že předmětný spot naplňoval definiční znaky
teleshoppingu, a absentujícího zákonného vymezení, co musí obsahovat označení oznámení
vysílaného za účelem vlastní propagace provozovatele vysílání. Ztotožnil se i se závěrem Rady
týkajícím se porušení povinnosti zajistit, aby teleshopping byl rozeznatelný a zřetelně zvukově,
obrazově či zvukově obrazově oddělený od ostatních částí programu.
Proti tomuto rozsudku podala stěžovatelka v zákonné lhůtě kasační stížnost,
v níž namítala, že pokud Rada uvedla, že ke svým závěrům dospěla na základě zhlédnutí
audiovizuálního záznamu spotů, pak je nutno, aby z obsahu správního spisu bylo možno učinit
spolehlivý závěr o tom, že členové Rady se seznámili s jejich obsahem, tedy že skutečně zhlédli
zvukově obrazový záznam. Provedení tohoto důkazu lze prokázat pouze protokolem. V této
souvislosti stěžovatelka poukázala na ust. §66 zákona o vysílání a §18 odst. 2 a 3 zákona
č. 500/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Jestliže Rada mimo ústní
jednání provedla důkaz obrazově – zvukovým záznamem, tj. ohledáním, pak o tomto úkonu
musí být sepsán protokol s náležitostmi podle ust. §18 odst. 2 a 3 správního řádu. Zhlédnutí
obrazově - zvukového záznamu je nutno pokládat za standardní způsob, jakým členové Rady
mohou získat přímé, nezprostředkované povědomí o skutečném obsahu odvysílaného spotu.
Tento důkazní prostředek nelze proto nahradit analýzou, neboť ta je již druhotným,
zprostředkovaným náhledem na věc, navíc nikoliv nestranným. Z uvedených důvodů
stěžovatelka navrhla zrušení napadeného rozsudku a vrácení věci městskému soudu k dalšímu
řízení.
Rada ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že městský soud se podrobně, jasně
a dostatečně vypořádal s tím, proč a jak dospěl k závěru ohledně zhlédnutí předmětného spotu
Radou. Napadený rozsudek Rada označila za bezvadný a kasační stížnost za nedůvodnou.
Proto navrhla její zamítnutí.
Při předběžné poradě sedmý senát zjistil, že k otázce provádění důkazu audiovizuálním
záznamem existuje rozporná judikatura Nejvyššího správního soudu. Věc proto podle
ust. §17 s. ř. s. postoupil k rozhodnutí rozšířenému senátu
Rozšířený senát rozhodl usnesením ze dne 3. 4. 2012, č. j. 7 As 57/2010 - 82 (dostupné
na www.nssoud.cz)
takto:„Rada pro rozhlasové a televizní vysílání provádí jednotlivé důkazy při ústním
jednání. Provádí-li dokazování ohledáním výjimečně mimo ústní jednání promítnutím audiovizuálního záznamu,
musí být o provedení tohoto důkazu vyhotoven protokol podle §18 správního řádu.“
V odůvodnění citovaného usnesení rozšířený senát vyslovil závěr, že promítnutí
audiovizuálního záznamu je specifickým případem ohledání ve smyslu ust. §54 správního řádu.
Proto při provádění takového důkazu mimo ústní jednání musí být vyhotoven protokol podle
ust. §18 správního řádu (viz bod 21 citovaného usnesení). Dále rozšířený senát uvedl:
„[22] Význam protokolu o provedení důkazu (zde promítnutí záznamu) je totiž pro účastníky řízení
o správním deliktu zcela zásadní. Protokolace prováděných důkazů je významnou procesní zárukou, tento institut
ostatně prostupuje celým právním řádem a objevuje se v řízení daňovém nebo v trestním a civilním soudním řízení.
Dokazování není možno až na zákonem stanovené výjimky provádět utajeným kabinetním způsobem. Pokud
se tedy záznam promítá mimo ústní jednání Rady, musí být o takovém dokazování pořízen protokol, který je
pro účastníka řízení jistou formální garanci dokazování.
[23] Protokol o promítnutí audiovizuálního záznamu je „sterilním“ objektivním popisem přímého pozorování,
formalizovaným souhrnem, který obsahuje zejména souhrn formálních údajů- místo, čas a označení úkonů,
identifikaci přítomných osob, vylíčení průběhu předmětných úkonů a další zákonné požadavky v souladu
s obligatorními obsahovými náležitostmi protokolu dle §18 odst. 2 správního řádu. Odstavec 2 citovaného
ustanovení nicméně obsahuje pouze tzv. minimální standard protokolu, v případě promítání audiovizuálního
záznamu je vhodné popsat kromě běžných náležitostí i technické parametry záznamu, např. kvalitu promítání.
(…)
[25] V této souvislosti je také potřeba rozsoudit spornou podotázku, zda analýza Úřadu Rady pro rozhlasové
a televizní vysílání může nahradit protokol o úkonu. Analýza zvukově-obrazového záznamu pořadu,
kterou zpracovali pracovníci Úřadem žalované, má pouze charakter servisního shrnujícího materiálu, který je
pouze zprostředkovaný a obsahuje hodnotící či kritické prvky. Ohledání však z definice vyžaduje přímé,
bezprostřední, smyslové pozorování samotným kolegiálním správním orgánem, tedy jednotlivými volenými členy
Rady, kteří následně rozhodují.
[26] Z výše uvedených úvah i z citovaného rozhodnutí druhého senátu je patrné, že právě bezprostřednost
a přímost pozorování je nenahraditelný rys v řízení před Radou a není možno se mu vyhnout odkazem
na zprostředkovanou analýzu, aniž by členové Rady záznam, za který mohou udělit citelnou pokutu, na vlastní
oči viděli. Lze totiž předpokládat, že v mnoha případech se jedná o hraniční jevy, jejichž hodnocení má vysoce
subjektivními a hodnotové aspekty, které úřednická analýza, která jej shrnuje, rozhodně nemůže nahradit.
Nutno podotknout, že nejen hodnocení, ale i sama selekce do analýzy je projevem subjektivního náhledu na věc,
takže by v případě, že by analýza nahradila protokol, došlo k situaci, kdy by de facto rozhodovali nikým nevolení
úředníci namísto osobního rozhodování členů Rady.
[27] Zákonodárce jednoznačně stanovil, že členové Rady vykonávají své funkce osobně a pro jejich výkon
nesmějí přijímat žádné pokyny a instrukce. Vzhledem k tomu, že v pravomoci Rady je rozhodovat o závažných
otázkách ústavněprávního charakteru, zejména pak svými rozhodnutími omezovat svobodu projevu, je zcela
zásadní, aby v rámci řízení členové Rady rozhodovali osobně. To ostatně podporuje i historický argument,
když z důvodových zpráv k mediálním zákonům vyplývá, že právě z hlediska státního dohledu nad masovými
médii je zásadní, aby členové Rady svůj mandát vykonávali osobně. Ostatně nezávislost a samostatnost
v rozhodování jsou jedním z důvodů, proč u členů Rady existuje celá řada inkompatibility funkcí a dalších
omezení (viz §7 odst. 9, 11, 12 a 13 zákona o vysílání). Potřeba osobního rozhodování členů Rady
pak vyvstane např. v souvislosti s pravomocí Rady dohlížet na dodržování zásad objektivity a vyváženosti
v politicko-publicistických pořadech.
[28] Na základě výše uvedené argumentace tedy rozšířený senát dospěl k závěru, že analýza Úřadu protokol
ve smyslu §18 správního řádu nahradit nemůže.“
Právním názorem rozšířeného senátu je sedmý senát Nejvyššího správního soudu
po vrácení věci k projednání a rozhodnutí vázán.
V daném případě ve správních spisech nejsou protokoly o zhlédnutí audiovizuálních
záznamů předmětných spotů Radou. Přesto Rada v odůvodnění napadených rozhodnutí uvedla,
že spoty zhlédla. Tento rozpor nelze odstranit poukazem na analýzu vypracovanou Úřadem
Rady, ani tím, že spis obsahuje CD s předmětnými záznamy. Z citované argumentace rozšířeného
senátu vyplývá jednoznačný závěr, že se Rada v předmětných správních řízeních dopustila
závažné procesní chyby. Absence protokolu o zhlédnutí audiovizuálního záznamu Radou má
podle Nejvyššího správního soudu za následek nezákonnost napadených rozhodnutí Rady.
Pokud tedy městský soud v napadeném rozsudku nesprávný postup Rady aproboval a dospěl
k závěru, že ze správního spisu lze dovodit, že Rada předmětné spoty zhlédla, je tento jeho závěr
nesprávný a kasační stížnost je v této části důvodná.
Za situace, kdy ze správních spisů není zřejmé, zda členové Rady předmětné spoty zhlédli,
je pak předčasné hodnotit, zda stěžovatelka odvysílala teleshopping, jak tvrdí Rada a městský
soud, či zda se jednalo o oznámení za účelem vlastní propagace provozovatele vysílání, jak
argumentuje stěžovatelka. Teprve poté, co Rada provede dokazování v souladu se zákonem,
může na základě zjištěného skutkového stavu ve věci znovu rozhodnout. Nejvyšší správní soud
proto nemohl v tomto řízení posuzovat důvodnost dalších stížních námitek.
Nejvyšší správní soud ze shora uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační stížnost je
důvodná, a proto napadený rozsudek podle ust. §110 odst. 1 věta první před středníkem s. ř. s.
zrušil. S ohledem na důvody zrušení napadeného rozsudku Nejvyšší správní soud podle ust. §110
odst. 2 písm. a) s. ř. s. ve spojení s ust. §78 odst. 1 s. ř. s. zrušil i žalobou napadená rozhodnutí
Rady a vrátil věc k dalšímu řízení. Rada je vázána právním názorem vysloveným v tomto
rozsudku [§110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. ve spojení s ust. §78 odst. 4 a 5 s. ř. s.].
Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud zrušil kromě napadeného rozsudku
i rozhodnutí Rady, v souladu s ust. §110 odst. 3 věta druhá s. ř. s. rozhodl i o náhradě nákladů
za řízení o kasační stížnosti. Tento výrok se opírá o ust. §60 odst. 1 věta první ve spojení
s §120 s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný
úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil,
proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Protože stěžovatelka měla v řízení o kasační
stížnosti úspěch, má právo na náhradu nákladů řízení, které jí vznikly zaplacením soudního
poplatku v částce 3.000 Kč. Nejvyšší správní soud proto uložil Radě povinnost zaplatit
stěžovatelce náklady řízení v uvedené výši.
Nejvyšší správní soud rovněž rozhodl o náhradě nákladů za řízení o žalobách (§110
odst. 3 věta druhá s. ř. s.). Tento výrok se opírá o ust. §60 odst. 1 věta první s. ř. s., podle
kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo
na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci
úspěch neměl. Protože stěžovatelka měla v řízení o žalobách úspěch, má právo na náhradu
nákladů těchto řízení, které jí vznikly zaplacením soudních poplatků v celkové výši 4.000 Kč.
Nejvyšší správní soud proto uložil Radě povinnost zaplatit stěžovatelce uvedenou částku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. května 2012
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu