ECLI:CZ:NSS:2012:7.AS.72.2012:43
sp. zn. 7 As 72/2012 - 43
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Hubáčka
a soudců JUDr. Elišky Cihlářové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: Občanské
sdružení – Šance, se sídlem Děčínská 606, Benešov nad Ploučnicí, zastoupen Mgr. Martinem
Kolářem, advokátem se sídlem Masarykovo nám. 193/20, Děčín, proti žalovanému: Krajský
úřad Ústeckého kraje, se sídlem Velká Hradební 3118/48, Ústí nad Labem, zastoupen
Mgr. Drahomírou Kouteckou, advokátkou se sídlem nám. Míru 336, Litvínov, za účasti osob
zúčastněných na řízení: 1) MEGALEIAR a. s., se sídlem Na Poříčí 26, Praha 2) Statutární
město Děčín, se sídlem Mírové náměstí 1175/5, Děčín IV, v řízení o kasační stížnosti
žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 5. 3. 2012,
č. j. 15 A 78/2011 – 143,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení částku 2.880 Kč
do tří dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce žalobce Mgr. Martina
Koláře, advokáta.
III. Osoby zúčastněné na řízení n e m a j í právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalovaný Krajský úřad Ústeckého kraje domáhá
u Nejvyššího správního soudu vydání rozsudku, kterým by byl zrušen rozsudek Krajského soudu
v Ústí nad Labem ze dne 5. 3. 2012, č. j. 15 A 78/2011 – 143, a věc vrácena tomuto soudu
k dalšímu řízení.
Krajský soud v Ústí nad Labem (dále také „krajský soud“) napadeným rozsudkem zrušil
rozhodnutí žalovaného Krajského úřadu Ústeckého kraje ze dne 30. 10. 2009,
č. j. 368/UPS/2009-8, věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení a uložil mu povinnost zaplatit
žalobci náhradu nákladů řízení. Tímto rozhodnutím žalovaný zamítl jako nepřípustné odvolání
žalobce proti rozhodnutí Magistrátu města Děčín, odboru stavební úřad, ze dne 19. 6. 2009,
č. j. OSU/69797/2009/Parl, o umístění stavby „Obchodní centrum Děčín – Benešovská ul.“,
neboť nebylo podáno účastníkem řízení. Krajský soud ve věci rozhodoval poté, co byl jeho
předchozí rozsudek ze dne 15. 3. 2011, č. j. 15 Ca 156/2009 -72, zrušen rozsudkem Nejvyššího
správního soudu ze dne 24. 11. 2011, č. j. 7 As 80/2011 - 122, pro nepřezkoumatelnost, a věc mu
byla vrácena k dalšímu řízení.
Krajský soud při svém rozhodování vyšel z toho, že dne 14. 5. 2009 vydal správní orgán
I. stupně oznámení ve věci zahájení územního řízení a pozvání k veřejnému ústnímu jednání.
Informace byla dne 15. 5. 2009 vyvěšena na úřední desce a zveřejněna způsobem umožňujícím
dálkový přístup. Den 15. 5. 2009 byl tedy dnem sdělení informace o zahájení řízení ve smyslu
ustanovení §70 odst. 3 věty poslední zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně přírody a krajiny“). Osmidenní lhůta
pro oznámení účasti na správním řízení v případě žalobce vypršela dnem 25. 5. 2009 (pondělí),
když poslední den lhůty 23. 5. 2009 připadl na sobotu (jedná se o lhůtu procesní). Oznámení
účasti v územním řízení, které bylo doručeno správnímu orgánu I. stupně dne 25. 5. 2009, podal
tedy žalobce v zákonné osmidenní lhůtě. Žádost podle ust. §70 odst. 2 zákona o ochraně přírody
a krajiny byla platná od 25. 5. 2009, přičemž v okamžiku podání žádosti žalobce řádně doložil,
že má právní subjektivitu, a přiloženými stanovami, včetně jejich změny ze dne 13. 5. 2009,
prokázal, že jeho hlavním posláním je ochrana přírody a krajiny. V souladu s rozsudkem
Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2011, č. j. 6 As 19/2011 - 728, žádost nemusela být
podána před zahájením správního řízení o umístění stavby. Jestliže jsou žádosti podle §70 odst. 2
a 3 zákona o ochraně přírody a krajiny podány v jeden okamžik, přičemž žalobce dodrží zákonem
stanovenou lhůtu, je povinen správní orgán s občanským sdružením, jehož hlavním posláním
podle stanov je ochrana přírody a krajiny, jednat jako s účastníkem řízení. Žalobce splnil všechny
podmínky uvedené v ustanovení §70 odst. 2 a 3 zákona o ochraně přírody a krajiny a byl
oprávněn účastnit se správního řízení. Krajský soud proto z uvedených důvodů zrušil žalobou
napadené rozhodnutí pro nezákonnost.
Proti tomuto rozsudku krajského soudu podal žalovaný jako stěžovatel (dále jen
„stěžovatel“) v zákonné lhůtě kasační stížnost, kterou výslovně opřel o ustanovení §103 odst. 1
písm. a) s. ř. s.
Stěžovatel namítl, že žalobce nemohl získat postavení účastníka, neboť jeho žádosti byly
stavebnímu úřadu doručeny až 10 dní poté, kdy správní orgán učinil úsudek o existenci účastníků
řízení a oznámil jim zahájení územního řízení. Odkaz na rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 16. 11. 2011, č. j. 6 As 19/2011 - 728, je nepříhodný, neboť se tento rozsudek nezabýval
otázkou, zda je možné žádost podle ust. §70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny podat
i poté, co již bylo zahájení řízení řádným způsobem oznámeno. Občanské sdružení se může stát
účastníkem pouze zahajovaných správních řízení a nikoliv řízení v době doručení žádosti
již zahájených a probíhajících. I při připuštění názoru prezentovaného v citovaném rozsudku
Nejvyššího správního soudu musí žádost předcházet okamžiku, kdy už má správní orgán
o účastnících řízení jasno a těmto účastníkům již zahájení řízení zákonným způsobem oznámil.
Opačný postup je v rozporu s principem právní jistoty. Z ust. §70 odst. 3 zákona o ochraně
přírody a krajiny vyplývá vazba běhu osmidenní lhůty na den, kdy bylo občanskému sdružení
zahájení správního řízení oznámeno. Toto oznamovací povinnost však není dána en bloc, ale je
adresná. K takovému výkladu se přiklonil i Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 18. 8. 2011,
č. j. 9 As 40/2011 - 51. Jelikož žalobce podal žádost až deset dní poté, kdy bylo vyvěšeno
oznámení o zahájení řízení, nedošlo k naplnění podmínek §70 odst. 2 a 3 zákona o ochraně
přírody a krajiny. Správní orgán totiž při vyhotovování oznámení neměl a nemohl mít
povědomost o existenci občanského sdružení, natož pak o jeho zájmech na ochraně přírody
a krajiny. Toto sdružení nebylo vůbec adresátem oznámení o zahájení řízení. Z rozsudku
č. j. 6 As 19/2011 - 728 je jasné, že správní orgán musí žádost o informace dle §70 odst. 2
zákona o ochraně přírody a krajiny zkoumat ještě před tím, než odešle informaci o zahájení
řízení. Pokud by měl správní orgán zkoumat žádosti o informování podané po dni zveřejnění
informace o zahájení řízení, bylo by nutné, aby příslušné občanské sdružení, které podalo takto
opožděnou žádost o informování, bylo správním orgánem dodatečně a individuálně informováno
o zahájeném správním řízení. Tím by byla zásadním způsobem prolomena zásada rovnosti
a narušen princip právní jistoty, neboť by každému občanskému sdružení běžela lhůta
k oznámení své účasti v řízení od jiného okamžiku a nikdy by nebyla absolutní jistota, že je již
okruh účastníků definitivní. Stěžovatel proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený
rozsudek krajského soudu, a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalobce ke kasační stížnosti uvedl, že výklad žalovaného by vedl neodůvodněně
k možnosti odepřít veřejnosti účast na správních řízeních ve věcech ochrany přírody a krajiny.
Byla by zde libovůle správního orgánu v otázce o tom, které subjekty o zamýšlených zásazích
a zahajovaných správních řízeních informuje. Výklad žalovaného by znamenal, že okruh
účastníků nelze po rozeslání informace o řízení rozšířit ani za situace, kdy by se správní orgán
dopustil zcela zjevného vynechání konkrétního subjektu nebo by usoudil, že zde není žádný
potenciální účastník ve smyslu ust. §70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny. Obdržení
informace ve smyslu citovaného ustanovení proto nemůže být podmínkou účastenství na řízení.
Možnost účastenství musí mít i občanské sdružení, které informaci neobdrželo od správního
orgánu adresně, ale pouze se o zamýšlených zásazích a zahajovaném správním řízení dozvědělo
jiným způsobem. Uplynutím osmidenní lhůty (v daném případě 25. 5. 2009) se uzavírá okruh
možných účastníků řízení, čímž není narušena právní jistota v otázce možných účastníků řízení.
Nemůže obstát ani argumentace, že by žádost podle §70 odst. 2 zákona o ochraně přírody
a krajiny měla být učiněna před zahájením správního řízení. Veřejnost nemá možnost
se o zamýšlených zásazích a zahajovaných řízeních dozvědět před zahájením těchto řízení. Nelze
spravedlivě požadovat, aby veřejnost měla vždy předem připravené občanské sdružení, které by
mělo zcela preventivně podanou žádost ve smyslu ust. §70 odst. 2 zákona o ochraně přírody
a krajiny. Z účasti veřejnosti není přípustné vyčlenit osoby, které si před zahájením příslušného
řízení neuvědomily, že i do jejich zájmů o ochranu přírody a krajiny může být zasaženo.
Až okamžikem zveřejnění informace o zahájení správního řízení na úřední desce mohou osoby
zjistit, že konkrétní správní řízení může zasáhnout do jejich zájmů na ochranu přírody a krajiny.
Jsou zde proto důvody, aby byla kasační stížnost zamítnuta.
Společnost MEGALEIAR a. s. se ke kasační stížnosti vyjádřila tak, že účinky žádosti
dle §70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny nelze vztahovat na správní řízení již zahájená.
Aplikace rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 6 As 19/2011 - 728, není na danou věc
případná. Požadovat po stěžovateli, aby i po oznámení řízení dodatečně v jeho průběhu otevíral
otázku účastenství, vnáší právní nejistotu a pochybnosti do otázky uplatňování procesních práv.
Každému právu musí odpovídat i povinnost své právo hlídat a uplatnit ho řádně a včas.
Stěžovatel dikci zákona dodržel. Napadený rozsudek má být proto zrušen.
Statutární město Děčín se ke kasační stížnosti nevyjádřilo.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadený rozsudek krajského soudu
v souladu s ustanovením §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil
stěžovatel v podané kasační stížnosti, a dospěl k závěru, že kasační stížnost není opodstatněná.
Stěžovatel ve své kasační stížnosti rozporuje závěr krajského soudu, že se žalobcem mělo
být jednáno jako s účastníkem řízení, neboť splnil podmínky §70 odst. 2 a 3 zákona o ochraně
přírody a krajiny.
Podle ust. §70 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny ochrana přírody podle tohoto
zákona se uskutečňuje za přímé účasti občanů, prostřednictvím jejich občanských sdružení
a dobrovolných sborů či aktivů. Podle odstavce druhého je pak občanské sdružení nebo jeho
organizační jednotka, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny,
oprávněno, pokud má právní subjektivitu, požadovat u příslušných orgánů státní správy, aby bylo
předem informováno o všech zamýšlených zásazích a zahajovaných správních řízeních,
při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné podle tohoto zákona.
Tato žádost je platná jeden rok ode dne jejího podání, lze ji podávat opakovaně. Musí být věcně
a místně specifikována. Podle třetího odstavce citovaného ustanovení je občanské sdružení
oprávněno za podmínek a v případech podle odstavce 2 účastnit se správního řízení, pokud
oznámí svou účast písemně do osmi dnů ode dne, kdy mu bylo příslušným správním orgánem
zahájení řízení oznámeno; v tomto případě má postavení účastníka řízení. Dnem sdělení
informace o zahájení řízení se rozumí den doručení jejího písemného vyhotovení nebo první den
jejího zveřejnění na úřední desce správního orgánu a současně způsobem umožňujícím dálkový
přístup.
K povaze účastenství občanských sdružení ve správních řízeních podle ust. §70 zákona
o ochraně přírody a krajiny se Nejvyšší správní soud vyjádřil již v rozsudku ze dne 4. 5. 2011,
č. j. 7 As 2/2011 – 52 (č. 2393/2011 Sb. NSS, všechna zde citovaná rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu jsou dostupná také na www.nssoud.cz), v němž uvedl, že úkolem občanských
sdružení není blokace, zdržování a protahování řízení procesními obstrukcemi,
nýbrž kvalifikované hájení dotčených zájmů ochrany přírody a krajiny v konkurenci jiných
veřejných a soukromých zájmů. Tomu odpovídá i text důvodové zprávy k zákonu o ochraně
přírody a krajiny, podle níž se jedná o další prvek účasti občanů při výkonu ochrany přírody
a krajiny. V rozsudku ze dne 7. 12. 2005, č. j. 3 As 8/2005 – 118 (č. 825/2006 Sb. NSS),
pak Nejvyšší správní soud uvedl, že „účast občanských sdružení podle §70 zákona o ochraně přírody
a krajiny nelze vykládat natolik široce, že by se vztahovala na jakoukoliv složku životního prostředí,
nýbrž toliko na složky životního prostředí chráněné zákonem o ochraně přírody a krajiny.“ Zákon o ochraně
přírody a krajiny vymezuje dotčené zájmy velmi široce, a to, zda argumentace ekologického
občanského sdružení souvisí se zájmy vymezenými citovaným zákonem. Z toho, že sdružení,
jehož hlavním posláním je podle stanov ochrana přírody a krajiny, je oprávněno být účastníkem
správního řízení, nelze dovodit, že má možnost hájit v tomto řízení i zájmy jiné, s ochranou
přírody a krajiny nesouvisející.
V rozsudku ze dne 18. 8. 2011, č. j. 9 As 40/2011 – 51, pak Nejvyšší správní soud dospěl
k závěru, že podání žádosti podle ust. §70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny je jednou
ze zákonných podmínek pro účastenství občanského sdružení v konkrétním řízení, když odst. 3
citovaného ustanovení zjevně navazuje na předcházející odstavec, a to slovně i významově: „[…]
ustanovení §70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny hovoří o oprávnění, nikoli povinnosti občanského
sdružení požadovat, aby bylo předem informováno; nicméně při výkladu ustanovení §70 uvedeného zákona nelze
vycházet izolovaně pouze z gramatické dikce odstavce 2, ale je třeba posuzovat celé ustanovení jako jeden
významový celek, který od úvodní proklamace v odst. 1 o účasti občanů (veřejnosti) přechází dále ke konkrétním
podmínkám této účasti v odst. 2 a 3, při jejichž splnění má občanské sdružení ex lege postavení účastníka řízení.
Nelze tedy souhlasit se závěrem stěžovatele, dle kterého ustanovení §70 odst. 3 zákona o ochraně přírody
a krajiny nemá v hypotéze podání žádosti podle odst. 2 tohoto zákona. Naopak odstavec 3 má parametry právní
normy odkazující na další ustanovení, v daném případě na odstavec 2 uvedeného ustanovení a v něm stanovená
pravidla pro možné účastenství občanských sdružení ve správních řízeních.“
Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku vyšel ze zásady racionality účasti veřejnosti
na ochraně přírody a krajiny, kdy v požadavku určité předběžné aktivity občanských sdružení
spočívající v podání žádosti podle ust. §70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny nelze
spatřovat nadbytečnou podmínku, která vyšla z užívání či která občanská sdružení nad únosnou
míru zatěžuje (srov. s rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 19. června 2007,
č. j. 5 As 19/2006 – 59). Vedle toho Nejvyšší správní soud zohlednil interpretační pravidlo,
že zákonodárce je v zásadě regulativně racionální, tedy že se snažil stanovit podrobnější pravidla,
která však účasti občanských sdružení nijak nebrání, pouze určitým způsobem strukturují jejich
postup.
V uvedeném rozsudku Nejvyšší správní soud také vyslovil, že „[p]řípadné účastenství
občanského sdružení ve správním řízení se odvíjí od jeho oznámení, které je limitováno osmidenní lhůtou, jejíž běh
počíná dnem, kdy bylo občanskému sdružení zahájení daného řízení ze strany příslušného správního orgánu
oznámeno. Tato oznamovací povinnost správního orgánu není dána en bloc, takový výklad by byl zjevně absurdní,
ale je zjevně adresná. Oznamovací povinnost správního orgánu se odvíjí od znalosti toho, vůči komu má být
uplatněna, tj. komu má být zahájení řízení oznámeno. Adresátem této oznamovací povinnosti je pouze takové
občanské sdružení, které si o příslušné oznámení platně požádalo a avizovalo tím svoji vůli a připravenost hájit
zájmy ochrany přírody a krajiny v každém jednotlivém správním řízení, které se jich může dotýkat.“ Z citované
pasáže však nelze dovozovat, jak činí stěžovatel, že poté, co správní orgán zveřejní oznámení
o zahájení řízení, nemohou již občanská sdružení podávat žádost podle odstavce druhého spolu
s oznámením podle odstavce třetího ust. §70 zákona o ochraně přírody a krajiny, nepodaly-li již
dříve žádost podle odstavce druhého. Nejvyšší správní soud zde pouze vyslovil, že správní orgán
nemá na základě třetího odstavce generální oznamovací povinnost vůči všem v úvahu
přicházejícím občanským sdružením, nýbrž pouze těm, které podaly žádost podle odstavce
druhého.
To nicméně neznamená, že správní orgán není oprávněn učinit takové generální
oznámení, když s touto možností počítá ust. §70 odst. 3 věta poslední zákona o ochraně přírody
a krajiny nebo i zvláštní právní předpisy. Zvláště se výše citované závěry nemohou nijak dotýkat
případné povinnosti správního orgánu veřejně oznámit zahájení řízení (či například vyhlásit
veřejné ústní jednání) stanovené v jiném právním předpise. A pokud správní orgán učiní sdělení
o zahájení (potažmo vedení) řízení způsobem, který je souladný s ust. §70 odst. 3 zákona
o ochraně přírody a krajiny (byť by tak jednal na základě jiného právního předpisu a nezamýšlel
tím plnit také případnou povinnost dle §70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny), pak běží
osmidenní lhůta pro oznámení účasti ve správním řízení již od tohoto oznámení (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 4. 2012, č. j. 7 As 25/2012 - 21).
Co se týče onoho způsobu sdělení, je potřeba připomenout, že ustanovení §70 odst. 3
věty poslední zákona o ochraně přírody a krajiny umožňuje dvě formy sdělení informace
o zahájení řízení: a) doručení písemného vyhotovení nebo b) zveřejnění na úřední desce
správního orgánu a současně způsobem umožňujícím dálkový přístup. Druhá forma sdělení
přitom zjevně není adresována konkrétním osobám, nýbrž celé veřejnosti. Stěžovatel tedy staví
svou argumentaci mimo jiné na nesprávném východisku, že by muselo být občanské sdružení
vždy individuálně informováno o zahájeném správním řízení.
V rozsudku ze dne 16. 11. 2011, č. j. 6 As 19/2011 – 728, se také Nejvyšší správní soud
přímo zabýval otázkou, zda jsou podmínky pro účast ve správním řízení splněny i v případě,
kdy žádost o informace o zahajovaných správních řízeních podle ust. §70 odst. 2 zákona
o ochraně přírody a krajiny byla podána správnímu orgánu až po zahájení tohoto řízení a vyslovil,
že „[z] doslovného znění zákona tedy nevyplývá, že žádost o informace o zahajovaných správních řízeních by
musela být nutně podána ještě před zahájením řízení. Dikci „… aby byla předem informována…“ je třeba
vykládat v souladu s účelem zákona o ochraně přírody a krajiny, kterým je podle jeho §1 přispět k udržení
a obnově přírodní rovnováhy v krajině, k ochraně rozmanitostí forem života, přírodních hodnot a krás
a k šetrnému hospodaření s přírodními zdroji, přičemž §70 zaručuje přímou účast veřejnosti, prostřednictvím
občanských sdružení a dobrovolných sborů či aktivů při orgánech ochrany přírody. Smyslem toho, že mají být
občanská sdružení informována o zahajovaných řízeních předem, není omezení účasti občanských sdružení
v přístupu do správních řízení, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny, ale v zajištění
možnosti efektivní účasti těchto občanských sdružení na celém správním řízení již od jeho počátku. Ostatně
kupříkladu u řízení zahajovaných na žádost není z povahy věci ani reálné, aby informace o zahájení řízení byla
dána občanskému řízení předem, tj. ještě před zahájením řízení. Hlavním smyslem žádostí o informace
o zahajovaných správních řízeních ve smyslu ust. §70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny je zajistit,
aby občanská sdružení byla nejprve za stanovených podmínek stanovených zákonem informována správními
orgány o řízeních, ve kterých mohou hájit zájmy ochrany přírody a krajiny, a pak se mohla na základě obdržení
této informace přihlásit písemným oznámením své účasti podle §70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny,
což teprve založí jejich případné účastenství v uvedených správních řízeních. Bylo by tedy v rozporu s účelem právní
úpravy, kdyby bylo předmětné ustanovení vykládáno tak, že podmínky pro účast občanského sdružení ve správním
řízení mohou být splněny pouze tehdy, když žádost o informace předchází zahájení správního řízení,
ve kterém mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny.“ Od výše uvedených závěrů neshledal
Nejvyšší správní soud důvod se odklonit.
Citovaný rozsudek přitom neposkytuje oporu pro argumentaci stěžovatele, že správní
orgán musí disponovat žádostí dle §70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny již v době,
kdy činí úsudek o účastnících řízení a nejpozději v okamžiku, kdy odešle informaci o zahájení
příslušného správního řízení. Stěžovatel poukazoval na následující pasáž citovaného rozsudku:
„Za situace, kdy zákon výslovně nestanoví náležitosti žádosti o informace o zahajovaných správních řízeních, je
na správním orgánu, aby před odesláním informací o zahajovaných řízeních vyhodnotil, zda subjekt, který žádost
podal, splňuje podmínky podle §70 odst. 2, tedy zda má právní subjektivitu a jeho hlavním posláním
podle stanov je ochrana přírody a krajiny.“ Tato pasáž se nicméně vztahuje pouze na situaci, kdy má
správní orgán posoudit, zda občanskému sdružení na základě §70 odst. 3 zákona o ochraně
přírody a krajiny adresně oznámí vedení správního řízení či nikoliv. Před tím, než tak učiní, musí
pochopitelně vyřešit otázku, zda jsou pro takový postup splněny podmínky. Pokud již ovšem
správní orgán na základě §70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny nebo na základě jiného
právního předpisu veřejně sděluje zahájení či vedení správního řízení, není toto sdělení
adresováno konkrétním osobám, nýbrž celé veřejnosti, tedy i občanským sdružením, které dosud
nepodaly žádost podle §70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny. V takovém případě není
dán žádný důvod pro to, aby měl správní orgán před takovým neadresným oznámením jasno
o okruhu účastníků řízení. Jasno o okruhu účastníků řízení by navíc neměl ani v případě,
že by již mohly sdělit svou účast v řízení pouze subjekty, které předtím podaly žádost podle §70
odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny. Účastníky by se totiž mohly stát pouze některé z nich
či dokonce žádné z nich.
V souladu s rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2011,
č. j. 6 As 19/2011 – 728, a ze dne 27. 4. 2012, č. j. 7 As 25/2012 - 21, tedy podmínky
pro účastenství v řízení splňuje i občanské sdružení, které po zahájení řízení (a případně
i po zveřejnění sdělení o zahájení řízení) zašle správnímu orgánu současně řádnou žádost dle §70
odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny i oznámení dle §70 odst. 3 tohoto zákona, pokud tak
učiní před uplynutím zde stanovené osmidenní lhůty.
Ust. §70 zákona o ochraně přírody a krajiny je nutno interpretovat také ve světle
skutečnosti, že mezi občanskými sdruženími ve smyslu tohoto ustanovení lze nepochybně rozlišit
dvě základní skupiny. První skupinu představují občanská sdružení trvalejšího charakteru,
jejichž aktivita je zaměřena proti více zásahům určitého typu nebo v rozsáhlejším území. V krajní
podobě se jedná o občanská sdružení „profesionální“ povahy s celostátní působností. Vedle toho
pak existují občanská sdružení založená s cílem obrany proti zamýšlenému zásahu nebo kvůli
účasti v jediném konkrétním správním řízení, případně v úzké skupině řízení vzájemně
souvisejících. Tato občanská sdružení vznikají ad hoc teprve tehdy, je-li zamýšlený zásah oznámen,
případně je-li správní řízení zahájeno. Výklad prezentovaný stěžovatelem by právě druhou
skupinu občanských sdružení zcela zbavil možnosti účasti v konkrétním správním řízení.
U těchto občanských sdružení je jediná možnost zapojení se do řízení zaslání žádosti i oznámení
dle §70 odst. 2 a 3 zákona o ochraně přírody a krajiny až poté, co se o zahájení řízení dozvědí,
a to často na základě zveřejnění informace o probíhajícím řízení. Do druhé kategorie je přitom
nutno řadit také žalobce v projednávané věci. Ten sice jako občanské sdružení fungoval již delší
dobu, nicméně změna stanov spočívající v rozšíření jeho poslání o ochranu přírody a krajiny
proběhla teprve v den podání žádosti o vydání územního rozhodnutí (a tedy v den zahájení
řízení).
Nejvyšší správní soud v tomto nespatřuje prolomení zásady rovnosti, jak stěžovatel
neurčitě namítl. Nedochází totiž k narušení rovnosti ani mezi jednotlivými občanskými
sdruženími (všechna se mohou přihlásit do řízení do osmi dnů od oznámení zahájení řízení,
přičemž je-li toto oznámení navíc učiněno zveřejněním, uplyne tato lhůta pro všechna občanská
sdružení ve shodný okamžik), ani mezi občanskými sdruženími a ostatními účastníky řízení
(uvedený výklad nemá žádný vliv na obsah práv účastníků řízení).
Dovolává-li se stěžovatel principu právní jistoty, ten v prvé řadě nelze považovat
za požadavek, aby snad stav objektivního i subjektivního, procesního či hmotného práva zůstal
na věky zafixován (k principu právní jistoty viz např. nález Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2012,
sp. zn. Pl.ÚS 17/11, dostupný na http://nalus.usoud.cz). Pro změnu okruhu účastníků postupem
dle ust. §70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny je stanoven přesný právní rámec,
podobně jako je tomu například při procesním nástupnictví. Právě přesný právní rámec je zde
zárukou právní jistoty. Jistota v tom, že v době zahájení řízení je znám okruh účastníků správního
řízení z řad občanských sdružení, kteří předem podali žádost o informace, je relativní. Větší
jistotu v tomto ohledu bude mít správní orgán teprve v okamžiku, kdy se informovaná občanská
sdružení k účastenství ve stanovené lhůtě přihlásí. Taková jistota má svoji nepochybnou hodnotu,
ovšem je nutno ji poměřovat i s jinými protichůdnými důležitými zájmy, jimž by měla ustoupit,
jsou-li dostatečně významné. A takovým je zájem na co možná nejširší účasti na řízení takových
částí veřejnosti, které na předmětu řízení mají, posuzováno hledisky ochrany přírody a krajiny,
skutečný a intenzivní zájem. Mohou jimi být právě zejména občanská sdružení, která vzniknou
teprve v reakci na to, že se objeví určitý záměr, jenž se může dotknout zájmů ochrany přírody
a krajiny a který se procesně projeví zahájením příslušného správního řízení typicky na návrh
toho, kdo chce záměr realizovat. Proto je na místě určitou část právní jistoty obětovat jinému
podobně důležitému zájmu, který je s ní v rozporu. Míra narušení právní jistoty bude
za normálních okolností, tedy při věcném a nešikanózním chování občanských sdružení,
resp. subjektů, jež taková sdružení budou zakládat, únosná a proporcionální. Možnost dalších
občanských sdružení, která žádost o informace před zahájením správního řízení nepodala,
např. proto, že před zahájením správního řízení ještě neexistovala, přihlásit se jako účastník
do určitého okamžiku po zahájení předmětného správního řízení, je proto nutno mít za legitimní
omezení právní jistoty dalších účastníků řízení, resp. správního orgánu.
Podobnou situaci jako v projednávané věci řešil Nejvyšší správní soud také ve svém
rozsudku ze dne 27. 4. 2012, č. j. 7 As 25/2012 - 21, v němž uzavřel, že „[j]e-li občanské sdružení
založeno teprve po zahájení správního řízení a podá-li žádost podle ust. §70 odst. 2 zákona o ochraně přírody
a krajiny, pak je třeba jej informovat o již zahájených řízeních, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany
přírody a krajiny, a umožnit mu účast v nich, lze-li toho ještě dosáhnout bez neúnosného prodloužení řízení. Tento
postup není v rozporu s ust. §2 odst. 2 správního řádu a ani s Listinou základních práv a svobod, jak dovozuje
stěžovatel. Povinnost poskytnout informaci podle ust. §70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny odpovídá
subjektivnímu veřejnému právu občanského sdružení takovou informaci požadovat. Nejedná se ani o prolomení
koncentrační zásady stanovené v ust. §89 odst. 1 stavebního zákona, podle kterého musí být námitky účastníků
řízení uplatněny nejpozději při veřejném ústním jednání, jinak se k nim nepřihlíží. Občanské sdružení,
které existuje v době, kdy je oznámeno nařízení veřejného ústního jednání, se již nemůže po konání tohoto jednání
stát účastníkem řízení a tedy ani uplatňovat námitky, neboť mu postupem správního orgánu bylo svým způsobem
oznámeno, že řízení probíhá. Vyhlášení veřejného ústního jednání na úřední desce lze totiž považovat za úkon
v tomto ohledu svým účelem rovnocenný oznámení správního řízení podle ust. §70 odst. 3 zákona o ochraně
přírody a krajiny.“ Uvedené přitom musí platit také pro občanská sdružení existující
již před zahájením příslušného správního řízení, pokud se teprve v okamžiku zahájení tohoto
řízení stávají občanským sdružením ve smyslu §70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny –
tedy pokud jsou teprve od tohoto okamžiku občanským sdružením, jehož hlavním posláním
podle stanov je ochrana přírody a krajiny.
Pokud tedy v nyní projednávané věci správní orgán dne 15. 5. 2009 oznámil na úřední
desce a způsobem umožňujícím dálkový přístup zahájení řízení podle ust. §87 zákona
č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších
předpisů, jednalo se zároveň o sdělení informace o zahájeném řízení dle ust. §70 odst. 3 zákona
o ochraně přírody a krajiny. Od prvního dne zveřejnění této informace žalobci běžela osmidenní
lhůta pro oznámení své účasti na řízení. Jelikož se jedná o lhůtu pro uplatnění procesního
oprávnění (oznámení účasti na řízení – tedy přihlášení se do řízení), jedná se o lhůtu procesní,
pro jejíž počítání se uplatní ust. §40 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších
předpisů. Podle jeho odst. 1 písm. a) se nezapočítává do běhu lhůty den, kdy došlo ke skutečnosti
určující počátek běhu lhůty; to neplatí, jde-li o lhůtu určenou podle hodin. Podle jeho odst. 1
písm. c) připadne-li konec lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejbližší
pracovní den; to neplatí, jde-li o lhůtu určenou podle hodin. Protože poslední den osmidenní
lhůty připadl na sobotu 23. 5. 2009, bylo posledním dnem lhůty pondělí 25. 5. 2009. V tento den
podal žalobce u správního orgánu řádnou žádost dle ust. §70 odst. 2 zákona o ochraně přírody
a krajiny a zároveň řádné oznámení účasti na řízení dle ust. §70 odst. 3 zákona o ochraně přírody
a krajiny. Žalobce tedy splnil požadavky ust. §70 odst. 2 a 3 zákona o ochraně přírody a krajiny
pro účast na řízení. Závěr krajského soudu o nezákonnosti žalobou napadeného rozhodnutí je
proto správný.
S ohledem na výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost je
nedůvodná, a proto ji zamítl (§110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.).
Ve věci rozhodl v souladu s §109 odst. 2 s. ř. s., podle něhož rozhoduje Nejvyšší správní
soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání, když neshledal důvody pro jeho nařízení.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ustanovení §60 odst. 1, věta první s. ř. s.
ve spojení s §120 s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl
ve věci plný úspěch právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil,
proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Vzhledem k tomu, že stěžovatel neměl ve věci
úspěch, nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalobce zastoupen na základě plné moci
advokátem měl v řízení před Nejvyšším správním soudem plný úspěch, a proto má právo
na náhradu nákladů, které mu vznikly v podobě nákladů na právní zastoupení advokátem.
Náklady spočívají v odměně advokáta za jeden úkon právní služby (vyjádření ke kasační stížnosti)
v hodnotě 2.100 Kč [§1 odst. 1, §7, §9 odst. 3 písm. f), §11 odst. 1 písm. d) vyhlášky
č. 177/1996 Sb., advokátního tarifu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen: „advokátní tarif“)]
a v náhradě hotových výdajů 300 Kč (§13 odst. 3 advokátního tarifu). Protože je advokát
plátcem daně z přidané hodnoty (dále jen „daň“), zvyšuje se tento nárok o částku odpovídající
dani, kterou je povinen z odměny za zastupování a z náhrad hotových výdajů odvést podle
zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů a která činí
480 Kč. Jelikož má žalobce právo na náhradu těchto nákladů proti stěžovateli, rozhodl Nejvyšší
správní soud tak, že je stěžovatel povinen nahradit žalobci k rukám jeho advokáta náhradu
nákladů řízení ve výši 2.880 Kč. Ačkoliv žalobce požadoval náhradu nákladů za další úkon právní
služby učiněný jeho právním zástupcem (příprava a převzetí zastoupení), soud žalobci v této části
nevyhověl. Tentýž zástupce zastupoval žalobce již v řízení o žalobě, kde byl tento úkon právní
služby učiněn. Za tento úkon již bylo také žalobci přiznáno právo na náhradu nákladů řízení
v napadeném rozsudku. Při pokračování řízení v dalším stupni (před Nejvyšším správním
soudem) již není prostor pro to, aby tentýž zástupce opět připravoval a přebíral zastoupení.
Tento úkon právní služby může být v jediné věci učiněn pouze jednou. Osobám zúčastněným
na řízení MEGALEIAR a. s. a Statutárnímu městu Děčín nebyla soudem uložena žádná
povinnost, a proto nemají podle ust. §60 odst. 5 s. ř. s. právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. června 2012
JUDr. Jaroslav Hubáček
předseda senátu