ECLI:CZ:NSS:2012:7.AS.95.2011:89
sp. zn. 7 As 95/2011 - 89
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně senátu JUDr. Elišky
Cihlářové a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobkyně:
Česká televize, se sídlem Kavčí hory 1, Praha 4, proti žalované: Rada pro rozhlasové
a televizní vysílání, se sídlem Škrétova 44/6, Praha 2, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 5. 5. 2011, č. j. 11 Ca 313/2009 - 51,
takto:
Věc se p o s t u p u je rozšířenému senátu.
Odůvodnění:
Městský soud v Praze zamítl rozsudkem ze dne 5. 5. 2011, č. j. 11 Ca 313/2009 - 51
žalobu, jíž se Česká televize (dále jen „stěžovatelka“) domáhala zrušení rozhodnutí Rady
pro rozhlasové a televizní vysílání (dále jen „Rada“) ze dne 6. 10. 2009,
č. j. 2008/636/HOL/ČTV, kterým Rada uložila stěžovatelce pokutu ve výši 400 000 Kč,
protože se odvysíláním pořadu (Ne)Snesitelná lehkost Stodolní dne 9. 1. 2008 od 9:50 h
na programu ČT 1 dopustila porušení ust. §32 odst. 1 písm. g) zákona č. 231/2001 Sb., ve znění
účinném do 31. 5. 2010 (dále jen „zákon o vysílání“).
V odůvodnění rozsudku se městský soud mimo jiné zabýval otázkou, zda napadené
rozhodnutí Rady nebylo vydáno až po uplynutí subjektivní prekluzívní lhůty stanovené v ust. §61
odst. 1 věta první zákona o vysílání. V této souvislosti odkázal na rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 16. 4. 2010, č. j. 7 As 11/2020 - 134 (správně 7 As 11/2010 – 134), a na nález
Ústavního soudu ze dne 11. 1. 2010, sp. zn. IV. ÚS 946/98 (správně IV. ÚS 946/09) a uvedl,
že „(o)kamžikem počátku běhu prekluzívní lhůty tak není ani zasedání Rady jako kolektivního orgánu,
ani oznámení o zahájení správního řízení, neboť tomu musí vždy předcházet určitá skutečnost, z níž vyplývá
důvodné podezření, že k porušení došlo. Předmětná jednoroční subjektivní lhůta podle ustanovení 61 odstavec 1
zákona o vysílání začíná běžet v okamžiku, kdy správní úřad provede úvodní posouzení vlastního či cizího
podnětu k zahájení řízení, to znamená tehdy, kdy si základní skutečnosti v podnětu obsažené ověří a předběžně
vyhodnotí. Ačkoliv jde o lhůtu subjektivní, počátek běhu takové lhůty nemůže být v žádném případě dán pouhým
vědomím správního úřadu či jeho pracovníků o porušení zákona (srovnej též rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 29. 10. 2008, čj.: 9 As 42/2008 - 98, dostupný na www.nssoud.cz).“ V návaznosti na tuto
argumentaci dospěl k závěru, že v dané věci začala běžet subjektivní prekluzívní lhůta
dne 17. 1. 2008, kdy byla vypracována zpráva analytického odboru Úřadu Rady, ve které byly
skutkové okolnosti rozhodné pro uložení pokuty analyzovány a přesně popsány ve formě,
která byla následně převzata do výroku rozhodnutí Rady. Podle městského soudu nemělo na běh
lhůty vliv doručení diváckého podnětu Radě, neboť tato skutečnost neodůvodňuje závěr,
že v tomto okamžiku měla Rada dostatečnou vědomost o skutkových okolnostech, aby mohla
předběžně zhodnotit, zda došlo k porušení zákona.
Uvedený závěr městského soudu zpochybnila stěžovatelka v kasační stížnosti,
v níž uvedla, že divácký podnět doručený Radě obsahoval zcela konkrétní údaje o pořadu, jeho
vysílacím čase, programu, na kterém byl vysílán a poukazoval na konkrétní vytýkané jevy.
Na základě tohoto podnětu měla Rada k dispozici „oznámení určitého a věrohodného obsahu“,
a proto začala prekluzívní lhůta běžet již od jeho doručení Radě. Výklad městského soudu
by v praxi znamenal, že je zcela v dispozici správního orgánu, kdy začne běžet subjektivní
prekluzívní lhůta. Takový postup je v rozporu s čl. 2 odst. 3 Ústavy a s čl. 2 odst. 2 a čl. 4 Listiny
základních práv a svobod.
Rada ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že zpráva analytického odboru Úřadu Rady
je interním materiálem, který není pro členy Rady závazný a nelze ji považovat za právní úkon.
K nálezu Ústavního soudu ze dne 11. 1. 2010, sp. zn. 946/09, uvedla, že za právní hodnocení
není možné považovat stížnost laického diváka. Přesto, že stížnost obsahovala dostatečně
přesnou specifikaci pořadu, nelze ji pokládat za vědomost o skutkových okolnostech, jež by
umožňovala předběžné právní zhodnocení.
V projednávané věci je tedy spornou právní otázkou, s jakou skutečností je spojen
počátek běhu subjektivní prekluzívní lhůty, tedy okamžik dovědění se o porušení povinnosti.
K otázce počátku běhu subjektivní prekluzívní lhůty se již Nejvyšší správní soud ve svých
rozhodnutích opakovaně vyjádřil.
V rozsudku ze dne 29. 10. 2008, č. j. 9 As 42/2008 - 98 devátý senát dospěl k závěru,
že „zjištění porušení zákona“ jako okamžik počátku běhu subjektivní prekluzívní lhůty
pro uložení sankce za správní delikt (§8 odst. 5 zákona č. 40/1995 Sb., ve znění účinném
do 25. 1. 2006; dále jen „zákon o regulaci reklamy“) musí být založeno na objektivní skutečnosti,
tj. například dni, kdy příslušný správní orgán rozhodl o zahájení správního řízení, či dni,
kdy jiným dostatečným způsobem zachyceným ve správním spise vyjádřil své důvodné podezření,
že došlo k porušení zákona.
V rozsudku ze dne 22. 10. 2009, č. j. 3 As 15/2009 - 64 vyslovil třetí senát názor,
že za den, kdy se Rada „dozvěděla o porušení povinnosti“, od kterého počíná běžet subjektivní
prekluzívní lhůta pro uložení pokuty (§61 odst. 1 věta první zákona o vysílání), je třeba
považovat den konání jejího zasedání, na němž se usnesla, že zahájí řízení o možném spáchání
jiného správního deliktu.
Právní názory vyslovené v citovaných rozsudcích však byly překonány judikaturou
Ústavního soudu, který se zabýval během subjektivní prekluzívní lhůty stanovené v ust. §8
odst. 5 zákona o regulaci reklamy v nálezu ze dne 11. 1. 2010, sp. zn. IV. ÚS 946/09 (bod 25).
V tomto nálezu Ústavní soud mimo jiné uvedl: „S ohledem na uvedené okolnosti má Ústavní soud za to,
že správní soudy ve své rozhodovací činnosti nezohlednily všechny skutečnosti, které by mohly na běh prekluzivní
subjektivní lhůty mít vliv, a to do značné míry v důsledku nepřehledné činnosti správního orgánu. Bude tedy
na správních soudech, aby i s ohledem na judikát Vrchního soudu v Praze sp. zn. 7 A 167/94 ["Počátek běhu
subjektivní lhůty pro uložení sankce za správní delikt ("kdy se dozvěděl" ap.) … upíná se k datu, kdy došlo
oznámení určitého a věrohodného obsahu, či k datu kontroly, při níž bylo porušení zákona zjištěno."] posoudily,
zda začala běžet prekluzivní subjektivní lhůta již doručením podnětu dne 28. prosince 2005, nebo dne
4. září 2006, kdy, jak sama uvádí, zahájila Rada pro rozhlasové a televizní vysílání správní řízení. Bude tedy
namístě prověřit, co se ten den stalo a jaká řízení u Rady pro rozhlasové a televizní vysílání probíhala od doručení
podnětu, k jakým poznatkům a v jakém čase správní orgán dospěl. Bez povšimnutí by nemělo zůstat
ani posouzení, zda lhůty, v nichž Rada pro rozhlasové a televizní vysílání vypravuje své písemnosti, jsou v souladu
se správním řádem.“
Na citovaný nález navázal Ústavní soud nálezem ze dne 17. 2. 2010,
sp. zn. I. ÚS 1898/09, ve kterém vyslovil, že „Smyslem právního institutu lhůt je snížení entropie
(neurčitosti) při uplatňování práv, resp. pravomocí, časové omezení stavu nejistoty v právních vztazích, urychlení
procesu rozhodování s cílem reálného dosažení zamýšlených cílů [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 33/97
ze dne 17. 12. 1997 (N 163/9 SbNU 399; 30/1998 Sb.)]. Smyslem uvedené jednoroční prekluzivní
subjektivní lhůty je přimět správní orgán k aktivní činnosti - včetně zjišťování a prokazování, kdo je za porušení
zákona odpovědný - bezprostředně od okamžiku, kdy se dozví o skutkových okolnostech v takovém rozsahu,
který umožní předběžné právní zhodnocení, že došlo k porušení zákona jako takového; to platí s ohledem
na ústavní princip právní jistoty a na povinnost správního orgánu rozhodnout bez zbytečných průtahů. Lhůty
k rozhodnutí totiž představují v právním státě jeden z mechanismů výrazně omezujících tendence
k nekontrolovatelnosti správních orgánů a průtahům v řízení před nimi. Tomu je třeba přizpůsobit i interpretaci
zkoumaného ustanovení a vyvarovat se takového výkladu, který by smysl lhůty opomíjel. Výklad správních soudů
- který má za následek, že (prekluzivní subjektivní) jednoroční lhůta nezapočne nutně běžet od získání shora
uvedené vědomosti (tj. o skutkových okolnostech v takovém rozsahu, který umožní předběžné právní zhodnocení,
že došlo k porušení zákona), nýbrž až od okamžiku získání vědomosti správního orgánu o porušení zákona
ze strany určitého, konkrétního subjektu - zakládá důsledky nerozumné. Takový výklad totiž umožňuje
správnímu orgánu nečinnost v podobě absence či neadekvátního zjišťování a prokazování, kdo je odpovědný
za porušení zákona, i po dobu dlouhé řady měsíců (dokud by neuplynula prekluzivní objektivní lhůta) bez hrozby
negativního důsledku (pro správní orgán) v podobě uplynutí prekluzivní subjektivní lhůty. Výklad správních
soudů tak v podstatné míře ponechává volný proud libovolnému prodlužování řízení ze strany správního orgánu
na úkor účastníka řízení. Předmětná lhůta je ovšem i prostředkem ochrany účastníka správního řízení
proti postupu orgánu veřejné moci, jde o ustanovení sloužící především zájmům účastníků, jimž dává právní jistotu
ohledně lhůty, v níž musí být věc vyřízena. Výklad městského soudu značí (v podstatné míře) popření praktického
smyslu citované lhůty k uložení pokuty, a pro účastníky řízení tak vytváří stav značné právní nejistoty,
neslučitelný s ústavními principy právního státu.
(…)
Městský soud s odkazem na svoji judikaturu dovodil, že okamžikem počátku běhu subjektivní
prekluzivní lhůty je třeba rozumět již pouhou vědomost o skutkových okolnostech, které umožní předběžné právní
zhodnocení, aniž by se jednalo o informaci zvláště kvalifikovanou. Za této situace měl tedy zjišťovat, kdy správní
orgán takovou vědomost získal. To však soud neučinil; namísto toho shledal počátek běhu prekluzivní subjektivní
lhůty teprve k datu, kdy správní orgán správní řízení se stěžovatelkou zahájil.“
Ke shodným závěrům dospěl Ústavní soud také v nálezech ze dne 17. 3. 2010,
sp. zn. I. ÚS 947/09 a sp. zn. I. ÚS 948/09 a ze dne 26. 8.2010, sp. zn. III. ÚS 949/09.
Na argumentaci Ústavního soudu odkázal Nejvyšší správní soud v rozsudku
ze dne 16. 4. 2010, č. j. 7 As 11/2010 - 134, přičemž své závěry vyjádřil v právní větě: „Počátek
běhu prekluzivní subjektivní lhůty ve smyslu §8 odst. 5 zákona č. 40/1995 Sb., o regulaci reklamy, je dán
okamžikem vědomosti o skutkových okolnostech v takovém rozsahu, který umožní předběžné právní zhodnocení,
že došlo k porušení zákona jako takového.“
V rozsudku ze dne 28. 5. 2010, č. j. 2 Afs 125/2009 - 104 se druhý senát Nejvyššího
správního soudu zabýval otázkou počátku běhu subjektivní prekluzívní lhůty pro uložení pokuty
podle ust. §17 odst. 4 zákona č. 526/1990 Sb., ve znění účinném do 31. 5. 2008 (dále jen „zákon
o cenách“). V odůvodnění tohoto rozsudku k otázce, kdy se o porušení cenových předpisů
cenové kontrolní orgány dozvěděly, uvedl, že „ačkoliv jde o lhůtu subjektivní, počátek běhu takové lhůty
nemůže být v žádném případě dán pouhým vědomím správního orgánu, resp. jeho pracovníků o porušení cenových
předpisů. Pokud by se totiž počátek běhu subjektivní lhůty odvíjel od subjektivních postojů pracovníků příslušného
orgánu k těmto zjištěním, tedy jejich myšlenkového postupu, při kterém dospěli k závěru, že určitá zjištěná
skutečnost je porušením cenových předpisů a kterých, byl by počátek běhu subjektivní lhůty odvislý od právně zcela
neuchopitelných postojů pracovníků, např. jejich odbornosti, znalosti práva, pracovitosti, pohotovosti,
ale i od personálního obsazení příslušného správního úřadu apod. (srov. výše citované rozsudky Vrchního soudu
v Praze ze dne 10. 2. 1995, č. j. 7 A 147/94 - 17, a ze dne 18. 2. 1997, č. j. 7 A 167/94 – 34).
S takovými právně irelevantními skutečnostmi však zákon počátek běhu lhůt stanovených pro výkon veřejné
správy nespojuje, neboť by tím popřel nejenom ústavněprávní požadavek právní jistoty, ale i další zásady činnosti
správních orgánů (viz zejména §2 a násl. správního řádu). Shora zmiňované „dozvědění se o porušení cenových
předpisů“ jako počátku běhu subjektivní prekluzivní lhůty pro uložení sankce za správní delikt proto musí být
založeno na objektivní skutečnosti, tj. například dni, kdy příslušný orgán rozhodl o zahájení příslušného řízení,
či dni, kdy jiným dostatečným způsobem zachyceným ve správním spise vyjádřil své důvodné podezření, že došlo
k porušení zákona (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 10. 2008, č. j. 9 As 42/2008 – 98,
dostupný na www.nssoud.cz). Smyslem jednoroční subjektivní prekluzivní lhůty je přimět správní orgán k aktivní
činnosti od okamžiku, kdy se dozví o skutkových okolnostech v takovém rozsahu, který umožní předběžné právní
zhodnocení, že došlo k porušení cenových předpisů.
Shora uvedené závěry tak jednoznačně vyvracejí domněnku stěžovatele, že za okamžik, od kterého počíná
běžet subjektivní jednoroční prekluzivní lhůta, tj. kdy se cenový kontrolní orgán dozvěděl o porušení cenových
předpisů, lze považovat okamžik, kdy mu byly v průběhu cenové kontroly „předloženy podklady (písemnosti),
ze kterých byly zjištěny skutečnosti odůvodňující podezření ze spáchání správního deliktu, resp. odůvodňující
zahájení řízení o uložení pokuty“. Tato skutečnost totiž není spjata s žádným „úvodním posouzením“
spočívajícím v kvalifikovaném předběžném vyhodnocení věci. Počátek běhu lhůty je třeba spojit s objektivní
skutečností, kdy správní orgán dospěl k závěru, že je dán důvodný předpoklad, že byly porušeny cenové předpisy.
Takovou objektivní skutečností je v nyní projednávané věci vyhotovení kontrolního protokolu. Nejvyšší správní
soud nesouhlasí s názorem stěžovatele, že cenový kontrolní orgán měl v okamžiku vyhotovení kontrolního
protokolu již jistotu, že k porušení cenových předpisů došlo.“
S právním názorem vysloveným v citovaném rozsudku se sedmý senát neztotožňuje.
Za skutečnost určující počátek běhu subjektivní prekluzívní lhůty je třeba ve smyslu judikatury
Ústavního soudu považovat již pouhou „vědomost o skutkových okolnostech, které umožní předběžné
právní zhodnocení, aniž by se jednalo o informaci zvláště kvalifikovanou“ (právní věta k nálezu Ústavního
soudu ze dne 11. 1. 2010, sp. zn. IV. ÚS 946/09). Sedmý senát tedy počátek běhu této lhůty,
na rozdíl od senátu druhého, nespojuje s posouzením spočívajícím v kvalifikovaném předběžném
vyhodnocení věci, ale s možností takové předběžné vyhodnocení provést. Počátek běhu
subjektivní prekluzívní lhůty je tedy třeba počítat ode dne, kdy se do dispoziční sféry správního
orgánu dostane informace o možném porušení zákona, bez ohledu na to, jaké závěry poté
správní orgán z této informace dovodí. Musí se však jednat o takovou informaci, z níž je alespoň
v základních rysech zřejmé, v čem konkrétně má porušení zákona spočívat. Je přitom naprosto
irelevantní, jaký subjekt tuto informaci správnímu orgánu poskytl.
V dané věci považuje sedmý senát za takovou informaci podnět diváka, který obsahoval
dostatečné údaje o pořadu, jehož odvysíláním měla stěžovatelka porušit zákon o vysílání (vysílací
čas, program, na kterém byl odvysílán, poukaz na konkrétní vytýkané jevy). Subjektivní
prekluzívní lhůta tedy počala běžet dne, kdy byl tento podnět doručen Radě.
Dále je nutné poukázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 7. 2011,
č. j. 6 As 15/2011 – 73, ve kterém se šestý senát vyjádřil nejen k otázce počátku běhu prekluzívní
subjektivní lhůty, ale i k aplikovatelnosti závěrů vyslovených v rozsudcích třetího a devátého
senátu po vydání citovaných nálezů Ústavního soudu, k použitelnosti závěrů Ústavního soudu
ve věcech, ve kterých je sporným počátek lhůty stanovené v ust. §61 odst. 1 věta první zákona
o vysílání, a také k tomu, proč věc nepostoupil rozšířenému senátu. Šestý senát v tomto rozsudku
mimo jiné uvedl:
„Ačkoli se Ústavní soud ve výše uvedeném nálezu (shodná argumentace je např. obsažena v nálezu
ze dne 26. 8. 2010, sp. zn. III. ÚS 949/09) vyjadřoval k aplikaci ustanovení §8 odst. 5 zákona o regulaci
reklamy, je dikce tohoto ustanovení významově shodná s dikcí ustanovení §61 odst. 1 věta první zákona
o provozování rozhlasového a televizního vysílání.
Skutkové okolnosti případu řešené Ústavním soudem ve výši citovaném nálezu byly také poněkud
odlišné, neboť v tomto případě správní orgán (žalovaná Rada pro rozhlasové a televizní vysílání) vedl příslušné
správní řízení pro porušení zákona o regulaci reklamy původně s jiným subjektem, přičemž až následně zjistil
totožnost domnělého pachatele předmětného protiprávního jednání. Správní soudy přitom dovodily, že i v tomto
případě je nutné běh prekluzivní subjektivní lhůty odvíjet od usnesení Rady pro rozhlasové a televizní vysílání
o zahájení příslušného správního řízení s nově zjištěným údajným pachatelem protiprávního chování. Ústavní soud
tento názor odmítl s tím, že běh prekluzivní subjektivní lhůty se odvíjí již od zjištění skutečností umožňující
předběžné posouzení určité skutečnosti jako protiprávní bez ohledu na to, zdali je schopen správní orgán určit
pachatele či nikoli.
Závěry obsažené v nálezu Ústavního soudu ze dne 17. 3. 2010, sp. zn. I. ÚS 947/09, ohledně
počátku běhu subjektivní prekluzivní lhůty je proto nutné vztáhnout i na nyní posuzovaný případ, neboť Ústavní
soud se ve svém nálezu obecně k otázce počátku běhu prekluzivní subjektivní lhůty vyjádřil a protože dikce obou
předpisů v rozhodném znění (zákona o provozování rozhlasového a televizního vysílání a zákona o regulaci
reklamy) je významově obdobná; neexistuje proto nyní podle názoru Nejvyššího správního soudu prostor
pro odchýlení se od tohoto názoru Ústavního soudu.
Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že po vydání nálezu Ústavního soudu ze dne 17. 3. 2010,
sp. zn. I. ÚS 947/09, je nutné ohledně určení počátku běhu prekluzivní subjektivní lhůty vyjít z toho,
že určujícím okamžikem na straně správního orgánu je dozvědění se o skutkových okolnostech umožňujících
předběžné vyhodnocení ohledně protiprávnosti určitého chování bez ohledu na to, zda je správní orgán schopen
bezpečně identifikovat pachatele protiprávního jednání, nevyplývá-li z dikce právního předpisu něco jiného.
(…)
Zároveň však zdejší soud nepostoupil věc podle ustanovení §17 odst. 1 s. ř. s. rozšířenému senátu,
neboť za dané situace nenašel k tomuto postupu důvod. Pokud totiž v posuzované věci dospěl zdejší soud
k právnímu názoru, který se odchyluje od právního názoru uvedeného v jeho dřívějším rozhodnutí, ale důvodem
odchýlení se je jednoznačně aplikovatelný právní názor obsažený v nálezu Ústavního soudu, který se vyjadřoval
ke skutkově a právně prakticky obdobné situaci, bylo by trvání na postoupení věci rozšířenému senátu
podle ustanovení §17 odst. 1 s. ř. s. ryzím formalismem nenaplňující účel tohoto institutu, jímž je zachování
jednoty rozhodování Nejvyššího správního soudu v případech neexistence autoritativního vodítka v podobě nálezu
Ústavního soudu (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 7. 2009, č. j. 2 As 35/2008 - 56).“
Sedmý senát si je vědom toho, že rozšířený senát v usnesení ze dne 28. 7. 2009,
č. j. 2 As 35/2008 - 56 vyslovil, že pokud se k otázce předložené rozšířenému senátu již
autoritativně vyslovil Ústavní soud, není nadále příslušný k tomu, aby k téže otázce zaujal vlastní
právní názor. Nicméně k závěru, že jeho příslušnost zanikla, dospěl rozšířený senát v situaci,
kdy Ústavní soud o sporné právní otázce rozhodl až poté, co byla věc rozšířenému senátu
postoupena. V nyní posuzované věci je situace odlišná, neboť druhý senát, s jehož právním
názorem se sedmý senát neztotožňuje, rozhodoval již se znalostí judikatury Ústavního soudu.
Podle názoru sedmého senátu je tedy příslušnost rozšířeného senátu dána.
Jelikož právní názor, který zastává sedmý senát, je v rozporu s právním názorem
vysloveným druhým senátem, postoupil sedmý senát věc podle ust. §17 odst. 1 s. ř. s.
k rozhodnutí rozšířenému senátu.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
Rozšířený senát bude ve věci rozhodovat ve složení: JUDr. Josef Baxa, JUDr. Michal
Mazanec, JUDr. Karel Šimka, JUDr. Jaroslav Vlašín, JUDr. Marie Turková, JUDr. Miluše
Došková a JUDr. Jakub Camrda. Účastníci mohou namítnout podjatost těchto soudců
(§8 odst. 1 s. ř. s.) do jednoho týdne od doručení tohoto usnesení.
Nejvyšší správní soud sděluje účastníkům řízení, že mají možnost vyjádřit se ve lhůtě
deseti dní od doručení tohoto usnesení k otázce předložené rozšířenému senátu.
V Brně dne 2. února 2012
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu