ECLI:CZ:NSS:2012:8.ANS.13.2011:69
sp. zn. 8 Ans 13/2011 - 69
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance
a soudců JUDr. Jana Passera a Mgr. Davida Hipšra v právní věci žalobce: Mgr. V. K.,
zastoupeného JUDr. Milanem Klímou, advokátem se sídlem Sámova 220/4, Praha 10, proti
žalovanému: Magistrát hlavního města Prahy, se sídlem Mariánské nám. 2, Praha 1, o žalobě
na ochranu proti nečinnosti žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 14. 7. 2010, čj. 10 Ca 314/2009 - 35,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
I.
[1] Žalobce je spoluvlastníkem bytové jednotky č. 20 v budově čp. 1086 a spoluvlastníkem
parcely parc. č. 675/1, na které je budova postavena, vše v katastrálním území Staré Město, obec
Praha.
[2] Stavební úřad dne 19. 4. 2007 povolil stavební úpravy domu čp. 660 na pozemku
parc. č. 673 v katastrálním území Staré Město, obec Praha, na hotel. V průběhu stavebního řízení
však stavební úřad nejednal s žalobcem jako s účastníkem řízení, ten proto nepodával námitky
ani připomínky a stavební úřad mu rozhodnutí nedoručoval. Žalobcem následně zahájená soudní
řízení v této věci stále probíhají.
[3] Rozhodnutím ze dne 11. 2. 2009, čj. Výst. 000816/2009-St-1/660, Odbor výstavby Úřadu
městské části Praha 1 (dále jen „stavební úřad“) povolil změnu stavby domu čp. 660 (hotelu)
před dokončením. Na tomto rozhodnutí byla vyznačena doložka právní moci dne 19. 2. 2009.
[4] Žalobce proti rozhodnutí stavebního úřadu podal dne 6. 5. 2009 odvolání
jako opomenutý účastník a současně požádal o vydání předběžného opatření podle §61 odst. 1
spr. ř. Stavební úřad měl na základě předběžného opatření stavebníkovi zakázat stavební činnost
v okruhu sedmi metrů od bytu žalobce.
[5] Protože stavební úřad na požádání o vydání předběžného opatření nereagoval, podal
žalobce dne 25. 5. 2009 výzvu žalovanému k realizaci opatření proti nečinnosti podle §80 spr. ř.
spolu s návrhem na převzetí věci a vydání rozhodnutí o předběžném opatření žalovaným namísto
stavebního úřadu.
[6] Stavební úřad sdělením ze dne 1. 6. 2009 k tomuto podání uvedl, že rozhodnutí,
kterým byla povolena změna stavby před dokončením, je již pravomocné. Správní orgán
tak o návrhu na vydání předběžného opatření nemůže rozhodnout, neboť předběžné opatření
lze vydat pouze v průběhu správního řízení, tedy do doby, než je řízení pravomocně skončeno.
Stavební úřad uvedl, že v daném případě, než bude rozhodnuto jinak, není příslušný rozhodnout
o vydání předběžného opatření. Odvolání spolu se spisem předložil jako podnět k přezkumnému
řízení žalovanému.
[7] Žalovaný dne 14. 7. 2009 usnesením čj. S-MHMP 452781/2009/OST/Dl rozhodl,
že výzvě k realizaci opatření proti nečinnosti stavebního úřadu nevyhovuje. Zdůvodnil,
že na vydání předběžného opatření není právní nárok a že řízení ve věci změny stavby
před dokončením bylo již pravomocně ukončeno. Nebyly tak splněny předpoklady pro vydání
předběžného opatření a stavební úřad nebyl nečinný.
II.
[8] Žalobce poté podal žalobu k městskému soudu, jíž se domáhal, aby soud rozhodl,
že žalovaný je povinen ve lhůtě sedmi dnů od doručení rozsudku učinit opatření proti nečinnosti
stavebního úřadu. Na jednání zástupce žalobce upřesnil petit tak, že se domáhá, aby soud rozhodl
a uložil žalovanému či stavebnímu úřadu, aby vydal rozhodnutí o návrhu žalobce na vydání
předběžného opatření.
[9] Městský soud rozsudkem označeným v záhlaví žalobu zamítl. V odůvodnění uvedl,
že se žalobce domáhal vydání rozhodnutí, na nějž má nárok. To však neznamená, že jeho návrhu
bude vyhověno, tj. bude vydáno předběžné opatření. Předběžné opatření lze vydat jen v rámci
zahájeného řízení ve věci samé, předchází rozhodnutí konečnému a jeho účinky končí nejpozději
s vykonatelností rozhodnutí ve věci samé. Rozhodnutí o návrhu na vydání předběžného opatření
tudíž není rozhodnutím ve věci samé a rovněž není ani osvědčením. Proto se žalobce nemůže
domáhat vydání tohoto rozhodnutí prostřednictvím žaloby na ochranu proti nečinnosti.
[10] Městský soud jako obiter dictum doplnil, že o vydání předběžného opatření stavební úřad
již rozhodl. Byť sdělení stavebního úřadu ze dne 1. 6. 2009 není po formální stránce
rozhodnutím, z hlediska materiálního jím je. Žalovaný o výzvě k realizaci opatření proti
nečinnosti rovněž rozhodl, a to usnesením ze dne 14. 7. 2009, které je rozhodnutím z hlediska
materiálního i formálního.
[11] Dále městský soud uvedl, že nemohl přihlédnout k tomu, že žalobce při jednání označil
jako žalovaného i stavební úřad, neboť v řízení o žalobě proti nečinnosti správního orgánu
je pasivní legitimace určena již tvrzením žalobce v žalobě (rozhodnutí publikované
pod č. 19/2003 Sb. NSS). I kdyby však žalovaným byl stavební úřad, žaloba by nemohla být
úspěšná, neboť pro úspěšnost žaloby bylo rozhodné posouzení charakteru rozhodnutí o návrhu
na vydání předběžného opatření.
III.
[12] Žalobce (stěžovatel) poté podal kasační stížnost, kterou rozsudek městského soudu
napadl v celém rozsahu z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a), b), c), d) a e) s. ř. s.
[13] K tvrzené nezákonnosti stěžovatel uvedl, že o požádání účastníka o vydání předběžného
opatření je správní orgán, příp. nadřízený správní orgán, povinen řádně a včas rozhodnout,
ať už kladně či zamítavě, a takové rozhodnutí podléhá přezkumu ve správním soudnictví.
Přesto však stěžovatel zmínil, že se osobně přiklání k právnímu názoru, že rozhodnutí o vydání
či nevydání předběžného opatření není rozhodnutím ve věci samé. Stěžovatel si uvědomuje,
že účastník řízení nemá právní nárok na nařízení předběžného opatření. Správní orgán však musí
vydat alespoň zamítavé rozhodnutí, které bude splňovat náležitosti podle §68 spr. ř.
[14] Stěžovatel v odvolání a žádosti o vydání předběžného opatření, stejně
jako v předcházejícím řízení o vydání stavebního povolení tvrdil, že je účastníkem v řízení.
Rozhodnutí o změně stavby před dokončením mu nikdy nebylo doručeno, a tak dle jeho názoru
nemohlo nabýt právní moci. Z toho usuzuje, že zákonné podmínky pro nařízení předběžného
opatření byly splněny. Stavební úřad však o požádání o vydání předběžného opatření vůbec
nerozhodl.
[15] Stěžovatel nesouhlasí s názorem městského soudu, že sdělení stavebního úřadu ze dne
1. 6. 2009, představuje rozhodnutí, kterým bylo ve věci rozhodnuto. V prvé řadě toto sdělení
neobsahuje formální náležitosti rozhodnutí podle §68 spr. ř. Mimo to je vyloučeno, aby sdělení
bylo přes formální vady považováno za rozhodnutí v materiálním smyslu v neprospěch účastníka
řízení. Judikatura posuzující úkony správních orgánů jako rozhodnutí v materiálním smyslu byla
přijata z důvodu ochrany účastníků řízení. Stejně tak stěžovatel nesouhlasí ani s tím,
že by o návrhu na vydání předběžného opatření rozhodl usnesením žalovaný. Ten rozhodl pouze
o výzvě k realizaci opatření proti nečinnosti. Nadto žalovaný rozhodl nezákonně,
neboť je neoddiskutovatelné, že stavební úřad byl nečinný.
[16] V závěru kasační stížnosti stěžovatel upozornil na rozporná poučení městského soudu,
kterých se mu dostalo v souvisejících řízeních. Ve dvou případech ho městský soud odkázal
na řízení na ochranu proti nečinnosti dle §79 a násl. s. ř. s., v rozhodnutí napadeném kasační
stížnosti však městský soud jeho žalobu zamítl. Buď se tedy dle stěžovatele jedná o systémovou
vadu, nebo je alespoň jedno z rozhodnutí městského soudu nezákonné. Městský soud pochybil,
pokud tato poučení nezaznamenal. Městský soud navíc svůj názorový odklon od předchozích
rozhodnutí nezdůvodnil, a proto je jeho rozhodnutí nepřezkoumatelné.
IV.
[17] Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
V.
[18] Nejvyšší správní soud posoudil důvodnost kasační stížnosti ve výše vymezeném rozsahu
a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[19] Kasační stížnost není důvodná.
[20] Ačkoliv stěžovatel podřadil své námitky všem pěti kasačním důvodům podle §103 odst. 1
s. ř. s., ve skutečnosti namítal nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky
soudem a nepřezkoumatelnost rozhodnutí, tedy důvody podle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
Pouze tyto dva důvody zmínil stěžovatel i v závěrečném shrnutí kasační stížnosti.
[21] Nejvyšší správní soud se musel nejprve zabývat tvrzenou nepřezkoumatelností
rozhodnutí, která měla spočívat v nedostatečném odůvodnění názorového odklonu městského
soudu. Pokud by totiž Nejvyšší správní soud shledal napadený rozsudek nepřezkoumatelným,
nemohl by posuzovat další kasační námitky stěžovatele. Městský soud se podle stěžovatele
v napadeném rozhodnutí odklonil od názoru, který vyslovil v poučeních ve svých dvou
předchozích rozhodnutích. V těchto rozhodnutích se však městský soud zabýval žalobou
podanou podle §65 s. ř. s., nikoli podle §79 s. ř. s. Pokud pak v poučeních vyjádřil názor,
že „negativním důsledkem napadeného rozhodnutí může být toliko přetrvávající nečinnost správního orgánu
spočívající v nevydání rozhodnutí ve věci návrhu žalobce na vydání předběžného opatření“, tomuto názoru
nepředcházelo žádné právní posouzení z pohledu řízení na ochranu proti nečinnosti a poučení
ani nevylučuje, že jiný senát shledá žalobu na ochranu proti nečinnosti v dané věci přípustnou,
ale nedůvodnou. Poučení soudu nezaručuje úspěch podané žaloby. Městský soud se pak k této
věci v napadeném rozsudku vyjádřil tak, že neshledal, že by v citovaném usnesení explicitně
vyjádřil právní názor, že rozhodnutí o návrhu na vydání předběžného opatření je rozhodnutím
ve věci samé. V usnesení není k této otázce výslovně formulovaný právní názor ani argumentace,
která by jej podporovala, a rozhodující senát se tak s žádnou argumentací nemohl vypořádat.
Městský soud svůj postup v této věci tedy odůvodnil a současně svůj právní názor, který vedl
k zamítnutí žaloby, podložil dostatečnými právními argumenty. Napadené rozhodnutí
je proto přezkoumatelné.
[22] Při posouzení právní otázky musí Nejvyšší správní soud vyjít z toho, že se stěžovatel
žalobním petitem domáhal, aby byla žalovanému uložena povinnost učinit ve lhůtě sedmi dnů
od doručení rozsudku opatření proti nečinnosti stavebního úřadu. To, že při jednání městského
soudu zástupce stěžovatele upřesnil, že se domáhá, aby soud rozhodl a uložil žalovanému
či stavebnímu úřadu, aby vydal rozhodnutí o návrhu stěžovatele na vydání předběžného opatření,
již nelze považovat za upřesnění petitu. Tímto způsobem by stěžovatel změnil nejen pasivně
legitimovaný subjekt, tedy subjekt, po němž se domáhá, aby vydal rozhodnutí ve věci,
ale i samotné rozhodnutí, jehož vydání požaduje.
[23] Podle §79 s. ř. s. se žalobou na ochranu proti nečinnosti lze domáhat pouze toho,
aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení.
Stěžovatel, ačkoliv obdržel usnesení žalovaného vydané na základě §80 odst. 6 věty druhé spr. ř.,
se petitem domáhal, aby žalovaný učinil některé z opatření proti nečinnosti podle §80 odst. 4
spr. ř. Při jednání pak mj. upřesnil, že žalovaný má rozhodnout podle §80 odst. 4 písm. b) spr. ř.,
tj. usnesením převzít věc a rozhodnout namísto nečinného správního orgánu. Toho se však nelze
domáhat hned z několika důvodů.
[24] V prvé řadě se stěžovatel domáhal vydání rozhodnutí po správním orgánu,
který již ve věci jedno rozhodnutí vydal. Žaloba na ochranu proti nečinnosti proto nemohla být
důvodná, neboť správní orgán nebyl nečinný. Řízení podle §79 s. ř. s. neslouží k tomu,
aby se v něm účastník řízení domáhal vydání pouze takového rozhodnutí, kterým bude vyhověno
jeho žádosti. A už vůbec není možné se tohoto rozhodnutí domáhat v situaci, kdy účastník řízení
již jedno rozhodnutí, byť nevyhovující jeho žádosti, obdržel. Nadto je postup správního orgánu
v případě, kdy se dozví o nečinnosti podřízeného orgánu, předmětem správního uvážení
nadřízeného správního orgánu. Není proto možné mu nařídit, jakým způsobem z možností
stanovených v §80 odst. 4 spr. ř. má v dané situaci postupovat. Na tom, že ve věci ochrany proti
nečinnosti již správní orgán řádně rozhodl, nemění nic ani to, že je usnesení vydané
podle §80 odst. 6 spr. ř. vyloučeno ze soudního přezkumu podle §65 s. ř. s. (např. rozhodnutí
čj. 5 Ans 2/2010 - 127; všechna rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná
na www.nssoud.cz).
[25] Městský soud při posouzení této věci odkázal na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
čj. Na 249/2003 - 9, publikované pod č. 19/2003 Sb. NSS, podle něhož je pasivní legitimace
„v řízení o žalobě proti nečinnosti správního orgánu podle §79 odst. 2 s. ř. s. určena tvrzením žalobce v žalobě.
Existencí povinnosti žalovaného vydat rozhodnutí ve věci samé či osvědčení se soud, a to soud věcně a místně
příslušný, zabývá až při věcném posuzování žaloby a nikoli při rozhodování o procesních otázkách.“ Nejvyšší
správní soud nemá důvod se od tohoto názoru odchýlit ani v právě posuzované věci.
[26] Městský soud tak nemohl stěžovatele ani poučit, jak petit správně formulovat.
Jak vyplynulo v předcházejícím soudním řízení, ve skutečnosti stěžovatel požadoval, aby bylo
rozhodnuto ve věci předběžného opatření, nikoli ochrany proti nečinnosti. Poučovací povinnost
soudu podle §36 s. ř. s. nesahá tak daleko, aby soud za stěžovatele zcela přeformuloval celý
žalobní petit a poradil mu, koho žalovat a kterého rozhodnutí se domáhat. Nadto byl stěžovatel
již v řízení před městským soudem zastoupen advokátem. Právě právní zástupce stěžovatele
je vzhledem ke svému povolání odpovědný za to, aby byl žalobní petit z právního hlediska
správně formulován a žaloba mohla být úspěšná.
[27] Již z výše uvedeného vyplývá, že soud nemohl rozhodnout ve prospěch stěžovatele.
Městský soud tuto právní otázku posoudil správně a v souladu s právním názorem rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu žalobu zamítl. Rozšířený senát totiž vyslovil, že „[p]osouzení
toho, zda je správní orgán nečinný ve smyslu §79 s. ř. s., je otázkou důvodnosti žaloby (součástí rozhodnutí
ve věci samé), nikoliv otázkou existence podmínek řízení“ (usnesení čj. 7 Ans 5/2008 - 164, publikované
pod č. 2181/2011 Sb. NSS). Totéž platí i o posouzení pasivní legitimace v tomto řízení:
„Nedostatek pasivní věcné legitimace není u žalob proti nečinnosti či u žalob na ochranu před nezákonným
zásahem otázkou podmínek řízení. Nedostatek pasivní věcné legitimace vede v těchto případech k závěru
o nedůvodnosti žaloby, tj. k jejímu zamítnutí.“ (rozsudek Krajského soudu v Ostravě
čj. 22 Af 44/2010 - 34).
[28] Žalobě stěžovatele by však soud nemohl vyhovět ani tehdy, pokud by stěžovatel žalobní
petit formuloval správně. Stěžovatel ve skutečnosti požadoval, aby ve věci změny stavby
před dokončením bylo vydáno předběžné opatření. Proto by se musel žalobou na ochranu proti
nečinnosti domáhat, aby soud uložil stavebnímu úřadu povinnost vydat rozhodnutí o návrhu
na vydání předběžného opatření. Avšak §79 odst. 1 s. ř. s. stanoví, že se žalobou na ochranu
proti nečinnosti lze domáhat pouze vydání rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení.
[29] Dle ustálené judikatury tohoto soudu rozhodnutí o vydání předběžného opatření
není rozhodnutím ve věci samé ani osvědčením, neboť slouží pouze k přechodné úpravě poměrů
účastníků řízení, a to do doby, než se tyto poměry změní nebo než bude pravomocně rozhodnuto
o věci samé. Účinky předběžného opatření zanikají nejpozději dnem, kdy se stane vykonatelným
rozhodnutí soudu ve věci samé, tj. rozhodnutí, kterým se řízení končí (usnesení
čj. 1 Ans 2/2003 - 35, publikované pod č. 762/2006 Sb. NSS, a rovněž rozsudek
čj. 2 Ans 5/2012 - 17). I zvláštní senát zřízený podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování
některých kompetenčních sporů, vyslovil, že „[p]ředběžným opatřením se nerozhoduje ve sporu
nebo o právní věci samé. Z povahy řízení o předběžném opatření vyplývá, že účelem nařízení předběžného opatření
je poskytnout dočasnou ochranu tam, kde dříve, než bude o sporu nebo právní věci meritorně rozhodnuto,
je třeba zatímně upravit poměry účastníků, popř. zabránit ohrožení budoucího výkonu soudního nebo správního
rozhodnutí.“ (usnesení čj. Konf 25/2005 - 26).
[30] Městský soud tak nepochybil ani v právním posouzení této otázky. Jeho další úvahy
o právní povaze sdělení stavebního úřadu ze dne 1. 6. 2009 již byly nadbytečné, protože žalobou
na ochranu proti nečinnosti se vydání předběžného opatření nelze domáhat v žádném případě.
Účastníkům řízení zaručuje dostatečnou soudní ochranu soudní přezkum konečného rozhodnutí
ve věci samé podle §65 s. ř. s.
[31] V případech jako je stěžovatelův, kdy správní orgán požádaný o vydání předběžného
opatření může mít pochybnost o tom, zda žadatel je účastníkem řízení, zda je řízení hlavní
pravomocně skončeno či zda je nutné vyřešit v jiném řízení samostatnou otázku, mohou správní
orgány využít §57 spr. ř. M ohou si tedy tyto otázky samy posoudit, nebo dát podnět k zahájení
řízení o předběžné otázce před příslušným správním orgánem či vyzvat účastníka k tomu,
aby podal žádost o zahájení takového řízení. V případě posledních dvou možností by správní
orgán řízení o vydání předběžného opatření přerušil dle §64 spr. ř. a vyčkal rozhodnutí
o předběžné otázce. Totéž by učinil, pokud by již řízení o předběžné otázce probíhalo.
VI.
[32] Nejvyšší správní soud neshledal napadený rozsudek krajského soudu nezákonným,
proto kasační stížnost zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[33] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl
podle §60 odst. 1 věty první s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační
stížnosti úspěšný, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, jemuž by jinak
právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení
nepřiznal, neboť mu v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti
nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 27. září 2012
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu