ECLI:CZ:NSS:2012:8.AS.116.2011:251
sp. zn. 8 As 116/2011 - 251
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jana Passera a soudců
Mgr. Davida Hipšra a JUDr. Michala Mazance, v právní věci žalobkyně: A. P., zastoupené Mgr.
Viktorem Rossmannem, advokátem se sídlem Na Ořechovce 4, Praha 6 proti žalovanému:
Ministerstvo zemědělství, Ústřední pozemkový úřad, se sídlem Těšnov 17, Praha 1, proti
rozhodnutím žalovaného ze dne 14. 10. 2009, čj. 28755/09-13300, ze dne 5. 11. 2009, čj.
35174/09-13300 a ze dne 14. 10. 2009, čj. 28371/09-13300, o kasační stížnosti žalobkyně proti
rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 16. 9. 2011, čj. 7 Ca 361/2009 - 32,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Žalovanému se právo na náhradu nákladů řízení nepřiznává .
Odůvodnění:
I.
[1] Žalovaný zamítl rozhodnutími ze dne 14. 10. 2009, čj. 28755/09-13300, ze dne
5. 11. 2009, čj. 35174/09-13300 a ze dne 14. 10. 2009, čj. 28371/09-13300, odvolání žalobkyně
proti usnesením Ministerstva zemědělství, Pozemkového úřadu Louny (dále též „Pozemkový
úřad Louny“), ze dne 31. 7. 2009, Ministerstva zemědělství, Pozemkového úřadu Pelhřimov (dále
též „Pozemkový úřad Pelhřimov“), ze dne 5. 10. 2009 a Ministerstva zemědělství, Pozemkového
úřadu České Budějovice (dále též „Pozemkový úřad České Budějovice“), ze dne 21. 7. 2009.
Pozemkové úřady zastavily řízení o nárocích žalobkyně na vydání nemovitého majetku podle §9
zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku
(dále jen „zákon o půdě“). Uzavřely, že o nárocích již bylo pravomocně rozhodnuto. Pozemkový
úřad Louny konstatoval, že žádost byla podána po uplynutí objektivní propadné lhůty. Řízení
byla zastavena podle §66 odst. 1 písm. b) zákona č. 500/2004 Sb. správního řádu pro zjevnou
právní nepřípustnost.
II.
[2] Žalobkyně podala proti rozhodnutím žalovaného žaloby u Městského soudu v Praze.
Žaloby proti všem rozhodnutím odůvodnila totožnými argumenty. Namítla, že správní orgány
nemohly zastavit řízení podle §66 odst. 1 písm. b) správního řádu, neboť právní nepřípustnost
návrhu nebyla zjevná již ze samotných žádostí, ale teprve z výsledků dokazování. Pozemkový
úřad Louny rovněž nemohl podání odmítnout v důsledku marného uplynutí lhůty vymezené
v zákoně o půdě, neboť zpoždění způsobily orgány státní správy, které žalobkyni znemožňovaly
přístup k rozhodným skutečnostem a informacím.
[3] Městský soud v Praze (dále jen „městský soud“) spojil žaloby ke společnému projednání
a rozhodnutí a zamítl je rozsudkem ze dne 16. 9. 2011, čj. 7 Ca 361/2009 – 32. S ohledem
na časový odstup mezi uplynutím zákonné lhůty k uplatnění nároku, a okamžikem, kdy žalobkyně
uplatnila nárok na vydání nemovitostí, mohly správní orgány konstatovat jejich zjevnou právní
nepřípustnost, aniž by prováděly dokazování směřující např. k okamžiku podání žádosti. Právní
nepřípustnost byla patrna přímo z podaných návrhů. Zákon o půdě nepředpokládá navrácení
lhůty k podání návrhu v důsledku tvrzené nemožnosti uplatnit žádost dříve, pokud správní
orgány bránily v přístupu k informacím dle §4a tohoto zákona. Správní orgány konstatovaly
existenci překážky věci rozhodnuté již při zkoumání existence podmínek řízení, nikoliv
až při dokazování. Konstatování překážky věci rozhodnuté bylo nepochybně podloženo studiem
spisu, to však neznamená, že správní orgány prováděly dokazování. Zjišťování předmětu řízení,
právní povahy sporu a okruhu účastníků řízení pro úvahu o splnění podmínek řízení není
podrobným věcným zkoumáním žádosti, ale prvotním postupem, po kterém soud zjistí, zda
se může předmětem řízení věcně zabývat nebo zda by to bylo zjevně nadbytečné. I pokud
by však bylo prováděno v této části dokazování, nic by to nezměnilo na tom, že právo podat
žádost zaniklo prekluzí. Pozemkové úřady v Pelhřimově a v Českých Budějovicích vycházely
při zastavení řízení z existence překážky věci rozhodnuté, v níž spatřovaly zjevnou právní
nepřípustnost. S jejich právním posouzením se žalovaný ztotožnil a navíc doplnil jako důvod
i uplynutí prekluzivní lhůty. Přestože tedy správní orgány prvního stupně ve dvou případech
nevycházely ze zániku práva uplynutím prekluzivní lhůty, konstatoval ji jako důvod žalovaný
a jeho rozhodnutí tvořilo s rozhodnutími pozemkových úřadů jeden celek. Pokud žalobkyně
uvedla při ústním jednání, že nemovitosti, které byly předmětem předchozích žádostí, nejsou
totožné, soud se nemohl tímto žalobním bodem zabývat. Žalobkyně jej totiž neuplatnila ve lhůtě
pro podání žaloby a rovněž se nejedná o specifikaci některého z uplatněných žalobních bodů.
Relevantní pro rozhodnutí o žalobě není ani zpráva Výboru pro lidská práva (dále též „Výbor“)
ze dne 29. 11. 2002, která se zabývá stížností žalobkyně. Opční protokol k Mezinárodnímu paktu
o občanských a politických právech uznává příslušnost Výboru přijímat a posuzovat oznámení
jednotlivců a následně sdělit smluvnímu státu svůj názor. Sdělený názor však nevybavil takovou
právní silou, která by se dotkla již vydaných rozhodnutí ve věci žalobkyně nebo právních
předpisů aplikovatelných na její žádost.
III.
[4] Žalobkyně (stěžovatelka) podala včas proti rozhodnutí městského soudu kasační stížnost
z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.
[5] Namítla, že rozhodnutí soudu vychází z nesprávných právních závěrů. K přechodu
majetku JUDr. A. S. na stát došlo dekretem č. 12/1945 Sb. nebo bez jakéhokoli právního titulu a
majetek byl tedy dle mínění stěžovatelky ukraden. Poukázala na jiné řízení probíhající u
Pozemkového úřadu Praha, ve kterém byla žádost o vydání nemovitosti věcně projednána a
„podle rozhodovacího orgánu nebylo třeba brát zřetel na celou dosavadní judikaturu k restituci předmětného
majetku“. Správní orgán tedy dle jejího mínění výslovně přistoupil na její přednes, podle kterého
se dosavadní judikatura k jejímu restitučnímu řízení zakládá na opakovaném zneužití úřední moci
a na znepřístupňování relevantních spisů a uznal možnost restituce požadovaného majetku na
základě zákona č. 243/1992 Sb.
[6] Stěžovatelka podrobně shrnula způsob přechodu majetku JUDr. A. S. na stát, ke kterému
došlo dle jejího názoru bez právního titulu. Namítla, že státní orgány jí odpíraly součinnost v
řízeních o restitučních nárocích, a znepřístupňovaly anebo likvidovaly relevantní důkazy.
Znemožňovaly jí rovněž identifikovat předmětné nemovitosti a ani pozemkové úřady se o to
nepokusily. Proto nemohly konstatovat totožnost návrhů ani dospět k existenci překážky věci
rozhodnuté. Přesto pozemkové úřady zastavily řízení právě z tohoto důvodu. Podle městského
soudu však byla podstatnějším důvodem skutečnost, že marně uplynula prekluzivní lhůta
k podání žádosti. Tento důvod ovšem uvedl pouze Pozemkový úřad Louny, ostatní pozemkové
úřady k takovému závěru nedospěly. Žalovaný tedy v odvolacím řízení „zcela vybočil z jeho pravomoci
odvolacího orgánu.“ Namítla, že městský soud neodůvodnil, proč nepovažoval zprávu Výboru pro
lidská práva ze dne 29. 11. 2002 za relevantní pro posouzení její věci. To je podle ní v rozporu
s principy demokratického právního státu. Závěry zprávy jsou přitom zcela jednoznačné. Soud
rovněž opomněl ustálenou judikaturu Ústavního soudu ČR, dle které bylo vůlí zákonodárce
poskytnout možnost restitucí, a nikoli je popírat. Proto musí být každý případ hodnocen
individuálně, aby bylo nalezeno spravedlivé rozhodnutí.
IV.
[7] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že předmětnou restituční věc posoudil
správně na základě dostatečně zjištěného skutkového stavu a svoje rozhodnutí řádně odůvodnil.
Pozemkové úřady se při rozhodování řídily ustálenou judikaturou obecných soudů. Popřel,
že by stěžovatelce byla odpírána součinnost ze strany státu, protože stěžovatelka toto tvrzení
nepodložila žádnými přímými důkazy.
V.
[8] Nejvyšší správní soud posoudil důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené usnesení netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.).
[9] Kasační stížnost není důvodná.
[10] Stěžovatelka si je vědoma, že předmětem přezkumu byla rozhodnutí žalovaného
o odvoláních proti rozhodnutím, jimiž Pozemkové úřady v Pelhřimově, Lounech a Českých
Budějovicích zastavily řízení nárocích stěžovatelky pro jejich zjevnou právní nepřípustnost podle
§66 odst. 1 písm. b) správního řádu. Před správními soudy bylo proto třeba namítat, že nebyly
splněny podmínky pro zastavení správních řízení. To stěžovatelka činila v řízení před městským
soudem a ten se s jejími námitkami vypořádal. V kasační stížnosti však stěžovatelka obrací svoji
pozornost na obecnější důvody, pro které se domnívá, že jsou její restituční nároky oprávněné.
Jádro její kasační stížnosti tvoří shrnutí stěžovatelčina právního stanoviska k samotné podstatě
restitučních řízení, která v minulosti vedla. Stěžovatelka setrvává na již dříve zastávaném názoru,
že k přechodu schwarzenberského majetku na stát nedošlo vyhlášením zákona č. 143/1947 Sb.,
ale podle dekretu č. 12/1945 Sb. Svůj názor zdůvodňuje historickými okolnostmi, za kterých byl
majetek po konci 2. světové války spravován a protinacistickými postoji JUDr. A. S. Nejvyššímu
správnímu soudu nezbývá než konstatovat, že tyto okolnosti nemohou vést k důvodnosti kasační
stížnosti, neboť nereagují na důvody, o které městský soud v důsledku uplatněných žalobních
bodů opřel svůj rozsudek.
[11] Jedinou kasační námitkou, která částečně směřuje proti důvodům zamítnutí žaloby,
je tvrzení, že důvod k odmítnutí (pozn. NSS: míněno patrně zastavení) správního řízení byl
„novotou“ v žalobou napadených rozhodnutích žalovaného, neboť s výjimkou Pozemkového
úřadu Louny pozemkové úřady nezastavovaly řízení z důvodu marného uplynutí prekluzivní
lhůty. Žalovaný tedy podle názoru stěžovatelky „zcela vybočil z pravomoci odvolacího orgánu.“ Kasační
námitka však nemá svůj předobraz v podané žalobě a nebyla uplatněna ve lhůtě pro podání
žaloby. Žalobkyně tuto okolnost zmínila až při ústním jednání a městský soud se k ní alespoň
stručně vyjádřil. Proto je třeba tuto námitku hodnotit jako nepřípustnou podle §104 odst. 4
s. ř. s.
[12] Městský soud považoval za souladné se zákonem, že žalovaný ve dvou případech doplnil
důvod zjevné právní nepřípustnosti o poukaz na marné uplynutí prekluzivní lhůty. Není pravdou,
že by žalovaný nahradil důvod pro zastavení řízení důvodem jiným. Žalovaný pouze vedle
argumentu o překážce věci pravomocně rozhodnuté zdůraznil i uplynutí prekluzivní lhůty
k uplatnění nároku. Stěžovatelka neuvádí, jak žalovaný zasáhl doplněním argumentace do jejích
veřejných subjektivních práv. Oba důvody zjevné právní nepřípustnosti spolu v souzené věci
úzce souvisí. Restituční předpisy podmiňovaly případnou úspěšnost nároku též jeho uplatněním
v zákonné lhůtě. Správním orgánům bylo z úřední činnosti známo, že stěžovatelka uplatnila
v minulosti tyto nároky. Pokud se následně rozhodla uplatnit je znovu, nabývá na důležitosti fakt,
že o nich již bylo rozhodnuto a rovněž to, že v mezidobí uplynula zákonná lhůta k jejich
uplatnění.
[13] Stěžovatelka v kasační stížnosti netvrdila, že dosud neuplynula lhůta k uplatnění nároků.
Jediným argumentem, proč se domnívá, že není touto lhůtou vázána, bylo tvrzení o nedostatku
součinnosti ze strany státních orgánů. Za této situace nemohlo dojít k zásahu do jejích veřejných
subjektivních práv tím, že žalovaný vedle již proběhnuvších řízení zdůraznil i další důvod zjevné
právní nepřípustnosti, spočívající v marném uplynutí lhůty pro uplatnění nároků na vydání
nemovitostí.
[14] Stěžovatelka vytkla městskému soudu způsob, jakým se vypořádal se zprávou Výboru
pro lidská práva ze dne 29. 11. 2002 a považuje jeho názor za naprosto rozporný s principy
demokratického právního státu. Výbor pro lidská práva byl zřízen v souladu s čl. 28
Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, který byl publikován ve Sbírce zákonů
vyhláškou ministra zahraničních věcí č. 120/1976 Sb. Podle čl. 40 se státy, které jsou smluvními
stranami Paktu, zavazují, že budou podávat zprávy o opatřeních, přijatých k uvedení práv
uznaných v tomto Paktu v život, a o pokroku, jehož bylo při užívání těchto práv dosaženo. Podle
čl. 1 Opčního protokolu k Paktu, který byl publikován sdělením ministerstva zahraničních věcí
č. 169/1991 Sb., uznává stát, který je smluvní stranou Paktu, který se stane smluvní stranou
tohoto protokolu, příslušnost Výboru dostávat a posuzovat oznámení od jednotlivců
podléhajících jeho jurisdikci, kteří si stěžují, že se stali oběťmi porušení některého z práv
stanovených v Paktu státem, který je smluvní stranou Paktu.
[15] Výbor pro lidská práva je příkladem tzv. kvazijudiciálního mezinárodního orgánu. Byl sice
zřízen k řešení mezinárodních sporů, avšak od orgánů soudního typu se odlišuje především
závazností výstupů své činnosti. Své názory sděluje ve formě právně nezávazného, jakkoli
fakticky respektovaného názoru (viz. např. Malenovský, J.: Mezinárodní právo veřejné a jeho
poměr k jiným právním systémům, zvláště k právu českému, 5. vydání, Brno 2008, str. 283). Jak
konstatuje F. Sudre v publikaci Mezinárodní a evropské právo lidských práv (1. vydání, Brno
1997, str. 315), při definování obsahu garantovaných práv a svobod nemůže skutečný obsah
pojmu svobody garantované článkem 19 Paktu vyvstat jinak než teprve jejich zpřesněním,
rozvinutím („zhmotněním“) ve výkladu, který je nutnou součástí mezinárodní kontroly
dodržování tohoto mezinárodního závazku. Smluvním orgánem Paktu zmocněným tuto kontrolu
vykonávat je Výbor pro lidská práva. Výbor pro lidská práva zde ovšem nepůsobí jako
mezinárodní soud, ale má jako smluvní orgán Paktu pouze pravomoc provádět kontrolu plnění
mezinárodního závazku mimosoudního typu. V rámci ní sice dochází k projednání sporné věci
za účasti obou stran, tj. stěžovatele a státu, proti němuž je stížnost směřována. Jeho sdělení
(communications) pak sumarizují výsledky tohoto „procesu“ a vynášejí rozhodnutí, zda došlo
napadeným jednáním k porušení mezinárodního závazku. S ohledem na suverénní postavení
smluvních stran Paktu–v univerzálním mezinárodním právu lidských práv, jehož je Pakt nedílnou
součástí, sice dochází k dynamickému vývoji, ale stále v něm rozhoduje převaha staršího
normativního souboru, mezinárodního práva mezistátních styků. „Rozsudky“ Výboru nemají
závaznou povahu a nikdy nevyústí v právně závazné rozhodnutí.
[16] Z odkazem na rozsah pravomoci Výboru pro lidská práva a povahu jeho zprávy ze dne
29. 11. 2002 proto nelze nalézt důvod, pro který by neobstálo stanovisko městského soudu
poukazující na nedostatek pravomoci Výboru pro lidská práva změnit svým stanoviskem
dosavadní průběh řízení před správními orgány.
[17] Výbor pro lidská práva ve zprávě přiznal důvodnost tvrzení stěžovatelky, že jí byl
znemožněn přístup k dokumentům, které jsou nezbytné k rozhodnutí jejího případu (viz. bod
11.4. zprávy). Současně však konstatoval, že neměl k dispozici žádné vysvětlení „státní strany“
tzn. České republiky, a proto „musí být dána náležitá váha navrhovatelčiným tvrzením“. Nelze nezmínit,
že Výbor k těmto souvislostem patrně neprováděl žádné bližší dokazování, což ostatně vyplývá
i z povahy jeho činnosti. V nyní projednávané věci stěžovatelka rovněž namítla, že jí byly
znepřístupňovány relevantní spisy a byl opakovaně porušován §4a zákona o půdě. Nejvyšší
správní soud nijak nepředjímá případnou důvodnost této argumentace. Pouze konstatuje,
že v žalobě k městskému soudu i v kasační stížnosti učinila stěžovatelka tato tvrzení ve zcela
obecné rovině. Ani v jednom případě neuvádí, za jakých okolností mělo docházet k tvrzenému
znepřístupnění potřebných dokumentů a rovněž chybí právní úvahy, jaký vliv mají tyto překážky
na splnění podmínek pro zastavení správních řízení. Za dostatečně konkrétní nelze považovat ani
tvrzení, že z katastru nemovitostí byly prokazatelně vytrhány listiny, které prokazují, jak
docházelo ke konfiskaci jednotlivých nemovitostí. Především chybí úvaha, zda se tak případně
v minulosti dělo ohledně nemovitostí, jejichž vydání se domáhala v nyní přezkoumávaných
řízeních. Rovněž není zřejmé, proč stěžovatelka taková tvrzení uplatňuje až v kasační stížnosti,
předobraz v podané žalobě totiž nemají. Již proto nemohou být důvodné ani tyto stěžovatelčiny
námitky.
[18] Stěžovatelka stručně zmínila, že zatím poslední řízení o jejích restitučních nárocích bylo
projednáváno Pozemkovým úřadem Praha, který přistoupil na aplikaci zákona o půdě a zákona
č. 243/1992 Sb. a možnost restituce uznal. Ze zmiňovaného rozhodnutí plyne, že správní orgán
vyslovil, že stěžovatelka není vlastnicí nárokovaných nemovitostí. Těžiště odůvodnění jeho
rozhodnutí neleží v názoru, že k přechodu vlastnictví došlo zákonem č. 143/1947 Sb., ale správní
orgán obrací pozornost ke smlouvě o osvojení, uzavřené dne 29. 3. 1940 mezi JUDr. A. S. a
JUDr. H. S.
[19] Tvrzení o správním řízení vedeném u Pozemkového úřadu v Praze se objevuje poprvé
až v kasační stížnosti. Stěžovatelka neuvádí, proč jím neargumentovala již v řízení před městským
soudem. Rozhodnutí bylo sice vydáno až po podání žalob, avšak ještě předtím, než o nich
městský soud rozhodl. Stěžovatelka neuvádí, proč je zmiňované rozhodnutí správné a proč
naopak rozsudek městského soudu v této věci neobstojí. Pouze sděluje, že je k dispozici
rozhodnutí v jiné věci, ve které jiný správní orgán argumentoval odlišně. Z odůvodnění
zmiňovaného rozhodnutí navíc vyplývá, že pozemkový úřad v Praze (patrně) rozhodoval
o „původním“ návrhu stěžovatelky na vydání nemovitostí z 29. 1. 1993, který stěžovatelka posléze
opakovaně doplňovala. Již v tom spočívá podstatná odlišnost od nyní projednávané věci.
Pozemkové úřady nyní rozhodovaly o žádostech stěžovatelky z roku 2009. Právě pro podstatný
časový odstup od období, ve kterém bylo třeba nároky uplatnit, musely správní orgány nejprve
posoudit, zda jsou splněny podmínky pro věcné rozhodnutí o podaných žádostech. Dospěly
k závěru, že tomu tak není a správní řízení zastavily.
[20] Nejvyšší správní soud proto neshledal kasační námitky důvodnými. Jelikož v řízení
nevyšly najevo ani žádné jiné vady, k nimž by musel přihlížet z úřední povinnosti (§109 odst. 4
s. ř. s.), kasační stížnost zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[21] Stěžovatelka neměla ve věci úspěch, nemá tedy právo na náhradu nákladů řízení o této
kasační stížnosti (§60 odst. 1 a contrario za použití §120 s. ř. s.). Žalované, jíž by jinak právo
na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo (§60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120
s. ř. s.), soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, neboť jí podle obsahu spisu žádné náklady
nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 27. září 2012
JUDr. Jan Passer
předseda senátu