ECLI:CZ:NSS:2012:8.AS.14.2012:25
sp. zn. 8 As 14/2012 - 25
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jana Passera a soudců
Mgr. Davida Hipšra a JUDr. Michala Mazance v právní věci žalobce: MEDIA BOHEMIA,
a. s., se sídlem Koperníkova 794/6, Praha 2, zastoupeného JUDr. Olgou Erhartovou,
advokátkou se sídlem Nad Petruskou 1, Praha 2, proti žalované: Rada pro rozhlasové
a televizní vysílání, se sídlem Škrétova 46/6, Praha 2, za účasti osob zúčastněných na řízení:
I) Route Radio s. r. o., se sídlem Stavební 992/1, Ostrava-Poruba, II) RADIO BONTON
a. s., se sídlem Wenzigova 4/1872, Praha 2, III) NONSTOP s. r. o., se sídlem
M. Hübnerové 12, Brno, proti rozhodnutí žalované ze dne 28. 6. 2011,
sp. zn./Ident. 2011/451/STR/Rou, čj. STR/2167/2011, o kasační stížnosti žalované proti
rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 1. 12. 2011, čj. 11 A 270/2011 - 67,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaná nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalobci se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
IV. Osoby zúčastněné na řízení n e m a j í právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
I.
[1] Žalovaná rozhodnutím ze dne 28. 6. 2011, sp. zn./Ident. 2011/451/STR/Rou,
čj. STR/2167/2011, udělila společnosti Route Radio s. r. o. souhlas se změnou skutečností
uvedených v žádosti o licenci k provozování rozhlasového vysílání prostřednictvím vysílačů
programu Rádio Dálnice, spočívající v přidělení dalších souborů technických parametrů
Přimda 91,9 MHz/100W; Psáře exit 92,3 MHz/50 W; Rokycany 105,1 MHz/50 W.
II.
[2] Žalobce napadl rozhodnutí žalované žalobou u Městského soudu v Praze,
který je rozsudkem ze dne 1. 12. 2011, čj. 11 A 270/2011 - 67, zrušil a věc vrátil žalované
k dalšímu řízení.
[3] Městský soud předně uvedl, že nezpochybňuje argumentaci žalované, že zákon o vysílání
vedle licenčního řízení umožňuje vést též řízení o žádosti provozovatele vysílání o udělení
souhlasu se změnou skutečností uvedených v žádosti o licenci, spočívající ve změně územního
rozsahu vysílání a změně souboru technických parametrů [§20 odst. 4, §21 odst. 1 písm. b)
zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání a o změně dalších
zákonů, ve znění účinném v rozhodné době (dále jen „zákon o vysílání“).]. Ke změně souboru
technických parametrů, spočívající v přidělení volného kmitočtu a ve změně územního rozsahu
vysílán, musí žalovaná udělit souhlas. V posuzované věci se společnost Route Radio svými
žádostmi na žalované domáhala přidělení nově zkoordinovaných kmitočtů.
[4] Městský soud poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 9. 2009,
čj. 7 As 61/2009 - 134, podle kterého v režimu §21 odst. 1 písm. b) zákona o vysílání nelze
vyslovit souhlas se změnou parametrů, která by de facto představovala novou licenci. Na základě
žádosti o změnu licence nelze obejít požadavky licenčního řízení. K tomu by došlo i v případě,
kdy by změnou územního rozsahu a technických parametrů byl přidělen kmitočet,
který by představoval pokrytí území větších parametrů a nikoliv tzv. dokrývací kmitočet.
[5] Městský soud dále s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
30. 11. 2006, čj. 8 As 61/2005 - 91, konstatoval, že žalovaná nemá vždy povinnost vyhlásit
licenční řízení v případě „neobsazeného“ kmitočtu. Může se zabývat otázkou, zda je takový
kmitočet dostatečně bonitní, tj. zda může být samostatným předmětem licenčního řízení,
či zda bude využit pouze jako kmitočet „dokrývací“, sloužící ke zlepšení existujícího územního
pokrytí držitelem jiné licence za její současné změny. To, zda se při žádosti o změnu územního
rozsahu a technických parametrů nejedná o pouhou změnu v intencích původně udělené licence,
ale fakticky o nové licenční řízení, je předmětem odborného posouzení žalované. Toto posouzení
musí být po skutkové i technické stránce opřeno o dostatečně zjištěné parametry vysílání,
jež by přidělením kmitočtu žadatel získal.
[6] K problematice vymezení účastníků správního řízení městský soud uvedl, že pokud
žalovaná svým rozhodnutím schvaluje pouze změnu v intencích původně udělené licence,
nemůže rozhodnutí o schválení této změny zasáhnout do práv nikoho jiného, než vlastníka
licence a případně účastníků původního licenčního řízení. Pokud by však v řízení o schválení
změny skutečností uvedených v žádosti o licenci obešla licenční řízení tím, že by přidělila
provozovateli vysílání kmitočty, způsobilé být předmětem samostatného licenčního řízení,
zasáhla by takovým rozhodnutím nejen do práv účastníků řízení, nýbrž také do práv osob,
které by se mohly účastnit licenčního řízení, kdyby bylo řádně zahájeno. Pokud tedy potenciální
účastník licenčního řízení tvrdí, že byl zkrácen na svých právech rozhodnutím o schválení změny
skutečností uvedených v žádosti o licenci jiného provozovatele vysílání tím, že správně mělo být
vedeno licenční řízení, jehož by se mohl účastnit, pak je podle soudu aktivně legitimován
k podání žaloby proti takovému rozhodnutí na základě §65 odst. 1 s. ř. s.
[7] Žalovaná rozhodnutím ze dne 16. 12. 2008, sp. zn. 2008/934/ZAB, udělila společnosti
Route Rádio licenci k provozování rozhlasového vysílání programu Rádio Dálnice s využitím
souboru technických parametrů Jihlava - Rudný 99,4 MHz/0,8kW. Žalovaná v napadeném
rozhodnutí dovodila, že změna některých skutečností a licenčních podmínek spočívá pouze
ve změně základní programové specifikace. Ustanovení §21 odst. 1 písm. b) zákona o vysílání
mezi takové změny řadí rovněž změnu územního rozsahu vysílání a souboru technických
parametrů. Podle soudu se v souvislosti s napadeným rozhodnutím nemůže jednat o pouhou
změnu v intencích původně udělené licence, neboť tato licence představovala jediný kmitočet
pro místní vysílání, zatímco tzv. dokrývacích kmitočtů, které žalovaná přidělila
témuž provozovateli vysílání, jsou více než tři desítky.
[8] Městský soud se ztotožnil s názorem žalobce, že nesprávnost postupu žalované
při hodnocení bonity přidělovaných kmitočtů a v jejím důsledku nesprávnost právního závěru
o zákonném způsobu jejich přidělení vyplývá ze skutečnosti, že žalovaná při hodnocení bonity
kmitočtu jednotlivě i v jejich souvislosti nehodnotila některá zákonem stanovená kritéria a pouze
se zaměřila na programovou skladbu žadatele. Žalovaná opomenula významnou množinu
posluchačů, kteří se na území pokrytém těmito kmitočty nacházejí přechodně, ačkoli pro to měla
dostatek informací. V předcházejícím soudním řízení, vedeném u městského soudu
pod sp. zn. 9 A 10/2010, žalovaná adresovala dne 6. 8. 2008 Českému telekomunikačnímu úřadu
žádost o koordinaci sítí VKV kmitočtů pro pokrytí dálnic. V této žádosti uvedla, že na základě
žádosti společnosti Route Rádio žádá o koordinaci kmitočtové sítě obsahující 35 kmitočtů.
V následujícím období žalovaná průběžně doplňovala žádost o požadavky na koordinaci dalšího
blíže neupřesněného počtu kmitočtů. Bonitu jednotlivých kmitočtů nelze posuzovat jednotlivě
právě proto, že jsou zaměřeny na pokrytí dálniční sítě.
[9] Městský soud si byl vědom úpravy obsažené v §7 odst. 1 vyhlášky Českého
telekomunikačního úřadu č. 22/2011 Sb., o způsobu stanovení pokrytí signálem zemského
rozhlasového vysílání šířeného ve vybraných kmitočtových pásmech. Vzhledem ke specifickému
účelu, pro který byly předmětné kmitočty zkoordinovány, měl však soud za to, že žalovaná měla
při posuzování jejich bonity zohlednit též údaj o množství potenciálních posluchačů - účastníků
silničního provozu, pro které je rozhlasové vysílání z těchto kmitočtů určeno. Pokud
tak neučinila, jsou její závěry ohledně způsobu hodnocení bonity kmitočtů nedostatečné.
Podle soudu je závěr žalované o nedostatečné bonitě přidělených kmitočtů nesprávný.
Je-li dostatečně bonitní, a tudíž k přidělení v rámci licenčního řízení způsobilý jediný kmitočet
pro místní vysílání, který byl původně přidělen společnosti Route Radio
(Jihlava -Rudný 99,4 MHz/0,8 kW), tím spíše musí být dostatečně bonitní kmitočtová síť tvořená
následně přidělenými kmitočty, která je svým územním rozsahem zcela v intencích regionálního
vysílání ve smyslu §2 odst. 1 písm. e) zákona o vysílání.
[10] Městský soud dále dospěl k závěru, že přidělení tzv. dokrývacích kmitočtů společnosti
Route Rádio je v rozporu s §2 odst. 1 písm. f) zákona o vysílání, který stanoví, že místním
vysíláním se rozumí vysílání rozhlasového programu určeného svým dosahem pro místně
vymezenou oblast a pro tuto oblast vytvářeného místně vymezená územní oblast nesmí
zahrnovat více než 1 % obyvatel České republiky. Z judikatury Nejvyššího právního soudu
vyplývá, že požadavek zákazu podstatných změn parametru licence lze nalézt v ust. §21 odst. 3
věty třetí zákona o vysílání, které souhlas se změnou skutečností uvedených v žádosti o licenci
vylučuje v případě, že by změna vedla k neudělení licence na základě veřejného slyšení. Žalovaná
porušila uvedené ustanovení tím, že žalobou napadené rozhodnutí v součtu s dalšími vydanými
rozhodnutími žalované znamenají svým charakterem nikoli dokrytí v rámci místního vysílání,
ale nepřípustné překročení a transformaci do vysílání regionálního, resp. do kmitočtové sítě.
V konečném důsledku se tedy jedná o udělení licence bez řádného licenčního řízení.
[11] V posuzované věci proto podle městského soudu nelze hovořit o pouhé změně
skutečností uvedených v žádosti o licenci, ale o žádosti spadající svým obsahem pod požadavek,
který by inicioval nové licenční řízení ve formě veřejné soutěže o získání kmitočtu. O přidělení
nových vysílacích frekvencí, nacházejících se zcela mimo územní rozsah stávajícího vysílání, nelze
žádat prostřednictvím řízení podle §21 odst. 1 písm. d) zákona o provozování vysílání,
neboť tento způsob je v podstatě obcházením ustanovení týkajících se licenčního řízení.
V posuzované věci se původní licence z prosince 2008 vztahovala na jediný technický prostředek.
Žádná následná změna licenčních podmínek nemůže být platná, neboť dokrývané území nemůže
být větší, než dosah původně přiděleného technického prostředku.
III.
[12] Žalovaná (stěžovatelka) napadla rozhodnutí městského soudu kasační stížností z důvodů
podle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[13] Stěžovatelka nesouhlasí s městským soudem v otázce hodnocení bonity přidělovaných
kmitočtů, zejména s tím, že by měla zohledňovat množinu posluchačů, kteří se na území
pokrytém danými kmitočty nachází pouze přechodně, tj. účastníky automobilového provozu.
Způsob výpočtu pokrytí obyvatel signálem je upraven v zákoně o vysílání (zejm. v §65)
a ve vyhlášce č. 22/2011 Sb. (zejm. v §7). Do množiny posluchačů se v souladu s citovanými
předpisy započítávají jen trvale žijící obyvatelé, nikoliv tranzitující osoby užívající autorádia,
přenosné rozhlasové přijímače či mobilní telefony. Stěžovatelka nemá a ani nemůže mít
dostatečné podklady k vyhodnocení takových pohybů. V případě automobilů pohybujících
se po dálnici schází objektivní kritérium, jak započítávat osoby v nich cestující do množiny
potenciálních posluchačů, neboť jejich obsazenost se liší a není ani možné určit, zda osoby
nacházejících se ve vozidlech poslouchají rozhlasové vysílání či nikoliv.
[14] Stěžovatelka poukázala na podklady ze semináře „Efektivita rozhlasové reklamy“:
pouze 8,4 % posluchačů naladí při cestování automobilem některý z radiových programů.
Nadto zásada rychlosti předmětného řízení, v němž je stěžovatelka povinna rozhodnout během
šedesátidenní lhůty, znemožňuje podrobnější zkoumání a dokazování. Stěžovatelka nemůže
postupovat v rozporu s obvyklou praxí při výpočtu pokrytí signálem ani s výše citovanými
ustanoveními právních předpisů, a to s ohledem na městským soudem uváděný specifický účel,
pro který měly být předmětné kmitočty zkoordinovány.
[15] Městský soud v napadeném rozsudku sice zmínil §7 odst. 1 vyhlášky č. 22/2001 Sb.,
nezdůvodnil však, proč došel k naprosto odlišnému závěru od tohoto ustanovení a nijak
nevysvětlil z toho plynoucí rozpor ohledně hodnocení bonity kmitočtu. Jeho závěry jsou proto
podle stěžovatelky nedostatečné a nepřezkoumatelné.
[16] Podle stěžovatelky je při posuzování kritérií bonity souboru technických parametrů
(kmitočtů) nutné vycházet z premisy, že dostatečně bonitní je takový kmitočet, který umožňuje
provozovat rozhlasové vysílání beze ztráty. Pro ztrátu či zisk z provozování vysílání jsou určující
kromě nákladů především příjmy provozovatele vysílání z realizovaného rozhlasového vysílání.
Tyto příjmy jsou získávány z odvysílaných obchodních sdělení. Cenu vysílané reklamy významně
určuje poslechovost dané stanice. Ta se podle specializovaného výzkumu Radioprojekt počítá
podle bydliště posluchačů a nezohledňuje, zda respondent přijímá rozhlasové vysílání
např. pomocí autorádia na cestách. Osoby projíždějící v automobilech přes signálem pokryté
území proto nehrají roli při stanovení cen reklamy. Nejsou tedy relevantní ani pro účely
posuzování bonity kmitočtu.
[17] Při posuzování bonity kmitočtů musí být dále zohledněny i výdaje provozovatele
rozhlasového vysílání na využívání kmitočtu. V tomto ohledu stěžovatelka poukázala
na jiné vedené řízení, v němž provozovatel vysílání LONDA spol. s r. o. požádal o odklad
zahájení vysílání na kmitočtech Ostředek 106,8 MHz/25 W; Psáře exit 90,1 MHz/50 W a Psáře
exit 107,9 MHz/25 W z důvodu objektivních technických překážek (umístění kmitočtů v oblasti
s řídkou zástavbou a malou hustotou osídlení, což znesnadňuje umístění vysílačů, přístup
k nim a jejich napájení elektřinou, absence zpevněných cest, téměř nemožná doprava vysílací
technologie.). Zmíněné tři kmitočty jsou obdobného charakteru jako kmitočty,
o něž šlo v posuzovaných správních rozhodnutích stěžovatelky. Uvedené skutečnosti svědčí
o nedostatečné bonitě kmitočtů společnosti Route Radio. Měl-li se zprovozněním popsaných
kmitočtů problémy tak zkušený provozovatel rozhlasového vysílání jako je společnost LONDA,
těžko by mohly být efektivně a rozumně ekonomicky využitelné srovnatelné kmitočty
pro nového provozovatele vybraného v případném licenčním řízení.
[18] Z celého kontextu odůvodnění napadeného rozsudku je podle stěžovatelky patrné,
že městský soud vychází z premisy, že předmětné kmitočty jsou dostatečně bonitní.
Z odůvodnění ovšem není patrné, na základě čeho a jakých důkazů tak usuzuje. Posouzení bonity
kmitočtů provádí stěžovatelka jako specializovaný odborný správní orgán. Chtěl-li toto posouzení
provést městský soud, měl jednak respektovat meze správního uvážení stěžovatelky, a jednak měl
svůj úsudek odůvodnit.
[19] K požadavku městského soudu, aby bonita předmětných kmitočtů byla hodnocena
v jejich celku, stěžovatelka uvedla, že městský soud opomíjí, že správní orgán je povinen
posuzovat vždy ty soubory technických parametrů, které jsou obsahem příslušné žádosti
provozovatele o změnu skutečností uvedených v žádosti o licenci. Stěžovatelka nemá nástroje,
jak přimět provozovatele vysílání, aby učinil obsahem své žádosti všechny kmitočty,
které by městský soud mohl mít na mysli. Jelikož je stěžovatelka vázána lhůtou pro vydání
rozhodnutí podle §21 odst. 3 zákona o vysílání, nemůže vyčkávat ani na příslušná stanoviska
ČTÚ.
[20] Pokud by měla být bonita předmětných kmitočtů hodnocena v jejich celku,
znemožňovalo by to aplikaci kritérií pro posuzování bonity, která stěžovatelka uvedla ve svých
správních rozhodnutích. Podle stěžovatelky si lze obtížně představit, jak by bylo možné zohlednit
„konkurenční“, již vysílané, programy, kdy řada z nich by vysílala pouze na jiné části pokrytého
území, než by byla většina dalších, z hlediska bonity, posuzovaných kmitočtů. To by nutně vedlo
ke zpětnému rozdrobení hodnocení bonity na jednotlivé kmitočty.
[21] Dále stěžovatelka zdůraznila, že licenční řízení, v němž byl společnosti Route Radio
s. r. o. přidělen kmitočet Jihlava – Rudný, nebylo vyhlášeno jako licenční řízení pro místní
vysílání. To potvrzuje i skutečnost, že jeho účastníky byly subjekty, které se nezajímaly o místní
vysílání, nýbrž hodlaly rozšířit vysílání stávajících programů.
[22] Stěžovatelka s poukazem na §21 odst. 3 zákona o vysílání konstatovala, že při hodnocení,
zda změny jsou či nejsou v intencích původní licence, vychází především z obsahu programové
skladby a jeho charakteristiky. Rádio Dálnice je specializovaným dopravním rádiem zaměřeným
na dopravní zpravodajství. Přidělení dalších specifických kmitočtů určených k vysílání tohoto
programu tak podle stěžovatelky nevybočilo z mezí původně udělené licence za situace,
kdy přidělené kmitočty nebyly dostatečně bonitní, aby mohly být předmětem samostatného
licenčního řízení. Na tomto závěru nic nemění ani to, že s ohledem na okolnosti a rozsah
licenčního řízení, v němž byl společnosti Route Radio přidělen kmitočet Jihlava - Rudný, byl
jednou z dílčích hodnocených skutečností rovněž specifický charakter území, které má být
vysíláním programu Rádio Dálnice pokryto, tedy nejkritičtější část dálnice D1 a objízdných
a navazujících tras. Všechny nyní posuzované kmitočty jsou geograficky úzce spojeny s dálniční
sítí. Charakteristika programové skladby programu Rádio Dálnice odpovídá kterémukoliv území,
jehož hlavní osu tvoří dálnice.
[23] Stěžovatelka je přesvědčena, že postupovala v intencích rozsudku Nejvyššího správního
soudu ze dne 30. 11. 2006, čj. 8 As 61/2005 - 91. Jako odborně specializovaný správní orgán
v řízení posoudila bonitu předmětných kmitočtů a dospěla k závěru, že nemohou být předmětem
samostatného licenčního řízení, k čemuž také uvedla konkrétní důvody. Proto byla oprávněna
udělit zmiňované kmitočty jako dokrývací. Závěr o nedostatečné bonitě předmětných kmitočtů
je podpořen jejich specifickou povahou a počtem jimi pokrytých obyvatel nacházejících
se v předmětném území. V daném případě proto rozhodně nelze hovořit o obcházení podmínek
licenčního řízení.
IV.
[24] Žalobce ani osoby zúčastněné na řízení se ke kasační stížnosti nevyjádřili.
V.
[25] Nejvyšší správní soud posoudil důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[26] Kasační stížnost není důvodná.
[27] Podstatou rozhodování o kasační stížnosti je zodpovězení otázky, zda stěžovatelka měla
vést při rozhodování o přidělení souboru specifikovaných technických parametrů samostatné
licenční řízení podle §12 zákona o vysílání, nebo naopak řízení o změně některých skutečností
ve smyslu §21 téhož zákona. Stěžovatelka v daném případě postupovala podle §21 zákona.
Jak poukázal i městský soud, na typu toho kterého řízení závisí také okruh jeho účastníků
a způsob uplatňování jejich práv. Pro zodpovězení nastolené otázky je rozhodné, zda má daný
kmitočet takové technické parametry (bonitu), které by umožňovaly samostatné provozování
rozhlasového vysílání.
[28] Stěžovatelka v kasační stížnosti primárně vyjádřila nesouhlas se závěrem městského
soudu, že by při posuzování bonity kmitočtů měla zohledňovat i množinu posluchačů,
kteří se na pokrytém území nacházejí pouze přechodně. Svou argumentaci opřela o §56 zákona
o vysílání a §7 vyhlášky č. 22/2011 Sb., z nichž vyplývá, že při vyhodnocení počtu obyvatel
pokrytých signálem rozhlasového vysílání je rozhodný počet osob trvale žijících na určitém
území. Stěžovatelka má za to, že osoby projíždějící v automobilech přes pokryté území nehrají
roli při stanovování ceny reklamy. Tyto kasační body neshledal Nejvyšší správní soud důvodnými.
[29] Zákon o vysílání výslovně nestanoví, jaké skutečnosti má stěžovatelka hodnotit
při posuzování bonity kmitočtu v rámci řízení o změně skutečností podle §21 odst. 3 zákona
o vysílání. Požadavek na hodnocení bonity kmitočtů byl nicméně dovozen judikaturou. Nejvyšší
správní soud v rozsudku ze dne 30. 11. 2006, čj. 8 As 61/2005 - 91 (všechna rozhodnutí tohoto
soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz), konstatoval, že stěžovatelka nemá povinnost vyhlásit
licenční řízení vždy v případě existence neobsazeného kmitočtu, ale může se zabývat posouzením
otázky, zda je takový kmitočet dostatečně bonitní, tj. zda může být samostatným předmětem
licenčního řízení, či zda bude využit pouze jako kmitočet dokrývací, ke zlepšení existujícího
územního pokrytí držitelem jiné licence za její současné změny. Neumožňuje-li přitom bonita
kmitočtu pokrytí určitého území vysíláním, může být takový prostředek přidělen bez vyhlášení
samostatného licenčního řízení.
[30] Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelkou v tom, že jako bonitní lze vyhodnotit
takový kmitočet, který by umožňoval provozovat rozhlasové vysílání beze ztráty. Zisk
provozovatele soukromého rozhlasového vysílání představují především příjmy z odvysílaných
obchodních sdělení (z reklamy, sponzorských vzkazů, teleshoppingu). Cena těchto obchodních
sdělení je pak přímo úměrná počtu posluchačů takového rozhlasového programu.
[31] V obecné rovině platí, že je-li bonita kmitočtu závislá zejména na počtu posluchačů
rozhlasového programu, lze jako zásadní parametr pro její určení použít počet trvale usazených
posluchačů, kteří mohou vysílání programu z určitého vysílače zachytit, vypočítaný
podle vyhlášky č. 22/2011 Sb. V tomto směru je pak stěžovatelka povinna v odůvodnění svého
rozhodnutí zhodnotit, jaký počet trvale usazených obyvatel je třeba pro učinění závěru
o dostatečné bonitě kmitočtu. Uvedená premisa ovšem neplatí absolutně. Nejvyšší správní soud
ve skutkově obdobných případech (týkajících se souhlasu udělenému společnosti Route Radio
se změnou skutečností uvedených v žádosti o licenci k provozování rozhlasového vysílání
programu Rádio Dálnice, spočívající v přidělení dalších souborů technických parametrů),
řešených v rozsudcích ze dne 21. 3. 2012, čj. 1 As 37/2012 - 42, a ze dne 31. 7. 2012,
čj. 1 As 34/2012 - 80, vyložil, že s ohledem na zásadu materiální pravdy musí stěžovatelka
přihlížet ke konkrétním okolnostem každého případu, v důsledku čehož musí zohlednit veškeré
další okolnosti významné pro určení bonity konkrétního kmitočtu. Musí proto vzít v úvahu
i potenciální trvale neusazené posluchače, tedy osoby pohybující se po dálnici a nacházející
se na předmětném území přechodně. Stěžovatelka tak musí postupovat zejména tehdy, vyplývá-li
ze samotné žádosti, že žadatel žádá o přidělení nových kmitočtů podél dálniční sítě a své vysílání
přímo zaměřuje na tuto skupinu posluchačů.
[32] Podle Nejvyššího správního soudu proto neobstojí tvrzení stěžovatelky,
že při posuzování bonity kmitočtů je třeba přihlížet pouze k trvale usazeným obyvatelům,
a naopak nelze zohlednit otázku skutečných posluchačů. Program Rádio Dálnice je primárně
zaměřen na poskytování dopravního zpravodajství motoristům pohybujícím se po dálnicích
a významných dálničních přivaděčích a obchvatech. Je-li programová skladba vysílání zaměřena
především na poskytování specializovaných dopravních informací osobám tranzitujících v dané
oblasti, je při udělování kmitočtů nezbytné zohlednit i tuto cílovou skupinu posluchačů.
[33] Je to sama stěžovatelka, kdo s ohledem na zásadu materiální pravdy odpovídá za řádné
a úplné zjištění skutkového stavu věci, a kdo je povinen zjistit skutečnosti a provést důkazy,
potřebné k řádnému zjištění skutkového stavu věci. Podle shora poukazovaných rozsudků
Nejvyššího správního soudu nelze přesně zjistit počet posluchačů, kteří se po daném území
pohybují přechodně. Jistě však nelze odhlédnout od toho, že sama stěžovatelka v kasační
stížnosti upozornila na podklady pro seminář Efektivita rozhlasové reklamy konaného dne
5. 5. 2008, z nichž vyplývá, že pouze 8,4 % posluchačů naladí některý z rádiových programů
při cestování automobilem. Stěžovatelka tedy určitými podklady pro možné zohlednění
tranzitujících osob při hodnocení bonity kmitočtu disponuje, resp. takové údaje jsou
(alespoň částečně) zjistitelné a dohledatelné.
[34] Podstata projednávané věci ovšem nespočívá v co nejpřesnějším určení počtu
tranzitujících osob, nýbrž ve schopnosti s určitou mírou konkrétnosti zjistit jejich pravděpodobný
počet a toto číslo při posuzování bonity kmitočtu zohlednit. Argumentace stěžovatelky o nutnosti
zohlednění pouze osob trvale pobývajících na daném území by měla za následek, že bonita
kmitočtů pro vysílač pokrývající určitý počet trvale usazených obyvatel by byla v oblasti
bez jakékoli významné stavby dopravní infrastruktury a v oblasti hustého pokrytí pozemními
komunikacemi obdobná. Je zřejmé, že „lukrativnost“ kmitočtu v řídce zastavěné oblasti s dálniční
sítí není srovnatelná jako bonita kmitočtu v oblasti bez tohoto typu infrastruktury. Je nezbytné,
aby stěžovatelka při posuzování bonity kmitočtů zohlednila veškerá v úvahu přicházející specifika
oblastí pokrytých signálem rozhlasového vysílání, která vyplývají z konkrétních skutkových
okolností řešeného případu.
[35] Nejvyšší správní soud v rozsudcích sp. zn. 1 As 37/2012 a sp. zn. 1 As 34/2012 dospěl
k závěru, že v případě jakýchkoli pochybností o významu a ekonomické atraktivitě požadovaných
kmitočtů je vhodné, aby stěžovatelka upřednostnila vypsání licenčního řízení, jehož se může
účastnit širší počet uchazečů, a nikoliv postupovat v rámci řízení o změně některých skutečností
podle §21 zákona o vysílání, čímž pak omezí přístup k danému kmitočtu jiným podnikatelským
subjektům, které by o něj jinak projevily zájem ve veřejné soutěži.
[36] Stěžovatelka v tomto směru vznesla námitku nepřezkoumatelnosti rozsudku městského
soudu spočívající v tom, že soud sice konstatoval, že si je vědom §7 odst. 1 vyhlášky
č. 22/2011 Sb., avšak již neodůvodnil, proč z předmětného ustanovení nevycházel a dospěl
k odlišnému závěru. Ani tato kasační námitka není důvodná, neboť městský soud
se posuzováním bonity kmitočtů dostatečně zabýval. Z jeho odůvodnění lze nepochybně seznat,
z jakých důvodů dospěl k závěru, proč v daném případě nelze striktně vycházet pouze
z §7 vyhlášky č. 22/2011 Sb., a proč tedy neměla zůstat opomenuta množina posluchačů,
kteří se přechodně nacházejí na území pokrytém předmětnými kmitočty, a z jakých důvodů
tedy dospěl k závěru o chybném hodnocení bonity kmitočtů. Jeho závěry jsou přitom plně
v souladu s relevantní judikaturou zdejšího soudu (srov. rozsudek ze dne 21. 3. 2012,
čj. 1 As 37/2012 - 42).
[37] Důvodnost kasační stížnosti nemůže sama o sobě založit argumentace stěžovatelky
o nedostatečné bonitě přidělených kmitočtů ve vztahu ke značným nákladům souvisejících
se zprovozněním a údržbou vysílačů rozhlasového vysílání na předmětných kmitočtech,
a to s odkazem na případ jiného provozovatele vysílání. Pro hodnocení bonity kmitočtů
jsou kromě očekávaných příjmů rozhodné i vynaložené výdaje na rozhlasové vysílání.
Stěžovatelka ve svém rozhodnutí uvedla, že je třeba vzít v úvahu i trojnásobně vyšší náklady
na provozování vysílání z těchto vysílačů. Tyto úvahy ovšem dále nerozvedla a neupřesnila,
jaký konkrétní vliv mají očekávané náklady na vysílání na předmětných kmitočtech na posuzování
bonity kmitočtů.
[38] Stěžovatelka se v kasační stížnosti dále vymezila proti závěru městského soudu,
že by měla hodnotit bonitu předmětných kmitočtů v jejich celku. Městský soud v napadeném
rozsudku uvedl, že bonitu jednotlivých kmitočtů nelze posuzovat jednotlivě právě proto,
že jsou zaměřeny na pokrytí dálniční sítě. Ani tato námitka není důvodná.
[39] Podle Nejvyššího správního soudu byla stěžovatelka s ohledem na již zmiňovanou zásadu
materiální pravdy povinna v rámci řízení o změně některých skutečností hodnotit bonitu
přidělovaných kmitočtů jak jednotlivě, tak v jejich souhrnu, případně zohlednit i záměr žadatelky
na pokrytí dálniční sítě (zejména dálnice D1). Městský soud stěžovatelce ovšem nenařídil
hodnotit všechny žadatelem požadované kmitočty pouze a výlučně v jejich celku. Soud
stěžovatelce pouze uložil, aby kromě izolovaného hodnocení dílčích kmitočtů přihlédla
i k množství žadatelem požadovaných kmitočtů a k území, které svým vysíláním pokrývají.
Jinými slovy řečeno, při úvahách o možnosti postupu podle §21 odst. 3 zákona o vysílání
by stěžovatelka měla přihlížet nejen k bonitě požadovaných kmitočtů, ale kupříkladu
také k četnosti žádostí o změnu licenčních podmínek podávaných žadatelem v jeden den,
jakož i k počtu požadovaných dokrývacích kmitočtů.
[40] Městský soud poukázal, že je mu známo, že společnost Route Rádio požádala
stěžovatelku o koordinaci kmitočtové sítě obsahující 35 kmitočtů. V této souvislosti lze opět
poukázat na rozsudek sp. zn. 1 As 34/2012, v němž Nejvyšší správní soud uvedl, že ponechává
ke zvážení stěžovatelky, zda nebylo v dané věci účelné spojit z úřední povinnosti řízení
o žádostech žadatele podaných v týž den s ohledem na zásadu hospodárnosti ke společnému
řízení podle §140 správního řádu. Nejen že by účastníkům řízení nevznikaly zbytečné náklady,
ale také by společné řízení o podaných žádostech mohlo přispět k rychlejšímu rozhodnutí
o podaných žádostech, neboť by nebylo nutno vydávat více dílčích rozhodnutí. Zásada rychlosti
řízení (povinnost rozhodnout o žádosti v šedesátidenní lhůtě), na niž stěžovatelka
ve svých podáních hojně odkazovala, by tak mohla být jedině posílena.
[41] Stěžovatelka v poslední části kasační stížnosti poukázala na znění §21 odst. 3 ve spojení
s §16 odst. 2 zákona o vysílání. Při posuzování otázky, zda změny jsou či nejsou v intencích
původní licence, proto vycházela především z obsahu programové skladby. Vzhledem
k programové skladbě Rádia Dálnice má stěžovatelka za to, že přidělení dalších – nedostatečně
bonitních - kmitočtů nevybočuje z mezí původní licence. Stěžovatelka také poukázala
na specifický charakter pokrytého území.
[42] Nejvyšší správní soud v rozsudcích sp. zn. 1 As 34/2012 a 1 As 37/2012 uvedl, že změna
licenčních podmínek by měla být spíše mimořádnou záležitostí, neboť výraznější změny
by mohly fakticky znamenat popření původního projektu. V rámci řízení podle §21 zákona může
Rada na žádost provozovatele rozhlasového vysílání udělit tzv. dokrývací kmitočet,
který není s ohledem na bonitu kmitočtu, čili jeho uživatelskou hodnotu určen pro samostatnou
licenci. Rada sama zváží, zda příslušný kmitočet je skutečně pouze dokrývacím kmitočtem,
pro který není namístě vyhlásit licenční řízení (srov. Chaloupková, H., Holý, P. Zákon o provozování
rozhlasového a televizního vysílání a předpisy související. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2009.
s. 120 – 121). Nejvyšší správní soud pak dále v rozsudku ze dne 10. 9. 2009,
čj. 7 As 61/2009 - 134, dovodil, že na základě žádosti o změnu licence podle §21 odst. 3 zákona
o vysílání nelze obejít požadavky licenčního řízení. K tomu by došlo i v případě, kdy by změnou
územního rozsahu a technických parametrů byl přidělen kmitočet, který by představoval pokrytí
území větších parametrů a nikoliv tzv. dokrývací kmitočet.
[43] Při posuzování, zda se jedná o změnu v intencích původní licence, není stěžovatelka
povinna zohledňovat pouze programovou skladbu vysílání a charakteristiku programu Rádia
Dálnice. Kromě programové skladby jsou v rámci veřejného slyšení projednávány i licenční
podmínky, v nichž je zahrnut i územní rozsah udělené licence, tedy to, zda územní rozsah
dokrývacích kmitočtů zásadním způsobem nerozšiřuje teritoriální vymezení původní licence
(§16 odst. 4 zákona o vysílání ve spojení s §18 odst. 4 zákona o vysílání). Ten by se v řízení
podle §21 odst. 3 zákona neměl neúměrně rozšiřovat. V rámci řízení o změně licence proto byla
stěžovatelka povinna hodnotit nejen to, zda nedochází k výrazné změně programové skladby
původně udělené licence (§16 odst. 2 zákona o vysílání), ale rovněž to, zda zásadním způsobem
nebyl překročen územní rozsah vysílání vyplývající z původní licence. Územní rozsah licence
by totiž měl být zásadním způsobem rozšiřován typicky v rámci řádného licenčního řízení,
nikoliv prostřednictvím žádostí o udělení dokrývacích kmitočtů prostřednictvím řízení o změně
některých skutečností. Pokud je cílem žadatele rozsáhlé zvýšení pokrytí území České republiky
vysíláním, nelze tak činit prostřednictvím řízení podle §21 zákona o vysílání.
[44] Nejvyšší správní soud na základě výše uvedeného neshledal uplatněné stížní námitky
důvodnými. V řízení nevyšly najevo ani žádné jiné vady, k nimž by musel přihlížet z úřední
povinnosti (§109 odst. 3 s. ř. s.). Kasační stížnost proto jako nedůvodnou zamítl (§110 odst. 1
věta druhá s. ř. s.).
[45] O nákladech řízení bylo rozhodnuto v souladu s §60 odst. 1 a contrario a §120 s. ř. s.
Stěžovatelka neměla v tomto soudním řízení úspěch, nemá tedy právo na náhradu nákladů řízení.
Úspěšnému žalobci náhrada nákladů nebyla přiznána, neboť mu v tomto kasačním řízení
podle obsahu soudního spisu žádné náklady nevznikly. Osoby zúčastněné na řízení mají
dle §60 odst. 5 s. ř. s. právo na náhradu jen těch nákladů, které jim vznikly v souvislosti
s plněním povinnosti uložené soudem. V tomto řízení však nebyla osobám zúčastněným na řízení
uložena žádná povinnost, a proto Nejvyšší správní soud rozhodl, že rovněž nemají právo
na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 27. září 2012
JUDr. Jan Passer
předseda senátu