ECLI:CZ:NSS:2012:8.AS.61.2011:97
sp. zn. 8 As 61/2011 - 97
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jana Passera a soudců
JUDr. Michala Mazance a Mgr. Davida Hipšra v právní věci žalobkyň: a) M. K., b) H. L., obou
zastoupených Mgr. Ladislavem Malečkem, advokátem se sídlem Nerudova 22, Litoměřice, proti
žalovanému: Krajský úřad Ústeckého kraje, se sídlem Velká Hradební 3118/48, Ústí nad
Labem, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 28. 7. 2009, čj. 580/UPS/2008-3, o kasační stížnosti
žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem - pobočka v Liberci ze dne
12. 4. 2011, čj. 15 Ca 143/2009 - 61,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalobkyním se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
I.
1. Dne 20. 3. 2008 obdržel Městský úřad Litoměřice (dále jen „stavební úřad“) oznámení M.
H. a P. V. (dále jen „oznamovatelé“) o změně v užívání stavby, která měla spočívat v zavedení
nočního provozu v objektu čp. X na K. v L. na pozemku parc. č. Y/1 a parc. č. Y/2 v
katastrálním území L.
2. Vyrozuměním ze dne 18. 4. 2008, doručeným oznamovatelům dne 24. 4. 2008, stavební
úřad oznámil, že změna podléhá rozhodnutí, protože se dotýká práv třetích osob a vyžaduje
podrobnější posouzení jejích účinků na okolí, a zahájil řízení o změně v užívání stavby
podle §127 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební
zákon), ve znění pozdějších předpisů.
3. Rozhodnutím ze dne 11. 7. 2008, čj. SU/0023582/08/PI, stavební úřad povolil
oznamovatelům změnu v užívání stavby podle §127 odst. 3 stavebního zákona, a podle
§14 vyhlášky č. 526/2006 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona
ve věcech stavebního řádu, ve znění pozdějších předpisů.
4. Rozhodnutím ze dne 28. 7. 2009, čj. 580/UPS/2008-3, žalovaný k odvolání žalobkyň
(a dalších účastníků správního řízení) zrušil rozhodnutí stavebního úřadu a zastavil řízení podle
§90 odst. 1 písm. a) správního řádu. Odůvodnil to tím, že stavební úřad nezakázal změnu
v užívání stavby ani s ní nevyslovil souhlas ve třicetidenní lhůtě podle §127 odst. 2 stavebního
zákona, proto bylo podle žalovaného ve věci fakticky rozhodnuto marným uplynutím lhůty.
Rozhodnutí stavebního úřadu podle §127 odst. 3 téhož zákona již nemělo být vydáno.
II.
5. Žalobkyně napadly rozhodnutí žalovaného žalobou u Krajského soudu v Ústí
nad Labem - pobočka v Liberci, který je rozsudkem ze dne 12. 4. 2011, čj. 15 Ca 143/2009 - 61,
zrušil a vrátil věc žalovanému k dalšímu řízení.
6. Krajský soud nesouhlasil s názorem žalovaného, že zákonné podmínky druhého a třetího
odstavce §127 stavebního zákona jsou zaměnitelné. Při jejich výkladu je nutno vzít v úvahu
i §126 odst. 2 stavebního zákona, který má přímý vztah k §127 odst. 3 téhož zákona.
7. Závěr žalovaného, že rozhodnutí stavebního úřadu nemělo být vydáno, neměl
podle krajského soudu oporu v zákoně. Soud zdůraznil, že hypotézy druhého a třetího odstavce
§127 stavebního zákona jsou rozdílné. Ustanovení §127 odst. 2 stavebního zákona připouští
fikci souhlasu se změnou v užívání stavby, protože se na něj nevztahují podmínky §126 odst. 2
téhož zákona. Ustanovení §127 odst. 3 stavebního zákona však stanoví, že změna podléhá
rozhodnutí vždy, pokud se dotýká práv třetích osob nebo vyžaduje podrobnější posouzení účinku
změny na okolí. Fikce souhlasu zde proto není možná. Třicetidenní lhůta uvedená v §127 odst. 3
stavebního zákona je lhůtou pořádkovou, jejíž nedodržení může mít za následek pouze pracovně
právní postih toho, kdo povinnost zanedbal. V takovém případě nelze „přejít do režimu“ odstavce
druhého, ve kterém má třicetidenní lhůta hmotněprávní důsledky v podobě fikce souhlasu.
8. Podle krajského soudu stavební úřad nepochybil, pokud sdělil oznamovatelům v přípisu
ze dne 18. 4. 2008, že změna v užívání stavby podléhá rozhodnutí v souladu s §127 odst. 3
stavebního zákona a že dnem předložení podkladů bylo zahájeno řízení.
9. Krajský soud přisvědčil také námitce, že oznámení o zahájení řízení bylo vadné, pokud
o něm byli ostatní účastníci vyrozuměni pouze veřejnou vyhláškou. S ohledem na to, že uvedený
nedostatek vytkl stavebnímu úřadu již žalovaný, soud v tomto směru odkázal na jeho rozhodnutí.
10. Dále stavební úřad pochybil, pokud vypořádal námitku podjatosti A. P. (úřední osoby,
která vyrozuměla oznamovatele úkonem ze dne 18. 4. 2008) až v rámci rozhodnutí napadeného
odvoláním, ačkoliv tak měl učinit bezodkladně formou usnesení podle §14 odst. 2 správního
řádu. Pokud je A. P. skutečně matkou zástupce oznamovatelů, bylo její povinností sdělit své
vyloučení z projednávání věci. Přestože nebylo zjištěno, že tato úřední osoba jednala ve věci i po
uvedeném úkonu, krajský soud považoval zajištění nestrannosti úřední osoby za významné.
Účastníkům bylo fakticky vyhověno a řízení nadále vedl Ing. J. N. Krajský soud však zdůraznil, že
se žalovaný s touto námitkou nevypořádal, přestože o ní stavební úřad rozhodl ve výrokové části
rozhodnutí, které bylo napadeno odvoláním v celém rozsahu.
11. Hmotněprávní námitky žalobkyň krajský soud neposuzoval, protože rozhodnutí
žalovaného mělo procesní povahu.
III.
12. Žalovaný (stěžovatel) brojil proti rozsudku krajského soudu kasační stížností z důvodu
podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
13. Krajský soud podle stěžovatele nesprávně vyložil §127 stavebního zákona.
Hmotněprávní důsledky má totiž třicetidenní lhůta uvedená v druhém odstavci i lhůta
podle třetího odstavce §127 stavebního zákona. Pokud by byl připuštěn výklad, že v případě
naplnění hypotézy třetího odstavce nenastává fikce souhlasu, z hlediska oznamovatelů
by tato právní úprava byla v rozporu se zásadou předvídatelnosti a právní jistoty. Oznamovatelé
by i několik let po oznámení změny nevěděli, zda jim nebude doručeno vyrozumění podle
§127 odst. 3 stavebního zákona. Stavební úřad je proto povinen ve vymezené lhůtě posoudit,
zda se navrhovaná změna dotýká práv třetích osob a případně určit podklady nezbytné pro řízení.
Pokud by byl přijat právní názor, že §127 odst. 3 stavebního zákona obsahuje pořádkovou lhůtu,
jednalo by se o precedens ke všem mlčky povoleným změnám.
14. Stěžovatel se neztotožnil se způsobem, kterým krajský soud posoudil vztah §126 odst. 2
a §127 odst. 3 stavebního zákona. Ustanovení §126 odst. 2 stavebního zákona upravuje
hmotněprávní podmínky, při jejichž splnění změna v užívání podléhá oznamovací povinnosti
podle §127 odst. 1 stavebního zákona a následnému souhlasu stavebního úřadu. Tento souhlas
může být dán třemi způsoby: (1) uplynutím času, (2) výslovným vyjádřením,
nebo (3) rozhodnutím ve správním řízení podle §127 odst. 3 stavebního zákona. Postup
podle §127 odst. 2 stavebního zákona lze použít i v případech, kdy změna v užívání naplňuje
podmínky §126 odst. 2 téhož zákona. Pojem „písemný souhlas“ totiž nevylučuje fikci souhlasu.
Stěžovatel krajskému soudu vytkl, že nesprávně ztotožnil „písemný souhlas“ podle §126 odst. 2
stavebního zákona s „rozhodnutím “ podle §127 odst. 3 stavebního zákona. Krajský soud rovněž
nesprávně ztotožnil hmotněprávní podmínky §126 odst. 2 s procesními podmínkami
§127 odst. 3 stavebního zákona.
15. K ochraně práv dotčených vlastníků v rámci postupů umožňujících fikci souhlasu
stěžovatel uvedl, že v případě oznámení o změně v užívání stavby stavebník nemá vůči těmto
subjektům informační povinnost. Pokud stavební úřad neprovede včas úkon podle §127 odst. 3
stavebního zákona, jeho souhlas je vydán bez možnosti uplatnění procesních práv dotčených
osob. Podle stěžovatele však tuto situaci nelze řešit ve prospěch ochrany takových osob na úkor
právní jistoty oznamovatelů změn. Pokud dojde v důsledku liknavého přístupu stavebního úřadu
k vydání souhlasu mlčky, stavební úřad je povinen řešit následky postupem podle §156 správního
řádu a dotčené osoby mají možnost domáhat se náhrady škody způsobené nesprávným úředním
postupem nebo soudní ochrany ve správním soudnictví.
16. Konečně stěžovatel nesouhlasil s krajským soudem, že předložením oznámení s přílohami
bylo zahájeno řízení o změně v užívání stavby podle §127 odst. 3 stavebního zákona. Uvedené
ustanovení totiž ukládá stavebnímu úřadu, aby posoudil, zda změna v užívání naplňuje hypotézu
tohoto ustanovení a vyžaduje povolení rozhodnutím. Podle §127 odst. 1 stavebního zákona
je povinností oznamovatele seznámit stavební úřad se zamýšlenou změnou a předložit
mu podklady nezbytné pro zjištění, zda je naplněn předpoklad §127 odst. 3 stavebního zákona.
IV.
17. Žalobkyně navrhly zamítnutí kasační stížnosti.
V.
18. Nejvyšší správní soud posoudil důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž
by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
19. Krajský soud zrušil rozhodnutí stěžovatele ze dvou důvodů. (1) Stěžovatel pochybil,
pokud zrušil rozhodnutí stavebního úřadu. Stavební úřad byl oprávněn zahájit správní řízení
a vydat ve věci rozhodnutí, protože marným uplynutím lhůty zakotvené v §127 stavebního
zákona nedošlo k udělení konkludentního souhlasu se změnou v užívání stavby. (2) Stěžovatel
nevypořádal odvolací námitku vztahující se k podjatosti úřední osoby A. P.
20. Jakkoliv stěžovatel napadl rozhodnutí krajského soudu v celém jeho rozsahu, stížní
námitky směřovaly pouze proti posouzení, týkajícímu se §127 stavebního zákona.
21. Nejvyšší správní soud přisvědčil stěžovateli, že krajský soud nevyložil §127 stavebního
zákona správně.
22. Právní povahou souhlasů vydávaných ve stavebním řízení se podrobně zabýval rozšířený
senát zdejšího soudu v usnesení ze dne 18. 9. 2012, čj. 2 As 86/2010 - 76 (všechna rozhodnutí
tohoto soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz), na které lze i v nyní posuzované věci
pro stručnost zcela odkázat.
23. Závěr krajského soudu, že marné uplynutí lhůty stanovené v §127 odst. 3 stavebního
zákona nemá za následek fikci souhlasu, protože lhůta je pouze pořádková, neobstojí ve světle
rozhodnutí rozšířeného senátu. Má-li podle rozšířeného marné uplynutí lhůty za následek udělení
konkludentního souhlasu stavebního úřadu se změnou v užívání stavby, nemůže být lhůta podle
§127 odst. 2 ani lhůta podle §127 odst. 3 stavebního zákona lhůtou pořádkovou. Pokud stavební
úřad vydá výslovný či konkludentní souhlas nezákonně, může se tento stav jistě dotknout
procesních i hmotných práv třetích osob. Ochrana těchto práv je však podle rozšířeného senátu
zaručena žalobou na ochranu před nezákonným zásahem podle §82 a násl. s. ř. s.
24. V posuzované věci stavební úřad nevyjádřil se změnou v užívání stavby souhlas,
nezakázal ji ve třicetidenní lhůtě stanovené podle §127 odst. 2 stavebního zákona,
ani nevyrozuměl oznamovatele ve třicetidenní lhůtě stanovené v §127 odst. 3 téhož zákona,
že navrhovaná změna podléhá rozhodnutí. Nastala tedy domněnka, že stavební úřad se změnou
souhlasil a změnu v užívání stavby povolil. Stavební úřad proto pochybil, pokud následně zahájil
správní řízení a vydal ve věci odvoláním napadené rozhodnutí. Vydání tohoto rozhodnutí bránila
překážka věci rozhodnuté a stěžovatel jej proto důvodně zrušil. Neobstojí ani názor krajského
soudu, že předložením oznámení o změně v užívání stavby spolu s přílohami bylo zahájeno
správní řízení ve smyslu §127 odst. 3 stavebního zákona. K tomu by mohlo dojít pouze
v případě, že by stavební úřad oznamovateli včas sdělil, že navrhovaná změna podléhá
rozhodnutí, což se v posuzované věci nestalo.
25. Z hlediska možného zhojení stavu založeného případně nezákonným konkludentním
souhlasem zdejší soud odkazuje zejména na odstavce 42 a následující usnesení rozšířeného
senátu.
26. Pokud by byl nesprávný výklad §127 stavebního zákona jediným důvodem,
pro který krajský soud zrušil rozhodnutí stěžovatele, kasační stížnost by byla důvodná. Krajský
soud však zrušil rozhodnutí stěžovatele rovněž pro nepřezkoumatelnost. Stěžovatel proti tomuto
závěru krajského soudu kasační stížností nijak nebrojil. Nejvyšší správní soud je přitom v rozsahu
přezkumu vázán důvody kasační stížnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.). Ačkoliv jeden
z důvodů - napadený kasační stížností, pro který krajský soud zrušil rozhodnutí stěžovatele,
neobstál, druhý důvod ke zrušení rozhodnutí stěžovatele stačil.
27. Stěžovatel pak bude v dalším řízení vycházet z toho, že pokud Nejvyšší správní soud
zamítne kasační stížnost a nahradí část rozsudku, která byla opřena o nesprávné důvody,
svým odůvodněním, pro správní orgán je závazný právní názor krajského soudu korigovaný
právním názorem Nejvyššího správního soudu (blíže viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 14. 4. 2009, čj. 8 Afs 76/2007 - 48, č. 1865/2009 Sb. NSS).
28. Jakkoliv stěžovatel důvodně vytkl krajskému soudu pochybení v posouzení
§127 stavebního zákona, rozhodnutí krajského soudu přesto obstálo. Stěžovatel totiž nebrojil
proti druhému ze zrušovacích důvodů krajského soudu. Za takové situace by bylo vyhovění
kasační stížnosti ryze formální a nemohlo by vést k ničemu jinému, než k identickému rozhodnutí
krajského soudu s částečně pozměněným odůvodněním v rozsahu korigovaném právním
názorem Nejvyššího správního soudu. Tento soud proto kasační stížnost zamítl (§110 odst. 1
s. ř. s.).
29. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá tedy právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti (§60 odst. 1 a contrario za použití §120 s. ř. s.). Procesně úspěšné žalobkyně byly v řízení
o kasační stížnosti zastoupeny advokátem, který učinil jeden úkon právní služby, vyjádření
ke kasační stížnosti ze dne 4. 5. 2011. Toto vyjádření reagovalo na blanketní kasační stížnost
a obsahovalo pouze návrh, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek krajského soudu
potvrdil a kasační stížnost zamítl. K doplnění kasační stížnosti ze dne 28. 6. 2011 se žalobkyně
nevyjádřily. S ohledem na rozsah jediného podání doručeného zdejšímu soudu, které postrádalo
jakoukoliv právní argumentaci a nelze je tedy považovat za účelně vynaložený náklad řízení,
Nejvyšší správní soud nepřiznal advokátovi žalobkyň odměnu za úkon právní služby
podle §11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách
advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 1. listopadu 2012
JUDr. Jan Passer
předseda senátu