ECLI:CZ:NSS:2012:8.AS.62.2011:78
sp. zn. 8 As 62/2011 - 78
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance
a soudců JUDr. Jana Passera a Mgr. Davida Hipšra v právní věci žalobce: Kaufland Česká
republika v. o. s., se sídlem Pod Višňovkou 25, Praha 4, zastoupeného JUDr. Ing. Igorem
Kremlou, advokátem se sídlem Pod Višňovkou 25, Praha 4, proti žalovanému: Ministerstvo
vnitra - generální ředitelství Hasičského záchranného sboru České republiky, se sídlem
Kloknerova 26, Praha 4, v řízení proti rozhodnutí žalovaného ze dne 30. 4. 2008,
čj. MV-23379-2/PO-2008, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze
ze dne 25. 2. 2011, čj. 9 Ca 189/2008 - 46,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
I.
1. Rozhodnutím ze dne 30. 4. 2008, čj. MV-23379-2/PO-2008, žalovaný zamítl odvolání
žalobce proti rozhodnutí Hasičského záchranného sboru Pardubického kraje ze dne 1. 2. 2008,
čj. HSPA-68-2/VO-K-2008, kterým byla žalobci uložena pokuta ve výši 200 000 Kč za správní
delikt podle §76 odst. 1 písm. k) zákona č. 133/1985 Sb., o požární ochraně (dále jen „zákon
o požární ochraně“), a povinnost k náhradě nákladů správního řízení, a současně žalovaný
rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrdil.
II.
2. Žalobce napadl rozhodnutí žalovaného žalobou u Městského soudu v Praze,
který ji rozsudkem ze dne 25. 2. 2011, čj. 9 Ca 189/2008 - 46, zamítl.
3. Městský soud se zabýval namítanou nepřezkoumatelností napadeného rozhodnutí.
Podle městského soudu z obsahu spisového materiálu a odůvodnění správních rozhodnutí
vyplývá skutkový stav, na jehož základě správní orgány dospěly k závěru, že žalobce naplnil
skutkovou podstatu správního deliktu podle §76 odst. 1 písm. k) zákona o požární ochraně.
Správní orgány posoudily skutkové okolnosti a učinily právní závěry, které jsou v souladu
se zákonem. Podle městského soudu správní orgán I. stupně dostatečně posoudil závažnost
protiprávního jednání žalobce a z odůvodnění rozhodnutí jasně vyplývá, jaká kritéria považoval
za stěžejní při úvaze o výši pokuty.
4. K námitce, že správní orgány neposoudily kritérium doby trvání protiprávního jednání
a rozsahu způsobené škody, městský soud uvedl, že doba protiprávního jednání vyplývá
ze správního spisu. Podle městského soudu správní orgán nepochybil v případě, že se dobou
trvání nezabýval a přihlédl zejména k závažnosti porušení zákona. Protože při kontrole nebyla
zjištěna také žádná škoda, nemusel se správní orgán tímto hlediskem zabývat. Správní orgány
posoudily podklady přesvědčivě a z vlastního posouzení je zřejmé, z jakých okolností
a skutkových zjištění vycházely, jaký význam těmto skutečnostem přisuzovaly. Správní orgány
taktéž podrobně odůvodnily, jaká měla jednotlivá zjištění vliv na konečnou výši pokuty.
5. Městský soud nepřisvědčil žalobci ani v tom, že by žalovaný doplnil odůvodnění
rozhodnutí správního orgánu prvního stupně a odňal tím žalobci možnost, aby odvolací orgán
v rámci opravného prostředku tuto část odůvodnění posoudil. Podle městského soudu odvolací
orgán pouze upřesnil skutečnosti, které jsou z rozhodnutí správního orgánu I. stupně zřejmé.
6. Městský soud se ztotožnil s tvrzením žalobce, že ani odvolací orgán se nezabýval
kritériem rozsahu způsobené škody. Doplnil však, že se správní orgány tímto kritériem zabývat
nemusely, neboť se v posuzované věci jednalo o postih za tzv. ohrožovací delikt, při němž škoda
nevznikla a ani nevzniká. Posouzení tohoto kritéria by podle městského soudu bylo zcela
formální a nadbytečné.
7. Městský soud uzavřel, že správní orgány obou stupňů rozhodovaly v souladu se zákonem,
jejich rozhodnutí nejsou nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů a nejsou v rozporu
se skutečným stavem věci. Správní orgány posoudily věc správně a napadená rozhodnutí splňují
náležitosti stanovené v §68 odst. 3 a §90 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu
(dále jen „spr. ř.“).
III.
8. Žalobce (stěžovatel) brojil proti rozsudku městského soudu kasační stížností z důvodů
podle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.
9. Stěžovatel namítal, že správní orgány neměly aplikovat vyhlášku č. 174/1992 Sb.,
o pyrotechnických výrobcích a zacházení s nimi. Tato vyhláška byla totiž vydána na základě
zákonného zmocnění uvedeného v zákoně č. 61/1998 Sb. Toto zmocňovací ustanovení
však bylo zrušeno s účinností od 30. 1. 2008 a v žádném právním předpisu není nově zahrnuto
jiné zmocňovací ustanovení k vydání podzákonného právního předpisu, který by upravoval
povinnosti pro vystavování a uskladňování pyrotechnických předmětů. Podle stěžovatele
pokud správní orgány použily při rozhodování o jeho protiprávním jednání vyhlášku
č. 174/1992 Sb., jednaly v rozporu se zásadou, že správní orgány mohou ukládat povinnost
pouze na základě zákona a v jeho mezích. Stěžovatel proto neměl být za porušení povinnosti
na základě vyhlášky č. 174/1992 Sb. sankcionován, protože rozhodnutí o pokutě bylo vydáno
až po zrušení zmocňovacího ustanovení a vyhláška č. 174/1992 Sb. již nebyla účinná.
Stěžovatel uzavřel, že správní orgány pochybily, pokud postupovaly podle vyhlášky
č. 174/1992 Sb. V této souvislosti odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
23. 3. 2010, čj. 4 As 17/2009 - 62, ve kterém se Nejvyšší správní soud danou vyhláškou
a její platností a účinností zabýval.
10. Dále stěžovatel namítl, že v §76 odst. 6 zákona č. 133/1985 Sb., o požární ochraně,
jsou uvedena tři kritéria, ke kterým má správní orgán při stanovení výše pokuty přihlížet. Správní
orgány jsou povinny zohlednit všechna kritéria, nikoli pouze ta, která uznají za vhodná,
a dále jsou povinny ke všem hlediskům podřadit relevantní skutečnosti a zhodnotit je. Stěžovatel
považoval rozhodnutí správního orgánu I. stupně za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů,
protože správní orgán I. stupně zohlednil pouze jedno kritérium stanovené v §76 zákona
o požární ochraně, zbývajícími dvěma hledisky se nezabýval. Přestože tyto skutečnosti namítal
stěžovatel již v odvolání, žalovaný se s těmito námitkami nevypořádal. Stěžovatel nesouhlasil
s tím, jakým způsobem městský soud posoudil žalobní námitky o nezohlednění zbývajících dvou
kritérií podle §76 zákona o požární ochraně, tedy délku protiprávního stavu a způsobenou
škodu. Dle stěžovatele pokud ke škodě nedošlo, měla být tato skutečnost zohledněna ve výši
pokuty, a dále se měl správní orgán I. stupně zabývat délkou protiprávního stavu, což neučinil.
Pokud tak za něj učinil odvolací orgán, byla tak porušena zásada dvojinstančnosti řízení.
11. Stěžovatel z výše uvedených důvodů navrhnul, aby Nejvyšší správní soud rozsudek
městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
IV.
12. Žalovaný ve vyjádření ze dne 27. 6. 2011 žádal, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost
jako nedůvodnou zamítl. Uvedl, že z výroku správního orgánu I. stupně vyplývá, že pokuta byla
uložena za porušení povinnosti stanovené v §6 odst. 1 písm. b) zákona č. 13 3/1985 Sb.,
o požární ochraně, s přihlédnutím k §7 odst. 3 písm. a ) vyhlášky č. 174/1992 Sb. Stěžovatel
tedy neporušil pouze povinnosti stanovené ve vyhlášce č. 174/1992 Sb., ale primárně porušil
povinnost podle §6 o požární ochraně, tedy „prokazatelným způsobem stanovit a dodržovat podmínky
požární bezpečnosti provozovaných činností, případně technologických postupů a zařízení“. Shledané pochybení
stěžovatele, spočívající v umístění velkého množství pyrotechnických předmětů v prodejních
prostorách, nelze považovat za dodržení požární bezpečnosti, a to ani v případě nemožnosti
aplikace vyhlášky č. 174/1992 Sb. Důvod pro uložení pokuty tedy podle žalovaného lze spatřovat
v porušení §6 odst. 1 písm. b) zákona o požární ochraně.
V.
13. Nejvyšší správní soud posoudil důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.).
14. Kasační stížnost není důvodná.
15. Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou zrušení zmocňovacího ustanovení
v zákoně o hornické činnosti a z toho vyplývající nemožnosti správních orgánů uložit pokutu
na základě vyhlášky č. 174/1992 Sb. Nejvyšší správní soud t uto otázku již řešil a v rozsudku
ze dne 23. 3. 2010, čj. 4 As 17/2009 - 62, vyslovil, že „je-li bez náhrady zrušeno zmocňovací
ustanovení pro vydání právního předpisu správním úřadem (srov. čl. 79 odst. 3 Ústavy) a zároveň není zrušen
právní předpis opírající se o zrušené zmocňovací ustanovení, stává se tento právní předpis – byť nadále zůstává
platný – neaplikovatelným (neúčinným). Vyhláška č. 174/1992 Sb., o pyrotechnických výrobcích a zacházení
s nimi, je od 30. 1. 2008 neaplikovatelným (neúčinným) právním předpisem. Vychází-li správní akt z právního
předpisu sice neúčinného, ale platného, nejedná se o nedostatek právního podkladu takového charakteru,
který by vyvolával nicotnost správního aktu, působí však jeho nezákonnost“.
16. Nejvyšší správní soud však v nyní posuzované věci předtím, než tuto námitku posoudil,
zjišťoval ze soudního spisu, zda stěžovatel namítal shodně i v žalobě před městským soudem,
a dospěl k závěru, že nikoli. Podle §104 odst. 4 s. ř. s. není kasační stížnost přípustná, opírá -li
se o důvody, které stěžovatel neuplatnil v řízení před krajským soudem, jehož rozhodnutí má být
přezkoumáno, ač tak učinit mohl. Stěžovatel námitku mohl uvést v žalobě, ale neučinil tak.
17. Nejvyšší správní soud by se námitkou však mohl zabývat v případě, že by byly naplněny
podmínky §109 odst. 4 s. ř. s. Podle tohoto ustanovení není Nejvyšší správní soud vázán důvody
kasační stížnosti, bylo-li řízení před soudem zmatečné nebo bylo zatíženo vadou, která mohla mít
za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, anebo je-li napadené rozhodnutí
nepřezkoumatelné nebo nicotné. Ani jedna z těchto podmínek však není v posuzované věci
splněna.
18. Řízení před krajským soudem nebylo zmatečné či zatíženo vadou, napadené rozhodnutí
není ani nepřezkoumatelné. Jediným možným důvodem by byla nicotnost rozhodnutí.
K této skutečnosti se však vyjádřil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 23. 3. 2010,
čj. 4 As 17/2009 - 62, a jak již bylo uvedeno shora vyslovil, že „ Vychází-li správní akt z právního
předpisu sice neúčinného, ale platného, nejedná se o nedostatek právního podkladu takového charakteru,
který by vyvolával nicotnost správního aktu, působí však jeho nezákonnost“. Rozhodnutí správních orgánů
proto nebylo nicotné, ale nezákonné, a tuto nezákonnost mohl stěžovatel tvrdit již v žalobě
před městským soudem. Pokud tak neučinil, nemohl se Nejvyšší správní soud v souladu
s §104 odst. 4 s. ř. s. námitkou zabývat . Jak již vyslovil Nejvyšší správní soudu v rozsudku ze dne
25. 9. 2008, čj. 8 Afs 48/2006 - 155: „Ustanovení §104 odst. 4 s. ř. s. nesleduje restrikci práv fyzických
a právnických osob na přístup k soudní ochraně, nýbrž zachování kasačního charakteru řízení o kasační
stížnosti. Po aktivně legitimovaných účastnících předcházejícího žalobního řízení lze spravedlivě žádat,
aby na principu vigilantibus iura uplatnili veškeré důvody nezákonnosti správního rozhodnutí již v řízení
před soudem prvé instance. Pokud tak neučiní, je legitimní, že z hlediska možnosti uplatnění argumentace
v dalším stupni ponesou případné nepříznivé následky s tím spojené“. Nejvyšší správní soud neshledal
důvody pro to, aby se od své dosavadní judikatury odchýlil, a proto uzavřel, že námitka
není důvodná.
19. Nejvyšší správní soud se dále zabýval námitkou, že správní orgány neposoudily všechna
hlediska pro stanovení výše pokuty. Podle §76 odst. 6 zákona č. 133/1985 Sb., o požární
ochraně, „při stanovení výše pokuty se přihlíží zejména k závažnosti a době trvání protiprávního jednání
a k rozsahu způsobené škody“. Správní orgány měly v posuzované věci hodnotit ve prospěch
stěžovatele hledisko doby trvání protiprávního jednání a neexistenci vz niklé škody.
20. Nejvyšší správní soud také tuto námitku neshledal důvodnou. Správní orgány
se při posouzení protiprávního jednání a určení výše pokuty soustředily pouze na dva dny,
ve kterých probíhala kontrola. Doba spáchání správního deliktu zde spadala do jednoho
okamžiku s dobou provedení kontroly, a za takové situace není kritérium doby trvání
protiprávního jednání použitelné. Obdobně se Nejvyšší správní soud vyslovil i v rozsudku ze dne
17. 8. 2010, čj. 2 Afs 135/2009 - 97, na který je možné pro stručnost na tomto místě odkázat.
21. Nejvyšší správní soud v obdobné věci v rozsudku ze dne 29. 6. 2011,
čj. 8 As 27/2011 - 68, uvedl, že pokud by správní úřad disponoval informací, že protiprávní
jednání trvalo delší časové rozpětí, bylo by na místě tuto okolnost při určování výše pokuty vzít
v úvahu. Je však zřejmé, že v takovém případě by hledisko doby trvání protiprávního jednání,
resp. protiprávního stavu, naopak zapříčinilo uložení vyšší sankce. Obiter dictum pak Nejvyšší
správní soud uvedl, že argumentace stěžovatele by dávala smysl především, pokud by protiprávní
jednání trvalo jen krátce. Tuto skutečnost však stěžovatel v průběhu správního ani soudního
řízení netvrdil. Nejvyšší správní soud se v nyní posuzované věci se závěry vyslovenými
v rozsudku ze dne 29. 6. 2011, čj. 8 As 27/2011 - 68, ztotožňuje. Délka protiprávního jednání
se podle správních orgánů shodovala se dny, ve kterých byla kontrola provedena; správní orgány
proto stanovily pokutu za nejkratší možný časový úsek. Námitka stěžovatele by měla smy sl
v případě, že by tvrdil, že protiprávní jednání trvalo kratší dobu. Stěžovatel však tímto tvrzením
neargumentuje. Nejvyšší správní soud uzavírá, že se s právní orgány měly otázkou délky
protiprávního jednání alespoň stručně zabývat, tento nedostatek však není natolik intenzivní,
aby bez dalšího způsobil nezákonnost napadeného rozhodnutí jako celku.
22. Dále Nejvyšší správní soud přisvědčil závěru městského soudu, že skladování
pyrotechnického materiálu v nadměrném množství má charakter ohrožovacího deliktu,
při kterém nemusí dojít ke vzniku škody. Součástí jeho skutkové podstaty totiž není účinek
v podobě škodlivého následku, nýbrž pouze ohrožení či porušení zájmů, jež jsou chráněny
příslušným zákonem (srov. přiměřeně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 2. 2005,
čj. 6 A 109/2000 - 73, č. 583/2005 Sb. NSS). Pokud pak zákon o požární ochraně vymezuje
jako hledisko pro stanovení výše pokuty i rozsah způsobené škody, je použití tohoto kritéria
právě v případě ohrožovacích deliktů pojmově vyloučeno. Nejvyšší správní soud
k tomu doplňuje, že z povahy věci není možné přihlédnout k rozsahu škody, pokud k žádné
škodě nedošlo a zákon její vznik ani nepředpokládal. Nadto sám stěžovatel v kasační stížnosti
neuvedl žádné argumenty, kterými by podpořil své tvrzení o použitelnosti uvedeného hlediska
v posuzované věci. Nejvyšší správní soud proto přisvědčil městskému soudu, že další posuzování
kritéria vzniku škody by bylo zcela formální.
23. V této souvislosti Nejvyšší správní soud shodně s rozsudkem ze dne 29. 6. 2011,
čj. 8 As 27/2011 - 68, uzavřel, že správní orgány pochybily, pokud se v odůvodnění rozhodnutí
při určování výše sankce o těchto kritériích podrobněji nezmínily, nicméně posoudil jako zcela
správný závěr městského soudu, že takové pochybení nemohlo v posuzovaném případě ovlivnit
zákonnost jejich rozhodnutí, a to právě z důvodu nepoužitelnosti těchto hledisek v dané věci.
24. Nejvyšší správní soud tedy neshledal napadený rozsudek městského soudu
nepřezkoumatelným ani nezákonným, a proto kasační stížnost zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
25. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá tedy právo na náhradu nákladů řízení
o této kasační stížnosti (§60 odst. 1 a contrario za použití §120 s. ř. s.). Žalovanému,
jemuž by jinak právo na náhradu nákladů řízení o kasační stí žnosti příslušelo (§60 odst. 1 s. ř. s.
ve spojení s §120 s. ř. s.), soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, neboť mu žádné náklady
nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 20. března 2012
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu