ECLI:CZ:NSS:2012:8.AS.64.2011:65
sp. zn. 8 As 64/2011 - 65
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jana Passera a soudců
Mgr. Davida Hipšra a JUDr. Michala Mazance v právní věci žalobce: Mgr. J. K., zastoupeného
JUDr. Jaroslavem Tomáškem, advokátem se sídlem AK sady 5. května 46, Plzeň, proti
žalovanému: Krajský úřad Středočeského kraje, se sídlem Zborovská 81/11, Praha 5, o žalobě
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 31. 8. 2010, čj. 094280/2010/KUSK, v řízení o kasační
stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 9. 6. 2011, čj.
1 A 36/2010 - 36,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 9. 6. 2011, čj. 1 A 36/2010 - 36,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Městský úřad Rakovník, odbor dopravy (dále jen „městský úřad“ nebo „správní orgán“),
vedl se žalobcem řízení pro podezření ze spáchání přestupku proti bezpečnosti a plynulosti
provozu na pozemních komunikacích podle §22 odst. 1 písm. f) bod č.3 zákona č. 200/1990 Sb.,
o přestupcích (dále jen „zákon o přestupcích“). Přestupek spočíval v překročení maximální
povolené rychlosti. Předvolání k podání vysvětlení v uvedené věci doručoval na adresu trvalého
bydliště žalobce. Zásilka obsahující předvolání byla doslána na adresu „sady 5. května 46,
301 00 Plzeň.“ Předvolání převzala pověřená osoba advokátní kanceláře Křivánek, Šmehlík,
Tomášek, která na uvedené adrese sídlí a ve které žalobce působí jako advokát. Žalobce
se k podání vysvětlení bez omluvy nedostavil, a proto městský úřad rozhodl o přestupku
v příkazním řízení.
[2] Žalobce podal proti rozhodnutí v příkazním řízení odpor. Městskému úřadu následně
sdělil pro doručování veškeré korespondence v této věci adresu „Advokátní kancelář Křivánek,
Šmehlík, Tomášek, Mgr. J. K., sady 5. května 46, Plzeň“ s žádostí o doručování k jeho rukám. Na tuto
adresu mu pak městský úřad zaslal předvolání k ústnímu jednání, které opět převzala pověřená
osoba advokátní kanceláře. K ústnímu jednání se žalobce nedostavil.
[3] Městský úřad uznal žalobce vinným ze spáchání přestupku a uložil mu za jeho spáchání
pokutu. Žalobce se proti rozhodnutí odvolal. Namítl nesprávné posouzení odchylky použitého
rychloměru, např. v závislosti na rychlosti projíždějícího vozidla. Bez bližšího vysvětlení rovněž
uvedl, že pro vydání rozhodnutí o přestupku nebyly splněny formální a procesní náležitosti.
Za přitěžující okolnost byla hodnocena dříve uložená pokuta za nesprávné stání v blízkosti
křižovatky, která však s projednávanou věcí vůbec nesouvisí.
[4] Žalovaný zamítl odvolání a potvrdil rozhodnutí o uložení pokuty s tím, že odvoláním
napadené rozhodnutí bylo vydáno v souladu s právními předpisy. V odůvodnění rozhodnutí
se věnoval stanoveným odchylkám u silničních radiových rychloměrů a odvolací námitky
stěžovatele považoval za bezpředmětné. Námitku o procesních a formálních náležitostech
pro vydání rozhodnutí považoval za zcela obecnou a neurčitou.
II.
[5] Žalobce podal proti rozhodnutí o odvolání v zákonné lhůtě žalobu u Městského soudu
v Praze (dále jen „městský soud“). Namítl, že předvolání k ústnímu jednání mu nebylo řádně
doručeno a tudíž se nemohl v řízení účinně bránit. Po většinu doručovací doby je v zaměstnání,
proto ho lze zastihnout tam. Z toho důvodu uvedl správnímu orgánu doručovací adresu. V řízení
o přestupku vystupoval jako soukromá fyzická osoba, nikoli jako advokát, a proto mu mělo být
doručováno podle §20 odst. 2 a nikoli podle §20 odst. 6 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu
(dále jen „správní řád“). Poštovní doručovatel se měl snažit zastihnout jej, v případě neúspěchu
měl písemnost uložit a zanechat výzvu k vyzvednutí zásilky na příslušné poště. Takto doručovatel
nepostupoval, prokazatelně zásilku převzala V. L., tedy osoba od žalobce odlišná. O předvolání
se nedozvěděl včas, neměl tedy možnost hájit svá práva před prvoinstančním orgánem. Tím bylo
porušeno jeho právo na soudní a jinou ochranu dle čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a
svobod a právo na rovnost dle čl. 37 odst. 3 Listiny.
[6] Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 9. 6. 2011, čj. 1 A 36/2010 - 36, rozhodnutí
žalovaného zrušil a vrátil mu věc k dalšímu řízení. Podle soudu doručovací orgán pochybil,
pokud předvolání nedoručil žalobci do vlastních rukou, v důsledku čehož mohl být žalobce
zkrácen na svých právech. K výhradě žalovaného, že žalobce otázku doručování v odvolacím
řízení vůbec nevznesl, městský soud konstatoval, že právní ochrana poskytovaná správními soudy
je ochranou originární a není pokračováním správního řízení. Z žádného ustanovení s. ř. s.
podle názoru městského soudu neplyne, že by žaloba byla projednatelná pouze v části,
ve které již žalobce obdobně argumentoval ve správním řízení. Neztotožnil se s názorem
žalovaného, že za žalobce, který je advokátem a požádal o doru čování písemností na adresu
advokátní kanceláře, jsou oprávnění přebírat poštu jiní zaměstnanci advokáta či advokátní
koncipienti. Taková možnost se týká případů, kdy advokát vystupuje jako zástupce a souvisí
s výkonem advokacie, nikoliv případů, kdy je sám účastníkem řízení. Proto městský soud postup
doručovatele vyhodnotil jako chybný, v případě nezastižení adresáta měl uložit oznámení
o neúspěšném doručení a adresáta poučit o právních důsledcích nevyzvednutí zásilky.
K předvolání k ústnímu jednání proto účinně nedošlo. Ústní jednání má v přestupkovém řízení
klíčový význam, proto tuto okolnost městský soud vyhodnotil jako podstatnou vadu řízení
před správním orgánem.
III.
[7] Žalovaný (stěžovatel) napadl rozhodnutí městského soudu kasační stížností z důvodů
uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Namítl, že žalobce sám výslovně sdělil správnímu
orgánu adresu advokátní kanceláře, kam mu měly být doručovány veškeré písemnosti týkající
se přestupkového řízení, a že z adresy uvedené na listovní zásilce nevyplývá procesní role
adresáta. Tím, že v advokátní kanceláři zásilku převzala osoba, která je oprávněná přebírat zásilky
za advokáta, se písemnost dostala do sféry vlivu žalobce. Žalobce bezpochyby obdržel všechny
ostatní písemnosti, které byly doručovány stejným způsobem, a které přebírala osoba pověřená
advokátní kanceláří. I když se žalobce neúčastnil projednání přestupku, byl pravidelně v kontaktu
se správním orgánem a měl možnost navrhovat důkazy prokazující jeho nevinu. Zmínil úřední
záznam ze dne 30. 3. 2010, podle kterého byl žalobce opakovaně upozorněn na datum ústního
jednání a sám z důvodu pracovního zaneprázdnění požádal o zaslání rozhodnutí o přestupku.
Žalobce neuvedl námitku doručování v odvolání, ale až v žalobě. Proto nelze vytýkat správnímu
orgánu, že neověřoval správnost doručení ex offo. Proto nemůže jít o vadu přezkoumávaného
rozhodnutí. Poukázal též na to, že správní řád z roku 2004 zvýšil odpovědnost účastníka řízení
za rozsah odvolacího přezkumu.
IV.
[8] Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že k přebírání písemností nikoho
nezmocnil a trval na tom, že správní orgán měl zkontrolovat řádnost doručení předvolání ex offo.
Zopakoval, že v přestupkovém řízení nevystupoval jako advokát, a tudíž mu nemělo být
doručováno podle §20 odst. 6 správního řádu. Nevěděl, že se koná ústní jednání a nebyl k němu
řádně předvolán. Úlohou Nejvyššího správního soudu není podle jeho názoru zabývat
se hypotézami stěžovatele o tom, že si musel být předvolání vědom. Obviněný z přestupku
má právo vyjádřit se ke všem skutečnostem kladeným mu za vinu, k důkazům o nich, uplatňovat
skutečnosti a navrhovat důkazy na svou obhajobu po celou dobu řízení o přestupku a nikoli
pouze v některé jeho fázi.
V.
[9] Nejvyšší správní soud posoudil důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené usnesení netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.).
[10] Kasační stížnost je důvodná.
[11] Při posuzování důvodnosti kasační stížnosti se Nejvyšší správní soud zabýval
problematikou doručování předvolání k ústnímu jednání z několika aspektů. Musel posoudit,
zda bylo možné stěžovateli vytýkat, že se v rozhodnutí o odvolání nezabýval doručením
předvolání z úřední činnosti, neboť žalobce tuto okolnost ve správním řízení neuváděl a poprvé
ji namítl až v žalobě. Dále bylo třeba posoudit, jaký význam mělo sdělení žalobce ze dne
25. 1. 2010, kterým žádal o doručování písemností do advokátní kanceláře. Soud se rovněž
nemohl vyhnout úvahám, zda existují ospravedlnitelné důvody pro odlišný postup při doručování
advokátu jako zástupci účastníka správního řízení a téže osobě, pokud je sama účastníkem
takového řízení.
[12] Byť to městský soud v napadeném rozsudku výslovně neuvádí, je zřejmé, že tvrzené
pochybení při doručování k ústnímu jednání považoval za závažnou procesní vadu řízení,
pro kterou bylo třeba žalobou napadené rozhodnutí zrušit bez jednání podle §76 odst. 1 písm. c)
zákona č. 150/2002 Sb. soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“).
[13] V přestupkovém řízení je ústní jednání upraveno v §74 zákona o přestupcích.
S městským soudem lze souhlasit v tom, že ústní jednání má v řízení o přestupku klíčovou roli.
Je obligatorní součástí přestupkového řízení a v nepřítomnosti obviněného z přestupku lze věc
projednat pouze v případech upravených v prvním odstavci tohoto ustanovení. Neméně
podstatné však je, zda žalobce mohl námitky týkající se doručování objektivně uplatnit
v odvolacím řízení.
[14] Co však utvrzuje Nejvyšší správní soud v názoru, že žalobce mohl tvrzený nedostatek
při doručování uplatnit jako odvolací námitku, je obsah odůvodnění rozhodnutí o přestupku.
Na druhé straně rozhodnutí správní orgán uvedl, že zahájil správní řízení, obviněnému sdělil
obvinění a zároveň nařídil ústní jednání ( pozn. NSS v případě data 17. 5. 2010 se nepochybně
jedná vzhledem k datu vydání prvostupňového rozhodnutí o písařskou chybu, správně mělo být
uvedeno 17. 2. 2010). Zmínil, že písemnost doručoval na jeho doručovací adresu a písemnost
převzala jeho sekretářka z advokátní kanceláře. Ke správnímu orgánu se však žalobce nedostavil
a ani se z jednání neomluvil. Správní úřad dále uvádí, že vzal v úvahu i pochybnost, že se žalobce
o předvolání nedozvěděl, ale jelikož tuto adresu uvedl jako doručovací adresu, měl si být v ědom
toho, že může písemnost převzít sekretářka, která jej o tom měla informovat.
[15] Z rozhodnutí o přestupku je proto nepochybné, že si správní orgán byl vědom
odpovídajících procesních souvislostí spojených s doručováním obviněnému z přestupku, byl
si vědom důležitosti ústního jednání v přestupkovém řízení a rovněž zcela zřetelně a podrobně
seznámil žalobce s procesním stavem věci a se svým právním názorem. Přesto se žalobce
v odvolání proti rozhodnutí o přestupku o doručování úředních písemností vůbec nezmiňuje,
postup správního orgánu při doručování písemnosti nezpochybňuje. Žalovaný
tak při rozhodování o podaném odvolání nemohl zjistit, že žalobce spatřuje v doručování jakékoli
pochybení a že mu případně některá z úředních písemností nebyla doručena. Proto se těmito
souvislostmi v žalobou napadeném rozhodnutí nezabýval. Žalobce v podané žalobě
ani ve vyjádření ke kasační stížnosti neuvedl žádné konkrétní důvody, pro které případně nemohl
námitku týkající se doručení uplatnit již v odvolacím řízení. Případný argument, že tak učinil
až v návaznosti na odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí proto nemůže obstát,
protože to zmíněné souvislosti vůbec nezmiňuje. Podle §89 odst. 2 správního řádu přezkoumává
odvolací správní orgán soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které vydání rozhodnutí
předcházelo, s právními předpisy. Správnost napadeného rozhodnutí přezkoumává jen v rozsahu
námitek uvedených v odvolání, jinak jen tehdy, vyžaduje -li to veřejný zájem. Žalobou napadené
rozhodnutí proto nelze shledat nezákonným z důvodu, že nebylo prvostupňové rozhodnutí
zrušeno, neboť žalovanému v odvolacím řízení ani předtím v řízení o přestupku nevznikla
pochybnost, že předvolání k ústnímu jednání nebylo řádně doručeno.
[16] S městským soudem lze proto souhlasit potud, že nep odmiňuje případnou úspěšnost
žalobních námitek jejich předchozím uplatněním ve správním řízení. Současně však platí,
že odvolací orgán je při přezkumu správního rozhodnutí omezen rozsahem odvolacích námitek
a za nezákonné nelze jeho rozhodnutí považovat jen proto, že nevypořádává okolnost,
která nebyla odvolatelem v odvolání namítána.
[17] V této souvislosti je případný poukaz stěžovatele na rozsudek zdejšího soudu ze dne
13. 2. 2008, čj. 2 As 56/2007 - 61. V uvedené věci žalobce rovněž zpochybňoval doručení
předvolání k ústnímu jednání a rovněž doručení prvostupňového rozhodnutí, neboť zásilky měly
být doručeny místo něj jeho otci. Šlo tedy z hlediska případného porušení procesních práv
účastníka řízení o situaci ještě závažnější, neboť nemělo být doručeno doko nce ani rozhodnutí
ve věci samé, což má nepochybně rovněž podstatný vliv na možnost brojit proti němu
v odvolání. Nejvyšší správní soud však přesto argumentaci žalobce o nedoručení písemností
neuznal a zdůraznil, že „existenci tohoto rozhodnutí stěžovatel zjevně v odvolací lhůtě seznal, neboť v odvolání
přesně označil jak číslo jednací daného rozhodnutí, tak i výši pokuty a nákladů řízení a v zákonné lhůtě se proti
němu odvolal. V tomto odvolání mohl namítat zejména nedostatek doručení písemností a porušení svých procesních
práv nemožností se aktivně na řízení účastnit, neboť to mu muselo být zcela jasné i bez bližší znalosti obsahu
rozhodnutí. To však neučinil. Pokud jde o povinnost odvolacího orgánu zkoumat otázku doručení
v odvolacím řízení z úřední povinnosti dále zdůraznil, že „vytýkal-li stěžovatel žalovanému v žalobě,
že neodhalil doručení předvolání a rozhodnutí jiné osobě a vycházel z předpokladu správnosti doručenek,
lze mu to těžko vytýkat za situace, kdy stěžovatel v odvolání ani nezmínil, že mu tyto písemnosti nebyly doručeny.
Vyčkal-li žalobce s označením vady skončení odvolacího řízení, je třeba takové jednání označit za účelové.“
[18] V nyní souzené věci byla situace z hlediska případného porušení ustanovení o řízení
před správním orgánem pro žalobce příznivější. Pochybnosti byly vzneseny pouze u předvolání
k ústnímu jednání, nikoliv při doručování rozhodnutí o přestupku. To žalobce prokazatelně
obdržel a nebylo sporu, že měl možnost proti němu v odvolací lhůtě brojit. Rozhodnutí
obsahovalo podrobně zdůvodněný právní názor správního orgánu k otázce doručení předvolání
k ústnímu jednání. Sám správní orgán tedy tuto otázku ve svém rozhodnutí položil a žalobci
se přímo nabízela možnost vznést v tomto duchu odvolací námitky. To však neučinil.
I s odkazem na uvedený rozsudek proto nelze shledat nezákonnost žalobou napadeného
rozhodnutí, pokud problematická otázka doručení úřední písemnosti nebyla předmětem
odvolacích námitek, byť se tak bezpochyby mohlo bez obtíží stát.
[19] Stěžovateli je třeba přisvědčit i v tom, pokud v rozhodnutí o odvolání neakceptoval
odvolací námitku, že „nebyly splněny formální a procesní náležitosti pro vydání rozhodnutí o přestupku“.
Tato námitka je zcela obecná, nelze z ní dovodit konkrétní namítané porušení procesních práv
a stěžovatel postupoval správně, pokud ji označil v rozhodnutí o odvolání za zcela obecnou a
neurčitou.
[20] Nejvyšší správní soud se proto přiklonil k závěru, že zjištěné okolnosti neměly vést
městský soud ke zrušení žalobou napadeného rozhodnutí z důvodu podstatného porušení
ustanovení o řízení před správním orgánem.
[21] Nejvyšší správní soud se musel zabývat rovněž tím, zda skutečně postupem správního
orgánu při doručování předvolání k ústnímu jednání došlo k procesnímu pochybení. Musel
posoudit, zda městský úřad postupoval v souladu s pokynem žalobce k doručování
na jím zvolenou adresu.
[22] Doručování upravuje §19 a násl. správního řádu. Pokud jde o předvolání k jednání (§59)
a rozhodnutí (§72 odst. 1), musí být doručena do vlastních rukou (§19 odst. 4). Fyzické osobě
se doručuje na adresu pro doručování, na adresu jejího trvalého pobytu, na její elektronickou
adresu, případně kdekoliv bude zastižena (§20 odst. 1). Písemnost určenou do vlastních rukou
však lze doručit pouze adresátovi, nebo tomu, koho adresát k převzetí písemnosti zmocnil
ověřenou písemnou plnou mocí (§20 odst. 2) Pouze písemnost, kterou není třeba doručit
do vlastních rukou lze podle odst. 3 téhož ustanovení předat jiné vhodné osobě bydlící v témže
místě, souhlasící s předáním adresátovi. Písemnost určenou advokátu, včetně písemnosti
doručované do vlastních rukou, mohou přijmout také advokátní koncipienti nebo jiní jeho
zaměstnanci (20 odst. 6). Posledně uvedené ustanovení obsahuje rovněž úpravu pro případy,
pokud advokát vykonává advokacii společně s jinými advokáty nebo jako společník veřejné
obchodní společnosti.
[23] Nejvyšší správní soud při svých úvahách vycházel z přístupu, který prezentoval Ústavní
soud např. v usnesení ze dne 30. 6. 2010, sp. zn. II. ÚS 1308/10. V souvislosti s novelou
občanského soudního řádu provedenou zákonem č. 7/2009 Sb. konstatoval, že „tato úprava
od základu mění pojetí doručování podle dosavadní úpravy tím, že opouští paternalistický přístup,
který jí dominoval, a naopak vychází ze zásady, že každý si má svá práva střežit především sám .“ Nejvyšší
správní soud v rozsudku ze dne 31. 10. 2011, čj. 8 As 16/2011 - 83, uvedl, že „vždy je třeba,
aby odpovídající míru odpovědnosti za řádné doručení zásilky nesl vedle odesílatele též její adresát. Skrze tento
přístup, akcentující ve zvýšené míře odpovědnost adresáta za doručování jemu určených zásilek, je třeba nahlížet
na jednotlivé problémy, které doručování úředních písemností přináší.“
[24] Žalobce byl předvoláván k osobní účasti u správního orgánu celkem dvakrát. Poprvé
to bylo dne 4. 12. 2009 a byl předvolán na 6. 1. 2010 za účelem podání vysvětlení k dopravnímu
přestupku. Předvolání bylo zasláno na adresu trvalého pobytu. Z poštovní doručenky vyplývá,
že zásilka byla doslána na adresu sady 5. května 46, Plzeň a tam fakticky převzata V. L. Ta je
sekretářkou advokátní kanceláře, ve které žalobce působí jako advokát. Soud se však v této věci -
nemusel zabývat tím, zda postup při doručování byl v tomto případě správný. Okolnosti tohoto
doručení žalobce v žalobě nezpochybňoval. Nadto nelze přehlédnout, že proti rozhodnutí v
příkazním řízení, které po předvolání následovalo, podal odpor a řízení pokračovalo sdělením
obvinění z přestupku. Svá práva tak mohl v plné míře uplatňovat v další fázi přestupkového
řízení.
[25] Žalobce sdělil dne 25. 1. 2010 správnímu orgánu adresu pro doručování. Výslovně uvedl:
„dovoluji si vám sdělit adresu pro doručování ve shora označené věci a požádat Vás, aby veškerá korespondence
v této věci byla doručována k mým rukám na adresu: Advokátní kancelář Křivánek, Šmehlík, Tomášek, Mgr. J.
K., sady 5. května, Plzeň. Bylo třeba obsah této žádosti vyhodnotit. Je zcela nepochybné, že žalobce
žádal o doručování na adresu advokátní kanceláře, ve které působí jako advokát. Pokud v adrese
uvádí označení advokátní kanceláře, která obsahuje jeho jméno a současně v adrese své jméno
uvádí znovu, nelze než dospět k závěru, že žádal o doručování pošty obdobným způsobem jako
je tomu u ostatních zásilek, které v souvislosti s výkonem advokátní praxe přebírá. Na tom nic
nemění ani poznámka „k mým rukám“. Žalobce si musel být vědom, že úřední zásilky v
přestupkovém řízení budou určeny do jeho vlastních rukou a i proto bylo třeba v adrese uvést,
komu jsou v advokátní kanceláři určeny. Nepochybně by nepostačovalo jejich doručování na
adresu advokátní kanceláře, aniž by bylo zřejmé, komu v kanceláři jsou určeny. Proto také
žalobce tuto poznámku uvedl a znovu zopakoval ve sdělované adrese své jméno.
[26] S městským soudem lze nepochybně souhlasit, že adresa advokátní kanceláře – místa
výkonu povolání adresáta je vhodným místem, kam lze doručovat úřední zásilky na požádání
adresáta (§19 odst. 3, §20 odst. 1 správního řádu). Jde o místo, kde se adresát zpravidla
po určitou část dne zdržuje. Podstatné je rovněž to, že do advokátní kan celáře bývá doručováno
více úředních písemností, a proto lze požadovat a předpokládat, že bude kancelář na doručování
zásilek vybavena. Jde jak o technické zabezpečení (případné zřízení schránky na poště),
tak i o personální zajištění přijímání pošty poučenými pracovníky. Ústavní soud k tomu
v rozsudku ze dne 28. 11. 2008, sp. zn. II. ÚS 1553/08, konstatoval, že „způsob doručování zásilek
určených do vlastních rukou advokáta do sídla jeho kanceláře lze označit za zcela bezpečný způsob doručování,
neboť jde o profesionální zařízení, které musí být kvalifikovaně obsazeno osobami dostatečně poučenými,
jak s takovými zásilkami naložit. Nedostatky v činnosti kanceláře advokáta z hlediska nakládání se zásilkami
jdou k jeho tíži, neboť má profesní povinnost správnou funkci svého profesionálního zařízení zabezpečit.“
[27] Žalobce zcela zřetelně ve sdělení správnímu orgánu uvedl adresu, na kterou žádá
doručovat. Z ní bezpečně vyplývalo, že vykonává advokátní praxi. Musel si být vědom,
že jím zvolená adresa pro doručování v sobě nutně ponese i volbu způsobu realizace doručení.
Je třeba vidět, že doručování fyzické osobě např. na adresu trvalého pobytu a doručování zástupci
účastníka řízení - advokátu do advokátní kanceláře jsou zcela rovnocenné způsoby doručení
zejména co do účinku doručení i typu zásilek, které lze takto doručovat. Faktická odlišnost
postupu při doručování je způsobena osobou adresáta, nikoli tím, že by případně bylo třeba
v některých případech zvolit kvalifikovanější a jindy méně kvalifikovaný způsob doru čování.
Stejně jako je např. fyzické osobě doručováno na adresu trvalého pobytu do vlastních rukou,
jsou obdobně do vlastních rukou doručovány zásilky advokátům v režimu §20 odst. 6 správního
řádu. Právní úprava nestanoví, že by postupu podle tohoto ustanovení bylo svěřeno doručování
zásilek méně významných, u kterých by převažovalo zjednodušení praktické realizace doručení
nad „rizikem“ vyplývajícím z toho, že zásilky jejich adresát od orgánu provádějícího doručení
fyzicky nepřebírá a v doslovném významu tedy o doručování do vlastních rukou nejde.
[28] Důvodem pro postup podle §20 odst. 6 správního řádu je nepochybně povaha činnosti
advokáta. Je obecně známo, že při výkonu advokátní praxe se advokát nezdržuje pouze
ve své advokátní kanceláři. Poskytováním právních služeb se podle §1 odst. 2 věta první zákona
č. 85/1996 Sb. o advokacii rozumí zastupování v řízení před soudy a jinými orgány, obhajoba
v trestních věcech, udělování právních porad, sepisování listin, zpracovávání právních rozborů
a další formy právní pomoci, jsou-li vykonávány soustavně a za úplatu. Advokát nepochybně
nemusí být ve své kanceláři fyzicky přítomen po celou dobu, kdy je kancelář otevřena.
Právě proto a též z důvodu, že jsou advokátu doručovány zásilky ve větším množství, je postup
při jejichž doručování upraven odlišně. Zákonodárce zvolil řešení, kdy oprávnění zásilku převzít
svěřuje i advokátním koncipientům kanceláře či jiným zaměstnancům advokáta.
[29] Pokud by bylo předvolání k ústnímu jednání doručováno žalobci na adresu trvalého
pobytu, poštovní doručovatel by v případě nezastižení adresáta zanechal v místě doručení
oznámení o uložení zásilky s výzvou k jejímu vyzvednutí ve stanovené lhůtě s poučením
o následcích v případě jejího nevyzvednutí. Sdělením, že se na adrese trvalého pobyt u po většinu
času nezdržuje, dal žalobce nepochybně najevo, že se chce vyhnout právě tomu, že nebude
doručovatelem zastižen a bude se muset dostavit na poštu a zásilku vyzvednout. Pokud má být
cílem sdělení doručovací adresy doručení zjednodušit a nikoli z komplikovat, postrádá rozumného
zdůvodnění, proč by adresát - advokát, který o doručování do advokátní kanceláře zřetelně
sám žádá, měl být nucen v případě, že nebude ve své kanceláři zastižen, postupovat obdobným
způsobem, jako kdyby žádnou adresu pro doručení správnímu orgánu nesdělil. To vše za situace,
kdy právní předpis s doručováním do advokátní kanceláře počítá a kdy je povinností advokáta
zajistit, aby doručované zásilky přijaté jinými pracovníky kanceláře mu byly též fakticky doručeny
a seznámil se s nimi.
[30] Na tomto místě je vhodné připomenout, že vyslovené právní názory nejsou v rozporu
s dosavadní rozhodovací činností Nejvyššího správního soudu. Ten např. v rozsudku ze dne
22. 10. 2007, čj. 5 Afs 151/2006 - 72, zdůraznil, že při doručování je třeba odlišovat případy,
kdy je daňový poradce zástupcem daňového subjektu a kdy je sám účastníkem řízení. Ne byl
však konfrontován s tím, že adresát sám žádal o doručování určitým způsobem a sám uvedl
adresu, na kterou mu má správní orgán doručovat. V tom spočívá podstatná skutková odlišnost
od nyní projednávané věci. Proto mohl Nejvyšší správní soud vyhovět kasační stížnosti
a nevznikla mu povinnost předložit věc v souladu s §17 s. ř. s. rozšířenému senátu Nejvyššího
správního soudu.
[31] Vždy je třeba vycházet z toho, že doručování na účastníkem sdělenou adresu má doručení
zjednodušit a nikoli v konečném důsledku podstatně ztížit či dokonce zmařit. Tím má soud
na mysli souvislost s požadavky na formulaci adresy odlišně v případech, kdy je advokátu
doručováno jako účastníku řízení a kdy jako zástupci účastníka. Z tohoto úhlu pohledu je proto
třeba hodnotit i závěry městského soudu o správnosti či vadnosti postupu doručovatele
při doručování zásilky. Obsah sdělení adresy pro doručování opravňoval správní orgán doručit
předvolání k ústnímu jednání způsobem, který zvolil, a proto lze považovat takové předvolání
za řádně doručené.
[32] S odkazem na shora uvedené důvody proto zaujal Nejvyšší správní soud právní názor
odlišný od názoru, o který městský soud opřel kasační stížností napadený rozsudek.
[33] Zbývá zdůraznit, že zdejší soud při svých úvahách vycházel z procesní situace,
která nastala v této věci, tedy z předpokladu, že žalobce o tento způsob doručení sám požádal.
Nezabýval se tím, zda v případě, že je účastníkem správního řízení advokát, může správní orgán
bez ohledu na stanovisko adresáta zvolit pro doručování postup podle §20 odst. 6 nebo je třeba
důsledně rozlišovat procesní postavení advokáta jako zástupce účastníka řízení a jeho účastenství
v řízení. Takové úvahy totiž vzhledem k nastalým skutkovým okolnostem nebyly nezbytné
pro rozhodnutí o kasační stížnosti v této věci.
[34] S ohledem na shora uvedené skutečnosti Nejvyšší správní soud napadený rozsudek
městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§110 o dst. 1 s. ř. s.). V tomto řízení
je městský soud vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v tomto
rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s). V novém rozhodnutí rozhodne městský soud i o nákladech řízení
o kasační stížnosti (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 20. července 2012
JUDr. Jan Passer
předseda senátu