ECLI:CZ:NSS:2012:9.AFS.3.2012:26
sp. zn. 9 Afs 3/2012 - 26
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudkyň JUDr. Barbary Pořízkové a Mgr. Daniely Zemanové v právní věci žalobce:
Zoologická zahrada Ústí nad Labem, příspěvková organizace, se sídlem Drážďanská 23,
Ústí nad Labem, zast. JUDr. Lubomírem Pánikem, advokátem se sídlem Masarykova 43, Ústí
nad Labem, proti žalovanému: Finanční ředitelství v Ústí nad Labem, se sídlem Velká
Hradební 61, Ústí nad Labem, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 4. 2009,
č. j. 14444/07-1700-506345, ve věci odvodu za porušení rozpočtové kázně, v řízení o kasační
stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 26. 9. 2011,
č. j. 15 Ca 92/2009 - 40,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalovaný (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení shora
uvedeného rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem (dále jen „krajský soud“), kterým bylo
pro nezákonnost zrušeno jeho rozhodnutí ze dne 20. 4. 2009, č. j. 14444/07-1700-5063454.
Tímto rozhodnutím byl změněn platební výmět Finančního úřadu v Ústí nad Labem ze dne
27. 3. 2007, č. 13/D/2007, č. j. 80284/07/214980/5465, kterým bylo žalobci uloženo vrácení
zadržených prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu ve výši 33 700 Kč tak, že ve výroku
uvedená částka odvodu ve výši 33 700 Kč se mění na částku 265 924 Kč.
Krajský soud nepřisvědčil celé řadě žalobcem uplatněných námitek jak procesního,
tak věcného charakteru. Zdůraznil, že v projednávané věci byl rozsah čerpání dotace v rámci
jednotlivých projektů stanoven v žalobcově žádosti o poskytnutí dotace, neboť v samotném
rozhodnutí o poskytnutí dotace žádné podmínky týkající se rozsahu čerpání dotace
uvedeny nejsou. Rozhodnutí pod písmenem b) pouze uvádí, že příjemce dotace odpovídá
za to, že poskytnuté finanční prostředky budou použity v rozsahu uvedeném v žádosti a v tomto
rozhodnutí. Klíčovým dokladem pro posouzení správnosti rozhodnutí stěžovatele o nedodržení
podmínek pro čerpání dotace žalobcem je tak samotná žádost žalobce o poskytnutí dotace.
Z obsahu žádosti vyplývá, že v případě dotačních titulů uvedených v žádosti pod bodem 2.7 byl
u jednotlivých projektů uveden vlastní podíl žadatele i navrhovaná dotace jak v podobě konkrétní
částky, tak i prostřednictvím procentního podílu na celkových nákladech na realizaci projektu.
Dle názoru soudu byl žalobce proto vázán nejen maximální výší přiznané dotace určenou
konkrétní částkou, ale i jejím procentním podílem na celkových nákladech každého jednotlivého
projektu, neboť v těchto případech nebyly dotace přiznány jako příspěvky v neměnných výších.
Při nižších celkových nákladech na jednotlivé projekty byl proto žalobce povinen dodržet
procentní podíl dotace na celkových nákladech. Jinými slovy při vynaložení celkových nákladů
na realizaci projektu v částce nižší, než původně rozpočtované, musel žalobce poměrným
způsobem čerpat dotaci pouze v takovém rozsahu, aby její procentuální podíl na celkových
nákladech odpovídal procentuálnímu podílu uvedenému v žádosti o poskytnutí dotace.
V případě dotačního projektu „Spolupráce s dětmi a mládeží v rámci praktických cvičení
z biologie“ krajský soud vytkl stěžovateli nesprávné použití procentuálního poměru 21,62 %,
který neodpovídá procentuálnímu poměru uvedenému v žádosti, tedy 22 %. Nesprávným
použitím procentuálního poměru byl odvod neoprávněně čerpaných prostředků nesprávně vyšší,
a to o částku 528,54 Kč. V případě dotačních projektů „Zapojení do výzkumu malajských
medvědů“ a „Projekt umělé inseminace slona indického (Elephas maximus) - 3. etapa“, krajský
soud shledal pochybení stěžovatele v posouzení dodržení podmínek čerpání dotace. Žalobou
napadené rozhodnutí pro nezákonnost dle ustanovení §78 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb.,
soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), zrušil a věc vrátil
stěžovateli k dalšímu řízení.
V případě prvního z uvedených projektů je v žádosti o poskytnutí dotace uvedeno,
že žalobce žádá o dotaci v určité částce, která je současně specifikována procentuálním podílem
na celkových rozpočtovaných nákladech. Z částky celkově přiznané na dotační titul „Spolupráce
českých zoologických zahrad v rámci mezinárodních programů chovů ohrožených druhů
s významnými zoologickými zahradami a institucemi v cizině; podpora členství a účasti českých
zoologických zahrad v mezinárodních organizacích“, pod který projekt „Zapojení do výzkumu
malajských medvědů“ spadá, však vyplývá, že dotace nebyla přiznána ve výši požadované
žalobcem v žádosti, ale pouze ve výši, kterou doporučila Rada Unie českých a slovenských
zoologických zahrad (dále jen „Rada“). Doporučení Rady již bylo dle soudu koncipováno
výhradně jako konkrétní částka ve výši 35 000 Kč bez dalšího vymezení v podobě procentuálního
poměru na celkových rozpočtovaných nákladech. Z tohoto důvodu je nutno takto přiznanou
dotaci považovat za příspěvek v konkrétní výši, který i při změně výše skutečně vynaložených
nákladů oproti rozpočtovaným celkovým nákladům zůstává beze změny, pokud nepřesáhne
podíl 80 % skutečných celkových nákladů na projekt ve smyslu §5 odst. 2 nařízení vlády
č. 17/2004 Sb., o pravidlech pro poskytování dotací provozovatelům zoologických zahrad (dále
jen „nařízení vlády“). V daném konkrétním případě skutečné celkové náklady na uvedený projekt
činily částku 56 612 Kč. V případě dotace ve výši 35 000 Kč představoval podíl dotace na
skutečně vynaložených celkových nákladech 61,82 %, tj. nedosáhl podílu 80 % skutečně
vynaložených celkových nákladů a nemohlo tak dojít k porušení rozpočtové kázně.
Obdobně i v případě dotačního projektu „Projekt umělé inseminace slona indického
(Elephas maximus) - 3. etapa“ vyplývá z rozhodnutí o přiznání dotace, že tato byla žalobci
v souladu s doporučením Rady přiznána konkrétní částkou ve výši 300 000 Kč. Na základě
žádosti žalobce ze dne 10. 12. 2004 byla na tento dotační projekt se souhlasem poskytovatele
dotace, Ministerstva životního prostředí, přesunuta částka 57 000 Kč z dotačního projektu
„Spolupráce českých zoologických zahrad s významnými zoologickými zahradami, institucemi
a organizacemi v zahraničí v rámci koordinace mezinárodních chovů ohrožených druhů
živočichů a plnění úkolů zoologických zahrad“. Skutečnost, že se jednalo o konkrétní finanční
částku, vyplývá i ze souhlasu poskytovatele dotace s přesunem finančních prostředků mezi
jednotlivými dotačními projekty ze dne 16. 11. 2004, č. j. MPŽ/41081/04-630/34261/04.
V daném konkrétním případě skutečné celkové náklady na uvedený projekt činily částku
736 403,70 Kč. V případě dotace ve výši 357 000 Kč představoval podíl dotace na skutečně
vynaložených celkových nákladech 48,48 %, tj. nedosáhl podílu 80 % skutečně vynaložených
celkových nákladů a ani u tohoto projektu tedy nemohlo dojít k porušení rozpočtové kázně
Ve včas podané kasační stížnosti stěžovatel uplatňuje důvody dle ustanovení §103 odst. 1
písm. a) s. ř. s. Namítá nesprávné právní posouzení u všech shora uvedených projektů.
V případě projektu „Spolupráce s dětmi a mládeží v rámci praktických cvičení z biologie“
nevzal dle názoru stěžovatele krajský soud v úvahu skutečný poměr 21,62 %, který vychází
z celkové částky rozpočtovaných nákladů na projekt a částky dotace. Žalobce se totiž v žádosti
o dotaci spletl při výpočtu procent, v sumáři k bodům 2.7 pod částkou dotace 80 000 Kč uvedl
22 %, když správně měl uvést 21,62 %, neboť částka 80 000 Kč z částky 370 000 Kč představuje
21,62 %. Pokud by dotace měla z celkových nákladů 370 000 Kč činit 22 %, musela by být
vyčíslena ve výši 81 400 Kč. Žalobce však žádal o dotaci ve výši 80 000 Kč, proto je jeho
procentní výpočet uveden nesprávně. Krajský soud matematicky neověřil správnost žalobcem
uvedeného 22 % podílu dotace a bez ověření jej převzal jako správný. Stěžovatel v rámci
odvolacího řízení ověřoval výpočtem správnost všech procentuálních podílů u všech projektů
a v předmětném případě zjistil chybu. Nemohl proto akceptovat matematicky nesprávně určený
poměr 22 % uvedený v žádosti o dotaci, když skutečný poměr byl 21,62 % a tento správný
poměr byl pak také použit pro výpočet oprávněně čerpané výše dotace odpovídající skutečným
nákladům. K porušení rozpočtové kázně tak nedošlo ve výši 49 399,93 Kč, jak nesprávně uvádí
krajský soud, ale v částce 49 928,47 Kč, jak uvedl stěžovatel ve svém rozhodnutí.
Dále stěžovatel uvádí, že všechny dotace na projekty poskytnuté žalobci na základě
programu „Příspěvek zoologickým zahradám pro rok 2004“ v celkové částce 3 470 550 Kč mají
nařízením vlády stanovený stejný způsob financování, u kterého se předpokládá finanční
spolupráce žalobce. Není žádný důvod posuzovat způsob financování některých dotačních titulů
jinak, jak tvrdí soud u projektů „Zapojení do výzkumu malajských medvědů“ a „Projekt umělé
inseminace slona indického (Elephas maximus) - 3. etapa“.
Finanční spoluúčast příjemce dotace je vždy dána výši poskytnuté dotace, kterou
na základě posouzení charakteru projektu a jeho rozpočtu určí poskytovatel dotace. Hranice
80 % dle ustanovení §5 odst. 2 nařízení vlády je maximem, které může poskytovatel dotace na
financování schváleného rozpočtu poskytnout. Jedná se o omezení pro rozhodování
poskytovatele dotace, nikoli příjemce dotace, aby sám na základě své úvahy a bez vědomí
poskytovatele dotace čerpal dotaci do jakékoliv výše celkových skutečných nákladů.
Skutečnost, že u obou projektů byla přiznána nižší než žalobcem požadovaná výše dotace,
není ničím zvláštním, protože žádost o dotaci je pouze návrhem. V daném případě byly uvedené
projekty a rozpočty na jejich provedení schváleny v podobě, v jaké byly navrhovány žalobcem,
poskytovatel dotace pouze neakceptoval navrhované podíly státu. Proti skladbě nákladů
na projekty evidentně neměl výhrady a odsouhlasil rozpočty v obou případech v navrhované
skladbě a výši bez dalšího, jinak by mohl ve smyslu ustanovení §4 nařízení vlády usoudit,
že neshledává přiměřenost rozpočtovaných nákladů, a požadovat úpravu rozpočtu či dotaci
nepřiznat. V nařízení vlády ani v rozhodnutí o poskytnutí dotace není uvedena žádná možnost
či právo příjemce dotace rozhodovat se na základě vlastního uvážení, zda celou přiznanou dotaci
vyčerpá či nevyčerpá i v případě, že skutečné náklady na projekt budou nižší. Naopak, ustanovení
§6 nařízení vlády ukládá příjemci dotace využít poskytované dotace hospodárně a dále v případě,
že není možno finanční prostředky využít v souladu s rozhodnutím o poskytnutí dotace, ukládá
příjemci dotace povinnost neprodleně informovat příslušný orgán poskytovatele dotace.
Ten jediný je oprávněn rozhodnout o dalším postupu.
V případě předmětných projektů byly celkové skutečné náklady oproti schválenému
rozpočtu nižší, v případě prvního projektu více než 36 %, u druhého projektu o 13 %. Projekty
nebyly realizovány tak, jak byly schváleny, a proto měl žalobce informovat poskytovatele dotace
a případně požádat o možnost vyčerpat dotaci jinak. Pokud byly tedy skutečné náklady nižší
než rozpočtované, nelze za hospodárné nakládání s prostředky státního rozpočtu ve smyslu
ustanovení §6 nařízení vlády považovat vyčerpání celé dotace. Žalobce měl buď informovat
poskytovatele dotace o změnách, nebo dotaci řádně vypořádat a vyúčtovat.
V závěru kasační stížnosti stěžovatel upozorňuje na skutečnost, že Unie českých
a slovenských zoologických zahrad (dále jen „UCSZ“), jejíž doporučení vzal krajský soud
za podstatné pro rozhodnutí ve věci, není ani poradním orgánem poskytovatele dotace a nemá
ani žádné postavení vrchnostenského orgánu vůči zoologickým zahradám. Jedná se o občanské
sdružení, tj. dobrovolnou instituci, která má dle svých stanov za cíl rozvoj vzájemné spolupráce
ZOO a působení na veřejnost. Ve skutečnosti jsou žádosti o dotace posuzovány
Komisí pro zoologické zahrady, která je zřízena dle ustanovení §11 zákona č. 162/2003 Sb.,
o podmínkách provozování zoologických zahrad a o změně některých zákonů (zákon
o zoologických zahradách), jako poradní orgán přímo na Ministerstvu životního prostředí.
UCSZ se vyjadřovalo ke všem dotacím, aniž by toto vyjádření mělo mít vliv
na rozhodování poskytovatele a povinnost dodržet procentní podíl vlastních prostředků
na financování projektu. Poskytovatel dotace vždy stanoví konkrétní částku podle toho,
v jaké míře chce projekt podpořit. Na základě vlastních kritérií a potřeb posoudí významnost
projektu, náklady na projekt, a pokud určí výši dotace k předloženému rozpočtu, určí tím podíl
státu na financování, což znamená, že část nákladů musí hradit příjemce dotace. Podrobný
rozpočet předkládá žadatel o dotaci dle ustanovení §3 nařízení vlády právě proto,
aby poskytovatel dotace mohl rozhodnout, v jaké míře ho má podpořit a v jaké míře
ho má financovat příjemce dotace. Na uvedené zásadě nemůže nic změnit ani skutečnost,
že došlo ke zvýšení dotace v průběhu realizace projektu, když došlo k přesunu prostředků
z jiného projektu na základě souhlasu poskytovatele dotace.
Ze všech výše uvedených důvodů navrhuje stěžovatel napadený rozsudek krajského
soudu zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení.
Žalobce se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a konstatoval,
že kasační stížnost byla podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná,
a stěžovatel je ve smyslu ustanovení §105 odst. 2 s. ř. s. řádně zastoupen. Kasační soud poté
přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci
uplatněných důvodů (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.) a zkoumal při tom, zda napadené rozhodnutí netrpí
vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 s. ř. s.), a dospěl k závěru,
že kasační stížnost není důvodná.
Pokud jde o první kasační námitku, pak jistě nelze než souhlasit se stěžovatelem v tom
smyslu, že se žalobce v žádosti o dotaci při výpočtu procentního podílu spoluúčasti státu
u projektu „Spolupráce s dětmi a mládeží v rámci praktických cvičení z biologie“ spletl,
když v sumáři k bodům 2.7 pod částkou dotace 80 000 Kč uvedl 22 %. Správně měl totiž uvést
21,62 %, neboť částka 80 000 Kč připadající na dotaci představuje z částky 370 000 Kč celkových
rozpočtovaných nákladů právě 21,62 %. Se stěžovatelem však již nelze souhlasit v tom,
že je oprávněn takto nesprávně vypočtený podíl sám v rámci kontroly dodržování rozpočtové
kázně měnit a z takto změněného podílu vycházet pro účely stanovení povinnosti odvodu
za porušení rozpočtové kázně. Pokud totiž nebyla tato matematická chyba odhalena
poskytovatelem dotace a 22% podíl státní spoluúčasti na financování projektu byl převzat
do rozhodnutí o poskytnutí dotace [ve smyslu písmene b) rozhodnutí o poskytnutí dotace
odpovídá příjemce dotace za to, že poskytnuté finanční prostředky budou použity v rozsahu
uvedeném v žádosti], jde tato chyba na vrub poskytovatele dotace a nikoli příjemce dotace.
Je to poskytovatel dotace, který primárně svým rozhodnutím vytváří právní rámec, v jehož
mezích má žadatel povinnost se pohybovat a který svým rozhodnutím stanoví podmínky
poskytnutí dotace, ale i případné změny těchto podmínek. Pokud se žadatel pohyboval v mezích,
které poskytovatel dotace vymezil svým rozhodnutím, nelze mu takové jednání přičítat k tíži.
Porušení rozpočtové kázně lze totiž vyvozovat toliko z neoprávněného použití peněžních
prostředků státního rozpočtu, kterým zákon rozumí mimo jiné výdej, jehož provedením byla
porušena povinnost stanovená právním předpisem, rozhodnutím, případně dohodou
o poskytnutí těchto prostředků, nebo porušení podmínek, za kterých byly příslušné peněžní
prostředky poskytnuty. O žádnou z těchto situací v projednávané věci nejde. Dle názoru
kasačního soudu nemají správci daně, pověření kontrolou rozpočtové kázně, žádné zákonné
oprávnění modifikovat podmínky, za kterých byla dotace poskytnuta, a to ani v případě, že odhalí
zjevnou matematickou chybu. Kasačnímu soudu je známo, že za pravdivost a správnost údajů
uvedených v žádosti odpovídá žadatel o poskytnutí dotace, má však za to, že v případě zjevné
matematické chyby leží odpovědnost za tuto chybu na poskytovateli dotace. Ten je totiž povinen
údaje uvedené žadatelem překontrolovat a případná pochybení tohoto druhu korigovat, nikoli
pasivně převzít žadatelem uvedené údaje do svého rozhodnutí.
Kasační soud nemůže přisvědčit ani druhé z uvedených námitek stěžovatele. Stěžovatel
se zjevně mýlí, domnívá-li se, že krajský soud posoudil způsob financování projektů „Zapojení
do výzkumu malajských medvědů“ a „Projekt umělé inseminace slona indického (Elephas
maximus) - 3. etapa“ v rozporu s nařízením vlády, které stanoví pro všechny dotace na projekty
poskytnuté na základě programu „Příspěvek zoologickým zahradám pro rok 2004“ stejný způsob
financování. Krajský soud svým závěrem žádným způsobem nezpochybnil nařízením vlády
předpokládanou finanční spoluúčast žalobce. Naopak ve své argumentaci zdůraznil, že s ohledem
na chybějící vymezení procentuálního poměru na celkových rozpočtovaných nákladech je nutno
přiznanou dotaci u sporných projektů považovat za příspěvek v konkrétní výši, který i při změně
výše skutečně vynaložených nákladů oproti rozpočtovaným celkovým nákladům zůstává beze
změny, pokud nepřesáhne podíl 80 % skutečných celkových nákladů na projekt ve smyslu §5
odst. 2 nařízení vlády. V daném konkrétním případě skutečné celkové náklady na první
z uvedených projektů činily částku 56 612 Kč, přičemž dotace ve výši 35 000 Kč představovala
podíl na skutečně vynaložených celkových nákladech 61,82 %, tj. nedosáhla podílu 80 %
skutečně vynaložených celkových nákladů. Jinými slovy snížením skutečně vynaložených nákladů
nedošlo k překročení nařízením vlády stanovené maximální hranice finanční spoluúčasti státu.
Obdobně v případě „Projektu umělé inseminace slona indického (Elephas maximus) - 3. etapa“
skutečné celkové náklady na uvedený projekt činily částku 736 403,70 Kč, přičemž dotace ve výši
357 000 Kč představovala 48,48% podílu na skutečně vynaložených celkových nákladech.
Uvedená námitka míjí podstatu věcného posouzení krajského soudu.
Obdobně nemá oporu v napadeném rozsudku ani tvrzení stěžovatele, dle kterého vzal
krajský soud za rozhodující skutečnost doporučení Rady. Krajský soud totiž neoznačil za stěžejní
doporučení Rady o výši dotace, ale skutečnost, že poskytovatel dotace u obou těchto projektů
nevycházel při poskytnutí dotace z údajů uvedených v žádosti žadatele, ale právě z doporučení
Rady. Jestliže tedy poskytovatel dotace u těchto dvou projektů nevycházel ze žádosti žadatele,
ale bez dalšího převzal doporučení Rady o konkrétní výši dotace v částce 35 000 Kč a 357 000 Kč
a žádný procentní podíl na celkových nákladech na realizaci projektu žalobci nestanovil, pak nelze
konstatovat, že žalobce byl nadále vázán procentním podílem odpovídajícímu výši přiznané
dotace. Při nižších celkových nákladech na oba uvedené projekty byl proto žalobce povinen
dodržet procentní podíl dotace na celkových nákladech stanovený v nařízení vlády, neboť jiný
procentní podíl u těchto dvou projektů výslovně stanoven rozhodnutím neměl. Podmínky
pro čerpání dotace musí být formulovány tak, aby bylo zcela zřejmé, jaké pravidlo bylo
stanoveno. Porušení rozpočtové kázně musí vycházet z jasně formulovaného pravidla,
které příjemce dotace svým chováním porušil, nikoli z přesvědčení správního orgánu o způsobu,
kterým měla být dle jeho názoru dotace čerpána.
Nejvyšší správní soud ze všech shora uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační
stížnost není důvodná, proto ji dle §110 odst. 1, věty poslední, s. ř. s. zamítl. O věci přitom
rozhodl bez jednání postupem podle §109 odst. 2 s. ř. s., dle kterého o kasační stížnosti
rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1, větu první, s. ř. s., ve spojení
s §120 s. ř. s., dle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný
úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti
účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatel v soudním řízení úspěch neměl, proto nemá
právo na náhradu nákladů řízení. Žalobci žádné náklady řízení nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 17. května 2012
JUDr. Radan Malík
předseda senátu