ECLI:CZ:NSS:2012:9.AS.105.2011:124
sp. zn. 9 As 105/2011 - 124
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudkyň Mgr. Daniely Zemanové a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci žalobce: Nejvyšší
státní zástupce, se sídlem Jezuitská 4, Brno, proti žalované: Západočeská univerzita v Plzni,
se sídlem Univerzitní 8, Plzeň, proti rozhodnutí žalované ze dne 20. 8. 2008, č. j. 163/08,
za účasti osoby zúčastněné na řízení: F . K., zast. JUDr. Petrem Kšádou, advokátem se sí dlem
Počernická 3104/27, Praha 10, v řízení o kasační stížnosti osoby zúčastněné na řízení proti
rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 15. 6. 2011, č. j. 57 A 63/2010 - 39, ve znění
opravného usnesení ze dne 27. 6. 2011, č. j. 57 A 63/2010 - 56,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se osoba zúčastněná na řízení (dále jen „stěžovatel“)
domáhá zrušení shora uvedeného pravomocného rozsudku Krajského soudu v Plzni (dále jen
„krajský soud“), kterým bylo zrušeno rozhodnutí žalované ze dne 20. 8. 2008, č. j. 163/08, a věc
jí byla vrácena k dalšímu řízení.
Uvedeným rozhodnutím žalovaná s odkazem na ustanovení §89 odst. 1 písm. b) a odst. 3
a §106 zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů (zákon
o vysokých školách), ve znění účinném v rozhodné době (dále jen „zákon o vysokých školách“),
ve spojení s Úmluvou o uznávání kvalifikací týkajících se vysokoškolského vzdělávání
v evropském regionu, podepsanou dne 11. dubna 1997 v Lisabonu, sdělení č. 60/2000 Sb.m.s.
(dále jen „Úmluva o uznávání kvalifikací“ či „Úmluva“), rozhodla, že stěžovatel obdrží osvědčení
o ekvivalenci zahraničního vysokoškolského vzdělání a kvalifikace v České republice,
které je přílohou tohoto rozhodnutí. V odůvodnění k tomu uvedla, že stěžovatel podal žádost
o uznání zahraničního vysokoškolského vzdělání, které získal absolvováním magisterského
studijního oboru „Právní věda“ na Zakarpatské státní univerzitě v Užhorodě, Ukrajina. Žádost
doložil ověřenými kopiemi diplomu a přílohy k diplomu číslo DP 2005102, registrační číslo
M 0001102 ze dne 3. 5. 2008. Protože nebyl prokázán podstatný rozdíl mezi kvalifikací žadatele
a absolventů magisterských studijních programů v České republice, žádosti bylo vyhověno
a stěžovateli bylo vydáno osvědčení o uznání zahraničního vysokoškolského vzdělání
a kvalifikace.
V osvědčení označeném „ZČU * N-631/08“ ze dne 20. 8. 2008, které je podle
citovaného rozhodnutí jeho přílohou, je uvedeno, že žalovaná uznala podle §89 odst. 1 písm. b),
§89 odst. 3 a §106 zákona o vysokých školách diplom číslo DP 2005102, registrační číslo
M 0001102, vydaný dne 3. 5. 2008 Zakarpatskou státní univerzitou v Užhorodě, Ukrajina,
na jméno F. K. a potvrzuje rovnocennost s vysokoškolským diplomem a dodatkem k diplomu
vydaným v České republice veřejnou vysokou školou absolventu studia v magisterském studijním
programu „Právo a právní věda“, obor „Právo“, a současně uznala vzdělání získané držitelem
tohoto dokladu studiem oboru „Právní věda“ uskutečňovaném Zakarpatskou státní univerzitou v
Užhorodě, Ukrajina, a potvrzuje jeho rovnocennost s vysokoškolským vzděláním získaným v
České republice na veřejné vysoké škole absolvováním studia v uvedeném studijním programu.
Držitel tohoto dokladu je oprávněn užívat zahraniční kvalifikaci „magistr práva“ (bez zkratky).
Napadeným rozsudkem krajský soud shledal žalobu podanou žalobcem (původně
žalobkyní – Nejvyšší státní zástupkyní JUDr. Renátou Veseckou) proti shora uvedenému
rozhodnutí žalované jako důvodnou a dané rozhodnutí zrušil bez jednání z důvodu fikce
souhlasu stěžovatele i žalované s rozhodnutím bez jednání a z důvodu vady řízení podle §76
odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř. s.“), neboť dospěl k závěru, že je nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost.
Krajský soud vycházel z toho, že v souzené věci se jedná o problematiku uznání
zahraničního vysokoškolského vzdělání a kvalifikace v České republice, která je upravena
v zákoně o vysokých školách (§89 a §90) s tím, že pro řízení v těchto věcech je třeba aplikovat
správní řád (tj. zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění účinném v rozhodné době; dále jen
„správní řád“), neboť zákon o vysokých školách samostatnou úpravu v tomto směru neobsahuje.
Krajský soud uvedl, že základním předpokladem možnosti přezkumu rozhodnutí správního
orgánu je jeho přezkoumatelnost, přičemž nepřezkoumatelnost je vadou natolik zásadní,
že se jí soud musí zabývat i tehdy, není-li namítána, tj. z úřední povinnosti. Rozhodnutí vydané
v řízení o uznání zahraničního vysokoškolského vzdělání a kvalifikace je individuálním správním
aktem vydaným v oblasti veřejné správy buď orgánem moci výkonné – ministerstvem [podle §89
odst. 1 písm. a) zákona o vysokých školách] anebo právnickou osobou, které zákon svěřil
rozhodování o právech a povinnostech fyzických osob v oblasti veřejné správy – veřejnou
vysokou školou [podle §89 odst. 1 písm. b) zákona o vysokých školách]. Kladným rozhodnutím
o žádosti se úředně potvrzuje, že žadatelem absolvované zahraniční vysokoškolské vzdělání
je rovnocenné s příslušným českým vysokoškolským vzděláním. Takto nazíráno se dle názoru
krajského soudu jedná o rozhodnutí deklaratorní povahy, protože jsou jím úředně
zjišťována a potvrzována práva a povinnosti. Na povahu daného rozhodnutí však lze nahlížet
i tak, že zakládá absolventu zahraniční vysoké školy veřejné subjektivní právo, aby pro účely
kvalifikace bylo jeho zahraniční vysokoškolské vzdělání posuzováno stejně jako vzdělání získané
na veřejné vysoké škole v České republice. V tomto smyslu by se jednalo o rozhodnutí,
které má konstitutivní účinky, neboť by se jím práv o stejné kvalifikace zakládalo.
Krajský soud proto vyslovil názor, že rozhodnutí o uznání zahraničního vysokoškolského
vzdělání a kvalifikace má smíšenou (hybridní) povahu. Bez ohledu na jeho povahu však vždy
platí, že těžištěm každého správního rozhodnutí je jeho výroková část, ve které je vyjádřeno
řešení otázky, která je předmětem řízení. Výrok správního rozhodnutí musí být srozumitelný,
jasný a určitý. Nelze připustit, aby absence náležitostí výroku rozhodnutí byla nahrazena
dodatečnou specifikací v odůvodnění rozhodnutí. V daném ohledu krajský soud odkázal
na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 3. 2011, č. j. 9 As 78/2010 - 221 (všechna
zde citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná z www.nssoud.cz).
V posuzované věci však výrok rozhodnutí žalované uvedené nároky nesplňuje, neboť
obsahuje jen jakýsi nekonkrétní příslib, že stěžovatel obdrží osvědčení o ekvivalenci přesně
nespecifikovaného vysokoškolského vzdělání získaného v zahraničí, aniž by bylo uvedeno,
kdy a kde v zahraničí získaného. Výrok tak nelze označit za přesný, určitý, obsahující hmotné
vyjádření rozhodnutí o věci, výrok je nesrozumitelný a z tohoto důvodu fakticky
nepřezkoumatelný. Bližší údaje o zahraničním vysokoškolském vzdělání jsou obsaženy
až v odůvodnění rozhodnutí, které však již autoritativní povahu nemá.
Nelze ani posuzovat náležitosti výrokové části napadeného rozhodnutí optikou celku
napadeného rozhodnutí a osvědčení, na které je v něm odkazováno. Při uplatňování státní moci
je totiž nezbytné dodržovat požadavek vázanosti zákonem. Žalovaná byla v dané věci vázána
zákonem o vysokých školách, který však s postupem, který žalovaná zvolila, nepočítá, a který
není možné vyvodit ani výkladem. V případě, že není žádost absolventa o uznání zahraničního
vysokoškolského vzdělání zamítnuta, vydává se dle zákona o vysokých školách osvědčení. Toto
osvědčení je správním aktem, který má smíšenou povahu (je dílem deklaratorní a dílem
konstituvní). Dle své povahy jde o vydání správního aktu (rozhodnutí), které může mít formální
podobu standardního písemného rozhodnutí ve věci nebo formu osvědčení. Zákon ovšem
nepočítá s paralelní existencí osvědčení a rozhodnutí, přiče mž osvědčení nelze považovat
za nedílnou součást rozhodnutí. O žádosti bylo možno rozhodnout jednou z uvedených forem,
a to buď rozhodnutím, nebo osvědčením, nikoli oběma současně. Toto pochybení pak způsobilo
nejasnost rozhodnutí vedoucí k jeho nepřezkoumatelnosti. Krajský soud zde vycházel
z rozsudků Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 3. 2011, č. j. 9 As 77/2010 - 229,
č. j. 9 As 81/2010 - 197, a ze dne 24. 3. 2011, č. j. 9 As 78/2010 - 221, č. j. 9 As 80/2010 - 200,
č. j. 9 As 82/2010 - 147, č. j. 9 As 83/2010 - 57.
Pro úplnost krajský soud podotkl, že byť rozhodnutí formálně označené jako rozhodnutí
splňuje nezbytné náležitosti výrokové části rozhodnutí, nebyl oprávněn posuzovat osvědčení
jako samostatné rozhodnutí; to pro jeho výslovně žalovanou deklarovanou povahu přílohy
k rozhodnutí.
Dne 27. 6. 2011 vydal krajský soud opravné usnesení č. j. 57 A 63/2010 - 56, jímž
v napadeném rozsudku opravil nesprávně uvedenou spisovou značku (57 A 53/2010) v horním
okraji všech listů rozsudku na správný údaj (57 A 63/2010).
V kasační stížnosti směřující proti rozsudku krajského soudu stěžovatel namítl přepjatý
formalismus ze strany soudu, neboť krajský soud klade na správní rozhodnutí požadavky
nad rámec zákona. Výrok rozhodnutí žalované nepředstavuje nekonkrétní příslib získání
osvědčení přesně nespecifikovaného zahraničního vzdělání, na rozhodnutí stěžovatelky totiž
navazuje osvědčení, které je přílohou rozhodnutí a které konkretizuje rozhodnutí. Stěžovatel
nesouhlasí se závěry nálezu Ústavního soudu ze dne 20. 11. 2002, sp. zn. I. ÚS 512/02,
na který odkázal krajský soud, nelze totiž přehlížet specifika daňového řízení.
Stěžovatel má za to, že rozhodnutí stejně jako osvědčení mají deklaratorní povahu
a ověřují se jimi existující skutečnosti. Konstitutivní a tedy ani smíšenou povahu nelze rozhodnutí
přikládat. Rozhodnutí se vztahuje výlučně ke stěžovateli, přičemž nezakládá povinno st. Žádná
skutečnost nevede k závěru, že by mělo jít o konstitutivní rozhodnutí. Stěžovatel dále namítl,
že předmětné rozhodnutí je navíc vyloučeno z přezkumu soudem, neboť nesplňuje podmínky dle
§65 odst. 1 a 2 s. ř. s., a proto nemůže dojít ke zkrácení práv žalobce, žalované ani stěžovatele.
V kasační stížnosti je též namítnuto, že postup soudů a odůvodňování jejich rozhodnutí
ve věci nostrifikací je rozporný. Stěžovatel poukázal na to, že na jedné straně se krajský soud
dovolává judikatury Nejvyššího správního soudu, že nelze na rozhodnutí a osvědčení pohlížet
jako na jeden celek, ale na druhé straně v rozsudku uvedl, že nebyl oprávněn posuzovat
osvědčení jako samostatné rozhodnutí.
Stěžovatel dále odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 11. 2007,
č. j. 5 Afs 75/2007 - 161, dle kterého pouhý nedostatek některé ze základních náležitostí
rozhodnutí uvedených v §32 odst. 2 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, nemůže
sám o sobě způsobit neplatnost rozhodnutí, ale musí dosahovat určité intenzity. Stěžovatel
má za to, že ani vytýkaný nedostatek v nyní posuzované věci nedosahuje takové intenzity,
aby bylo nutno správní rozhodnutí rušit.
Dle stěžovatele Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy vydalo metodický materiál
nazvaný „Postup při uznávání zahraničního vysokoškolského vzdělávání a kvalifikace v České
republice“, čímž byl naplněn čl. II.1 odst. 1 a 2 Úmluvy o uznávání kvalifikací, kterou je nutno
aplikovat přednostně před zákonem. Stěžovatel tak nesouhlasí s tím, že by v nyní posuzované
věci měl být bezvýjimečně aplikován správní řád, jelikož tím dochází k nerespektování
mezinárodní smlouvy, jíž je Česká republika vázána. Úmluva o uznávání kvalifikací pojímá vydání
osvědčení jako uznání, které definuje jako oficiální pot vrzení hodnoty akademické kvalifikace
získané v zahraničí příslušným orgánem za účelem přístupu ke vzdělávacím anebo pracovním
aktivitám. Není tak možné vnímat toto uznání jako rozhodnutí ve smyslu správního řádu
s podmiňovanými náležitostmi.
Žalobce ani žalovaná nevyužili možnosti podat ke kasační stížnosti vyjádření.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána osobou k tomu oprávněnou, je podána včas, jde
o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná, stěžovatel je v řízení o kasační stížnosti
zastoupen advokátem. Důvod kasační stížnosti odpovídá důvodu podle §103 odst. 1 písm. a)
a d) s. ř. s. Zdejší soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasač ní
stížnosti a v rámci uplatněných důvodů, zkoumal při tom, zda napadené rozhodnutí netrpí
vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a odst. 4 s. ř. s.), a dospěl
k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
V nyní posuzované věci žalovaná rozhodovala o nostrifikaci, tedy o tuzemském uznání
(rovnocennosti) dosaženého zahraničního vysokoškolského vzdělání. Za podmínek stanovených
v §89 odst. 1 písm. b) zákona o vysokých školách takové osvědčení vydává veřejná vysoká škola.
Obecnou povahou kladného vyřízení žádosti o uznání zahraničního vysokoškolského vzdělání
se ve svém rozhodnutí zabýval krajský soud, který dospěl k závěru, že má smíšenou (hybridní)
povahu, když má dílem konstitutivní a dílem deklaratorní účinky. S tímto hodnocením
se Nejvyšší správní soud ztotožnil. Deklaratorní účinky lze ve shodě s krajským soudem spatřovat
v potvrzení toho, že zahraniční vysokoškolské vzdělání je rovnocenné s příslušným českým
vysokoškolským vzděláním. Konstitutivní účinky lze vidět ve skutečnosti, že je založeno
absolventu zahraniční vysoké školy, aby pro účely kvalifikace jeho zahraniční vysokoškolské
vzdělání bylo posuzováno jako vzdělání získané na veřejné vysoké škole v České republice.
I doktrína správního práva připouští, že některé správní akty mohou mít jak konstitutivní,
tak deklaratorní charakter (srov. Horzinková, E., Fiala, Z. Správní právo hmotné. Obecná část. Praha:
Leges, 2010, s. 77; či Sládeček, V. Obecné správní právo. Praha: ASPI, a. s., 2005 s. 95 ; či Hendrych,
D. a kol. Správní právo. Obecná část. 5., rozšířené vydání. Praha: C. H. Beck, 2003, s. 119) .
Nelze souhlasit se stěžovatelem, který popírá konstitutivní účinky uvedeného správního
aktu poukazem na Úmluvu o uznávání kvalifikací a její definici pojmu „uznání“ jako of iciálního
potvrzení hodnoty akademické kvalifikace získané v zahraničí příslušným orgánem za účelem
přístupu ke vzdělání a/nebo pracovním aktivitám. Nejvyšší správní soud k danému uvádí,
že samotná Úmluva o uznávání kvalifikací nespojuje s uznáním vysokoškolské kvalifikace pouze
deklaratorní účinky, jak tvrdí stěžovatel. Lze odkázat na její čl. VI.3, v němž je uvedeno: „Uznání
vysokoškolské kvalifikace vydané v jedné Straně bude mít v jiné Straně jeden ze dvou následujících důsledků
nebo oba: a) přístup k dalšímu vysokoškolskému studiu včetně příslušných zkoušek a/nebo k přípravě
na doktorát za stejných podmínek, jaké se aplikují na držitele kvalifikací Strany, v níž je o uznání žádáno,
b) užívání akademického titulu v souladu se zákony a podzákonnými předpisy nebo s jurisdikcí Strany,
v níž je o uznání žádáno. Kromě toho může uznání usnadnit přístup na trh práce v souladu se zákony
a podzákonnými předpisy nebo s jurisdikcí Strany, v níž je o uznání žádáno. “ Je tak zřejmé, že s uznáním
vysokoškolské kvalifikace (jíž se rozumí jakýkoli titul, diplom nebo jiné osvědčení vydané příslušným
orgánem osvědčující úspěšné ukončení vysokoškolského programu, srov. čl. I. Úmluvy o uznávání kvalifikací)
nastupuje pro příjemce uznání ve smyslu citované Úmluvy alespoň jeden z výše citovaných
důsledků, který se zakládá až uznáním. V tomto ohledu jde ovšem o konstitutivní účinek uznání.
Stěžovatel dále argumentuje tím, že předmětný správní akt nezakládá povinnost, z čehož
dovozuje, že nemá konstitutivní účinky. Zde je nutno ko nstatovat, že konstitutivní účinky lze
spatřovat kromě založení povinnosti též v založení oprávnění, což je možno spatřovat v již výše
zmíněné skutečnosti, že kladným vyřízení žádosti o uznání zahraničního vysokoškolského
vzdělání je založeno absolventu zahraniční vysoké školy právo, aby pro účely kvalifikace bylo
jeho zahraniční vysokoškolské vzdělání posuzováno jako vzdělání získané na veřejné vysoké
škole v České republice.
V dané souvislosti je možné vypořádat též obecně formulovanou námitku, že rozhodnutí
žalované v nynější věci nesplňuje podmínky rozhodnutí dle §65 odst. 1 s. ř. s. (tj., že jde o úkon
správního orgánu, kterým se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti).
Zdejší soud k tomu uvádí, že rozhodnutí žalované je výsledkem autoritativní rozhodovací
činnosti žalované ve veřejné správě v oblasti vysokého školství, s nímž jsou pro jeho adresáty
spojeny konkrétní právní účinky (viz výše), zejména možnost vykonávat zaměstn ání vyžadující
vysokoškolské právnické vzdělání (k tomu srov. rozsudek zdejšího soudu ze dne 12. 1. 2012,
č. j. 9 As 93/2011 - 87). Jako takové je tak schopno zasáhnout do právní sféry svých adresátů,
což je dle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2008,
č. j. 8 As 47/2005 - 86, kritérium pro zjišťování, zda jde o rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1
s. ř. s. Jde tedy o rozhodnutí ve smyslu uvedeného ustanovení s. ř. s.
Nejvyšší správní soud se ztotožnil s hodnocením krajského soudu, že rozhodnutí
žalované v dané věci trpí vadou spočívající v nepřezkoumatelnosti pro nesrozumitelnost, s čímž
stěžovatel v kasačních námitkách vyjádřil nesouhlas. Krajský soud v napadeném rozsudku
reflektoval, že právně a skutkově obdobnou věcí se již Nejvyšší správní soud opakovaně zabýval.
Obdobné žaloby byly Nejvyšší státní zástupkyní již v minulosti podány, a to s odkazem
na dodržování právních předpisů ve správním řízení, právních předpisů vydaných v oblasti
vysokého školství a nutnost zajištění přístupu k právnickým profesím pouze pro v ysoce odborně
připravené a kvalifikované právníky, kteří nabyli řádného vzdělání (viz rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu sp. zn. 9 As 77/2010, 9 As 78/2010, 9 As 80/2010, 9 As 81/2010,
9 As 82/2010 a 9 As 83/2010).
Ve všech těchto věcech se jednalo o nostrifikaci, tedy uznání (rovnocennosti) dosaženého
zahraničního vzdělání, v daných případech vzdělání vysokoškolského, které bylo uznáno
na základě rozhodnutí rektora Západočeské univerzity v Plzni. Tato rozhodnutí byla vydána
ve všech shora uvedených věcech na žádost jednotlivých absolventů zahraniční vysoké školy,
konkrétně Zakarpatské státní univerzity (studijního oboru Právní věda), a to na základě Úmluvy
o uznávání kvalifikací ve spojení s právní úpravou v zákoně o vysokých školách. Dle této právní
úpravy obsažené v §89 a §90 veřejná vysoká škola, která uskutečňuje obsahově obdobný studijní
program, vydá osvědčení o uznání vysokoškolského vzdělání nebo jeho části v České republice,
ledaže zjistí, že jsou studijní programy, po jejich srovnání, v pods tatných rysech odlišné;
v takovém případě žádost zamítne. V případě, že žádost absolventa o uznání zahraničního
vysokoškolského vzdělání není zamítnuta, hovoří zákon o vysokých školách v §89 odst. 1 a 3
o tom, že se „vydá osvědčení“. Vydané osvědčení je pak výsledkem autoritativní rozhodovací
činnosti správního orgánu, na jehož procesní postup dopadá správní řád (viz §105 zákona
o vysokých školách, k tomu též viz dále).
Nejvyšší správní soud považuje za nezbytné vycházet ze skutečné povahy konkrétního
úkonu správního orgánu v dané věci a nespoléhat pouze na jeho formální podobu nebo zákonné
označení. Jakkoli tedy zákon o vysokých školách hovoří o vydání osvědčení, jedná se nepochybně
o vydání správního aktu (rozhodnutí), které může mít formální podobu st andardního písemného
rozhodnutí ve věci nebo formu osvědčení, aniž by se přitom nutně muselo jednat o osvědčení
vydané jako doklad podle §151 správního řádu. Takový závěr by byl neopodstatněně zužující
a ryze formální. Rozhodnutí správního orgánu je třeba chápat v materiálním slova smyslu a je jím
jakýkoliv individuální právní akt vydaný orgánem veřejné moci z pozice jeho vrchnostenského
postavení.
Je dále nutno mít na paměti, že zásadní částí rozhodnutí je jeho výrok, který musí být
jasný, srozumitelný a určitý, protože pouze výrok zavazuje a je nezastupitelnou částí rozhodnutí;
pouze z něj lze zjistit, jaké právo bylo přiznáno či jaká povinnost byla porušena, pouze
porovnáním výroku lze usuzovat na existenci překážky věci rozhodnuté, jen výrok rozhodnutí
může být vynucen správní exekucí atd. Skutečnost, zda bylo výrokem přiznáno právo či uložena
povinnost, příp. konstatováno její porušení v tomto směru, není rozhodná a nelze ani akceptovat
možnost, že by absence uvedených požadavků na výrok byla nahrazena dostatečnou specifikací
v odůvodnění rozhodnutí.
V projednávané věci byly žalovanou vydány dva odlišné akty aplikace práva, z nichž ten,
jehož výrok je neurčitý a nelze z něj dovodit, jaké zahraniční vzdělání bylo stěžovateli vlastně
poskytnuto, odkazuje na druhý. Vzájemná existence těchto dvou aktů nemůže obstát,
a to z následujících důvodů.
Žalovaná byla jako rozhodující správní orgán v dané věci vázána příslušnou právní
úpravou zákona o vysokých školách, konkrétně ustanoveními §89 a §90 zákona o vysokých
školách, která však s postupem, který byl žalovanou zvolen, výslovně nepočítá a nelze jej
z citovaných ustanovení dovodit ani výkladem. Esenciální náležitostí právního státu je požadavek
vázanosti zákonem, podle kterého lze státní moc uplatňovat je n v případech a v mezích
stanovených zákonem, a to způsobem, který stanoví zákon (čl. 2 odst. 2 Listiny). Nejvyššímu
správnímu soudu je navíc z jeho úřední činnosti známo, že sama žalovaná s osvědčením
jako s nedílnou součástí jí vydávaných rozhodnutí v řadě případů nenakládala. Ze spisového
materiálu vedeného kasačním soudem např. pod sp. zn. 9 As 77/2010 či sp. zn. 9 As 81/2010
bylo zcela zřejmé, že žalovaná obsah osvědčení měnila, a to neformálně, bez jakéhokoliv
zdůvodnění, formou skartace původního osvědčení a vydání osvědčení nového. Uv edené změně
textace v osvědčení nepředcházelo žádné zdůvodnění či vysvětlení. Původní osvědčení bylo
pouze přeškrtnuto perem po celé jeho délce s ručně psanou poznámkou skartováno, na rubu
skartovaného osvědčení byla pak rukou psaná poznámka: „na základě žádosti o změnu textu bylo
původní osvědčení skartováno“. V některých případech byly ve správních spisech dokonce založeny
emailové žádosti samotných žadatelů o nostrifikaci, které s odvoláním na předchozí telefonickou
dohodu upozorňovali žalovanou na výhrady České advokátní komory k jejich nostrifikaci a v této
souvislosti požadovali vydání nového rozhodnutí o nostrifikaci jak pro svoji osobu, či dokonce
pro jiného žadatele.
Bez ohledu na to, že žádné takové skutečnosti ze správního spisu v projednávané věci
nevyplývají, nemůže kasační soud postup žalované aprobovat ani v této věci. Takový postup totiž
v obecné rovině neodpovídá zákonné úpravě a zejména odporuje požadavku předvídatelnosti
činnosti veřejné správy a právní jistoty adresátů této činnosti, mezi které nepatří pouze stěžovatel.
Adresáty činnosti veřejné správy jsou ve věci nostrifikace kromě samotných žadatelů
o nostrifikaci též další subjekty, a to např. potencionální zaměstnavatelé těchto žadatelů
v souvislosti s ověřováním dosažené úrovně jejich vzdělání při žádosti o zaměstnání. Ostatně
kasačnímu soudu je z jeho úřední činnosti známo, že Česká advokátní komora v tomto směru
pochybnosti měla a přistoupila i k vyškrtnutí osob vykazujících se obdobným rozhodnutím
o nostrifikaci, jakým disponuje stěžovatel, ze seznamu advokátních koncipientů. Jedním z důvodů
vyškrtnutí přitom byla mimo jiné nejasná, nedostatečná identifikace zahraniční vysoké školy a její
licence či diplomu.
Žalovanou zvolený postup umožňující následnou manipulaci s údaji rozhodnými
pro výrok ve věci uznání zahraničního vzdělání a kvalifikace nelze připustit jako zákonný
a transparentní výkon veřejné správy v oblasti vysokého školství. Zákon o vysokých školách
neumožňuje na žádost o uznání zahraničního vysokoškolského vzdělání reagovat paralelním
vydáním rozhodnutí a osvědčení, které rozhodně nelze považovat za nedílnou součást původního
rozhodnutí. O žádosti stěžovatele bylo možno rozhodnout jen jednou z výše uvedených forem
rozhodnutí, a to buď osvědčením, nebo rozhodnutím se všemi předepsanými náležitostmi, nikoli
oběma formami zároveň. Výsledkem postupu žalované tak nebylo jasné, srozumitelné a určité
rozhodnutí. Jako nesrozumitelné totiž nelze považovat pouze rozhodnutí vnitřně rozporné nebo
nevykonatelné (právně nemožné), ale též rozhodnutí neurčité nebo nejasné. Na uvedeném závěru
neshledává kasační soud žádné prvky formalismu. Naopak tam, kde bylo žalovanou ve věci
uznávání zahraničního vysokoškolského vzdělání a kvalifikace rozhodováno pouze jedním aktem,
konkrétně osvědčením (cca do podzimu roku 2006), Nejvyšší správní soud neaproboval závěry
Krajského soudu v Plzni, dle kterých takto vydané osvědčení nesplňovalo atributy rozhodnutí dle
ustanovení §65 s. ř. s., a naopak svoji rozhodovací či nností zavázal Krajský soud v Plzni
k povinnosti takto vydaná osvědčení přezkoumat (srovnej např. rozsudek NSS ze dne 24. 3. 2011,
č. j. 9 As 79/2010 - 188).
Ze všech uvedených důvodů lze konstatovat, že rozhodnutí žalované trpí zásadními
vadami, pro které nemohlo při přezkumu ze strany krajského soudu obstát. Nepřípadný
je v dané souvislosti odkaz stěžovatele na rozsudek zdejšího soudu ze dne 29. 11. 2007,
č. j. 5 Afs 75/2007 - 161, publikovaný pod č. 1492/2008 Sb. NSS , jelikož zde neexistuje přímá
vazba mezi nepřezkoumatelností rozhodnutí, o níž šlo v nynější věci, a neplatností rozhodnutí
ve smyslu §32 odst. 7 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků , jakožto právním
institutem se specifickým obsahem dle tohoto zákona.
Nejvyšší správní soud setrvává na svém stanovisku, že interní metodický materiál
vypracovaný Ministerstvem školství, mládeže a tělovýchovy s názvem „Postup při uznávání
zahraničního vysokoškolského vzdělání a kvalifikace v České republice“ nepředstavuje závazný
právní rámec pro vydávání osvědčení o uznávání zahraničního vysokoškolského vzdělání
a kvalifikace, ten je dán zákonem o vysokých školách v §89 a §90. V otázkách neupravených
zákonem o vysokých školách se pak dle §105 tohoto zákona postupuje dle správního řádu.
Stěžovatel s právě uvedeným vyjádřil nesouhlas a poukázal na část textu článku II.1
odst. 1 Úmluvy o uznávání ( jde o tuto jeho část: „Tam, kde jsou ústřední orgány Strany oprávněny
přijímat rozhodnutí v případech uznávání, tato Strana bude okamžitě vázána ustanove ními této Úmluvy a přijme
nezbytná opatření pro zajištění provádění jejích ustanovení na svém území. “) a čl. II.1 odst. 2 této Úmluvy
(ve znění: „Tam, kde pravomoc přijímat rozhodnutí ve věcech uznávání spočívá na jednotlivých vysokoškolských
institucích nebo jiných osobách, každá Strana podle své ústavní situace nebo struktury předá text této Úmluvy
těmto institucím nebo osobám a učiní veškeré možné kroky, aby podpořila příznivé posuzování a uplatňování
jejích ustanovení.“). Dovozuje přitom, že již zmíněný materiál Ministerstva školství, mládeže
a tělovýchovy s názvem „Postup při uznávání zahraničního vysokoškolského vzdělání
a kvalifikace v České republice“ je naplněním citovaných článků úmluvy a měl tak být brán soudy
v potaz.
Zdejší soud se nemohl s uplatněnou argumentací stěžovatele ztotožnit. Úmluva
o uznávání kvalifikací v čl. II.1 pojednává o tom, že strany Úmluvy přijmou nezbytn á opatření
pro zajištění provádění ustanovení Úmluvy, resp. o tom, že učiní veškeré možné kroky,
aby podpořily příznivé posuzování a uplatňování jejích ustanovení. Úmluva ale dále již
nepojednává o povaze těchto opatření či kroků, které ponechává na jednotlivých signatářských
státech. Za jedno z nejefektivnějších opatření namířených k uplatňování závazků z Úmluvy
je přitom možno považovat přijetí obecně závazných předpisů stanovujících na vnitrostátní
úrovni pevný právní rámec pro uznávání zahraničního vysokoškolského vzdělání a kvalifikace.
V České republice byl takový rámec nastaven na zákonné úrovni v první řadě zákonem
o vysokých školách, pro nyní posuzovanou problematiku v jeho §89 a §90, dále pak také
správním řádem (viz §105 zákona o vysokých školách), ze kterého se vychází v otázkách
zákonem o vysokých školách neupravených. Za opatření či kroky ve smyslu uvedeného článku
Úmluvy o uznávání kvalifikací je tak v podmínkách České republiky nutno považovat především
zákonnou úpravu, nikoli interní metodický materiál Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy.
Ostatně důvodová zpráva k zákonu o vysokých školách k ustanovením o uznání zahraničního
vysokoškolského vzdělání a kvalifikace hovoří o tom, že postup dle zákona o vysokých školách
odpovídá Úmluvě o uznávání kvalifikací (srov. digitální repozitář Poslanecké sněmovny
Parlamentu, volební období 1996 – 1998, sněmovní tisk č. 329/0, dostupný z www.psp.cz);
i z toho je patrné, že zákonodárce měl při přijímání zákona o vysokých školách na paměti
zachování závazků z této Úmluvy a že základní regulaci uznání zahraničního vysokoškolského
vzdělání a kvalifikace vtělil do zákona.
Z těchto důvodů krajský soud ve světle kasačních námitek nepochybil, pokud
při posuzování procesního postupu žalované v dané věci vycházel ze správního řádu, na který
zákon o vysokých školách v §105 odkazuje, takové hodnocení není v žádném případě v rozporu
s Úmluvou o uznávání kvalifikací. Ze shodných důvodů je nedůvodná též stěžovatelova námitka,
že byla ignorována Úmluva o uznávání kvalifikací, pokud za rozhodný nebyl brán fakt, že postup
žalované v dané věci respektoval interní metodický materiál Ministerstva školství, mládeže
a tělovýchovy s názvem „Postup při uznávání zahraničního vysokoškolského vzdělání
a kvalifikace v České republice“. Zde dále bezezbytku platí, že „správní praxe plynoucí z interních aktů
řízení (tzv. vnitřních předpisů) představuje určitý referenční rámec pro postup dotčených orgánů, zejména ve vztahu
k dodržování zásad rovného zacházení a zákazu libovůle, uplatňuje se však primárně uvnitř systému vztahů
organizační nadřízenosti a podřízenosti ve veřejné správě a z tohoto pohled u tedy ministerstvem vypracovaný postup
a přijatá praxe nepředstavují závazný právní rámec pro vydávání osvědčení o uznávání zahraničního
vysokoškolského vzdělání a kvalifikace; ten je dán zákonem o vysokých školách v ustanoveních §89 a §90,
jejichž výklad byl učiněn výše“, jak zdejší soud konstatoval v již rozsudku ze dne 10. 3. 2011,
č. j. 9 As 81/2010 - 211, v právně obdobné věci.
Nejvyšší správní soud neshledal důvodnou ani námitku, že rozhodnutí krajského soudu
nejednotně posuzuje samostatnost osvědčení vydaného v dané věci žalovanou na paralelně
vydaném rozhodnutí. Z rozsudku krajského soudu jednoznačně vyplývá, že nosným
rozhodovacím důvodem byla řádně vyložená a objasněná úvaha, že osvědčení vydané žalovanou
nelze považovat za součást původního rozhodnutí žalované, přičemž v dané věci nebylo možno
vydat souběžně osvědčení a rozhodnutí tak, jak učinila žalovaná. Při odůvodnění této své úvahy,
kterou zdejší soud považuje za zásadní pro výrok rozhodnutí krajského soudu, krajský soud
postupoval jednotně a bezrozporně, přičemž přihlížel k judikatuře Nejvyššího správního soudu.
S tímto hodnocením krajského soudu se v návaznosti na kasační námitky zdejší soud ztotožnil.
Krajský soud sice v závěru rozsudku pro úplnost, nad rámec nezbytné reakce na žalobní n ámitky,
uvedl, že nebyl oprávněn posuzovat osvědčení jako samostatné rozhodnutí, které by z hlediska
svého obsahu splňovalo předepsané náležitosti. To však nemůže nic změnit na jasně vyjádřeném
a náležitě rozebraném názoru krajského soudu, že v dané věci nebylo možno, aby žalovaná vydala
zároveň rozhodnutí i osvědčení, což zákon neumožňuje.
Stěžovatel v kasační stížnosti vyjádřil přesvědčení, že nález Ústavního soudu ze dne
20. 11. 2002, sp. zn. I. ÚS 512/02, publikovaný jako N 143/28 SbNU 271, dostupný
z http://nalus.usoud.cz, na který odkázal krajský soud, nelze vztáhnout na nynější případ.
Nejvyšší správní soud nespatřuje odkaz na tento nález v rozsudku krajského soudu za nijak
zavádějící, Ústavní soud se v něm mj. zabýval obecným pojednáním o čl. 2 odst . 2 Listiny
základních práv a svobod a z něj vyplývajícího požadavku vázanosti státní moci zákonem. Pokud
krajský soud v části odůvodnění, v níž se zmínil o vázanosti státní moci zákonem, poukázal
na pojednání Ústavního soudu o zmíněném článku Listiny, nelze mu nic vytýkat, obzvláště
za situace, kdy krajský soud ve svém rozsudku řádně vyložil, proč se s ohledem na konkrétní
soudem posuzovaný případ postup žalované rozešel se zákonnými požadavky. Ostatně i zdejší
soud ve věci nostrifikací na zmíněný nález Ús tavního soudu v souvislosti s vázaností státní moci
zákonem odkazoval.
Právní názor vyslovený v rozsudku krajským soudem, závazný pro žalovanou dle §78
odst. 5 s. ř. s., je z napadeného rozsudku patrný a je jednoznačný. Krajský soud žalovanou zavázal
svým názorem, že o žádostech o uznání zahraničního vysokoškolského vzdělání a kvalifikace není
možno rozhodnout souběžným vydáním dvou aktů – rozhodnutí a osvědčení, takového postupu
se proto musí žalovaná vyvarovat. Tím, že se soud nezabýval hodnocením, zda o žádosti
stěžovatele v předmětné věci mělo být rozhodnuto kladně nebo naopak záporně, nestanoví tento
závazný právní názor, zda má být žádosti vyhověno nebo ne. Zdejší soud nespatřuje, v čem
by měl spočívat stěžovatelem tvrzený možný dvojí výklad závazného právního názoru krajského
soudu.
Nejvyšší správní soud ze všech shora uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační
stížnost není důvodná, proto ji dle §110 odst. 1, věty poslední, s. ř. s. zamítl. O věci přitom
rozhodl bez jednání postupem podle §109 odst. 2 s. ř. s., dle kterého o kasační stížnosti
rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1, větu první, s. ř. s., ve spojení
s §120 s. ř. s., dle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný
úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil,
proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatel, stejně jako žalovaná, v soudním řízení
úspěch neměl, proto nemají právo na náhradu nákladů řízení. Žalobci, který by jinak měl právo
na náhradu nákladů řízení, nevznikly v řízení náklady, které by překračovaly jeho běžnou úřední
činnost.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 11. září 2012
JUDr. Radan Malík
předseda senátu