ECLI:CZ:NSS:2012:9.AS.117.2011:148
sp. zn. 9 As 117/2011 - 148
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudkyň JUDr. Barbary Pořízkové a Mgr. Daniely Zemanové v právní věci žalobce: Český
rybářský svaz, Západočeský územní svaz Plzeň, se sídlem Tovární 5, Plzeň, proti
žalovanému: Krajský úřad Plzeňského kraje, odbor životního prostředí, se sídlem
Škroupova 18, Plzeň, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 22. 9. 2009, č. j. ŽP/7871/09,
o schválení manipulačního řádu vodního díla, za účasti osoby zúčastněné na řízení: V. Č., zast.
Mgr. Petrem Škvainem, advokátem se sídlem Koperníkova 831/21, Plzeň, v řízení o kasačních
stížnostech žalovaného a osoby zúčastněné na řízení proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze
dne 28. 7. 2011, č. j. 30 Ca 81/2009 - 52,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 28. 7. 2011, č. j. 30 Ca 81/2009 - 52,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Podanými kasačními stížnostmi se žalovaný [dále jen „stěžovatel a)“] a osoba zúčastněná
na řízení [dále jen „stěžovatel b)“] domáhají zrušení v záhlaví specifikovaného rozsudku
Krajského soudu v Plzni (dále jen „krajský soud“), kterým bylo zrušeno rozhodnutí žalovaného
ze dne 22. 9. 2009, č. j. ŽP/7871/09. Tímto rozhodnutím bylo zamítnuto odvolání žalobce
a potvrzeno rozhodnutí Městského úřadu Rokycany, odboru životního prostředí (dále
jen „vodoprávní úřad“), ze dne 1. 6. 2009, č. j. 2475-5/OŽP/08, kterým byl pro stěžovatele b)
- a dále pro A. Č. a Ing. J . U. – schválen společný manipulační řád pro vodní díla jez, MVE
Olešná I, II a MVE II. Olešná u Č. (dále jen „manipulační řád“) na řece Berounce ř. km 108,8, k.
ú. Olešná u Radnic a k. ú. Čivice, obec Němčovice a obec Dobříč, kraj Plzeňský, č. hg. poř. 1-11-
01-064, hydrogeologický rajón 6230.
Napadeným rozsudkem krajský soud přezkoumal rozhodnutí stěžovatele a) jakožto
odvolacího orgánu, které podle §78 odst. 1 a 4 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), zrušil a věc vrátil zpět k dalšímu
řízení, neboť dospěl k závěru, že žaloba je důvodná.
Krajský soud vycházel z toho, že bez platného povolení k nakládání s povrchovými
nebo podzemními vodami není možné schválit manipulační řád, což se v právě posuzované věci
stalo. Povolení k nakládání s vodami, konkrétně pro MVE I, II a pro MVE II. U Č ., vydaná
Okresním národním výborem v Rokycanech dne 14. 4. 1989, č. j. ZVLH-297/89, resp. Okresním
úřadem Rokycany ze dne 29. 6. 1999, č. j. ŽP-2884/99, byla součástí dokumentace
k manipulačnímu řádu, který byl vodoprávním úřadem schválen. Dle názoru krajského soudu
se však nejedná o povolení, která by byla v době rozhodování vodoprávního úřadu platná,
a to s odkazem na znění přechodného ustanovení zákona č. 20/2004 Sb., kterým se mění zákon
č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), ve znění pozdějších
předpisů, a zákon č. 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému a o změně některých
zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 20/2004 Sb.“).
Podle ustanovení čl. II bodu 2. zákona č. 20/2004 Sb.: „Platnost povolení k odběru povrchových
a podzemních vod, s výjimkou povolení k odběrům podzemních vod ze zdrojů určených pro individuální
zásobování domácností pitnou vodou, a platnost povolení k vypouštění odpadních vod do vod povrchových
nebo podzemních, která nabyla právní moci do 31. prosince 2001, zaniká nejpozději dnem 1. ledna 2008, pokud
nezanikne uplynutím doby, na kterou byla udělena, je-li tato doba kratší. Oprávnění (§8 odst. 2 vodního
zákona) z takových povolení se nadále považují za oprávněné a mohou nakládat s vodami a vykonávat další
práva a povinnosti v rozsahu těchto povolení i po 1. lednu 2008, pokud podali nejpozději dne 1. ledna 2008
žádost o povolení k nakládání s vodami nahrazující dosavadní povolení, a to až do dne právní moci rozhodnutí
o takové žádosti. V případě, že doba, na kterou byla tato rozhodnutí udělena, uplynula před dnem účinnosti
tohoto zákona, prodlužuje se jejich platnost do 31. prosince 2004. Ustanovení §9 odst. 4 vodního zákona tímto
bodem není dotčeno.“
Na základě citovaného ustanovení považoval krajský soud jako neudržitelnou
argumentaci vodoprávního úřadu, která byla potvrzena v odvolacím řízení stěžovatelem a)
a která vycházela z právního názoru Ministerstva zemědělství, jakožto ústředního orgánu
státní správy na úseku vodního hospodářství, přijatého výkladem č. 72 ze dne 19. 5. 2006,
č. j. 34669/2005-16300; podle tohoto výkladu se na povolení k odběru povrchových vod vydaná
za účelem jejich energetického využití v MVE (malé vodní elektrárně), která nabyla právní moci
do 31. 12. 2001, nevztahuje časové omezení platnosti vyplývající z ustanovení čl. II bodu 2.
zákona č. 20/2004 Sb.
Daný závěr vychází z porovnání předchozí právní úpravy – zákona č. 138/1973 Sb.,
o vodách (vodní zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „starý vodní zákon“), a právní
úpravy současné – zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon),
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „nový vodní zákon“), kterým došlo k obsahovému
vymezení a oddělení jednotlivých účelů, k nimž mohou být povrchové vody využívány. Nový
vodní zákon totiž v rámci povolení k nakládání s povrchovými vodami v §8 odst. 1 písm. a)
rozlišuje, zda jde o:
1. jejich odběr,
2. jejich vzdouvání, popřípadě akumulaci,
3. využívání jejich energetického potenciálu,
4. užívání těchto vod pro chov ryb nebo vodní drůbeže, popřípadě jiných vodních
živočichů, za účelem podnikání či
5. jiné nakládání s nimi.
Starý vodní zákon takovým způsobem nakládání s povrchovými vodami nediferencoval
a v 8 odst. 1 písm. a) pouze konstatoval, že povolení je potřeba k odběru povrchových vod
a k jinému užívání, nejde-li o jejich užívání podle §5 až §7, tj. situace, kdy není potřeba povolení
ani souhlas k nakládání s vodami. V tomto kontextu – z hlediska chronologie historického vývoje
– je proto podle předmětného výkladu pojem „povolení k odběru povrchových vod“ užitý ustanovením
čl. II bodu 2. zákona č. 20/2004 Sb. potřeba vykládat ve smyslu §8 odst. 1 písm. a) bod 1.
nového vodního zákona s tím, že zcela jistě nepokrývá povolení k nakládání s povrchovými
vodami podle starého vodního zákona s účelem předpokládaným v §8 odst. 1 písm. a) bod 3.
nového vodního zákona (viz výše).
Podle krajského soudu ovšem zákonodárce v čl. II bodu 2. zákona č. 20/2004 Sb.
jednoznačně hovoří o platnosti povolení k odběru povrchových vod, která nabyla právní moci
do 31. 12. 2001, tj. poslední den účinnosti starého vodního zákona, podle jehož §8 odst. 1 písm.
a) byla povolení pro MVE I, II a pro MVE II. U Č . vydána. To znamená, že tato povolení, resp.
jejich platnost již zanikla, neboť vodoprávní úřad v dané věci rozhodl až po 1. 1. 2008, tedy po
nejzazším termínu daném v ustanovení čl. II. bodu 2. zákona č. 20/2004 Sb., a nedošlo
ani k tomu, co předpokládá druhá věta citovaného ustanovení, tedy k tomu, že by oprávnění
z takových povolení, tj. stěžovatel b), podal nejpozději dne 1. 1. 2008 žádost o povolení
k nakládání s vodami nahrazující dosavadní povolení. V takovém případě by byl nadále
považován za oprávněného a mohl by nakládat s vodami a vykonávat další práva a povinnosti
v rozsahu původního povolení i po 1. 1. 2008, a to až do dne právní moci rozhodnutí o takové
žádosti.
Vedle toho krajský soud poznamenal, že nový vodní zákon, včetně jeho §8, nabyl
účinnosti až 1. 1. 2002 a jeho (jistě detailnější) rozlišování způsobu nakládání s vodami nelze
zpětně vztahovat na rozlišování, jaké užívala norma účinná do 31. 12. 2001, tj. starý vodní zákon.
Stěžovatel a) v kasační stížnosti uvedl, že ji podává z důvodu uvedeného v §103 odst. 1
písm. a) s. ř. s., tj. z důvodu nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní
otázky soudem v předcházejícím řízení; konkrétně se jedná o otázku posouzení platnosti
povolení k nakládání s vodami, a to ve vazbě na přechodné ustanovení v čl. II bod 2. zákona
č. 20/2004 Sb.
V posuzovaném případě byla předmětná povolení k nakládání s vodami vydána
rozhodnutím Okresního národního výboru v Rokycanech, resp. Okresního úřadu v Rokycanech
podle §8 odst. 1 písm. a) starého vodního zákona, který stanovil, že: „povolení vodohospodářského
orgánu je třeba k odběru povrchových vod a k jinému jejich užívání, pokud nejde o jejich užívání podle §5 až 7“.
Podle citovaného ustanovení se tedy povolovalo nakládání s povrchovými vodami jak pro jejich
odběr, tak i pro ostatní účely nakládání s vodami, neboť starý vodní zákon jednotlivé účely
nakládání s povrchovými vodami blíže nerozlišoval. Výroky obou uvedených rozhodnutí
tak nejsou zcela přesné, protože znějí na „povolení odběru povrchové vody z Berounky pro malou vodní
elektrárnu“ Olešná, resp. Olešná II. „U Č .“ (v ř. km 109,080), nicméně s ohledem na jejich
jednoznačný obsah a účel je třeba je posuzovat nikoli jako povolení k odběru vody, ale povolení
k odvedení vody a využívání jejího energetického potenciálu.
Ostatně i dobové komentáře, na které stěžovatel a) poukázal (konkrétně v knize Štilar, J.,
Böhm, A.: Vodní zákon a související předpisy, Státní zemědělské nakladatelství Praha, 1975,
str. 72), svědčí o tom, že se odlišovalo nakládání s vodami za účelem jejich odběru na straně jedné
a za účelem jejich jiného užívání na straně druhé s tím, že pod pojem užívání spadá mj. i užívání
vodní síly k pohonu strojů nebo k výrobě elektrické energie. Toto odlišování mezi odběrem vody
a jejím využitím pro jiné účely má logickou oporu i v samotném starém vodním zákoně,
který v §43 v souvislosti se stanovením úplaty k úhradě nákladů spojených se správou vodních
toků uváděl, že: „ti, kdož odebírají vodu z vodních toků v množství přesahující 15 000 metrů krychlových
ročně nebo 1250 metrů krychlových měsíčně nebo užívají její síly k výrobě elektrické energie, jsou povinni platit
správci vodního toku, popřípadě správci toho jeho úseku, v němž k odběru vody nebo k jejímu užívání dochází,
úplaty…“.
Správnost a logičnost úvahy, dle které není využití vody pro malou vodní elektrárnu
odběrem vody, podporuje dle stěžovatele a) i nový vodní zákon, který v tomto smyslu
také problematiku nakládání s vodami upravil a jednoznačně odlišil různé účely, pro které lze
povolení vydat [§8 odst. 1 písm. a) body 1. až 5.]. Povolení k odběru povrchových vod
je udělováno samostatně od ostatních způsobů nakládání s povrchovými vodami, mezi které patří
i povolení využívání energetického potenciálu povrchových vod.
Pojem „povolení k odběru povrchových vod“, užitý v ustanovení čl. II bod 2. zákona
č. 20/2004 Sb., je proto třeba vykládat úzce, pouze ve smyslu §8 odst. 1 písm. a) bod 1. nového
vodního zákona, který byl citovaným zákonem novelizován. Pokud zákon stanovil, že končí
platnost povolení k odběru povrchových vod, je zcela zřejmé, že je tím míněn rozsah povolení
k odběru povrchových vod udělovaných v souladu s terminologií v té době účinného nového
zákona o vodách a nikoliv rozsah povolení k odběru povrchových vod udělovaných podle
předcházející právní úpravy, která používala jiné vymezení pojmů.
V případě, že by bylo úmyslem zákonodárce ukončit platnost všech povolení k nakládání
s vodami, nic mu nebránilo takto čl. II. bod 2. zákona č. 20/2004 Sb. formulovat, případně
pokud chtěl ukončit platnost povolení podle předcházející právní úpravy – starého vodního
zákona –, bylo by logické, aby použil její terminologii a tedy uvedl, že končí platnost povolení
udělených k „odběru povrchových vod a jinému jejich užívání“; taková textace však zvolena nebyla.
K důvodům, proč se tak nestalo, stěžovatel a) připomněl, že nový vodní zákon upravil v §3
práva k vodám a právní povahu vod s tím, že až teprve jejich odebráním se nabývá vlastnictví
k nim a tyto vody se tak nově stávají způsobilým předmětem vlastnického práva i dalších
soukromých práv. To je pravděpodobně také důvod, proč zákonodárce zákonem č. 20/2004 Sb.
ukončil platnost povolení k odběru vod, která pak musela být znovu vydána, a mohlo dojít
k revizi množství odebíraných vod jednotlivými subjekty. Naproti tomu platby za využití
energetického potenciálu již podle nového vodního zákona stanoveny nebyly, nebyl tedy
ani důvod pro to, aby byla rušena povolení k jinému využití vod, včetně využití jejich
energetického potenciálu.
Nelze proto akceptovat výklad přijatý krajským soudem, který je navíc i v rozporu
s faktickým stavem, neboť se v daném případě – i přes ne zcela přesný výrok – nejednalo
o povolení k nakládání s vodami za účelem odběru vody, nýbrž za účelem využití energetického
potenciálu vody (v malé vodné elektrárně), jak již bylo shora vysvětleno.
Navíc tato povolení byla vydaná v souladu se starým vodním zákonem na dobu
neomezenou a je otázkou, zda je možné omezit či odebrat takto nabytá práva v dobré víře (podle
nového vodního zákona nemůže být povolení k nakládání s vodami za účelem využívání jejich
energetického potenciálu vydáno na dobu kratší než 30 let, a to z důvodu nutnosti dlouhodobé
investice provozovatele malé vodní elektrárny do tohoto provozu). I přes nejasnost výkladu
čl. II bodu 2. zákona č. 20/2004 Sb. je dle stěžovatele a) nutné práva nabytá v dobré víře šetřit
a nezasahovat do jejich výkonu. Na základě toho se plně ztotožnil s právním názorem přijatým
Ministerstvem zemědělství ve výkladu č. 72 pod č. j. 34669/2005-16300 a současně odkázal též
na stanovisko uvedené v rozhodnutí Ministerstva životního prostředí pod č. j. 520/240/08,
kterým bylo v odvolacím řízení zrušeno rozhodnutí České inspekce životního prostředí ve věci
uložení pokuty stěžovateli b) za správní delikt, neboť: „…na MVE Olešná I a II nakládá
s povrchovými vodami podle předchozích předpisů vydaných a stále platných povolení k nakládání s povrchovými
vodami k využívání jejich energetického potenciálu ve smyslu §8 odst. 1 písm. a) bod 3. vodního zákona“.
Výklad krajského soudu, který se podstatou sporu zabýval velice stručně a bez širší souvislosti
celé problematiky, by měl za následek ukončení platnosti stovek povolení k nakládání s vodami
za účelem energetického využití povrchových vod bez právního a věcného důvodu.
Závěrem stěžovatel a) shrnul, že příslušná povolení k nakládání s vodami, která nabyla
právní moci před 31. 12. 2001, nezanikla ze zákona k 1. 1. 2008, jsou nadále platná a tudíž
schválení manipulačního řádu nebylo v rozporu se zákonem, jak dovodil krajský soud
v napadeném rozsudku. Navrhl proto, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc
vrátil k dalšímu řízení.
Žalobce se k předložené kasační stížnosti stěžovatele a) nevyjádřil a stěžovatel b) pouze
sdělil, že ji považuje za důvodnou a že proti rozsudku krajského soudu podal samostatnou
kasační stížnost.
V této kasační stížnosti uplatnil stěžovatel b) důvody podle §103 odst. 1 písm. a), c) a d)
s. ř. s., k nimž konkrétně konstatoval následující.
Krajský soud nesprávně posoudil právní otázku platnosti povolení k nakládání s vodami.
Stěžovatel b) v tomto směru poukázal na to, že daná povolení byla vydána rozhodnutím podle
§8 odst. 1 písm. a) starého vodního zákona a z výroku vyplývá, že se jedná o odběr povrchové
vody z řeky Berounky pro malou vodní elektrárnu. Je přitom jistě nesporné, že povrchová voda
není při procesu výroby elektrické energie žádným způsobem spotřebovávána co do jejího
„odebraného“ množství, ale že je v tomto procesu pouze využíván její energetický potenciál.
Povrchová voda ve smyslu ustanovení §2 odst. 1 nového vodního zákona zásadně neztrácí tento
svůj charakter vtokem do vodního díla – náhonu, i když je přiváděna uměle, např. pomocí
technického zařízení.
Obdobně jako stěžovatel a) připomněl, že nový vodní zákon rozlišuje různé účely
povoleného nakládání s vodami a že zákon č. 20/20004 Sb., kterým byl nový vodní zákon
novelizován, v čl. II bodu 2. zmiňuje pouze „platnost povolení k odběru…“, nikoli platnost povolení
k využívání energetického potenciálu. Ztotožňuje se proto plně s právním názorem Ministerstva
zemědělství vysloveným ve výkladu č. 72, jakož i se závěry Ministerstva životního prostředí
vyslovenými ve výše citovaném rozhodnutí pod č. j. 520/240/08. Poukázal přitom na historický,
logický a především pak teleologický výklad, ze kterého tento právní názor vychází, a současně
odkázal na konstantní judikaturu Ústavního soudu (např. nálezy ze dne 13. 9. 2007,
sp. zn. I. ÚS 643/06, a ze dne 31. 5. 2011, sp. zn. I. ÚS 2216/09).
Dále stěžovatel b) namítl zmatečnost řízení před krajským soudem, neboť v souvislosti
s doručením napadeného rozsudku a následným postupem k zajištění sepisu kasační stížnosti
zjistil, že JUDr. Alexander Šíma zastupující žalobce působí také jako předseda odvolacího senátu
stejného krajského soudu. Tato skutečnost nebyla stěžovateli b) dříve známa a domnívá se, že lze
mít pochybnosti o nepodjatosti celého senátu krajského soudu, který v dané věci rozhodoval.
Jmenovaný, který v současné době zastává funkci předsedy Českého rybářského svazu, velmi
aktivně vystupoval v průběhu předmětného vodoprávního řízení a kolegiální vztahy mezi soudci
stejného krajského soudu lze objektivně i subjektivně považovat za způsobilé důvody,
které zakládají pochybnosti o nepodjatosti.
Jako další stížní námitku stěžovatel b) uplatnil skutečnost, že nebyl krajským soudem
vyrozuměn o postupu podle §51 odst. 1 s. ř. s., čímž mu bylo znemožněno domáhat
se stanoveným postupem svých práv u nezávislého a nestranného soudu a jeho věc nebyla
projednána v jeho přítomnosti a nemohl se vyjádřit ke všem prováděným důkazům. Domnívá
se, že postup podle §51 odst. 1 s. ř. s. nebyl na místě, neboť rozhodnutí ve věci samé bez
nařízení jednání představuje průlom do práv účastníků řízení, v daném případě i do práv
stěžovatele jako osoby zúčastněné na řízení. Ve vztahu k nim pak poukázal na nález Ústavního
soudu ze dne 26. 4. 2005, sp. zn. II. ÚS 310/04, v němž bylo opakovaně uvedeno, že pojem „jeho
věc“ v čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod je nutno vykládat tak, že každý, o jehož
právech a povinnostech má být v soudním jednání rozhodováno, má mít možnost se ho účastnit
a vyjádřit se ke všem prováděným důkazům.
S ohledem na tyto skutečnosti stěžovatel b) navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený
rozsudek krajského soudu zrušil a věc přikázal jinému než místně příslušnému soudu ve smyslu
§9 odst. 1 s. ř. s., přičemž jako vhodný označil Městský soud v Praze (vzhledem k charakteru
předmětného řízení a jednotlivým účastníkům). Vedle toho podal podle §107 s. ř. s. též návrh
na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti s tím, že příjmy, které dosahuje prodejem
elektrické energie vyrobené malou vodní elektrárnou, představují jak příjem pro zajištění
podnikání, tak jsou současně zdrojem obživy pro něho i pro manželku.
Žalobce ani stěžovatel a) se k předložené kasační stížnosti stěžovatele b) nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud nejprve usnesením ze dne 15. 12. 2011, č. j. 9 As 117/2011 - 131,
rozhodl, že kasační stížnosti stěžovatele b) se odkladný účinek přiznává, neboť dospěl k závěru,
že podmínky pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti podle ustanovení §73 odst. 2
s. ř. s., ve spojení s §107 s. ř. s., byly v daném případě naplněny. Stěžovatel b) by totiž musel
provoz předmětné malé vodní elektrárny přerušit či zcela zastavit. Příjmy dosažené prodejem
elektrické energie vyrobené právě touto vodní elektrárnou jsou přitom zdrojem obživy jak
stěžovatele b), tak i jeho manželky, a zastavení provozu malé vodní elektrárny v důsledku výkonu
napadeného rozhodnutí krajského soudu by bezesporu mohlo vést k okamžité ztrátě příjmů obou
manželů současně. Zároveň je zřejmé, že přiznání odkladného účinku kasační stížnosti
se v daném případě nedotýká práv třetích osob a nelze ani tvrdit, že by přiznání odkladného
účinku bylo v daném případě v rozporu s veřejným zájmem.
Nejvyšší správní soud dále posoudil formální náležitosti obou kasačních stížností
a konstatoval, že jsou podány včas, jedná se o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost
přípustná, přičemž stěžovatel a) je zastoupen osobou s vysokoškolským právnickým vzděláním
a stěžovatel b) je zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.). Poté přezkoumal napadený
rozsudek krajského soudu v rozsahu obou kasačních stížností a v rámci uplatněných důvodů
(§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), ověřil při tom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost
stěžovatele a) je zcela důvodná a kasační stížnost stěžovatele b) je zčásti důvodná.
V dané věci, vzhledem k obsahu obou kasačních stížností a napadenému rozsudku, jde
především o to, zda krajský soud správně interpretoval a aplikoval přechodné ustanovení
čl. II. bodu 2. zákona č. 20/2004 Sb., kterým byl s účinností k 23. 1. 2004 novelizován nový
vodní zákon.
Předmětné přechodné ustanovení nahradilo původní přechodné ustanovení v §127
odst. 7 nového vodního zákona, které bylo koncipováno v zásadě stejně a které stanovilo,
že: „platnost povolení k odběru povrchových a podzemních vod, s výjimkou povolení k odběrům podzemních vod
ze zdrojů určených pro individuální zásobování domácností pitnou vodou, a k vypouštění odpadních vod do vod
povrchových nebo podzemních, která nabyla právní moci do dne účinnosti tohoto zákona, končí dnem
1. ledna 2008“.
Podstatou citované právní úpravy bylo nepochybně ukončení uvedených povolení
k nakládání s vodami, a to v souvislosti s přijetím nového vodního zákona, který v §127 odst. 1,
větě první, stanovil, že: „práva a povinnosti založené dosavadními právními předpisy zůstávají zachovány,
nestanoví-li tento zákon jinak.“
To znamená, že i práva a povinnosti právnických a fyzických osob založená na základě
povolení k nakládání s vodami přecházejí a trvají nadále s výjimkou těch povolení,
které zákonodárce vymezil původně v §127 odst. 7 nového vodního zákona a posléze v čl. II.
bodu 2. zákona č. 20/2004 Sb., který §127 odst. 7 nového vodního zákona nahradil a určil, že:
„platnost povolení k odběru povrchových a podzemních vod, s výjimkou povolení k odběrům podzemních vod
ze zdrojů určených pro individuální zásobování domácností pitnou vodou, a platnost povolení k vypouštění
odpadních vod do vod povrchových nebo podzemních, která nabyla právní moci do 31. prosince 2001, zaniká
nejpozději dnem 1. ledna 2008, pokud nezanikne uplynutím doby, na kterou byla udělena, je-li tato doba kratší.
V případě, že doba, na kterou byla tato rozhodnutí udělena, uplynula před dnem účinnosti tohoto zákona,
prodlužuje se jejich platnost do 31. prosince 2004. Ustanovení §9 odst. 4 vodního zákona tímto bodem není
dotčeno“.
Novelou nového vodního zákona provedenou zákonem č. 180/2008 Sb. pak bylo
přechodné ustanovení v čl. II bodu 2. zákona č. 20/2004 Sb. ještě doplněno do současného
znění, dle kterého: „platnost povolení k odběru povrchových a podzemních vod, s výjimkou povolení k odběrům
podzemních vod ze zdrojů určených pro individuální zásobování domácností pitnou vodou, a platnost povolení
k vypouštění odpadních vod do vod povrchových nebo podzemních, která nabyla právní moci do 31. prosince 2001,
zaniká nejpozději dnem 1. ledna 2008, pokud nezanikne uplynutím doby, na kterou byla udělena, je-li tato doba
kratší. Oprávnění (§8 odst. 2 vodního zákona) z takových povolení se nadále považují za oprávněné a mohou
nakládat s vodami a vykonávat další práva a povinnosti v rozsahu těchto povolení i po 1. lednu 2008, pokud
podali nejpozději dne 1. ledna 2008 žádost o povolení k nakládání s vodami nahrazující dosavadní povolení,
a to až do dne právní moci rozhodnutí o takové žádosti. V případě, že doba, na kterou byla tato rozhodnutí
udělena, uplynula před dnem účinnosti tohoto zákona, prodlužuje se jejich platnost do 31. prosince 2004.
Ustanovení §9 odst. 4 vodního zákona tímto bodem není dotčeno“. Důvody tohoto doplnění byly veskrze
praktické a spočívaly v tom, že mnoho držitelů povolení k nakládání s vodami vydaných podle
předchozích právních předpisů požádalo o prodloužení jejich platnosti nebo o nová povolení
a vodoprávní úřady, zejména obecní úřady obcí s rozšířenou působností, byly touto agendou
velmi zatíženy, v některých případech zcela zahlceny. Proto bylo stanoveno, že v řízení
o prodloužení platnosti dosavadního povolení toto nezanikne, dokud není v řízení rozhodnuto
(blíže k tomu viz důvodová zpráva k návrhu poslance Davida Kafky a Václava Mencla, sněmovní
tisk č. 371/0, 5. volební období 2006 - 2010, digitální repozitář, www.psp.cz).
Z uvedené legislativní posloupnosti předmětné právní úpravy je nepochybné,
že zákonodárce ukončil platnost určitých povolení k nakládání s vodami vydaných podle
předchozí právní úpravy, která – stejně jako ta současná – primárně rozlišovala vody podzemní
a povrchové. V případě povrchových vod přitom starý vodní zákon v §8 odst. 1 písm. a)
stanovil, že: „povolení vodohospodářského orgánu je třeba k odběru povrchových vod a k jinému jejich užívání,
pokud nejde o jejich užívání podle §5 až 7“ (tj. obecné užívání povrchových vod, užívání povrchových
vod k plavbě a k plavení dříví a užívání důlních vod, pozn. Nejvyššího správního soudu).
Obdobně i v případě podzemních vod starý vodní zákon v §8 odst. 1 písm. b) stanovil,
že: „povolení vodohospodářského orgánu je třeba k odběru podzemních vod a k jinému jejich užívání“.
Proto pokud měl zákonodárce v úmyslu pokrýt veškerá povolení k nakládání
s povrchovými a podzemními vodami, bylo jistě na místě použít formulaci „povolení k odběru
povrchových a podzemních vod a k jinému jejich užívání“, nikoli pouze formulaci „povolení k odběru
povrchových a podzemních vod“, ze které ještě stanovil výjimku (v podobě povolení k odběrům
podzemních vod ze zdrojů určených pro individuální zásobování domácností pitnou vodou).
Absence onoho „jiného užívání“ podzemních, resp. povrchových vod v čl. II bodu 2. zákona
č. 20/2004 Sb. je přitom v projednávaném případě klíčová, což krajský soud zcela opomenul.
Krajský soud sice správně poznamenal, že není možné zpětné použití terminologie
nového vodního zákona a jeho detailnějšího rozlišování jednotlivých způsobu nakládání
s vodami. Nicméně vůbec nezohlednil, že i starý vodní zákon způsoby nakládání s vodami
určitým – byť v porovnání s novým vodním zákonem způsobem méně konkrétním – odlišoval,
neboť od „odběru“ povrchových a podzemních vod výslovně odlišoval i jejich „jiné využití“.
Přehledně vyjádřeno - u povrchových vod, resp. povolení k nakládání s nimi, o jehož
platnost se v daném případě jedná:
- starý vodní zákon rozlišoval pouze (i) odběr a (ii) jiné využití, zatímco
- nový vodní zákon rozlišuje jednotlivé druhy či způsoby nakládání s vodami podstatně
podrobněji a specifikuje:
1. jejich odběr,
2. jejich vzdouvání, popřípadě akumulaci,
3. využívání jejich energetického potenciálu,
4. užívání těchto vod pro chov ryb nebo vodní drůbeže, popřípadě jiných vodních
živočichů, za účelem podnikání či
5. jiné nakládání s nimi.
Z uvedeného je zřejmé, že ani v jednom případě nelze říci, že by pojem „odběr“
zahrnoval i další možné způsoby nakládání s povrchovými vodami tak, jako to v podstatě vyplývá
z napadeného rozsudku krajského soudu, který výše nastíněné rozlišení pominul a čl. II bod 2.
zákona č. 20/2004 Sb. vyložil tak, že hovoří o platnosti povolení k odběru povrchových vod,
která nabyla právní moci do 31. 12. 2001, tj. poslední den účinnosti starého vodního zákona,
podle jehož §8 odst. 1 písm. a) byla povolení pro MVE I, II a pro MVE II. U Č . vydána.
Povolení pro MVE – malou vodní elektrárnu – však slouží nikoli k odběru, ale k jinému využití
vody, a sice využití jejího energetického potenciálu vody, které obsahově nespadá pod čl. II bod
2. zákona č. 20/2004 Sb.
Již na základě uvedeného gramatického výkladu, jakož i výkladu logického (argumentum
per eliminationem), dle kterého dispozice právní normy platí pro úplný výčet případů, ne pro jiné,
tedy nelze dospět k závěru, že by předmětné přechodné ustanovení mělo dopadat též na případy
povolení k využití energetického potenciálu vody pro malou vodní elektrárnu. Pokud by tomu
tak mělo být, musela by dispozice přechodného ustanovení čl. II bodu 2. zákona č. 20/2004 Sb.
znít tak, že končí platnost povolení udělených k „odběru povrchových vod a jinému jejich vyžívání“,
na což správně poukázal stěžovatel a) ve své kasační stížnosti.
Opačný výklad, který zaujal krajský soud, je výkladem, kterým nelze akceptovat,
neboť se míjí s předchozí právní úpravou a její terminologií, z níž je potřeba při výkladu daného
přechodného ustanovení vycházet a respektovat to, že odlišovala mezi „odběrem“ vody na straně
jedné a jejím „jiným využitím“ na straně druhé; viz §8 odst. 1 písm. a) starého vodního zákona.
V přechodných ustanoveních právních předpisů se upravuje vztah nové právní úpravy
k dřívější (dosavadní) právní úpravě a k právním vztahům podle ní vzniklým, a to v zájmu právní
jistoty a ochrany práv v dobré víře nabytých na základě předchozí právní úpravy, jejíž
terminologii je třeba mít na zřeteli. To platí tím spíše, že rozhodnutí zákonodárce o způsobu
řešení časového střetu staré a nové právní úpravy není z hlediska ústavního věcí nahodilou a věcí
libovůle. Je věcí zvažování v kolizi stojících ústavních principů, neboť každé zrušení staré a přijetí
nové právní úpravy je nutně spjato se zásahem do principů rovnosti a ochrany důvěry občana
v právo a při posouzení konkrétního legislativního řešení intertemporality tu sehrává svoji roli
i míra odlišnosti staré a nové právní úpravy; srov. nález Ústavního soudu ze dne 4. 2. 1997,
sp. zn. Pl. ÚS 21/96, publikovaný pod č. 63/1997 Sb. a dostupný též z http://nalus.usoud.cz.
Obsah přechodných ustanovení, jakož i jejich výklad, by měl proto vycházet
z obsahového srovnání dosavadní a nové právní úpravy, které bylo učiněno výše a které dokládá
i stěžovatel a) dobovým komentářem a odkazem na ustanovení §43 starého vodního zákona
odlišující jednak odběr vody a jednak využívání její síly k výrobě elektrické energie.
Skutečnost, že již starý vodní zákon lišil mezi odběrem vody a jejím jiným využitím, lze
přitom dovodit i z důvodové zprávy k návrhu nového vodního zákona, dle které: „oproti platné
právní úpravě se, s ohledem na praktické problémy, v povolovacím řízení druhy nakládání podrobněji specifikují“;
viz sněmovní tisk č. 688/0, důvodová zpráva, zvláštní část, k §8, 3. volební období 1998 - 2002,
digitální repozitář, www.psp.cz. Nový vodní zákon tak nepřináší nějaké nové způsoby nakládání
s vodami, pouze podrobněji specifikuje ty dosavadní, které byly ve starém vodním zákoně
zahrnuty pod obecným pojmem jiné využití vody, který je potřeba vnímat jako určitou sběrnou
kategorii pro různé druhy užívání vod vedle jejího odběru.
Ostatně i současná legální definice nakládání s vodami v §2 odst. 9 nového vodního
zákona se od předchozího vymezení v teorii práva životního prostředí liší v podstatě jen větší
mírou konkrétnosti – vypočítává možné způsoby využití vod, aby se pak v posledním svém bodě
vrátila do obecné roviny tím, že uvádí i všechny ostatní v definici nevyjmenované způsoby využití
vod; k tomu viz autorský kolektiv, Právo životního prostředí, 2. přeprac. vyd. Brno: Masarykova
univerzita, 2006, str. 108 a 109.
S ohledem na vše výše uvedené lze tedy uzavřít, že krajský soud přechodné ustanovení
čl. II bodu 2. zákona č. 20/2004 Sb. interpretoval nesprávně a nepřípadně ho aplikoval
i na povolení k nakládání s vodami udělená stěžovateli b), na která nedopadá a která je potřeba
považovat za stále platná.
Jedná se o specifická povolení, která zakládají práva a ukládají povinnosti stěžovateli b)
v souvislosti s určitým zvláštním druhem nakládání s povrchovými vodami, konkrétně
využíváním jejich energetického potenciálu pro vodní díla – jez, MVE Olešná I, II a MVE II.
Olešná u Č. Jejich společný manipulační řád, resp. jeho schválení vodoprávním úřadem proto
není možné považovat za nezákonné s tím, že by tento manipulační řád obsahoval údaje
o povolení k nakládání s povrchovými vodami, jehož platnost by v důsledku předmětného
přechodného ustanovení zanikla; k náležitostem manipulačního řádu blíže viz vyhláška
Ministerstva zemědělství č. 216/2011 Sb., která zrušila a nahradila předchozí vyhlášku
Ministerstva zemědělství č. 195/2002 Sb., o náležitostech manipulačních řádů a provozních řádů
vodních děl.
V tomto směru lze mít tedy obě kasační stížnosti a jejich námitky směřující primárně proti
výkladu krajského soudu ohledně čl. II bodu 2. zákona č. 20/2004 Sb. jako důvodné. Další dvě
námitky obsažené již jen v kasační stížnosti stěžovatele b) pak shledal Nejvyšší správní soud jak
nedůvodné.
První z těchto námitek směřuje proti příslušnému senátu krajského soudu, který v dané
věci rozhodoval a u kterého lze mít dle stěžovatele b) pochybnosti o jeho nepodjatosti,
neboť JUDr. Alexander Šíma jednající za žalobce (z titulu funkce jeho předsedy) působí
u stejného krajského soudu jako předseda odvolacího senátu.
K tomu Nejvyšší správní soud konstatuje, že obsahově se nejedná a ani jednat nemůže
o námitku podjatosti ve smyslu §8 s. ř. s., neboť tuto nelze uplatnit poté, což již bylo v dané věci
rozhodnuto. Rozhodnutí o tom, zda je soudce vyloučen z projednávání a rozhodování určité
právní věci, je rozhodnutím procesním a musí – má-li mít smysl – předcházet rozhodnutí o věci
samé. Po jeho vydání lze skutečnost, že ve věci rozhodoval vyloučený soudce, uplatnit
jako důvod kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. c) s. ř. s.; k tomu srov. usnesení Nejvyššího
správního soudu ze dne 15. 9. 2004, č. j. Nao 23/2004 – 55, publikované pod č. 408/2004 Sb.
NSS.
Obsahově tedy tuto námitku Nejvyšší správní soud vyhodnotil jako důvod kasační
stížnosti podle §103 odst. 1 písm. c) s. ř. s., který hovoří o zmatečnosti řízení před soudem.
Zmatečnost řízení, resp. zmatky v řízení totiž podle citovaného ustanovení mohou spočívat
mj. i v tom, že ve věci rozhodoval vyloučený soudce a z tohoto hlediska se tedy Nejvyšší správní
soud danou námitkou zabýval tak, aby současně dostál jednomu ze základních principů práva
na spravedlivý proces v podobě nestranného soudního rozhodování.
Nestrannost soudce je především subjektivní psychickou kategorií, vyjadřující vnitřní
psychický vztah soudce k projednávané věci v širším smyslu (zahrnuje vztah k předmětu řízení,
účastníkům řízení, jejich právním zástupcům atd.). O ní je schopen relativně přesně referovat
pouze soudce sám, a proto se Nejvyšší správní soud přípisem ze dne 2. 1. 2012,
č. j. 9 As 117/2011 - 137, obrátil na soudce příslušného senátu krajského soudu – JUDr. Václava
Roučku, JUDr. Petra Kuchynku a Mgr. Jaroslava Škopka. Všichni jmenovaní přitom shodně
uvedli, že se necítí podjati s tím, že jejich jediným poměrem k JUDr. Alexandru Šímovi
zařazenému na občanskoprávní úsek krajského soudu je pouze příležitostný, pracovní vztah,
který je v rovině kolegiální či zdvořilostní (nikoli přátelské) a jako takový důvody podjatosti
nezakládá.
Nejvyšší správní soud neshledal námitku stěžovatele b) jako důvodnou, neboť nenalezl
žádné relevantní důvody, které by zpochybňovaly nestrannost či nezávislost rozhodujícího senátu
krajského soudu a vedly k závěru o nesprávném obsazení soudu. Pouhý fakt, že JUDr. Alexander
Šíma je soudcem stejného krajského soudu, nemůže sám o sobě znamenat zpochybnění
nestrannosti ostatních jeho kolegů působících navíc na jiném úseku soudu. Pouze pokud
je evidentní, že vztah soudce k dané věci, účastníkům nebo jejich zástupcům dosahuje takové
povahy a intenzity, že i přes zákonem stanovené povinnosti nemůže nebo není schopen nezávisle
a nestranně rozhodovat, je na místě jeho vyloučení z rozhodování. Nepochybně se jedná
o případy, kdy soudce je současně na straně účastníka řízení či svědka, resp. když by v řízení mohl
být dotčen na svých právech; shodně to platí i v případech, kdy soudce má k účastníkům řízení
příbuzenský, přátelský nebo zjevně nepřátelský vztah, příp. vztah ekonomické závislosti. Žádný
z těchto případů však nebyl v projednávaném případě shledán.
Pokud jde o další námitku obsaženou pouze v kasační stížnosti stěžovatele b), tato se týká
jeho postavení jako osoby zúčastněné na řízení před krajským soudem, který postupoval podle
§51 odst. 1 s. ř. s. a rozhodl bez nařízení jednání, aniž by o tom vyrozuměl stěžovatele b), čímž
mu mělo být znemožněno domáhat se stanoveným postupem jeho práv, včetně projednání věci
v jeho přítomnosti a vyjádření se ke všem prováděným důkazům.
V této námitce naznačená představa, že krajský soud nemůže rozhodnout bez nařízení
jednání, aniž by o tom byla zpravena a souhlasila s tímto postupem osoba zúčastněná na řízení,
se naprosto vymyká relevantní právní úpravě; ta vychází z předpokladu, že osoba zúčastněná
na řízení nedisponuje předmětem řízení a pouze v případě, že by k nařízení jednání došlo,
má právo, aby o tomto jednání byla vyrozuměna a aby jí bylo uděleno slovo (§34 odst. 3 s. ř. s.).
Navíc je třeba poznamenat, že i když krajský soud – zcela v souladu s právní úpravou
v §51 odst. 1 s. ř. s. – rozhodl bez nařízení jednání, neznamená to, že se k projednávané věci
stěžovatel b) nemohl vyjádřit. Mezi základní práva osoby zúčastněné totiž patří též právo
předkládat písemná vyjádření (§34 odst. 3 s. ř. s.) a je nepochybné, že pokud stěžovatel b) nějaké
vyjádření v projednávané věci učinit chtěl, mohl a měl tak učinit. Vždyť i sám avizoval ve svém
přípise ze dne 27. 4. 2010, kterým soudu oznámil, že bude uplatňovat práva osoby zúčastněné
na řízení, že písemné odůvodnění podá krajskému soudu do 14 dnů. Nic takového ovšem
neučinil a pokud spoléhal, že tak učiní až během nařízení jednání před krajským soudem, nelze
to s ohledem na vše výše uvedené přičítat nikomu jinému než pouze jemu a nelze na základě
toho dovozovat zkrácení na procesních právech.
S ohledem na vše výše uvedené Nejvyšší správní soud konstatuje, že obě kasační stížnosti
shledal jako důvodné, byť v případě stěžovatele b) pouze zčásti, a proto podle §110 odst. 1
s. ř. s. napadený rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V tomto řízení
je krajský soud vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu, který byl vysloven
v odůvodnění tohoto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o této kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém
rozhodnutí (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. března 2012
JUDr. Radan Malík
předseda senátu