ECLI:CZ:NSS:2012:9.AS.78.2011:69
sp. zn. 9 As 78/2011 - 69
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudkyň Mgr. Daniely Zemanové a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci žalobce: Mgr. M.
V., proti žalovanému: Krajský úřad Moravskoslezského kraje, se sídlem 28. října 117,
Ostrava, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 11. 6. 2010, č. j. MSK 77768/2010, za účasti osoby
zúčastněné na řízení: MUDr. D. R., v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku
Krajského soudu v Ostravě ze dne 18. 2. 2011, č. j. 22 A 93/2010 - 34,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalovaný (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení shora
označeného rozsudku Krajského soudu v Ostravě (dále jen „krajský soud“), kterým bylo zrušeno
jeho rozhodnutí ze dne 11. 6. 2010, č. j. MSK 77768/2010, jímž bylo zamítnuto odvolání žalobce
proti rozhodnutí Magistrátu města Ostravy, odboru ochrany životního prostředí, ze dne
12. 5. 2008, č. 1129/08/VH, sp. zn. OVP/2833/07/Hk/27. Posledně zmíněným rozhodnutím
byla osobě zúčastněné na řízení povolena stavba vodního díla vrtané studny. Stěžovatel zamítl
žalobcovo odvolání proti tomuto rozhodnutí jako nepřípustné z důvodu, že nebyl shledán důvod
účastenství žalobce v řízení o povolení stavby studny a neexistovala žádná skutečnost,
která by odůvodňovala legitimaci žalobce k podání odvolání.
Krajský soud v napadeném rozsudku uvedl, že stěžovatel posoudil okruh účastníků pouze
z hlediska zvláštních právních předpisů [tj. ust. §109 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., o územním
plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění účinném v rozhodné době (dále jen
„stavební zákon“), a §115 odst. 1 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů
(vodní zákon), ve znění účinném v rozhodné době (dále jen „vodní zákon“)], pominul však
obecnou právní úpravu v §27 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění účinném
v rozhodné době (dále jen „správní řád“). Krajský soud se tak neztotožnil se stěžovatelem,
že u žalobce přicházelo v úvahu jako důvod účastenství pouze jeho vlastnické právo
k sousednímu pozemku a ze stavebně technického hlediska nebylo možné dotčení jeho práv.
Zúžení okruhu práv žalobce, která mohou být správním rozhodnutím dotčena, pouze
na vlastnické právo je nepatřičné. Krajský soud přisvědčil tomu, že žalobcovo vlastnické právo
k pozemku nemůže být povoleným vodním dílem dotčeno, stejně jako jeho právo k podzemním
vodám, jelikož ty nemohou být předmětem vlastnictví. Žalobci však dle krajského soudu svědčí
i další právo, a to právo na odběr vody v odpovídajícím množství a kvalitě z jeho studny. Dotčení
tohoto práva mělo být v rámci posuzování okruhu účastníků řízení relevantně posouzeno.
Vzhledem ke skutečnosti, že stěžovatel takové dotčení práva neposoudil, krajský soud zrušil jeho
rozhodnutí bez nařízení jednání pro nepřezkoumatelnost.
Stěžovatel napadl rozhodnutí krajského soudu kasační stížností, v níž uvedl, že krajský
soud nesprávně posoudil otázku účastenství s ohledem na ust. §27 odst. 2 při aplikaci ust. §28
odst. 1 správního řádu, když rozšířil účastenství nad jeho taxativně vymezený rámec ve vodním
a stavebním zákoně. Esenciální náležitostí při aplikaci ust. §28 odst. 1 správního řádu
je pochybnost o tom, zda-li ten, kdo to o sobě tvrdí, účastníkem řízení skutečně je. Pochybnost
spatřoval krajský soud v propojenosti jednotlivých studní a skrze možnost ovlivnění množství
a kvality vody ve studni. Stěžovatel konstatoval, že dle §8 odst. 2 vodního zákona se vydává
povolení k nakládání s vodami, které zakládá právo na určitý maximální odběr vody, ale není
garantováno právo na minimální odběr vody ani na určitou kvalitu odebírané vody. Stěžovatel
dále krajskému soudu vytknul, že nesprávně posoudil aplikaci §27 odst. 2 správního řádu,
neboť je nutné zohlednit speciální úpravu v §109 odst. 1 písm. e) a f) stavebního zákona
a aplikovat dotčenost práv pouze na vlastnické nebo jiné právo k sousednímu pozemku a stavbě
na něm umístěné. Důvodnost aplikace speciální úpravy vychází z taxativního výčtu možných
účastníků stavebního řízení uvedených v §109 odst. 1 stavebního zákona v souladu s §115
vodního zákona. Otázka účastenství může být v rámci taxativního výčtu účastníků ve stavebním
zákoně řešena obecnou úpravou dle stavebního řádu, ale pouze v dotčenosti vlastnického práva
nebo jiného věcného práva k stavebnímu pozemku, sousednímu pozemku či stavbě na něm
umístěné. Tento výklad je dle stěžovatele v souladu s rozsudkem Nejvyššího správního soudu
ze dne 19. 5. 2008, č. j. 2 As 8/2008 - 39.
Stěžovatel dále v kasační stížnosti poukázal na vady řízení před krajským soudem, který
rozhodl bez nařízení jednání, ačkoli stěžovatel na jednání trval. Krajský soud posoudil rozhodnutí
stěžovatele jako nepřezkoumatelné, ale současně se k dané věci vyjádřil, na základě rozhodnutí
a spisu posoudil danou problematiku odlišně od stěžovatele a zaujal svůj právní názor. Stěžovatel
má za to, že nebyly splněny podmínky pro vydání rozhodnutí dle §76 odst. 1 písm. a) zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“),
a mělo být v dané věci nařízeno jednání.
Ve vyjádření ke kasační stížnosti žalobce uvedl, že jak ust. §109 odst. 1 písm. e)
stavebního zákona, tak ust. §27 odst. 2 správního řádu váží účastenství na možnost přímého
dotčení práv. Specialita ust. §109 odst. 1 písm. e) stavebního zákona spočívá v tom, že předmět
dotčení zužuje na vlastnické právo k sousednímu pozemku či stavbě. Žalobce se neztotožňuje
se stěžovatelem, že by taxativní výčet v §109 odst. 1 stavebního zákona prima facie nepřipouštěl
jakoukoliv pochybnost o účastenství žalobce, prostor pro případnou pochybnost ostatně skýtá
samotná formulace tohoto zákonného ustanovení. Žalobce se snažil dosáhnout toho,
aby stěžovatel respektoval jeho procesní postavení jako účastníka řízení, k čemuž uváděl i jasné
skutkové důvody. Dotčení svého vlastnického práva spatřoval v tom, že navrhovaná stavba
studny na sousedním pozemku může způsobit znečištění spodních vod, které žalobce rovněž
užívá. Součástí vlastnického práva k žalobcově stavbě je mj. i právo užívací, které může být
dotčeno tím, že v důsledku povolení stavby na sousedním pozemku dojde ke znemožnění
zásobování této nemovitosti pitnou vodou.
Osoba zúčastněná na řízení se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána osobou k tomu oprávněnou, je podána včas, jde
o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná. Za stěžovatele v řízení o kasační stížnosti
jedná jeho zaměstnanec, který má vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních
zákonů vyžadováno pro výkon advokacie. Důvod kasační stížnosti odpovídá důvodu podle §103
odst. 1 písm. a) a c) s. ř. s. Zdejší soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu
v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů, zkoumal při tom, zda napadené
rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4
s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Nejvyšší správní soud konstatuje, že předmětem sporu je otázka, které právní předpisy
jsou rozhodné pro určení účastenství v řízení o stavebním povolení k vodním dílům, a zda
skutečnost, že navrhovanou stavbou může být ovlivněno množství a kvalita vody ve studni
souseda, zakládá účastenství v takovém řízení.
Dle §55 odst. 1 vodního zákona jsou vodní díla stavby, které slouží ke vzdouvání
a zadržování vod, umělému usměrňování odtokového režimu povrchových vod, k ochraně
a užívání vod, k nakládání s vodami, ochraně před škodlivými účinky vod, k úpravě vodních
poměrů nebo k jiným účelům sledovaným vodním zákonem. Dle §55 odst. 1 písm. j) jsou
vodním dílem i studny.
Pokud vodní zákon nestanoví jinak, tak dle ust. §115 odst. 1 tohoto zákona postupují
vodoprávní úřady při řízení o věcech upravených vodním zákonem podle správního řádu,
popřípadě podle stavebního zákona, jde-li o rozhodování týkající se vodních děl.
Vodní zákon přitom neobsahuje ucelenou úpravu účastenství v řízeních o stavebním
povolení k vodním dílům. Vodní zákon obsahuje v daném ohledu pouze úpravu dílčích otázek
účastenství např. u obcí (§115 odst. 4), správců vodního toku (§115 odst. 5) či občanských
sdružení, jejichž cílem je podle stanov ochrana životního prostředí (§115 odst. 6 a 7). V takovém
případě je dle dikce ust. §115 odst. 1 vodního zákona nutno prověřit, zda odpovídající právní
úpravu lze nalézt ve stavebním zákoně.
Ust. §109 odst. 1 stavebního zákona pak obsahuje výčet účastníků stavebního
řízení, mezi něž patří mj. vlastník sousedního pozemku nebo stavby na něm, může-li být jeho
vlastnické právo navrhovanou stavbou přímo dotčeno [písm. e) citovaného ustanovení], a ten,
kdo má k sousednímu pozemku právo odpovídající věcnému břemenu, může-li být toto právo
navrhovanou stavbou přímo dotčeno [písm. f) citovaného ustanovení].
Z ustálené judikatury zdejšího soudu vyplývá, že ust. §109 odst. 1 stavebního zákona
obsahuje taxativní (uzavřený) výčet účastníků řízení. Použití techniky uzavřeného výčtu
má za následek, že při určování okruhu účastníků stavebního řízení nelze aplikovat obecnou
právní úpravu účastenství v §27 správního řádu, k tomu srov. rozsudek zdejšího soudu ze dne
1. 6. 2011, č. j. 1 As 6/2011 - 347, publikovaný pod č. 2368/2011 Sb. NSS, všechna zde citovaná
rozhodnutí zdejšího soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz, či nález Ústavního soudu ze dne
22. 3. 2000, sp. zn. Pl. ÚS 2/99 (N 42/17 SbNU 295; 95/2000 Sb.).
Z výše uvedeného tedy vyplývá, že při určování účastenství v řízení o stavebním povolení
k vodním dílům je v prvé řadě nutno vycházet z vodního zákona (zejména ust. §115 tohoto
zákona). Vzhledem k tomu, že vodní zákon pro tato řízení obsahuje jen dílčí právní úpravu,
u otázek účastenství, která nejsou vodním zákonem upravena, se použije stavební zákon. Právní
úprava ve stavebním zákoně obsahuje taxativní výčet účastníků stavebního řízení, který
nepřipouští aplikaci obecné úpravy účastenství v §27 správního řádu. Zdejší soud
se tak neztotožnil s krajským soudem, že v dané věci přicházelo v úvahu posoudit účastenství
žalobce též s ohledem na úpravu v §27 odst. 2 správního řádu.
Nejvyšší správní soud ovšem dospěl k závěru, že pokud může navrhovaná stavba ovlivnit
kvalitu a množství vody ve studni, která náleží sousedovi, může jít o důvod účastenství dle §109
odst. 1 písm. e) stavebního zákona, dle kterého je účastníkem stavebního řízení vlastník sousedního
pozemku nebo stavby na něm, může-li být jeho vlastnické právo navrhovanou stavbou přímo dotčeno.
Obsahem vlastnického práva je především oprávnění předmět vlastnictví držet
(ius possidendi), užívat a požívat jeho plody a užitky (ius utendi et fruendi), jakož i s ním nakládat
(ius disponenti), k tomu srov. §123 zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku, ve znění
pozdějších předpisů. Právo odebírat vodu ze své studny přitom lze řadit mezi právo užívat
předmět vlastnického práva (zde studnu) a požívat jeho plody a užitky.
Vody ve studních jsou dle vodního zákona podzemní vody (§2 odst. 2 in fine), podzemní
vody přitom nejsou schopné být předmětem vlastnictví (§3 odst. 1). Dle §3 odst. 2 vodního
zákona se za podzemní vody nepovažují vody, které byly z těchto vod odebrány.
Nejběžnější výkon práva užívat studnu, jakožto jedné ze složek vlastnického
práva, je právě odběr vody z takové studny. Brát ze studny vodu je možné jen tehdy,
když v ní je dostatek vody. Pokud by ze studny vymizela voda nebo došlo k jejímu zásadnímu
úbytku, nebylo by možno studnu užívat pro její základní účel buď vůbec, nebo ve stávajícím
rozsahu. V tomto ohledu platí, že je-li myslitelné, že navrhovanou stavbou studny na sousedním
pozemku může dojít k úbytku vody v již zbudované studni souseda, příp. k jejímu úplnému
vymizení, ovlivní tato skutečnost možnost užívat již zbudovanou studnu k odběru vody.
V ovlivnění možnosti užívání studny jakožto jedné ze složek vlastnického práva pak lze spatřovat
přímé dotčení vlastnického práva k ní.
Užitek, který je studna schopna přinášet, je možno spatřovat ve vodě, která byla ze studny
odebrána. Poté, co dojde k oddělení určitého množství vody ze spodní vody (vody ve studni),
nepovažuje se takto oddělená voda nadále za vodu podzemní, která nemůže být předmětem
vlastnického práva. K takto oddělené vodě je potom možno nabýt vlastnické právo. Míra
užitku, který studna skrze odebranou vodu přináší, je ovšem odvislá od kvality odebrané vody
(je zcela nepochybně rozdíl, zda lze ze studny odebírat pitnou vodu nebo zda studna poskytuje
jen vodu nepitnou či závadnou). Kvalita odebrané vody je přitom vázána na kvalitu vody,
která se ve studni nachází. Pokud může navrhovaná stavba studny na sousedním pozemku
ovlivnit kvalitu vody v již zbudované studni souseda, a tak i kvalitu odebírané vody, může tímto
způsobem ovlivnit míru užitku, který studna může přinášet. I v tomto ohledu lze spatřovat přímé
dotčení vlastnického práva, jehož jednou složkou je i brát z předmětu vlastnictví plody a užitky.
Nejvyšší správní soud přitom zastává názor, že v mnoha případech je myslitelné,
že konkrétní způsob, jakým má být prováděna navrhovaná stavba studny, může mít vliv
na množství či kvalitu vody ve studni souseda. To samé platí i ve vztahu ke konkrétnímu
navrhovanému provedení stavby studny dle její projektové dokumentace. Stavební řízení
je přitom určeno k vypořádání námitek proti projektové dokumentaci či způsobu provádění
stavby. Tím, že bude založeno účastenství vlastníka studny na sousedním pozemku v řízení
o povolení studny na sousedním pozemku, bude zajištěna ochrana jeho vlastnických práv k jeho
studni.
Na základě těchto úvah zdejší soud dospěl k závěru, že účastenství dle §109 odst. 1
písm. e) stavebního zákona v řízení o stavebním povolení k vodním dílům může být založeno
tím, že navrhovaná stavba může ovlivnit množství nebo kvalitu vody ve studni souseda. Nejvyšší
správní soud tímto způsobem dospěl ke stejnému závěru jako krajský soud, tj. že skutečnost,
že žalobce může být navrhovanou stavbou studny na pozemku osoby zúčastněné na řízení
dotčen tím, že v jeho studni dojde ke zhoršení kvality vody, je pro posouzení účastenství v dané
věci relevantní a měla být náležitě posouzena. Zdejší soud pouze korigoval úvahy krajského
soudu, jak k danému závěru dospět, se samotným závěrem se ztotožnil. Tato skutečnost
tak nezaložila důvod pro zrušení rozhodnutí krajského soudu, jelikož právní závěr rozhodnutí
krajského soudu stejně jako jeho výrok obstojí.
Nejvyšší správní soud nemohl dále přisvědčit námitce stěžovatele, v níž uvedl, že krajský
soud nesprávně aplikoval ust. §28 odst. 1 správního řádu. Krajský soud ve svém rozhodnutí sice
na str. 5 uvedl citaci znění ust. §28 odst. 1, věty právní, správního řádu, nicméně ve vztahu
k určování okruhu účastníků v dané věci z tohoto ustanovení nevycházel. Krajský soud
tak při samotném posouzení sporné otázky citované ustanovení neaplikoval, nemůže tak být
úspěšná námitka, že jej aplikoval nesprávně.
Nejvyšší správní soud nepřisvědčil ani námitce, že krajský soud pochybil, když v dané věci
nenařídil jednání, ačkoli s tím stěžovatel vyjádřil nesouhlas. Dle §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. soud
zruší napadené rozhodnutí pro vady řízení bez jednání rozsudkem pro nepřezkoumatelnost spočívající
v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí. Zdejší soud v rozsudku ze dne 17. 3. 2010,
č. j. 2 As 47/2009 - 92, uvedl, že „ustanovení §76 odst. 1 s. ř. s., je lex specialis ve vztahu k ustanovení
§51 odst. 1 s. ř. s. To znamená, že vyjádří-li účastník řízení svůj nesouhlas s rozhodnutím věci bez jednání,
avšak soud shledá takové vady řízení před správním orgánem (zahrnujíc v to i případy nepřezkoumatelnosti
rozhodnutí), které jej opravňují k postupu podle ustanovení §76 odst. 1 s. ř. s., není povinen jednání nařizovat
a věc rozhodne bez jednání. Uvedené platí obdobně v případě zjištěné nicotnosti napadeného správního aktu (§76
odst. 2 s. ř. s.).“ Stěžovatel v kasační stížnosti navíc ani neuvedl konkrétní důvody,
které by odůvodňovaly nezbytnost nařízení jednání. Citované ust. §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
přitom obecně umožňuje soudu zrušit napadené správní rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost
bez nařízení jednání.
Nejvyšší správní soud ze všech shora uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační
stížnost není důvodná, proto ji dle §110 odst. 1, věty poslední, s. ř. s. zamítl. O věci přitom
rozhodl bez jednání postupem podle §109 odst. 2 s. ř. s., dle kterého o kasační stížnosti
rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání.
Výrok II. týkající se náhrady nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1, větu první, s. ř. s.,
ve spojení s §120 s. ř. s., dle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl
ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil,
proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatel v soudním řízení úspěch neměl,
proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalobci, který by jinak měl právo na náhradu
nákladů řízení, nevznikly v řízení žádné náklady.
Výrok III. týkající se náhrady nákladů řízení pro osobu zúčastněnou na řízení se opírá
o §60 odst. 5, větu první, s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s., dle kterého má osoba zúčastněná
na řízení právo na náhradu jen těch nákladů řízení, které jí vznikly v souvislosti s plněním
povinnosti, kterou ji uložil soud. Nejvyšší správní soud osobě zúčastněné na řízení žádnou
povinnost v řízení neukládal, nemohly jí tak z tohoto titulu vzniknout žádné náklady.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 12. dubna 2012
JUDr. Radan Malík
předseda senátu