ECLI:CZ:NSS:2012:9.AS.85.2011:134
sp. zn. 9 As 85/2011 - 134
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Mgr. Daniely Zemanové
a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci žalobkyně: Reklamní
servis RS, společnost s ručením omezeným, se sídlem Svaté Anežky České 28, Pardubice,
zast. Mgr. Martinem Keřtem, advokátem se sídlem Sladkovského 2059, Pardubice, proti
žalovanému: Krajský úřad Pardubického kraje, se sídlem Komenského nám. 125, Pardubice,
proti rozhodnutím žalovaného ze dne 23. 2. 2011, č. j. ODSHI-14955/2011-Ky, a ze dne
23. 2. 2011, č. j. ODSHI-15106/2011-Ky, ve věci umístění reklamního zařízení, v řízení o kasační
stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové - pobočky v Pardubicích
ze dne 23. 6. 2011, č. j. 52 A 7/2011 - 98,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) včas podanou kasační stížností napadá výrok
I. v záhlaví uvedeného rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové - pobočky v Pardubicích
(dále jen „krajský soud“), kterým byla vyslovena nicotnost rozhodnutí žalovaného ze dne
23. 2. 2011, č. j. ODSHI-14955/2011-Ky, a ze dne 23. 2. 2011, č. j. ODSHI-15106/2011-Ky.
Těmito rozhodnutími žalovaný zamítl odvolání stěžovatelky proti rozhodnutím Magistrátu města
Pardubice, odboru dopravy (dále též „správní orgán prvního stupně“ nebo „silniční správní úřad“
nebo též „Magistrát“), ze dne 20. 10. 2010, č. j. MmP/69591/2010 OD-ODaPK, a ze dne
20. 10. 2010, č. j. MmP/69593/2010 OD-ODaPK, jimiž stěžovatelce nebylo povoleno zvláštní
užívání silnice č. III/0375 a č. III/0373 pro umístění reklamních zařízení dle §25 zákona
č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění účinném pro projednávanou věc (dále jen
„zákon o pozemních komunikacích“).
Stěžovatelka označuje jako důvody kasační stížnosti skutečnosti uvedené v ustanovení
§103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Na úvod kasační stížnosti připomíná, že Magistrát požádala o vydání
povolení ke zvláštnímu užívání silnice č. III/0375 pro umístění reklamního zařízení o rozměru
1,25 m x 10,5 m, a to na mostním objektu ev. č. 0375 - 1 Srch - Pohránov, oboustranně, v místě
nad nerealizovaným jízdním pruhem, vlevo ve směru silnice č. I/37 Hradec Králové - Pardubice,
a dále o zvláštní užívání silnice č. III/0373 pro umístění reklamního zařízení o rozměru 1,25 m
x 10,5 m na mostním objektu ev. č. 0373 - 0 Stéblová, oboustranně, v místě nad nerealizovaným
jízdním pruhem, vlevo ve směru silnice č. I/37 Hradec Králové - Pardubice, přičemž upozorňuje,
že na takto formulovaných žádostech nadále trvá. V této souvislosti poukazuje na skutečnost,
že příslušné orgány Policie České republiky (dále jen „Policie ČR“) stejně jako krajský soud
v předcházejícím řízení nezohlednily, že zde existuje rozdíl specifikovaný přímo zákonem
o pozemních komunikacích, a to rozdíl mezi zvláštním užíváním komunikace dle §25 zákona
o pozemních komunikacích a mezi výjimkou z ochranného pásma dle ustanovení §30 a §31
téhož zákona. Stěžovatelka se domnívá, že se v daném případě nejedná o silniční ochranné
pásmo, a nelze proto postupovat dle §31 zákona o pozemních komunikacích, neboť není
splněna podmínka existence souvisle zastavěného území obce dle zákonné definice obsažené
v §30 odst. 3 zákona. Namítá, že závěr krajského soudu o existenci ochranného pásma silnice
I. třídy není přesvědčivě odůvodněn, a krajský soud navíc nezohlednil platné a účinné znění §30
odst. 3 zákona o pozemních komunikacích, pokud vycházel ze staršího znění, které odkazuje
na §47a vyhlášky č. 104/1997 Sb. Oproti původní právní úpravě, z níž soud vycházel ve svém
rozhodnutí, nová zákonná definice souvisle zastavěného území již nepovažuje za stavby pouze
ty, kterým bylo přiděleno číslo popisné nebo evidenční a které jsou evidovány v katastru
nemovitostí, ale také jiné stavby, které nemusely být patrné z fotografií přiložených stěžovatelkou
k jejím žádostem o povolení zvláštního užívání. Krajský soud proto pochybil, pokud území,
v němž měla být reklamní zařízení umístěna, nepokládal za souvisle zastavěné území obce,
z čehož následně dovodil existenci ochranného pásma a s tím spojené důsledky. Závěrem
stěžovatelka vytýká krajskému soudu, že zároveň nezrušil také rozhodnutí prvostupňového
správního orgánu, ačkoli mu tuto možnost dává ustanovení §78 odst. 3 s. ř. s. Ze všech výše
uvedených důvodů stěžovatelka navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek
krajského soudu zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti neshledal důvody pro vyslovení
nicotnosti jím vydaných rozhodnutí. Uvádí, že ze zákona nijak nevyplývá, že by v případě
překrývání kompetencí jednotlivých silničních správních úřadů mělo dojít k převzetí věci
nadřízeným správním orgánem a že by ve společném řízení mělo být rozhodnuto o věci
zvláštního užívání a o provozování reklamních zařízení v silničním ochranném pásmu dle §31
zákona o pozemních komunikacích. Žalovaný je toho názoru, že obě rozhodnutí Magistrátu byla
vydána věcně příslušným orgánem. Uzavírá, že v případě ustanovení o zvláštním užívání
a ustanovení o umístění reklamního zařízení v ochranném pásmu nedochází k jejich vzájemné
konzumaci. Otázka umístění reklamního zařízení včetně řešení otázky souvisle zastavěného
území byla řešena v jiném řízení, kde rozhodoval Krajský úřad Pardubického kraje, odbor
dopravy, silničního hospodářství a investic.
Z obsahu předloženého soudního spisu Nejvyšší správní soud zjistil následující
skutečnosti rozhodné pro posouzení důvodnosti kasační stížnosti:
Dne 3. 2. 2010 stěžovatelka požádala Magistrát o vydání rozhodnutí o povolení
ke zvláštnímu užívání silnice č. III/0375 pro umístění reklamního zařízení o rozměru 1,25 m
x 10,5 m, a to na mostním objektu ev. č. 0375 - 1 Srch - Pohránov, oboustranně, v místě
nad nerealizovaným jízdním pruhem, vlevo ve směru staničení silnice č. I/37 Hradec Králové –
Pardubice, a dále o zvláštní užívání silnice č. III/0373 pro umístění reklamního zařízení
o rozměru 1,25 m x 10,5 m na mostním objektu ev. č. 0373 - 0 Stéblová, oboustranně, v místě
nad nerealizovaným jízdním pruhem, vlevo ve směru staničení silnice č. I/37 Hradec Králové –
Pardubice. Magistrát vedl o každé žádosti samostatné správní řízení, přičemž obě žádosti
usneseními ze dne 8. 2. 2010 postoupil žalovanému s odůvodněním, že umístění reklamních
zařízení se nachází v ochranném pásmu silnice č. I/37 a ovlivňuje bezpečnost a plynulost
silničního provozu na této komunikaci, a tedy věcně a místně příslušným pro projednání žádostí
je žalovaný.
Usneseními ze dne 26. 3. 2010 žalovaný postoupil obě žádosti zpět Magistrátu jako věcně
a místně příslušnému orgánu státní správy s tím, že dle ustanovení §40 odst. 4 písm. a) zákona
o pozemních komunikacích je Magistrát silničním správním úřadem ve věcech silnic III. třídy.
Zároveň však uvedl, že předmětným umístěním reklamních zařízení je dotčeno také silniční
ochranné pásmo silnice I. třídy č. 37, kde s ohledem na §31 zákona o pozemních komunikacích
je věcně a místně příslušným silničním správním úřadem Krajský úřad Pardubického kraje, odbor
dopravy, silničního hospodářství a investic.
V souladu s názorem žalovaného tedy Magistrát dále vedl řízení o podaných žádostech,
přičemž prvně vydaná správní rozhodnutí byla žalovaným zrušena s odůvodněním,
že v rozhodnutích absentují úvahy, jimiž se Magistrát řídil při hodnocení jednotlivých pokladů,
a o tom, jakým způsobem mohou reklamní zařízení ovlivnit bezpečnost a plynulost silničního
provozu, tj. proč je žádán souhlas příslušného orgánu Policie ČR.
V dalším řízení si Magistrát opětovně vyžádal stanoviska Policie ČR, po jejichž obdržení
obě žádosti o povolení ke zvláštnímu užívání pozemní komunikace opětovně zamítl. Stěžovatelka
se proti těmto rozhodnutím bránila odvoláními, která žalovaný rozhodnutími ze dne 23. 2. 2011,
č. j. ODSHI-14955/2011-Ky a č. j. ODSHI-15106/2011-Ky, jako nedůvodná zamítl a napadená
rozhodnutí Magistrátu potvrdil. Žalovaný si před vydáním rozhodnutí o odvolání vyžádal
stanoviska nadřízeného policejního orgánu, který potvrdil závěry obsažené ve stanoviscích
dopravního inspektorátu, a souhlas ke zvláštnímu užívání pozemní komunikace neudělil.
Žalovaný tak dospěl k závěru, že bez souhlasných stanovisek Policie ČR nelze povolení
ke zvláštnímu užívání pozemní komunikace vydat.
Stěžovatelka napadla rozhodnutí žalovaného žalobou u krajského soudu, v níž namítala
nezákonnost vydaných rozhodnutí o odvolání a nesprávně zjištěný skutkový stav věci vyžadující
jeho zásadní a rozsáhlé doplnění. Tyto námitky stěžovatelka blíže rozvedla v rámci jednotlivých
žalobních bodů.
Krajský soud na základě podané žaloby vyslovil nicotnost obou napadených rozhodnutí
žalovaného. Dospěl k závěru, že pokud stěžovatelka zamýšlela umístit reklamní zařízení
na mostních objektech vedoucích nad silnicí I. třídy č. 37, tj. v ochranném pásmu této silnice dle
§30 zákona o pozemních komunikacích, věcně příslušným k rozhodnutí o těchto žádostech byl
krajský úřad, vykonávající působnost silničního správního úřadu ve věcech silnic I. třídy. Krajský
soud poukázal na skutečnost, že je zcela nepřijatelné, aby ve věci téhož reklamního zařízení
rozhodovaly dva silniční úřady, navíc na dvou různých správních úrovních (jeden podle §25
zákona o pozemních komunikacích ve vztahu k silnici III. třídy a jeden podle §31 téhož zákona
ve vztahu k silnici I. třídy). Krajský soud uzavřel, že jestliže se umístění reklamního zařízení týkalo
jak silnice I. třídy, tak silnice III. třídy, bylo na místě, aby o žádostech stěžovatelky rozhodl
žalovaný jako silniční správní úřad vyššího stupně. Rozhodoval-li o těchto žádostech Magistrát,
jedná se o závažnou vadu, neboť Magistrát není věcně příslušný rozhodovat ve věcech silnic
I. třídy. Na takto vydaná rozhodnutí je tedy nutno pohlížet jako na rozhodnutí bez právních
účinků (tj. rozhodnutí nicotná), která nikoho nezavazují. Pokud se jednalo o samotnou definici
ochranného pásma silnice I. třídy (zde ve vztahu k silnici č. I/37, spojující Hradec Králové
s Pardubicemi) a jeho existenci, krajský soud poukázal na znění §30 odst. 3 zákona o pozemních
komunikacích, ve spojení s §47a prováděcí vyhlášky č. 104/1997 Sb. Dále uvedl, že území,
v němž mělo dojít k umístění reklamních zařízení, nelze označit za souvisle zastavěné území
obce, neboť nesplňuje podmínky vymezené zmiňovanou vyhláškou č. 104/1997 Sb., což dokládá
i situace na místě samém, jak vyplývá z fotografií doložených stěžovatelkou k podaným žádostem
a z rozhodnutí Magistrátu, žalovaného i stanovisek orgánů Policie ČR.
Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná a podle jejího obsahu jsou
v ní uplatněny důvody dle ustanovení §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s., tj. nezákonnost
rozhodnutí spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem [§103 odst. 1 písm. a)
s. ř. s.]; vada řízení spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném
rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu, a pro tuto důvodně
vytýkanou vadu měl soud, který ve věci rozhodoval, napadené rozhodnutí správního orgánu
zrušit; a rovněž nepřezkoumatelnost rozhodnutí krajského soudu pro nedostatek důvodů [§103
odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. Rozsahem a důvody kasační stížnosti je Nejvyšší správní soud podle
ustanovení §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu důvodů
uplatněných kasační stížností a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
V projednávaném případě je zřejmé, že meritum věci spočívá v posouzení závěru
krajského soudu o vyslovení nicotnosti napadených rozhodnutí žalovaného. Krajský soud
posuzoval, zda žalovaný jako odvolací orgán, který vydal napadená správní rozhodnutí, byl
k jejich vydání věcně příslušný. Dospěl k závěru, že nikoli, neboť ve věcech silnic I. třídy
je v prvním stupni věcně příslušným rozhodovat krajský úřad, o odvolání proto mělo dle §40
odst. 2 písm. e) zákona o pozemních komunikacích rozhodovat Ministerstvo dopravy a spojů.
Nejvyšší správní soud tak na základě podané kasační stížnosti byl povinen posoudit, zda žalobou
napadená rozhodnutí žalovaného byla skutečně vydána věcně nepříslušným správním orgánem
a zda jsou z tohoto důvodu nicotná. V této souvislosti však předně mezi účastníky řízení existuje
spor o to, zda se reklamní zařízení, která stěžovatelka zamýšlela umístit na mostní objekty silnic
III. třídy, zároveň však vedoucí také nad silnicí I. třídy č. 37, vůbec nacházejí v ochranném pásmu
této komunikace.
Zákon o pozemních komunikacích k ochraně dálnice, silnice a místní komunikace
I. nebo II. třídy a provozu na nich mimo souvisle zastavěné území obcí zřizuje tzv. silniční ochranná
pásma, v nichž lze určité činnosti provozovat pouze výjimečně a na základě povolení příslušného
silničního správního úřadu. Silniční ochranné pásmo vzniká ze zákona; pro nově budovanou
nebo rekonstruovanou dálnici, silnici a místní komunikaci I. nebo II. třídy vzniká silniční
ochranné pásmo na základě rozhodnutí o umístění stavby dle zákona č. 183/2006 Sb.,
o územním plánování a stavebním řádu (stavebního zákona).
Silničním ochranným pásmem pro silnice I. třídy se podle §30 odst. 2 písm. b) zákona
o pozemních komunikacích rozumí prostor ohraničený svislými plochami vedenými do výšky
50 m a ve vzdálenosti 50 m od osy vozovky nebo přilehlého jízdního pásu ostatních silnic I. třídy
a ostatních místních komunikací I. třídy.
Stěžovatelka v kasační stížnosti nezpochybňuje, že by vzdálenost reklamních zařízení
nebyla taková, že by se nestala součástí ochranného pásma uvedené silnice. Namítá však,
že ochranné pásmo silnice I. třídy v daném území neexistuje, neboť se nejedná o souvisle
zastavěné území obce. V souvislosti s tím poukazuje na pochybení krajského soudu, který (pokud
se jedná o definici souvisle zastavěného území) vycházel z nesprávné právní úpravy
a nedostatečně zjištěného skutkového stavu věci. Stěžovatelka taktéž upozorňuje
na nepřezkoumatelnost závěrů krajského soudu pro nedostatek odůvodnění.
Jak bylo uvedeno výše, silniční ochranná pásma existují jen mimo souvisle zastavěná
území obcí. Pokud se jedná o souvisle zastavěné území obce, krajský soud v napadeném
rozhodnutí vycházel z ustanovení §30 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích, a to ve znění
účinném do 31. 12. 2006, podle kterého prováděcí předpis vymezí pro účely tohoto zákona,
co je souvisle zastavěným územím obce při určování silničního ochranného pásma. Krajský soud
konstatoval, že tímto prováděcím předpisem je vyhláška č. 104/1997 Sb., podle jejíhož
ustanovení §47a je souvisle zastavěným územím obce území, které splňuje tyto podmínky:
a) na území je postaveno 5 a více budov, kterým bylo přiděleno popisné nebo evidenční číslo
a které jsou evidovány v katastru nemovitostí,
b) mezi sousedními budovami není vzdálenost větší než 75 m.
S účinností od 1. 1. 2007 však byla definice souvisle zastavěného území obce převedena
z prováděcí vyhlášky č. 104/1997 Sb. přímo do textu zákona. Ustanovení §30 odst. 3 zákona
o pozemních komunikacích tak s účinností od 1. 1. 2007 (tedy nepochybně již v době, kdy ve věci
rozhodovaly správní orgány obou stupňů) obsahuje definici souvisle zastavěného území obce
pro účely určení silničního ochranného pásma, a to jako území, které splňuje tyto podmínky:
a) na území je postaveno 5 a více staveb,
b) mezi jednotlivými budovami, jejichž půdorys se pro tyto účely zvětší po celém obvodu o 5 m,
nebude spojnice delší než 75 m. Spojnice tvoří rohy zvětšeného půdorysu jednotlivých staveb
(u oblouků se použijí tečny). Spojnice mezi zvětšenými půdorysy staveb, spolu se stranami
upravených půdorysů staveb, tvoří území.
V návaznosti na výše uvedené tak stěžovatelce lze přisvědčit, že krajský soud
se v napadeném rozhodnutí dopustil pochybení ve smyslu §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., pokud
v projednávané věci aplikoval nesprávné znění ustanovení §30 odst. 3 zákona o pozemních
komunikacích. Toto pochybení však dle názoru Nejvyššího správního soudu nemělo vliv
na zákonnost vydaného rozhodnutí krajského soudu, a to z následujících důvodů:
Ačkoli nová zákonná definice souvisle zastavěného území již v případě staveb nestanoví
jako podmínku přidělení popisného nebo evidenčního čísla či evidenci v katastru nemovitostí,
z obsahu spisu nepochybně vyplývá, že se v daném případě nejedná o souvisle zastavěné území
obce ani podle této nové definice obsažené přímo v textu §30 odst. 3 zákona. Skutečnost,
že se nejedná o souvisle zastavěné území obce, odpovídá situaci na místě samém, jak je patrné
zejména z fotografií doložených stěžovatelkou k jejím žádostem o umístění reklamních zařízení,
ale také ze stanovisek orgánů Policie ČR. Stěžovatelka nadto v kasační stížnosti nijak blíže
nespecifikuje, které konkrétní stavby by v dané lokalitě měly podmínky obsažené v §30 odst. 3
zákona naplňovat, ale toliko obecně namítá a bez dalšího konstatuje, že se v daném případě
o zastavěné území obce jedná.
Stěžovatelka v kasační stížnosti dále namítla, že rozsudek krajského soudu je v této části
nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., Nejvyšší
správní soud však ani tuto námitku neshledal důvodnou.
Krajský soud je v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu povinen vypořádat
se se všemi námitkami uplatněnými žalobcem v podané žalobě a musí své rozhodnutí řádně
odůvodnit, tj. srozumitelným způsobem uvést, jaké skutečnosti vzal při svém rozhodování
za prokázané a kterým naopak nepřisvědčil, jakými úvahami byl ve svém rozhodování veden,
o které důkazy opřel svá skutková zjištění a které důvody jej vedly k vyslovení závěrů obsažených
ve výsledném rozhodnutí. Tato povinnost soudu vyplývá z ustanovení §75 odst. 2 s. ř. s., podle
něhož soud přezkoumává napadené výroky rozhodnutí žalovaného v mezích žalobních bodů,
a dále z ustanovení §54 odst. 2 s. ř. s., podle něhož je odůvodnění povinnou náležitostí soudního
rozhodnutí. V rozhodnutí ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 - 44, publikovaném
pod č. 689/2005 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud v této souvislosti vyjádřil, že „není-li z odůvodnění
napadeného rozsudku krajského soudu zřejmé, proč nepovažoval za důvodnou právní argumentaci účastníka
řízení v žalobě a proč žalobní námitky považuje za liché, mylné nebo vyvrácené, nutno pokládat takové
rozhodnutí za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.“
Vychází-li Nejvyšší správní soud z výše uvedených závěrů, jakož i ze základních zásad
vztahujících se k obsahovým náležitostem odůvodnění rozhodnutí soudu, pak je zřejmé,
že napadený rozsudek krajského soudu těmto požadavkům beze zbytku dostál. Ve vztahu
k existenci souvisle zastavěného území obce a ochranného pásma silnice I. třídy obsahuje
napadené soudní rozhodnutí stručnou, ale zcela postačující argumentaci krajského soudu,
opírající se o obsah správního spisu a v něm založené listiny (např. fotografický materiál
či stanoviska příslušných orgánů Policie ČR). Dle Nejvyššího správního soudu tak rozsudek
krajského soudu není stižen vadou nepřezkoumatelnosti pro nedostatek odůvodnění, neboť
obsahuje konkrétní skutkové a právní důvody, na základě kterých krajský soud rozhodoval,
včetně úvah, které krajský soud vedly k vyslovení shora uvedených závěrů.
V situaci, kdy není pochyb o tom, že reklamní zařízení měla být umístěna v existujícím
ochranném pásmu silnice I. třídy č. 37, tak Nejvyšší správní soud mohl přistoupit k řešení otázky,
který správní orgán měl v uvedené věci rozhodovat, a tedy posoudit, zda obstojí závěry krajského
soudu, který vyslovil nicotnost vydaných správních rozhodnutí z důvodu věcné nepříslušnosti
rozhodujícího správního orgánu.
Pokud jde o krajským soudem vyslovenou nicotnost žalobou napadených správních
rozhodnutí, je nutno na tomto místě připomenout, že kategorii nicotnosti správního aktu český
právní řád až do přijetí soudního řádu správního výslovně neupravoval. I přes tento zjevný
nedostatek však s tímto pojmem pracovala doktrína i soudní judikatura. K problematice
nicotnosti správních rozhodnutí se ve své rozhodovací činnosti opakovaně vyjádřil Nejvyšší
správní soud či Ústavní soud. Z judikatury Nejvyššího správního soudu lze poukázat
např. na rozhodnutí ze dne 12. 1. 2006, č. j. 1 Afs 6/2005 - 65, dostupné na www.nssoud.cz,
nebo na rozsudek ze dne 31. 5. 2006, č. j. 5 Afs 42/2004 - 61, publikovaný pod č. 954/2006 Sb.
NSS; z judikatury Ústavního soudu lze zmínit např. usnesení ze dne 17. 5. 2000,
sp. zn. IV. ÚS 108/2000, či nález ze dne 10. 10. 2002, sp. zn. III. ÚS 728/01, oba dostupné
na http://nalus.usoud.cz.
Dle právní teorie nicotný správní akt trpí vadami takové intenzity, že již vůbec nelze
o správním aktu hovořit. Typicky jsou takovými vadami neexistence zákonného podkladu
pro rozhodnutí, nedostatek pravomoci, nejtěžší vady příslušnosti, absolutní nedostatek formy,
absolutní omyl v osobě adresáta, neexistence skutkového základ způsobující bezobsažnost,
požadavek trestního plnění, požadavek plnění fakticky nemožného, neurčitost, nesmyslnost
či neexistence vůle. Nicotnost nelze zhojit ani uplynutím času. Nicotný akt nikoho nezavazuje
a nikdo jej není povinen respektovat, neboť mu nesvědčí presumpce správnosti (srovnej Staša, J.
in Hendrych, D. a kol.; Správní právo. Obecná část; 5. vydání; Praha: C. H. Beck; 2003; str. 136
- 141).
Rozsáhlejší úpravu nicotnosti správních aktů pak s účinností od 1. 1. 2006 přinesl zákon
č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Správní řád
podává legální definici nicotnosti, která je založena na myšlence určité kategorizace důvodů
nicotnosti, a to i se zřetelem k orgánu kompetentnímu k jejímu deklaratornímu prohlášení
či vyslovení (k tomu srovnej Vedral, J.; Správní řád. Komentář; Praha: Bova Polygon; 2006;
str. 453). Podle ustanovení §77 odst. 1 správního řádu je nicotné rozhodnutí takové, k jehož
vydání nebyl správní orgán vůbec věcně příslušný; to neplatí, pokud je vydal správní orgán nadřízený
věcně příslušnému správnímu orgánu. Nicotnost z tohoto důvodu zjišťuje a rozhodnutím
prohlašuje správní orgán nadřízený správnímu orgánu, který nicotné rozhodnutí vydal. Podle
odst. 2 téhož ustanovení zákona je dále nicotné rozhodnutí, které trpí vadami, jež je činí zjevně
vnitřně rozporným nebo právně či fakticky neuskutečnitelným, anebo jinými vadami, pro něž
je nelze vůbec za rozhodnutí správního orgánu považovat. Z těchto důvodu vyslovuje nicotnost
soud podle soudního řádu správního.
Nicotnost správního rozhodnutí má být z důvodu absolutní věcné nepříslušnosti k vydání
rozhodnutí řešena v prvé řadě již ve správním řízení, správní soudy k ní však musí v intencích
§76 odst. 2 a 3 s. ř. s. přihlížet z úřední povinnosti (ex offo), stejně jako k nicotnosti z důvodů
vyjmenovaných v ustanovení §77 odst. 2 správního řádu. Podle ustanovení §76 odst. 2 s. ř. s.
platí, že pokud soud zjistí, že rozhodnutí trpí takovými vadami, které vyvolávají jeho nicotnost,
vysloví rozsudkem tuto nicotnost i bez návrhu.
Z výše uvedeného vyplývá, že nicotností neboli nulitou, je stiženo takové správní
rozhodnutí, které v důsledku závažné vady (či vad) vůbec není správním aktem,
ale je tzv. paaktem, který není způsobilý vyvolat žádné právní následky. Srovná-li se pak shora
uvedené vymezení nicotnosti s tím, k čemu došlo v nyní projednávané věci, je nutno souhlasit
se závěry krajského soudu, že v daném případě došlo k vydání správních rozhodnutí orgánem,
který k jejich vydání nebyl věcně příslušný.
V posuzované věci se dle právního názoru zastávaného krajským soudem mělo jednat
o nicotnost rozhodnutí žalovaného z důvodu nedostatku věcné příslušnosti k vydání rozhodnutí.
Jak k pojmu věcné příslušnosti dovozuje doktrína, věcná příslušnost vyjadřuje „vztah určitého
správního orgánu k předmětu daného řízení. Určuje, která kategorie správních orgánů a v rámci kategorie též
orgán kterého stupně je oprávněn a povinen provádět určitý druh správního řízení. […] Věcná příslušnost určuje
kompetentní správní orgán odvětvově, ale také instančně - který stupeň orgánu v hierarchické struktuře správy
má rozhodovat v tom kterém stupni správního řízení.” (srovnej Hendrych, D. a kol.; Správní právo.
Obecná část; 5. vydání; Praha : C. H. Beck; 2003; str. 324).
Zákon o pozemních komunikacích v ustanovení §25 upravuje tzv. zvláštní užívání,
tedy situace, kdy je dálnice, silnice a místní komunikace užívána jiným než obvyklým způsobem
nebo k jiným účelům, než pro které je určena. Formy zvláštního užívání zákon taxativně
vyjmenovává v ustanovení §25 odst. 6, přičemž podle písm. c), bodu 1. tohoto ustanovení
se zvláštním užíváním dálnice, silnice a místní komunikace rozumí jejich užití pro umisťování
a provozování reklamních poutačů, propagačních a jiných zařízení, světelných zdrojů, barevných
ploch a jiných obdobných zařízení (dále jen „reklamní zařízení“). Ke zvláštnímu užívání dálnice,
silnice a místní komunikace je zapotřebí povolení příslušného silničního správního úřadu
vydaného s předchozím souhlasem vlastníka dotčené pozemní komunikace, a může-li zvláštní
užívání ovlivnit bezpečnost nebo plynulost silničního provozu, také s předchozím souhlasem
Ministerstva vnitra, jde-li o dálnici a rychlostní silnici, v ostatních případech se souhlasem
příslušného orgánu Policie České republiky. Příslušným silničním správním úřadem ve věcech
silnic III. třídy je podle §40 odst. 4 písm. a) zákona o pozemních komunikacích obecní úřad obce
s rozšířenou působností, přičemž o opravných prostředcích rozhoduje krajský úřad [§40 odst. 3
písm. e) zákona].
Zvláštní užívání spočívající v umístění a provozování reklamního zařízení může povolit
příslušný silniční správní úřad nejdéle na dobu pěti let, bude-li umístění a provozování
reklamního zařízení splňovat tyto podmínky:
a) nebude možné jej zaměnit s dopravními značkami ani dopravními zařízeními,
b) nebude oslňovat uživatele dotčené pozemní komunikace a
c) pozemní komunikace v místě, kde je umístěno reklamní zařízení, bude vybavena na náklad
vlastníka reklamního zařízení svodidly nebo jinak zabezpečena proti možnému střetu vozidel
s konstrukcí reklamního zařízení.
Podmínky stanovené v povolení musí trvat po celou dobu platnosti povolení. Zánik
některé z podmínek je povinen vlastník reklamního zařízení oznámit do 30 dnů příslušnému
silničními správnímu úřadu, který povolení odejme.
Zákon o pozemních komunikacích dále v §31 stanoví, že v silničním ochranném pásmu
lze povolit zřizování a provozování reklamních zařízení za podmínky, že reklamní zařízení
nemohou být zaměněna s dopravními značkami nebo se světelnými signály nebo se zařízeními
pro provozní informace nebo s dopravními zařízeními nebo nemohou oslnit uživatele dotčené
pozemní komunikace nebo jinak narušit provoz na pozemních komunikacích. Povolení
v takovém případě vydává příslušný silniční správní úřad, kterým je ve věcech silnic I. třídy podle
§40 odst. 3 písm. d) zákona o pozemních komunikacích krajský úřad. Správním orgánem
příslušným rozhodovat o opravných prostředcích proti rozhodnutím orgánu kraje v přenesené
působnosti je podle §40 odst. 2 písm. e) citovaného zákona Ministerstvo dopravy a spojů.
Porovnáním znění obou shora citovaných zákonných ustanovení je zřejmé, že ačkoli
užívají nepatrně odlišné formulace, svým obsahem se nepochybně vztahují k téže problematice.
Pokud jde o §25 zákona o pozemních komunikacích, zákon hovoří o zvláštním užívání
spočívajícím dle odst. 6, písm. c), bod 1. v umisťování a provozování reklamních zařízení;
ustanovení §31 téhož zákona pak upravuje povolování zřizování a provozování reklamních
zařízení v silničním ochranném pásmu. S ohledem na nyní projednávanou věc je tak z hlediska
svého obsahu v obou ustanoveních upravena totožná problematika a i smysl a účel těchto
ustanovení je shodný – je jím nepochybně zajištění bezpečnosti provozu na pozemních
komunikacích (reklamní zařízení mohou negativně ovlivnit pozornost řidičů či v případě střetu
s vozidlem samy působit jako smrtící nástroj). V citovaných ustanoveních zákonodárce téměř
identickým způsobem vymezuje podmínky, za kterých je možno získat povolení, stejně
jako maximální dobu, na kterou lze povolení získat. Podmínky umístění reklamního zařízení
v ochranném pásmu silnice I. třídy jsou přitom přísnější než podmínky umístění tohoto zařízení
na silnici III. třídy (nutný souhlas Policie ČR ve všech případech).
Jedná-li se tedy v projednávaném případě z hlediska právem chráněného zájmu o tutéž
věc, kdy se stěžovatelka domáhá umístění reklamního zařízení na jím vymezeném místě,
pak s přihlédnutím k místním podmínkám a k navrženému způsobu umístění tohoto zařízení
není možné, aby o něm, navíc s totožnou argumentací (dotčení ochranného pásma silnice
I. třídy), duplicitně rozhodovaly dva silniční správní úřady na dvou různých správních úrovních.
Nejvyšší správní soud se tedy ztotožňuje se závěry krajského soudu, podle kterých měl
ve věci jako prvostupňový správní orgán rozhodovat žalovaný, který s ohledem na navrhovaný
způsob umístění reklamního zařízení (zde na mostní objekt silnice III. třídy) měl komplexně
posoudit naplnění podmínek pro udělení povolení z hlediska obou dotčených komunikací.
V důsledku tohoto pochybení pak byla založena i nicotnost odvolacích rozhodnutí, o kterých
rozhodl žalovaný namísto věcně příslušného ministerstva dopravy a spojů.
Pro úplnost Nejvyšší správní soud podotýká, že z obsahu předloženého správního spisu
vyplynulo, že Magistrát sám měl v uvedené věci pochybnosti o své věcné příslušnosti právě
s ohledem na skutečnost, že k umístění reklamních zařízení mělo dojít v ochranném pásmu
silnice I. třídy. Z tohoto důvodu Magistrát postoupil stěžovatelkou podané žádosti k vyřízení
žalovanému, který je však vrátil zpět Magistrátu s odůvodněním, že reklamní zařízení mají být
umístěna na mostních objektech silnic III. třídy, které jsou ve smyslu §12 odst. 1 písm. b) zákona
o pozemních komunikacích součástmi těchto silnic, o nichž přísluší rozhodovat Magistrátu.
Žalovaný pak v usneseních o postoupení dále konstatoval, že je-li zároveň předmětným
umístěním reklamních zařízení dotčeno i ochranné pásmo silnice č. I/37, je s ohledem
na ustanovení §31 zákona o pozemních komunikacích věcně a místně příslušným silničním
správním úřadem rovněž žalovaný.
Jak již bylo uvedeno výše, shora předestřená konstrukce žalovaného nemůže obstát.
V posuzované věci nelze zejména s ohledem na zachování principu právní jistoty připustit,
aby o umístění téhož reklamního zařízení bylo rozhodováno dvakrát různými správní orgány.
To by vedlo k řadě nežádoucích důsledků, např. v situaci, kdy jeden správní orgán by povolení
udělil a druhý nikoli. V budoucnu tak bude vždy záležet na konkrétních okolnostech
projednávané věci, na konkrétních místních podmínkách a na samotném obsahu podaných
žádostí, který věcně a místně příslušný silniční úřad (či úřady) budou ve věci rozhodovat a podle
jakého zákonného ustanovení.
Nejvyšší správní soud tak přisvědčil závěrům krajského soudu, že v uvedené věci
se jednalo o natolik zásadní nedostatek věcné příslušnosti, který způsobil nicotnost vydaných
rozhodnutí žalovaného. Krajský soud tak byl ve smyslu §76 odst. 1 a 2 s. ř. s. povinen vyslovit
nicotnost napadených rozhodnutí žalovaného, a to z úřední povinnosti, tj. i bez příslušné námitky
účastníka řízení.
Pokud stěžovatelka v kasační stížnosti namítá, že krajský soud napadeným rozsudkem
vyslovil nicotnost toliko rozhodnutí žalovaného a nikoli již rozhodnutí správního orgánu prvního
stupně, Nejvyšší správní soud ve vztahu k takto uplatněné stížní námitce konstatuje, že je věcí
uvážení soudu, jakým způsobem bude v takovém případě postupovat. Vyslovil-li krajský soud
nicotnost toliko rozhodnutí žalovaného, žalovanému nic nebrání postupovat v intencích §77
odst. 1 správního řádu, podle kterého nicotnost z důvodu věcné nepříslušnosti zjišťuje
a rozhodnutím prohlašuje správní orgán nadřízený správnímu orgánu, který nicotné rozhodnutí
vydal.
Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud nezjistil naplnění žádného z důvodů
uplatněných stěžovatelkou v kasační stížnosti a sám neshledal ani jiné vady uvedené v ustanovení
§109 odst. 3 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti, kasační stížnost podle
ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s. jako nedůvodnou zamítl.
Výrok o náhradě nákladů je odůvodněn ustanovením §60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení
s §120 s. ř. s., podle kterého stěžovatelka, která neměla v tomto soudním řízení úspěch, nemá
právo na náhradu nákladů řízení ze zákona a žalovanému správnímu orgánu žádné náklady řízení
nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 17. května 2012
Mgr. Daniela Zemanová
předsedkyně senátu