ECLI:CZ:NSS:2013:1.ANS.3.2013:57
sp. zn. 1 Ans 3/2013 - 57
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové
a soudců JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobkyně: PhDr. H. P.,
zastoupena JUDr. Janou Kašpárkovou, advokátkou se sídlem Blanická 19, Olomouc, proti
žalovanému: Národní památkový ústav, se sídlem Valdštejnské náměstí 3, Praha 1, o žalobě na
ochranu proti nečinnosti žalovaného, eventuálně proti rozhodnutí žalovaného ze dne 25. 1. 2011,
čj. NPÚ-321/7266/2012, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Městského soudu
v Praze ze dne 14. 1. 2013, čj. 11 A 21/2012 – 58.
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 14. 1. 2013, čj. 11 A 21/2012 – 58,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobkyně se žalobou u městského soudu domáhala ochrany proti nečinnosti žalovaného,
eventuálně přezkoumání a zrušení v záhlaví specifikovaného oznámení (rozhodnutí) žalovaného.
Podstata věci se týká informací, které žalobkyně požadovala po žalovaném jako povinném
subjektu v žádosti ze dne 14. 10. 2011 podané podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném
přístupu k informacím. Konkrétně žádala o sdělení, na kterých zpřístupněných památkových
objektech povinného subjektu byly v roce 2011 uzavřeny ke dni podání žádosti smlouvy
o pronájmu prostor k provozování občerstvení a k prodeji suvenýrů, a dále požadovala zaslání
scanů takto vymezených smluv. V souvislosti s poskytnutím těchto informací byla žalobkyně
žalovaným dne 24. 10. 2011 vyzvána k úhradě nákladů ve výši 1.350 Kč za mimořádně rozsáhlé
vyhledávání žádaných informací. Ke stížnosti žalobkyně nadřízený orgán žalovaného
- Ministerstvo kultury ČR – rozhodnutím ze dne 11. 11. 2011, postup žalovaného potvrdil. Poté
žalobkyně zaslala žalovanému dopis, že úhradu provádět nebude a vyzvala ho k vydání
rozhodnutí o odmítnutí žádosti, proti němuž by mohla brojit správní žalobou. Žalovaný zaslal
žalobkyni výše zmíněné oznámení ze dne 25. 1. 2011, čj. NPÚ-321/7266/2012, kterým její žádost
o informace odložil podle §17 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím.
II. Shrnutí odůvodnění napadeného rozsudku
[2] Městský soud žalobu žalobkyně odmítl s tím, že nevyčerpala všechny dostupné
prostředky nápravy a zároveň žalobu postoupil jako řádný opravný prostředek Ministerstvu
kultury jako správnímu úřadu, jenž je příslušný o něm rozhodnut. Proto napadené oznámení
meritorně nepřezkoumával.
[3] Soud dospěl k závěru, že ačkoliv oznámení žalovaného o odložení žádosti o informace
neobsahuje všechny formální náležitosti ve smyslu §68 a 69 správního řádu, jedná
se o rozhodnutí podle §65 s. ř. s., proti kterému je přípustná správní žaloba. Uvedl, že absence
poučení o opravných prostředcích a neuvedení označení, že se jedná o rozhodnutí, jsou sice
vadou tohoto rozhodnutí, nicméně nikoliv takovou, která by způsobila jeho nicotnost případně
nepřezkoumatelnost. Stejně tak soud neshledal, že by toto rozhodnutí bylo vydáno neexistujícím
subjektem, jak namítala žalobkyně. Soud uvedl, že funkční nepříslušnost, kterou žalobkyně
nejspíše namítá (o její žádosti rozhodl jménem žalovaného ředitel jeho územního odborného
pracoviště středních Čech v Praze) nezpůsobuje nicotnost napadeného rozhodnutí.
[4] Soud dále zkoumal, zda jsou splněny podmínky pro přezkum tohoto správního
rozhodnutí, tj. oznámení o odložení žádosti o informace. Dospěl k závěru, že žaloba žalobkyně
je nepřípustná ve smyslu §68 písm. a) s. ř. s., neboť žalobkyně nevyčerpala všechny řádné
prostředky v řízení před správním orgánem. Odkázal přitom na rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 25. 11. 2011, čj. 7 Ans 5/2011 – 104, podle kterého zákon o svobodném přístupu
k informacím zakotvuje opravný prostředek proti každému způsobu vyřízení či nevyřízení
žádosti, tedy, dle názoru městského soudu, i proti rozhodnutí o odložení žádosti.
III. Shrnutí argumentace kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[5] Proti usnesení městského soudu brojila žalobkyně (stěžovatelka) rozsáhlou kasační
stížností, ve které uvedla, že soud její žalobu odmítl nedůvodně. Soud podle ní nesprávně právně
posoudil otázku existence opravného prostředku proti rozhodnutí o odložení žádosti o informace
ve smyslu §17 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím, a to v důsledku nesprávného
výkladu §20 odst. 4 tohoto zákona, jež stanoví rozsah aplikace správního řádu. Stěžovatelka
uvedla, že v rozhodovací praxi Nejvyššího správního soudu nebyla otázka, zda jsou proti
rozhodnutí o odložení žádosti o informace přípustné řádné opravné prostředky, doposud
vyřešena. Stěžovatelka byla přesvědčena, že soud nesprávně vyložil §16a odst. 1 až 3 zákona
o svobodném přístupu k informacím, neboť ze znění §16 odst. 3 tohoto zákona nelze dovodit,
že by toto ustanovení upravovalo „jiné případy“ přípustnosti podání stížnosti než jsou ty,
uvedené v §16 odst. 1. Stejně tak podle stěžovatelky není v daném případě přípustný opravný
prostředek podle obecné úpravy ve správním řádu. Stěžovatelka proto uzavřela, že proti
rozhodnutí o odložení žádosti z důvodu neuhrazení nákladů za poskytnutí informace podle §17
odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím není přípustný opravný prostředek. Výklad
městského soudu je podle stěžovatelky mimo smysl hospodárnosti a účelnosti řízení.
[6] Dále se stěžovatelka domnívá, že soud zcela nesprávně posoudil nulitu rozhodnutí
- oznámení o odložení žádosti. Stěžovatelka totiž nulitu spatřovala v neexistenci správního
orgánu, který toto rozhodnutí vydal, tj. Národního památkového ústavu, územní odborné
pracoviště středních Čech v Praze, jenž není povinným subjektem podle §2 odst. 1 a 2 zákona
o svobodném přístupu k informacím, protože neexistuje. Soud dále podle stěžovatelky pochybil,
pokud ji nevyzval k odstranění vad žaloby ve smyslu §37 odst. 5 s. ř. s. , tedy neurčitosti jejího
tvrzení týkajícího se „neexistence správního orgánu“, jenž rozhodnutí o odložení žádosti vydal.
[7] Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti popsal zejména samotnou činnost
stěžovatelky, která byla do roku 2004 v zaměstnaneckém poměru u žalovaného, a vylíčil její
masívní sudičskou a šikanózní činnost.
IV. Právní posouzení Nejvyššího správního soudu
[8] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované náležitosti, byla
podána včas a osobou oprávněnou, a není důvodné kasační stížnost odmítnout
pro nepřípustnost.
[9] Kasační stížnost je důvodná.
[10] Pro rozhodnutí ve věci je podstatné zodpovědět dvě základní otázky, a to otázku
požadavků na formu rozhodnutí o odložení žádosti o informace podle §17 odst. 5 zákona
o svobodném přístupu k informacím a otázku, zda je proti tomuto rozhodnutí přípustný opravný
prostředek v rámci správního řízení. Stejnými otázkami se zdejší soud podrobně zabýval
již ve svém rozsudku ze dne 17. 4. 2013, čj. 6 Ans 16/2012 – 62, z jehož závěrů nyní soud
vychází.
[11] Ze správního spisu Nejvyšší správní soud ověřil, že stěžovatelka obdržela dne 25. 1. 2012
od Národního památkového ústavu, územní odborné pracoviště Středních Čech v Praze dopis
ve věci „Odložení žádosti – oznámení“, kterým byla informována o odložení její žádosti
o informace podle §17 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím.
[12] Nejprve se soud zabýval tím, zda uvedené oznámení lze považovat za rozhodnutí
o odložení žádosti, které by bylo předmětem soudního přezkumu. V této otázce se ztotožnil
se závěrem městského soudu, že tomu tak je. V citovaném rozsudku čj. 6 Ans 16/2012 - 62
dospěl zdejší soud k závěru, že za rozhodnutí o odložení žádosti o informace podle §17 odst. 5
zákona o svobodném přístupu k informacím lze považovat i neformální písemné sdělení
o odložení žádosti o informace. Soud zde rovněž upozornil, že toto rozhodnutí nemusí
být vydáno formou usnesení podle správního řádu, což vyplývá také z textu odůvodnění usnesení
zvláštního senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 9. 2010, čj. Konf 115/2009 – 34.
Naopak dovodil, že takové rozhodnutí je možno vydat pouhým záznamem do spisu, přičemž
je podstatné to, aby byl žadatel „o vydání tohoto rozhodnutí povinným subjektem prokazatelným způsobem
vyrozuměn, aby mohl efektivně využít svého práva na soudní ochranu podáním žaloby ve správním soudnictví.
[…] [M]á-li být následně rozhodnutí o odložení žádosti podle §17 odst. 5 zákona o svobodném přístupu
k informacím přezkoumáváno soudem ve správním soudnictví, pak je také třeba, aby rozhodnutí o odložení
žádosti podle §17 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím bylo alespoň stručně zdůvodněno, jinak
by bylo třeba je považovat za nepřezkoumatelné.“
[13] Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že rozhodnutí o odložení žádosti ve smyslu §17
odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím, jež je přezkoumatelné ve správním
soudnictví (§65 s. ř. s.), může mít i formu neformálního dopisu, resp. oznámení, jak tomu bylo
v nyní projednávané věci.
[14] Dále soud řešil otázku, zda lze proti rozhodnutí o odložení žádosti o informace podle
§17 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím uplatit řádné opravné prostředky podle
tohoto zákona, resp. podle správního řádu, nebo jestli je proti němu přímo přípustná správní
žaloba.
[15] Městský soud v odůvodnění svého usnesení v podstatě dospěl k závěru, že proti
rozhodnutí o odložení žádosti o informace lze podat stížnost podle §16a odst. 1 písm. b) zákona
o svobodném přístupu k informacím. To vyplývá také z výroku III. usnesení městského soudu,
kterým soud postoupil žalobu stěžovatelky jako řádný opravný prostředek Ministerstvu kultury,
coby orgánu příslušnému o něm rozhodnout. S tímto závěrem se však Nejvyšší správní soud
neztotožňuje.
[16] Otázkou uplatnění stížnosti podle §16a zákona o svobodném přístupu k informacím
se zdejší soud zabýval již ve svém rozsudku ze dne 15. 11. 2012, čj. 2 Ans 13/2012 – 14.
Zde uvedl, že podání stížnosti podle §16a odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu
k informacím vyžaduje uplynutí lhůty pro poskytnutí informace, a proto tento institut nelze
na obranu proti rozhodnutí o odložení žádosti použít. Podle §17 odst. 5 tohoto zákona
je poskytnutí informace podmíněno úhradou nákladů, což je třeba vyložit v tom smyslu,
že uplatněním požadavku na úhradu nákladů přestává běžet lhůta k poskytnutí informací. Soud
uvedl, že [p]ři volbě opačného výkladu by totiž mohlo dojít k situaci, kdy povinný subjekt musí informaci
poskytnout ještě před tím, než mu jsou náklady uhrazeny. Jelikož lhůta nemůže běžet, nemůže ani uplynout
- není tak naplněn předpoklad důvodu podle §16a odst. 1 písm. b) informačního zákona.“ Z citované
judikatury je tak patrno, že v případě odložení žádosti o informace podle §17 odst. 5 zákona
o svobodném přístupu k informacím, není možno využít jako opravný prostředek stížnost podle
§16a odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím.
[17] V citovaném rozsudku čj. 6 Ans 16/2012 – 62 zdejší soud dále konstatoval, že proti
rozhodnutí o odložení žádosti o informace nelze využít institut stížnosti ani z důvodů taxativně
stanovených §16a odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím, neboť důvod stížnosti
definovaný písm. a) citovaného ustanovení svědčí žadateli pouze při vyřízení žádosti postupem
podle §6 citovaného zákona, důvod podle písm. c) svědčí žadateli v případě, že informace byla
poskytnuta částečně, aniž bylo rozhodnuto o odmítnutí zbytku žádosti a důvod podle písm. d)
směřuje proti výši úhrady sdělené povinným subjektem podle §17 odst. 3 citovaného zákona
nebo výši odměny podle §14a odst. 2 citovaného zákona. Stejně tak nelze jako obranu proti
rozhodnutí o odložení žádosti podle §17 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím
využít odvolání, protože tento opravný prostředek přísluší žadateli pouze proti rozhodnutí
o odmítnutí žádosti (srov. §16 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím). Proti
rozhodnutí o odložení žádosti o informaci nelze použít ani opravných prostředků podle
správního řádu, což vyplývá z omezené použitelnosti obecné úpravy ve správním řádu na postup
při vyřizování žádostí o informace. Podle §20 zákona o svobodném přístupu k informacím totiž
lze připustit aplikaci správního řádu obecně pouze v části, ve které správní řád upravuje základní
zásady činnosti správních orgánů, prostředky ochrany proti nečinnosti a ustanovení §178
správního řádu definující nadřízený orgán.
[18] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že proti rozhodnutí o odložení žádosti o informace
podle §17 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím nejsou přípustné řádné opravné
prostředky podle zákona o svobodném přístupu k informacím či správního řádu, nýbrž je možno
se proti němu bránit přímo žalobou ve správním soudnictví.
[19] Opačný závěr nevyplývá ani z rozsudku ze dne 25. 11. 2011, čj. 7 Ans 5/2011 – 104,
na jehož argumentaci odkázal v odůvodnění svého usnesení městský soud. Zde se totiž Nejvyšší
správní soud zabýval otázkou, zda lze stížností brojit též proti postupu nadřízeného orgánu
povinného subjektu [srov. §16a odst. 6 písm. c) zákona o svobodném přístupu k informacím],
nikoliv přímo otázkou přípustnosti tohoto opravného prostředku proti rozhodnutí o odložení
žádosti podle §17 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím, které lze navíc považovat
za specifický způsob vyřízení žádosti o informace.
[20] Nejvyšší správní soud shrnuje, že městský soud dospěl k nesprávnému závěru,
že žalobkyně nesplnila podmínku přípustnosti žaloby podle §68 písm. a) s. ř. s.
[21] Dále stěžovatelka namítala, že ji měl městský soud vyzvat k doplnění žaloby ve smyslu
§37 odst. 5 s. ř. s., pokud mu nebylo zřejmé, z jakého důvodu se dovolává nicotnosti rozhodnutí
o odložení žádosti o informace. V této věci Nejvyšší správní soud uvádí, že takový postup
městského soudu nebyl na místě, neboť žaloba stěžovatelky měla všechny zákonem požadované
náležitosti (viz §37 odst. 3 a §71 s. ř. s.) a nebyl tak důvod k tomu, aby soud, respektive předseda
senátu, jež ve věci rozhodoval, vyzýval stěžovatelku k opravě nebo odstranění vad. Zde navíc
městský soud správně rozpoznal, že stěžovatelka v otázce nicotnosti rozhodnutí o odložení
žádosti brojila proti neexistenci správního orgánu, jenž rozhodnutí vydal. Touto námitkou se také
zabýval a dospěl k tomu, že skutečnost, že rozhodnutí vydal Národní památkový ústav, územní
odborné pracoviště Středních Čech v Praze, nezpůsobuje nicotnost rozhodnutí o odložení
žádosti o informace. V této otázce se Nejvyšší správní soud s názorem městského soudu
ztotožňuje. Možnou nezákonností tohoto rozhodnutí se však již městský soud nezabýval, neboť
rozhodnutí věcně nepřezkoumával.
[22] Nejvyšší správní soud s ohledem na výše uvedené uzavírá, že usnesení městského soudu
je nezákonné podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. z důvodu nesprávného posouzení právní otázky
týkající se existence řádných opravných prostředků proti rozhodnutí o odložení žádosti
o informace podle §17 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím. Z tohoto důvodu
Nejvyšší správní soud napadené usnesení městského soudu zrušil a vrátil mu věc k dalšímu řízení.
V dalším řízení je městský soud vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu o splnění
podmínky přípustnosti žaloby podle §68 písm. a) s. ř. s. a (§110 odst. 4 s. ř. s.). V novém řízení
soud posoudí všechny v původním rozhodnutí neověřované podmínky přípustnosti
stěžovatelčiny žaloby (jsou-li takové) a následně za předpokladu kladného závěru o přípustnosti
žaloby žalobu věcně projedná a napadené rozhodnutí žalovaného meritorně přezkoumá.
V. Závěr a náklady řízení o kasačních stížnostech
[23] S ohledem na výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
je důvodná, a tak podle ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil napadené usnesení Městského
soudu v Praze a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[24] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.)
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. dubna 2013
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu