ECLI:CZ:NSS:2013:2.AS.68.2013:59
sp. zn. 2 As 68/2013 - 59
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců JUDr. Vojtěcha Šimíčka a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobce: Ing. J. B.,
zast. JUDr. Hanou Loskotovou, advokátkou se sídlem Boskovice, Sokolská 1318/60, proti
žalovanému: Policejní prezidium České republiky, se sídlem Praha 7, Strojnická 27, proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 27. 6. 2013, č. j. PPR-14835-1/ČJ-2013-990420, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 2. 8. 2013, č. j. 41 A 58/2013 –
13,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 2. 8. 2013, č. j. 41 A 58/2013 - 13,
se zrušuje a věc se vrací krajskému soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Kasační stížností podanou v zákonné lhůtě se žalobce jako „stěžovatel“ domáhá zrušení
shora uvedeného usnesení Krajského soudu v Brně, kterým byla odmítnuta jeho žaloba
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 27. 6. 2013, č. j. PPR-14835-1/ČJ-2013-990420,
jímž bylo na základě odvolání žalobce změněno rozhodnutí prvoinstančního správního orgánu
odboru služby pořádkové policie Krajského ředitelství policie Jihomoravského kraje ze dne
2. 5. 2013, č. j. KRPB-73312-11/ČJ-2013-0600PZ-JA. Tímto rozhodnutím bylo v přezkumném
řízení změněno rozhodnutí ve věci pokuty uložené žalobci orgánem Policie České
republiky, územního odboru Blansko – Vyškov v blokovém řízení dne 9. 3. 2013, pod
č. j. KRPB-58374/PŘ-2013-061812, blok pokuty na místě nezaplacené série FC 2013,
č. C 0142356, za přestupek proti bezpečnosti a plynulosti silničního provozu.
Krajský soud podanou žalobu jako nepřípustnou podle §46 odst. 1 písm. d) zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), odmítl.
Vyšel z toho, že podle ustanovení §68 písm. a) s. ř. s. je žaloba nepřípustná, nevyčerpal-li žalobce
řádné opravné prostředky v řízení před správním orgánem, připouští-li je zvláštní zákon.
V daném případě došlo k uložení pokuty v blokovém řízení podle ustanovení §84 a násl. zákona
č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů (dále „zákon o přestupcích“) a toto
rozhodnutí bylo vydáno v důsledku souhlasu stěžovatele, tzn. s jeho vědomým rozhodnutím,
že přestupek nebude projednáván v rámci „klasického správního řízení.“ V tomto směru krajský
soud odkázal na ustálenou judikaturu Nejvyššího správního soudu (rozsudek
č. j. 6 As 49/2003 - 46, in: č. 505/2005 Sb. NSS, nebo ze dne 6. 2. 2008, č. j. 3 As 58/2007 – 117,
všechna rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná z www.nssoud.cz). Rovněž
konstatoval konformitu provedeného výkladu s čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv
a základních svobod (vyhlášena pod č. 209/1992 Sb.).
Usnesení krajského soudu napadl stěžovatel kasační stížností, v níž explicitně neodkázal
na žádný zákonný důvod podle §103 s. ř. s. Z obsahu kasační stížnosti, i samotné povahy
napadeného soudního rozhodnutí, je nicméně zřejmé, že stěžovatelem může být tvrzen toliko
kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., který jako jediný dopadá na případy přezkumu
rozhodnutí o odmítnutí žaloby. Jak vyplývá z judikatury, pod tímto důvodem kasační stížnosti,
v podobě nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu nebo o zastavení řízení, se fakticky
skrývají i další důvody uvedené v §103 odst. 1 písm. a), c), d) s. ř. s. Z povahy věci je vyloučen
jen důvod podle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. Právní subsumpce kasačních důvodů pod konkrétní
písmena §103 odst. 1 s. ř. s. je věcí právního hodnocení věci Nejvyšším správním soudem
a nezakládá proto nedostatek návrhu. K tomu srov. například rozsudek zdejšího soudu ze dne
8. 1. 2004, č. j. 2 Afs 7/2003 – 50, publikovaný pod č. 161/2004 Sb. NSS.
Stěžovatel v kasační stížnosti namítl, že závěr krajského soudu o tom, že byl poučen
zasahující policejní hlídkou, je nesprávný. Bylo mu pouze sděleno, že když pokutu nezaplatí
v rámci projednávání přestupku, věc bude postoupena do přestupkového řízení a poněvadž
nevěděl, co to obnáší, tuto variantu odmítl. Dle jeho názoru se jednalo pouze o „nevrlou odpověď“
na dotaz. Stěžovatel dále oponoval závěru soudu, že měl souhlasit s udělením pokuty, když uvedl,
že došlo toliko k drobnému opomenutí, které hned napravil. Setrval tak na názoru, že k žádnému
přestupku nedošlo. Stěžovatel zdůraznil, že má za to, že je jeho přirozeným právem zrušit
jakékoliv rozhodnutí; právě proto po návratu domů roztržením zneplatnil pokutový blok a proti
udělení pokuty podal odvolání a stížnost na chování policistů.
Stěžovatel dále v kasační stížnosti vytkl krajskému soudu, že se ve svém rozhodnutí
zabýval toliko důvody, proč se nebylo lze proti uložení pokuty odvolat a nikoliv již právem
stěžovatele zneplatnit pokutový blok, nezabýval se pochybeními ze strany policejní hlídky ani
pochybeními Policejního prezidia ČR, která popsal v žalobě a nevzal v potaz skutečnost,
že nezákonný postup správního orgánu znamená neplatnost úředního úkonu ve smyslu §250i
ust. 3 o. s. ř. Krajský soud se pouze ztotožnil se závěry žalovaného, že k přestupku došlo
a nezabýval se důkazy, které toto vyvracejí. V závěru kasační stížnosti označil stěžovatel postup
správních orgánů a krajského soudu za typický „právní pozitivizmus“ a zamítnutí žaloby soudem
za „legalizaci trestné činnosti policejních hlídek“ ohledně vybírání pokut.
Ze shora uvedených důvodů navrhl stěžovatel zrušit jak usnesení krajského soudu, tak
rozhodnutí správních orgánů a správní řízení zastavit.
Žalovaný ve svém vyjádření vyslovil přesvědčení o správném postupu správních orgánů
jak při blokovém, tak při zkráceném přezkumném řízení i v řízení odvolacím. Žalovaný zdůraznil,
že v této věci je prokazatelnou skutečností, že stěžovatel vlastnoručním podpisem na bloku
pokuty na místě nezaplacené vyjádřil souhlas se spácháním předmětného přestupku, přičemž též
v odvolání uvedl, že si pouze opomněl zapnout bezpečnostní pás včas. Pokud jde o jeho právo
vyjádřit se ke všem skutečnostem, žalovaný uvedl, že souhlasil-li stěžovatel s projednáním
přestupku v blokovém řízení, vzdal se práva, aby ve věci proběhlo řádné správní řízení včetně
dokazování. Pokud jde o tvrzenou absenci ústního jednání, žalovaný upozornil, že není
povinností správního orgánu nařídit ústní jednání v případě řízení o mimořádném opravném
prostředku, zejména pak při zkráceném přezkumném řízení, kdy je prvním úkonem ve věci
vydání rozhodnutí podle §98 a §97 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu ve znění
pozdějších předpisů (dále „správní řád“).
Stěžovatel zaslal k tomuto vyjádření repliku, v níž oponoval všem závěrům žalovaného
a setrval na všem, co již uvedl v kasační stížnosti. Nesouhlasil zejména s tím, že by neměl mít
možnost vyjádřit se k přestupku a navrhovat důkazy. Popřel též, že by se spácháním přestupku
udělil souhlas, přestože pokutový blok podepsal, Vyjádřil přesvědčení, že jeho odvolání, které
podal na základě sdělení policisty, že „je honěný za to, aby pokuty nosil,“ tento souhlas zrušilo a navíc
zněl pokutový blok na jiný paragraf. Zdůraznil též, že s policistou nebyla žádná řeč, a tudíž ani
neměl možnost svůj nesouhlas vyjádřit. V závěru svého podání opětovně akcentoval, že z jeho
strany došlo pouze k drobnému opomenutí a nikoliv ke spáchání přestupku a ohradil se proti
závěru žalovaného o účelovosti jeho postupu.
Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána včas, stěžovateli byl ustanoven právní zástupce a jde
o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná. V daném případě je tak kasační stížnost
přípustná.
Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu
a přípustně uplatněných důvodů (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení
jednání za podmínek vyplývajících z ustanovení §109 odst. 2, věty první s. ř. s.
V této věci je nutno předně zdůraznit, že stěžovatel napadá usnesení krajského soudu
o odmítnutí žaloby. Nejvyšší správní soud je v takovém případě v řízení o kasační stížnosti
oprávněn zkoumat pouze to, zda rozhodnutí krajského soudu a důvody, o které se toto
rozhodnutí opírá, jsou v souladu se zákonem; jeho úkolem není věcně přezkoumávat, zda byla
žaloba stěžovatele důvodná, zda v případě stěžovatelova přestupku byla zároveň naplněna
formální a materiální kritéria či zda se vůbec protiprávního jednání dopustil. Rozsah přezkumu
rozhodnutí soudu v řízení o kasační stížnosti je vymezen povahou a obsahem přezkoumávaného
rozhodnutí. Jestliže krajský soud žalobu odmítl a věc samu žádným způsobem neposuzoval,
může Nejvyšší správní soud v řízení o kasační stížnosti pouze přezkoumat, zda krajský soud
správně posoudil podmínky pro odmítnutí žaloby; nemůže se však již zabývat námitkami
týkajícími se „merita věci.“ (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 9. 2004,
č. j. 1 Azs 24/2004 – 49; ze dne 2 1. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 – 98; či ze dne 5. 1. 2006,
č. j. 2 As 45/2005 – 65).
S ohledem na právě uvedené je nutno odmítnout námitky stěžovatele, jimiž brojí proti
nepřezkoumatelnosti usnesení krajského soudu pro nedostatek důvodů. Stěžovatel spatřuje
pochybení krajského soudu v tom, že ve svém rozhodnutí neposuzoval jeho námitky směřující
do merita věci, zejména jeho právo na „zneplatnění“ pokutového bloku, jednání policistů, či údajný
souhlas se spácháním přestupku. Jak však bylo uvedeno, přezkum uvedených věcných námitek
byl v tomto případě pojmově vyloučen již ze samotné povahy usnesení o odmítnutí žaloby. Tyto
námitky stěžovatele proto nejsou důvodné.
Ani další námitky stěžovatele, jež se týkají samotného řízení před správními orgány
a postupu policistů při udělování pokuty, ve smyslu ust. §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s., nelze podle
výše zmiňovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005,
č. j. 3 Azs 33/2004 - 98, uplatnit, je-li kasační stížností napadeno usnesení o odmítnutí žaloby.
Proto se jimi Nejvyšší správní soud nemohl zabývat.
Pro tuto věc je dále podstatné, že dne 9. 3. 2013 byla stěžovateli rozhodnutím orgánu
policie v blokovém řízení uložena pokuta na místě nezaplacená ve výši 500 Kč za spáchání
přestupku proti bezpečnosti a plynulosti silničního provozu. Ze spisu plyne, že souhlas
se zahájením blokového řízení, zaviněním přestupku a výší sankce byl stvrzen podpisem
stěžovatele na pokutovém bloku, části A. Stěžovatel podal proti udělení pokuty odvolání, které
bylo posouzeno zčásti jako podnět k zahájení přezkumného řízení a zčásti jako stížnost
na chování a jednaní policistů (ta byla postoupena příslušnému orgánu k vyřízení). Krajské
ředitelství policie Jihomoravského kraje, odbor služby pořádkové policie, postupem podle §98
správního řádu (zkrácené přezkumné řízení) změnilo uvedené rozhodnutí o udělení pokuty, když
dospělo k závěru o vadě spočívající v nesprávně uvedené právní kvalifikaci porušení dle zákona
č. 361/2000 Sb. Ve slovním popisu přestupkového jednání na dílu A pokutového bloku bylo
uvedeno: „Jako řidič nebyl za jízdy řádně připoután bezpečnostním pásem, lékařské potvrzení nevlastní,
porušeno ust. §5/1a z. č. 361/2000 Sb.“ Vada spočívala v tom, že místo §6 odst. 1 písm. a) zákona
č. 361/2000 Sb. o provozu na pozemních komunikacích bylo na předmětném pokutovém bloku
uvedeno ust. §5 odst. 1 písm. a) uvedeného zákona. Žalovaný tuto vadu zhodnotil jako
administrativní pochybení a změnou rozhodnutí tuto zjevnou nesprávnost napravil. Proti tomuto
rozhodnutí podal stěžovatel včasné odvolání, na základě kterého došlo ke změně uvedeného
rozhodnutí v části odůvodnění a to v tom smyslu, že tam uvedené nesprávné jméno přestupce
„Ing. J. D.“ bylo nahrazeno správným „Ing. J. B.;“ v ostatních částech bylo napadené rozhodnutí
potvrzeno a odvolání zamítnuto.
Krajský soud vystavěl svou argumentaci na judikatuře zdejšího soudu (srov. rozsudek
ze dne 29. 12. 2004, č. j. 6 As 49/2003 – 46), jež se týká (ne)možnosti přezkumu rozhodnutí
vydaných v blokovém řízení, v níž dospěl k závěru, že „pokud soudní řád správní označuje
za nepřípustnou žalobu proti správnímu rozhodnutí, vůči němuž žalobce nevyčerpal řádné opravné prostředky
[§68 písm. a) s. ř. s.], tím spíše (a minori ad maius) musí být nepřípustná žaloba proti rozhodnutí
(zde: rozhodnutí o uložení pokuty v blokovém řízení podle §84 a násl. zákona ČNR č. 200/1990 Sb.,
o přestupcích), které bylo vydáno v důsledku souhlasu účastníka řízení, a tedy jeho vědomého rozhodnutí,
že přestupek nebude projednáván v řízení, jehož předmětem by bylo skutkové i právní posouzení jeho jednání.“
Nejvyšší správní soud k tomu uvádí, že ačkoli jsou tyto závěry správné a není zde důvod
se od nich jakkoli odchylovat, v právě projednávané věci se o tento případ nejedná.
Obecně platí, že právo na přístup k soudu je jednou ze základních komponent práva
na spravedlivý proces, garantovaného jak mezinárodními smlouvami, tak i vnitrostátním ústavním
právem. Pravomoc správních soudů je založena na generální klauzuli, podle které lze přezkoumat
každé rozhodnutí správního orgánu, ledaže by je ze soudního přezkumu výslovně vyloučil zákon.
Tato východiska je třeba mít na zřeteli i při výkladu ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s.,
jehož prostřednictvím se na úrovni zákona realizuje právo na přístup k soudu. Citované
ustanovení nelze vykládat za použití doslovného jazykového výkladu, nýbrž podle jeho smyslu
a účelu, a to tak, že žalobní legitimace musí být dána pro všechny případy, kdy je dotčena právní
sféra žalobce, tj. tehdy, kdy se jednostranný úkon správního orgánu, vztahující se ke konkrétní
věci a konkrétním adresátům, závazně a autoritativně dotýká jejich právní sféry. Legitimace
je tedy založena tvrzením žalobce, že takový úkon správního orgánu měl negativní dopady
do jeho právní sféry. Byl to již rozšířený senát Nejvyššího správního soudu, který ve své dřívější
judikatuře, jmenovitě v rozsudku ze dne 26. 10. 2005, č. j. 1 Afs 86/2004 - 54 (publikováno pod
č. 792/2006 Sb. NSS), vyslovil zásadu, že: „vyloučení určitých úkonů ze soudního přezkumu podle §70
s. ř. s. totiž představuje výjimku z generální klauzule, zužující pravomoc soudů jednajících a rozhodujících
ve správním soudnictví; jako kteroukoliv jinou výjimku v právu je zapotřebí vykládat ji restriktivně.
Proto nabízejí-li se dvě interpretace, z nichž jedna hovoří ve prospěch soudního přezkumu a druhá proti němu,
je vždy zapotřebí upřednostnit tu první, resp. v pochybnostech, zda se určitý úkon dotýká práv a povinností žalobce
podle §65 odst. 1 s. ř. s. a tedy podléhá přezkumu, je na místě usuzovat, že tomu tak je.“
Přezkumné řízení dle §94 a násl. správního řádu je mimořádným prostředkem směřujícím
ke změně či zrušení již pravomocného rozhodnutí správního orgánu. Správní řád rozlišuje dva
druhy přezkumného řízení, a to: a) základní přezkumné řízení, v jehož rámci se provádí omezené
dokazování a b) zkrácené přezkumné řízení, v jehož rámci se dokazování neprovádí a prvním
úkonem správního orgánu je meritorní rozhodnutí ve věci. Jediným důvodem, pro který může
příslušný správní orgán přezkoumávané pravomocné správní rozhodnutí v přezkumném řízení
změnit nebo zrušit, je skutečnost, že přezkoumávané rozhodnutí bylo vydáno v rozporu
s právními předpisy (§97 odst. 3 správního řádu). Kritériem přezkoumávání je pak pouze
zákonnost přezkoumávaného správního rozhodnutí, nikoliv též věcná správnost nebo jiná
hlediska. I v případě rozporu přezkoumávaného rozhodnutí s právními předpisy však musí
přezkoumávající orgán dbát na zachování zásady proporcionality vyjádřené v §94 odst. 4
správního řádu. Rozšířený senát v rozsudku ze dne 28. 8. 2007, č. j. 4 As 31/2006 - 73, který byl
publikován pod č. 1513/2008 Sb. NSS, vyslovil právní názor, že: „[r]ozhodnutí správních orgánů,
vydaná podle §65 odst. 2 správního řádu z roku 1967, jimiž byla mimo odvolací řízení zrušena nebo změněna
pravomocná rozhodnutí ve správním řízení, jsou rozhodnutími ve smyslu §65 s. ř. s., a podléhají soudnímu
přezkumu, neboť tato rozhodnutí zasahují do existujících hmotných práv fyzických nebo právnických osob,
nabytých v původním pravomocně skončeném správním řízení.“ Principy úpravy přezkumného řízení podle
ustanovení §65 a násl. zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení, ve znění pozdějších předpisů,
a dle §94 a násl. zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, jsou přitom shodné, a závěry
rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu tedy lze bez dalšího aplikovat
i na projednávanou věc a rozhodnutí v přezkumném řízení podle správního řádu z roku 2004.
Vzhledem k tomu, že v právě projednávané věci došlo ve zkráceném přezkumném řízení
ke změně přezkoumávaného rozhodnutí, je nutno, s ohledem na posledně zmiňovaný rozsudek
rozšířeného senátu, konstatovat, že stěžovatelem napadené rozhodnutí žalovaného nelze vyloučit
ze soudního přezkumu a žalobu odmítnout dle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s., jak to učinil krajský
soud. Zdejší soud podotýká, že žalobu nebylo lze odmítnout ani z důvodu podle §68
písm. a) s. ř. s. pro nevyčerpání řádných opravných prostředků, když je zřejmé, že stěžovatel proti
prvostupňovému rozhodnutí v přezkumném řízení podal odvolání, o němž bylo rozhodnuto
napadeným rozhodnutím žalovaného. Ani tuto tezi krajského soudu proto nelze přijmout.
Nutno rovněž upozornit na skutečnost, že krajský soud při posuzování podmínek
přípustnosti žaloby vycházel z nesprávného rozhodnutí, a to z rozhodnutí o udělení pokuty
v blokovém řízení dle §84 a násl. zákona o přestupcích ze dne 9. 3. 2013,
č. j. KRPB-58374/PŘ-2013-061812, blok pokuty na místě nezaplacené série FC 2013,
č. C 0142356; toto rozhodnutí však nebylo předmětem soudního přezkumu. Krajský soud měl
v řízení o podané žalobě posuzovat podmínky přípustnosti ve vztahu k rozhodnutí žalovaného
o odvolání ze dne 27. 6. 2013, č. j. PPR-14835-1/ČJ-2013-990420, jímž bylo změněno rozhodnutí
vydané ve zkráceném přezkumném řízení podle §98 správního řádu.
Poněvadž krajský soud žalobu odmítl z důvodů vztahujících se pouze k rozhodnutí
o udělení blokové pokuty, ačkoli to nebylo namístě, nutno v jeho postupu shledat vadu
způsobující nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu [§103 odst. 1 písm. e)].
S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud uzavírá, že krajský soud pochybil,
pokud žalobu jako nepřípustnou odmítl podle ustanovení §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. ve spojení
s §68 písm. a) s. ř. s. Jelikož v posuzovaném případě nebyly splněny podmínky pro odmítnutí
žalobního návrhu, Nejvyšší správní soud usnesení krajského soudu pro nezákonnost zrušil a věc
mu vrátil k dalšímu řízení (§110 odst. 1 věta první před středníkem s. ř. s.). Krajský soud
je v něm povinen v souladu s vysloveným právním názorem Nejvyššího správního soudu, jímž
je dle ustanovení §110 odst. 4 s. ř. s. vázán, znovu posoudit žalobní návrh stěžovatele.
V novém rozhodnutí pak krajský soud rozhodne také o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti ve smyslu ustanovení §110 odst. 3 s. ř. s.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 12. prosince 2013
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu