ECLI:CZ:NSS:2013:3.ADS.11.2013:51
sp. zn. 3 Ads 11/2013 - 51
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu, složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína
a soudců JUDr. Jana Vyklického a JUDr. Petra Průchy, v právní věci žalobkyně: Holzindustrie
Chanovice s. r. o., (dříve HAAS FERTIGBAU, spol. s. r. o), se sídlem Horažďovice -
Chanovice 102, zastoupena JUDr. Josefem Šťastným, advokátem se sídlem Ševčíkova 38,
Horažďovice, proti žalovanému: Státní úřad inspekce práce, se sídlem Horní náměstí 103/2,
Opava, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 21. 1. 2010, č. j. 2439/1.30/09/14.3, v řízení
o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 27. 11. 2012,
č. j. 38 Ad 16/2010 - 74,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 27. 11. 2012, č. j. 38 Ad 16/2010 - 74,
se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 21. 1. 2010, čj. 2439/1.30/09/14.3 Státní úřad inspekce práce (dále
„žalovaný“) zamítl odvolání žalobkyně (dále „stěžovatelka“) a potvrdil rozhodnutí Oblastního
inspektorátu práce pro Plzeňský kraj a Karlovarský kraj se sídlem v Plzni (dále „oblastní
inspektorát“) ze dne 30. 10. 2009, čj. 6692/6/6.31/09/15.2/6, kterým byla stěžovatelce uložena
pokuta ve výši 750.000 Kč a povinnost uhradit náklady řízení ve výši 1.000 Kč. Důvodem
pro uložení pokuty bylo spáchání deliktu na úseku odměňování zaměstnanců a deliktů na úseku
bezpečnosti práce ve smyslu §26 odst. 1 písm. f), §30 odst. 1 písm. f), i), q), r), s) zákona
č. 251/2005 Sb., o inspekci práce (dále „zákon o inspekci práce“).
Rozhodnutí žalovaného napadla stěžovatelka správní žalobou, protože nesouhlasila
se zjištěnými nedostatky v průběhu kontroly. Zdůraznila, že žalovaný nepřezkoumal rozhodnutí
oblastního inspektorátu řádně, když nezohlednil všechny zásady správního řízení. Námitky
vznesla rovněž ohledně podjatosti vedoucího týmu inspektorů a zpochybnila průběh kontroly
samotné. Na závěr protestovala i proti výši uložené pokuty.
Rozsudek Krajského soudu v Ostravě
Krajský soud v Ostravě (dále „krajský soud“) zamítl správní žalobu dle §78 odst. 7
zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále „s. ř. s.“) rozsudkem ze dne 27. 11. 2012,
č. j. 38 Ad 16/2010 – 74, napadeným nyní posuzovanou kasační stížností. Nejprve konstatoval,
že oblastní inspektorát řádně specifikoval všechna porušení předpisů a žalovaný se důsledně
vypořádal se všemi námitkami stěžovatelky. Krajský soud proto považoval správní delikty
za prokázané a tedy nezpochybnitelné, že stěžovatelka se všech správních deliktů skutečně
dopustila.
Pouze stručně krajský soud ve vztahu k deliktu na úseku odměňování zaměstnanců uvedl,
že zaměstnanec stěžovatelky byl poškozen, jelikož mu nebyly propláceny příplatky za práci
v noci. Za nedůvodné označil námitky směřující k deliktům na úseku bezpečnosti práce. Krajský
soud odmítl i tvrzení o nesprávném průběhu kontroly se zdůvodněním, že kontrola byla
prováděna za přítomnosti prokuristy stěžovatelky. Ani námitku podjatosti vedoucího týmu
inspektorů neshledal krajský soud důvodnou a odkázal na vyjádření žalovaného v této věci.
Námitky týkající se pochybení ve vyhotovení přezkoumávaného rozhodnutí krajský soud
akceptoval, avšak uvedl, že neměly vliv na samotný obsah rozhodnutí.
Dále se vyjádřil i k výši uložené pokuty. Pokutu označil za přiměřenou a upozornil rovněž
na její preventivní a represivní charakter, jenž musí mít sílu odradit delikventa od nezákonného
postupu. Společenskou nebezpečnost správních deliktů krajský soud spatřuje v neoprávněném
zásahu do soukromých práv zaměstnanců (právo na spravedlivou odměnu a na bezpečnost
práce). Krajský soud tedy uzavřel s tím, že žalovaný se při ukládání pokuty vypořádal se všemi
kritérii §36 odst. 1 zákona o inspekci práce a také s poměry stěžovatelky.
Kasační stížnost
Kasační stížností ze dne 10. 1. 2013 napadá stěžovatelka rozsudek krajského soudu
pro důvody dle §103 odst. 1 písm. a), b a d) s. ř. s. Především namítá, že se krajský soud vůbec
nevypořádal s některými tvrzeními uvedenými ve správní žalobě. Domnívá se proto, že postup
krajského soudu je v rozporu s principem právní jistoty a předvídatelnosti práva, neboť
z rozsudku není zřejmé, proč nebylo k jejím námitkám přihlédnuto.
V další části kasační stížnosti opakuje námitky vznesené již ve správní žalobě. Shodně
s žalobou rozporuje konkrétní delikty na úseku odměňování zaměstnanců a na úseku bezpečnosti
práce, pro které jí byla uložena pokuta.
Stěžovatelka dále nesouhlasí s výší uložené pokuty. Je toho názoru, že pokuta
je v nepoměru k závažnosti jednotlivých deliktů a k jejím majetkovým poměrům. Zdůrazňuje,
že výše pokuty pro ni může mít v období krize zásadní negativní důsledky. Upozorňuje rovněž
na skutečnost, že v souvislosti s jednotlivými pochybeními nedošlo ke vzniku škody na zdraví
či majetku, a u důvodných pochybení byla navíc zjednána náprava. Má tudíž za to, že míra
společenské nebezpečnosti, která je nezbytnou podmínkou správního trestání, je pouze malá.
Shodně se správní žalobou poukazuje stěžovatelka rovněž na chyby v průběhu kontroly.
Dle jejího názoru přestoupili inspektoři svá oprávnění plynoucí z §7 odst. 1 písm. a) zákona
o inspekci práce, když se během kontroly pohybovali po areálu svévolně a bez jejího svolení
pořizovali dokumentaci. Nashromážděné důkazy tak stěžovatelka považuje za účelové
a nezákonné. Poukazuje rovněž na škody, které jí v průběhu kontroly vznikly. Zvláště potom
akcentuje postup vedoucího kontroly, který odebral z manipulačního vozíku klíč, čímž jednak
přestoupil své oprávnění a navíc tím způsobil škodu ve výši 42.700 Kč. Upozorňuje, že tímto
jednáním se krajský soud vůbec nezabýval. Podobně jako ve správní žalobě otevírá i v kasační
stížnosti otázky kolem vznesené námitky podjatosti. Setrvává přitom na názoru, že podjatost
namítla v souladu s §14 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále „správní řád“)
bez zbytečného odkladu.
Námitky vznáší i proti způsobu, jakým byly opraveny chyby v rozhodnutí oblastního
inspektorátu. Nesouhlasí s postupem, kdy byla oprava rozhodnutí provedena na základě tvrzení
ze správní žaloby, jako oprava zřejmých nesprávností vydáním nového stejnopisu rozhodnutí.
Na závěr kasační stížnosti vyjadřuje stěžovatelka nesouhlas s tvrzením žalovaného,
že předešlé pokuty nevedly k nápravě. Poukazuje na vývoj úrazovosti srovnáním údajů z roku
2008 a 2009, kdy došlo ke snížení počtu úrazů téměř o 50 %.
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem proto stěžovatelka navrhuje rozsudek
krajského soudu zrušit a vrátit mu věc k dalšímu řízení.
Vyjádření ke kasační stížnosti
Žalovaný se ke kasační stížnosti vyjádřil dne 14. 2. 2013 stručným konstatováním,
že kasační stížnost je shodná se správní žalobou. S jednotlivými námitkami se tak již vypořádal
jak v napadeném rozhodnutí, tak ve vyjádření k žalobě.
Kasační stížnost navrhuje zamítnout jako nedůvodnou.
Posouzení Nejvyšším správním soudem
Nejvyšší správní soud se kasační stížností zabýval nejprve z hlediska splnění formálních
náležitostí. Ověřil, že stěžovatelka je osobou oprávněnou k podání kasační stížnosti (§102
s. ř. s.). V kasační stížnosti, kterou podala včas (§106 odst. 2 s. ř. s.), uplatňuje přípustné důvody
podle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. a v řízení o kasační stížnosti je zastoupena advokátem
(§105 odst. 2 s. ř. s.). Kasační stížnost je tedy přípustná.
Poté Nejvyšší správní soud v souladu s ustanovením §109 odst. 3 a 4 s. ř. s. přezkoumal
důvodnost kasační stížnosti.
Již ze samotné struktury kasační stížnosti je patrné, že stěžejním kasačním důvodem
je tvrzená nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu z důvodu nevypořádání konkrétních
žalobních námitek. Ve smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. je tedy především
namítána nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů rozhodnutí.
Nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů představuje problematiku,
se kterou se Nejvyšší správní soud dlouhodobě zabýval a dospěl ke stabilizovaným závěrům
patrným také z četné judikatury, podrobně specifikující pojem nepřezkoumatelnosti rozhodnutí
soudu tak, že nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů je takové rozhodnutí především tehdy,
opírá-li soud rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné
v rozporu se zákonem (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads
58/2003 - 75), nebo pokud soud zcela opomene vypořádat některou z uplatněných žalobních
námitek (srov. rozsudek ze dne 27. 6. 2007, č. j. 3 As 4/2007 - 58, popřípadě rozsudek ze dne
18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 - 73, či rozsudek ze dne 8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004 - 74).
Obdobně je rozhodnutí soudu zatíženo nepřezkoumatelností v případě, že se soud ztotožní
se závěry správního orgánu a označí je za správné, přičemž se ale nevypořádá s věcnými
či právními námitkami v žalobě uplatněnými proti takovým závěrům (srov. rozsudek tohoto
soudu ze dne 23. 12. 2005, č. j. 4 As 13/2004 - 55), respektive pokud z jeho odůvodnění
není zřejmé, proč soud nepovažoval za důvodnou právní argumentaci účastníka řízení v žalobě
a proč žalobní námitky účastníka považuje za liché, mylné nebo vyvrácené, a to zejména tehdy,
jde-li o právní argumentaci, na níž je postaven základ žaloby (srov. rozsudek ze dne 14. 7. 2005,
č. j. 2 Afs 24/2005 – 44).
Obdobně Ústavní soud zdůrazňuje požadavek kvalitního a vyčerpávajícího odůvodnění
soudního rozhodnutí jako jeden z principů představujících neopominutelnou součást práva
na spravedlivý proces a vylučujících libovůli při rozhodování: „z hlediska stanoveného postupu (čl. 36
odst. 1 Listiny) je požadavek řádného a vyčerpávajícího zdůvodnění rozhodnutí orgánů veřejné moci jednou
ze základních podmínek ústavně souladného rozhodnutí“ [nález sp. zn. III. ÚS 103/99 ze dne 3. 2. 2000
(N 17/17 SbNU 121), nález sp. zn. I. ÚS 60/01 ze dne 28. 8. 2001 (N 127/23 SbNU 227);
všechny citované nálezy Ústavního soudu dostupné na http://nalus.usoud.cz].
Základ nyní posuzované kasační stížnosti tvoří námitky vznesené stěžovatelkou
již ve správní žalobě. Důvodem jejich opětovného uplatnění je právě skutečnost, že se jimi
krajský soud prakticky nezabýval či zabýval pouze povrchně. Z odůvodnění napadeného
rozsudku lze zjistit, že se krajský soud seznámil se správním spisem a na jeho základě vyvodil
závěr, že se stěžovatelka všech správních deliktů skutečně dopustila. Takový závěr by zcela jistě
mohl obstát v případě, kdy by byly jednotlivé skutečnosti plynoucí ze správního spisu
odpovídajícím způsobem konfrontovány se vznesenými žalobními námitkami. To však krajský
soud neučinil a většinu námitek stěžovatelky neuznal s ryze obecným konstatováním, že „pokud
jde o námitky žalobce spočívající ve zpochybňování deliktu… na úseku bezpečnosti práce, ani tyto neshledal soud
důvodnými“. Je přitom nutné zdůraznit, že námitky týkající se deliktů na úseku bezpečnosti práce
tvoří podstatnou část žaloby. Ve světle výše uvedené judikatury se tedy jedná o argumentaci,
na níž byla správní žaloba postavena.
Nejvyšší správní soud zjistil, že v žalobě byla uvedena celá řada skutkových i právních
otázek a výhrad, které byly krajským soudem opomenuty, případně byly zohledněny
nedostatečně. V rozsudku například zcela chybí argumentace krajského soudu, proč považuje
za liché, mylné nebo vyvrácené námitky směřující do jednotlivých bodů rozhodnutí oblastního
inspektorátu, vyjma námitky týkající se bodu jedna a tři, kterými se krajský soud i tak zabýval
jen velmi stručně. Odůvodnění rozsudku krajského soudu je navíc z velké části nepřesvědčivé,
neboť neuvádí vlastní závěry, ale zaštiťuje se toliko vyjádřeními žalovaného a popisem okolností
plynoucích ze správního spisu. To by samo o sobě nemuselo být na škodu za předpokladu,
že by krajský soud v odůvodnění rovněž uvedl proč a z jakých důvodů se s nimi ztotožnil.
Nelze přitom přehlédnout, že na mnoha místech žaloby vznesla stěžovatelka i právní otázky,
na které podobným způsobem reagovat není prakticky možné.
Obdobně je tomu v případě tvrzení stěžovatelky, kterými zpochybňuje průběh samotné
kontroly. Tento okruh námitek krajský soud odmítl s poukazem na to, že kontrola „…byla
prováděna za přítomnosti prokuristy žalobce“. Je patrné, že toto stručné konstatování nereflektuje
všechny konkrétní námitky o průběhu kontroly, které stěžovatelka v žalobě vznesla [porušení §7
odst. 1 písm. a) zákona o inspekci práce, nezákonnost důkazů získaných během kontroly, škoda
vzniklá odebráním startovacího klíčku manipulačního vozíku], bez ohledu na to, zda mají význam
z hlediska hodnocení správnosti postupu kontroly. I v případě, kdy by krajský soud považoval
uvedené námitky za nepřípadné, bylo jeho úkolem zdůvodnit, proč takový názor zastává a svůj
postup řádně vysvětlit.
Nejvyšší správní soud dospěl ze shora uvedených důvodů k závěru, že se krajský soud
nezabýval všemi řádně uplatněnými žalobními námitkami stěžovatelky, a proto je napadený
rozsudek nepřezkoumatelný. Důvodné je proto tvrzení stěžovatelky směřující ke kasačnímu
důvodu dle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Vzhledem k tomu, že systém správního soudnictví
je založen na kasačním principu, nemohl se Nejvyšší správní soud věcně vyjádřit k těm námitkám
stěžovatelky, kterými se krajský soud v napadeném rozsudku nezabýval. Tím by nepřípustně
nahrazoval úvahu krajského soudu a shora uvedený kasační princip by tím popřel. Právní
a skutkovou podstatu řady námitek vznesených stěžovatelkou nelze předjímat, neboť to bude
úkolem krajského soudu v dalším řízení. Stejná argumentace platí také pro závěr, proč Nejvyšší
správní soud nemohl posoudit oprávněnost kasačních důvodů dle §103 odst. 1 písm. a) a b)
s. ř. s.
V uvedeném smyslu se Nejvyšší správní soud nemohl vyjádřit ani k námitce
nepřiměřenosti výše uložené pokuty. Vzhledem k tomu, že pokuta byla uložena za spáchání
správních deliktů, jejichž oprávněnost bude nucen krajský soud znovu posoudit, bylo
by předčasné, aby se k nastolené otázce Nejvyšší správní soud nyní vyjadřoval.
Nejvyšší správní soud se však musel zabývat tím, zda je oprávněn odpovědět na některé
další námitky stěžovatelky uplatněné v kasační stížnosti. Na takovou situaci dopadá usnesení
rozšířeného senátu zdejšího soudu ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006 - 74, publikované
pod č. 1566/2008 Sb. NSS. V tomto usnesení rozšířený senát vyslovil, že „krajský soud v řízení
o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu (podobně též Nejvyšší správní soud v řízení o kasační stížnosti)
není oprávněn vyhnout se hodnocení těch skutkových a právních otázek, které, jelikož se jimi orgán či soud, jehož
rozhodnutí se přezkoumává, v potřebné míře zabýval, samy o sobě předmětem přezkumu být mohou, poukazem
na to, že ve vztahu k jiným skutkovým či právním otázkám, od předchozích oddělitelným, je napadené rozhodnutí
nepřezkoumatelné. Nejvyšší správní soud podotýká, že zabývat se těmito oddělitelnými otázkami je nutno
jen tehdy, má-li jejich řešení význam pro další řízení a rozhodnutí ve věci (či lze-li vzhledem k okolnostem
rozumně předpokládat, že takový význam mít bude). Pokud se však s ohledem na dosavadní výsledky řízení,
povahu věci či z jiných důvodů stávají v důsledku zrušovacího rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost některé
skutkové a právní otázky (a k nim směřující žalobní či stížní námitky) bezpředmětnými, není nutno se jimi
zabývat; postačí toliko zdůvodnit, proč je má soud v daném řízení nadále za bezpředmětné“.
Zbývá tedy vyřešit námitky stěžovatelky směřující proti způsobu opravy chyb
v rozhodnutí oblastního inspektorátu a námitky ohledně podjatosti vedoucího týmu inspektorů.
Nejvyšší správní soud považuje za nutné se k těmto námitkám vyjádřit, neboť ve vztahu
k nim jsou závěry krajského soudu přezkoumatelné a je rovněž pravděpodobné, že stejné námitky
by stěžovatelka uplatnila opětovně. Zároveň se jedná o otázky, jejichž řešení by mohlo mít
význam v další fázi řízení.
Nejvyšší správní soud prostudoval rozhodnutí oblastního inspektorátu založené
ve správním spise a konstatuje, že rozhodnutí vytýkané vady ve skutečnosti neobsahuje. I pokud
by však rozhodnutí určité nepřesnosti obsahovalo, nebylo by to samo o sobě dostatečným
důvodem pro jeho zrušení, jelikož z celé výrokové části rozhodnutí je zcela patrné, jakých
správních deliktů se měla stěžovatelka dopustit a za co jí byla pokuta uložena. Z odůvodnění
rozhodnutí je patrné z jakých důkazů správní orgán vycházel. Lze tedy souhlasit s krajským
soudem, že by se případně mohlo jednat pouze o zřejmé nesprávnosti, jež by nemohly mít vliv
na zákonnost rozhodnutí.
Ani námitku týkající se podjatosti vedoucího týmu inspektorů neshledal zdejší soud
důvodnou. Předně je třeba zdůraznit, že podjatost úřední osoby musí být založena
na objektivních skutečnostech, na jejichž základě lze důvodně předpokládat zájem konkrétní
úřední osoby na výsledku řízení, ve kterém participuje. Zcela jistě není důvodem pro vyloučení
takové osoby subjektivní vnímání profesních kvalit jednotlivých úředníků, které by se mohlo
projevit v kvalitě kontrolních zjištění, přezkoumatelných následně soudy jednajícími ve správním
soudnictví. K této problematice se ovšem Nejvyšší správní soud v této fázi řízení nemůže vyjádřit
vzhledem k chybějící argumentaci krajského soudu ve vztahu k věcným námitkám obsaženým
ve správní žalobě.
Námitkou podjatosti úřední osoby je tedy nezbytné kvalifikovaným způsobem namítat
její poměr k věci, účastníkům řízení nebo jejich zástupcům a z toho plynoucí zájem na výsledku
řízení. Takový obsah však námitka podjatosti vůči vedoucímu týmu inspektorů neměla a obstát
proto nemohla.
V daném případě byla navíc námitka podjatosti vznesena až po ukončení kontroly.
Stěžovatelka v jejím průběhu námitku podjatosti nevznesla, ačkoliv takovou možnost měla,
a je tudíž možné souhlasit s žalovaným, že ji nepodala bez zbytečného odkladu. Namítat
podjatost vedoucího týmu inspektorů totiž mohla stěžovatelka podle §10 zákona 552/1991 Sb.,
o státní kontrole, jakmile se o důvodech podjatosti dozvěděla, respektive ve chvíli,
kdy konstatovala důvody nespokojenosti s průběhem kontroly (účelové focení pracovního
prostředí, nekontrolovaný pohyb kontrolorů po pracovišti), nikoli až doručením příkazu.
Jen pro pořádek a srozumitelnost argumentace je třeba dodat, že nesouhlas stěžovatelky
s výsledkem kontroly zcela jistě nepatří mezi důvody pro vyloučení vedoucího týmu inspektorů.
Kasační stížnost je ovšem celkově důvodná, neboť rozsudek krajského soudu je ve shora
uvedeném smyslu nepřezkoumatelný, a to pro nevypořádání všech námitek vznesených
ve správní žalobě. Nejvyšší správní soud proto kasační stížností napadený rozsudek podle §110
odst. 1 s. ř. s. zrušil. Věc současně vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení, v němž je tento soud
podle odst. 4 téhož ustanovení vázán výše vysloveným právním názorem Nejvyššího správního
soudu a jeho úkolem bude dostatečným způsobem (srov. požadavky na řádné odůvodnění
rozhodnutí uvedené výše) vypořádat všechny řádně uplatněné žalobní námitky.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne podle §110 odst. 3 s. ř. s. krajský
soud v novém rozhodnutí.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 10. září 2013
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu