ECLI:CZ:NSS:2013:4.ANS.7.2013:24
sp. zn. 4 Ans 7/2013 - 24
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Jiřího Pally a JUDr. Jaroslava Vlašína v právní věci žalobce: V. Z.,
zast. Mgr. Elinou Yurchykovou, advokátkou, se sídlem Školní 5335, Chomutov, proti žalované:
Česká správa sociálního zabezpečení, se sídlem Křížová 25, Praha 5, o žalobě na ochranu
proti nečinnosti správního orgánu, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského
soudu v Praze ze dne 9. 7. 2013, č. j. 12 A 2/2010 – 57,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Ustanovené zástupkyni Mgr. Elině Yurchykové, advokátce, se sídlem Školní 5335,
Chomutov, se p ř i z n á v á odměna za zastupování a náhrada hotových výdajů
ve výši 3400 Kč, která je splatná do 60 dnů od právní moci tohoto rozsudku z účtu
Nejvyššího správního soudu. Náklady právního zastoupení žalobce nese stát.
Odůvodnění:
I.
Předcházející řízení a obsah kasační stížnosti
[1] Žalobou ze dne 18. 1. 2010 se žalobce domáhal ochrany proti nečinnosti žalované.
Žalobce popsal, že Pražská správa sociálního zabezpečení platebním výměrem č. 308/2003
ze dne 14. 8. 2003 mu uložila povinnost zaplatit dlužné pojistné a penále za období roku 1995
až 1996, přičemž tento platební výměr nebyl žalobci řádně doručen, jelikož v inkriminované době
se nacházel ve vězení. Po nařízení exekuce Obvodním soudem pro Prahu 6 se bránil odvoláním,
přičemž žalobce za účelem řešení situace navštívil žalovanou, kde udělil generální plnou moc
svému zástupci pro všechna řízení před žalovanou. Platební výměr č. 308/2003 byl následně
zrušen a nahrazen platebním výměrem č. 1824/2007 ze dne 9. 10. 2007, jehož prostřednictvím
se žalobce poprvé dozvěděl o zpětném zjištění nedoplatku za období 1995 – 1996. Žalovaná
přes udělenou plnou moc ale se zástupcem žalobce nejednala, proto žalobce vystavil další plnou
moc. Stejnopisy platebního výměru č. 1824/2007 ani platebního výměru č. 1692/2008
na nedoplatek na pojistném za rok 2007 však žalovaná zmocněnci žalobce opět nedoručila;
žalobce je napadl odvoláním, které však bylo nesprávně zamítnuto. Pražská správa sociálního
zabezpečení se žalobcem zahájila vymáhací řízení, během něhož došlo k řadě jednání. Ačkoli
nebylo rozhodnuto o námitkách žalobce, bylo exekučními příkazy ze dne 2. 12. 2009 a ze dne
3. 12. 2009 přikázáno plátci mzdy žalobce srazit vymáhanou částku. Proti těmto exekučním
příkazům podal žalobce námitky, o kterých nebylo doposud rozhodnuto. Vydáním exekučních
příkazů žalovaná porušila procesní práva žalobce, když předtím nerozhodla o řádných
a mimořádných opravných prostředcích. S ohledem na svou nepříznivou finanční situaci žalobce
navrhoval, aby mu byla soudem ustanovena advokátka Elina Yurchykova, která žalobu
na ochranu proti nečinnosti doplní. Zároveň požadoval přiznání odkladného účinku žalobě.
[2] Usnesením ze dne 16. 3. 2010, č. j. 7 A 14/2010 – 16, Městský soud v Praze přiznal
žalobci osvobození od soudních poplatků a ustanovil mu jako zástupkyni JUDr. Elinu
Yurchykovou, advokátku.
[3] V podání ze dne 18. 5. 2010 žalobce setrval na názoru, že žalovaná v jeho věci
postupovala protiprávně a zasáhla tak do jeho procesních práv, když nevyřídila jeho námitky
a další jím podané opravné prostředky. Dále požadoval zrušení 5 (pěti) rozhodnutí žalované.
[4] Usnesením ze dne 4. 6. 2010, č. j. 12 A 2/2010 – 33, městský soud nepřiznal žalobě
odkladný účinek.
[5] Žalovaná se k žalobě vyjádřila v podání ze dne 20. 2. 2013, v němž popsala řízení vedená
se žalobcem a tvrdila, že rozhodla o žalobcově odvolání, které podal proti výzvě k zaplacení
nedoplatku v náhradní lhůtě ze dne 10. 3. 2009; žaloce podal též námitky proti exekučnímu
příkazu na přiznání pohledávky na peněžní prostředky na účtu dlužníka ze dne 7. 4. 2009,
až do výše vykonatelného nedoplatku v částce 18.137 Kč. Na základě podaného
odvolání a námitek Česká správa sociálního zabezpečení rozhodnutím ze dne 26. 5. 2009,
č. j. 39-9010-30.4.2009-1576/GA napadenou výzvu a napadený exekuční příkaz zrušila a věc
vrátila Pražské správě sociálního zabezpečení k dalšímu řízení. Ta vydala dne 24. 6. 2009
výzvu k zaplacení nedoplatku ve výši 21.367 Kč v náhradní lhůtě. Proti této
výzvě žalobce odvolání nepodal. Vzhledem k tomu, že žalobce nedoplatek neuhradil,
vydal správní orgán prvního stupně dne 2. 12. 2009 exekuční příkaz pod
č. j. 21079/003-9017-22.10.2008-47/ma/16557045 a po uhrazení pohledávky dne 13. 4. 2010,
pod č. j. 21079/003-9017-22.10.2008/832-47/ma/16557045 výkon rozhodnutí zastavila.
Žalovaná navrhovala, aby Městský soud v Praze žalobu jako nedůvodnou zamítl.
[6] Městský soud v Praze usnesením ze dne 9. 7. 2013, č. j. 12 A 2/2010 – 57, žalobu odmítl.
V odůvodnění uvedl, že procesní podmínkou pro podání žaloby na ochranu proti nečinnosti je,
aby žalobce vyčerpal prostředky k ochraně proti nečinnosti před správním orgánem. V daném
případě tedy žalobce měl před podáním správní žaloby postupovat podle ustanovení §80 odst. 3
zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“).
Žalobce však nepodal žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti – tuto skutečnost žalobce
netvrdil a ani nevyplývá z obsahu správního spisu. Pokud by městský soud žalobu neodmítl,
musel by ji zamítnout, protože dospěl k závěru, že o námitkách žalobce bylo vždy rozhodnuto,
přičemž jednotlivá rozhodnutí žalované jsou samostatně žalobcem napadena u městského soudu
a jsou předmětem přezkumného řízení vedeného pod sp. zn. 12 Ad 11/2010 a 12 Ad 10/2010.
[7] Proti tomuto usnesení Městského soudu v Praze ze dne 9. 7. 2013, č. j. 12 A 2/2010 – 57,
podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost ze dne 24. 7. 2013. V doplnění kasační
stížnosti ze dne 6. 9. 2013 uvedl, že žalovaná nerozhodovala v jeho věcech bez průtahů
a v přiměřené lhůtě. Městský soud nijak nereflektoval skutečnost, že žalovaná nejednala včas
se zmocněncem žalobce a nedoručovala mu svá rozhodnutí. Platební výměr č. 308/2003
na dlužné pojistné a penále za období 1995 – 1996 nebyl žalobci nikdy doručen, ačkoli na jeho
základě bylo vůči stěžovateli zahájeno exekuční řízení. K odvolání stěžovatele byl tento platební
výměr zrušen a nahrazen výměrem č. 1824/2007, který ale nebyl doručen zmocněnci stěžovatele.
Obdobného pochybení se žalovaná dopustila i ve vztahu k výměru ze dne 10. 9. 2008,
č. 1692/2008. Stěžovatel rovněž nesouhlasil s postupem žalované ve vymáhacím řízení,
kde nebylo rozhodováno o jeho námitkách. Aniž by žalovaná vyčkala na rozhodnutí o námitkách
stěžovatele proti výzvám k zaplacení nedoplatků, vydala exekuční příkazy, proti nimž stěžovatel
podal námitky, o nichž žalovaná opět nerozhodla. Dlužné pohledávky tedy byly žalovanou
vymoženy. Stěžovatel nesouhlasil s tím, že by musel v dané věci podat žádost o uplatnění
opatření proti nečinnosti jako podmínku pro přípustnost správní žaloby, protože podle judikatury
správních soudů v případě neexistence nadřízeného správního orgánu se lze obrátit přímo
na soud.
[8] Žalovaná se ke kasační stížnosti vyjádřila podáním ze dne 24. 9. 2013, v němž poukázala
na odůvodnění usnesení městského soudu, se kterým se plně ztotožnila.
II.
Posouzení kasační stížnosti
[9] Stěžovatel je osobou oprávněnou k podání kasační stížnosti, neboť byl účastníkem řízení,
z něhož napadené usnesení Městského soudu v Praze vzešlo (ustanovení §102 zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“)), kasační
stížnost je včasná (ustanovení §106 odst. 2 s. ř. s.) a přípustná, neboť nejsou naplněny důvody
podle ustanovení §104 s. ř. s.
[10] Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s ustanovením
§109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněného důvodu. Neshledal přitom vady
podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[11] Pokud stěžovatel kasační stížností napadá usnesení o odmítnutí žaloby, z povahy věci
pro něj přichází v úvahu pouze kasační důvod podle ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
spočívající v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu (srov. usnesení zdejšího soudu
č. j. 1 As 7/2004 - 47 ze dne 18. 3. 2004; všechna citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního
soudu dostupná na www.nssoud.cz).
[12] Nejvyšší správní soud je v takovém případě v řízení o kasační stížnosti oprávněn zkoumat
pouze to, zda rozhodnutí městského soudu a důvody, o které se toto rozhodnutí opírá, jsou
v souladu se zákonem; jeho úkolem není věcně přezkoumávat, zda je žaloba stěžovatele důvodná,
zda v řízení před žalovanou docházelo k průtahům a zejména zda bylo žalovanou v řízeních
vedených se stěžovatelem postupováno správně a zda byla rozhodnutí stěžovateli řádně
doručována. Rozsah přezkumu rozhodnutí soudu v řízení o kasační stížnosti je vymezen
povahou a obsahem přezkoumávaného rozhodnutí. Jestliže městský soud žalobu odmítl a věc
samu neposuzoval (závěry o nedůvodnosti žaloby učinil pouze jako obiter dictum), může
Nejvyšší správní soud v řízení o kasační stížnosti pouze přezkoumat, zda městský soud správně
posoudil podmínky pro odmítnutí žaloby, nemůže se však již zabývat námitkami týkajícími
se „merita věci“, tedy toho, zda žaloba je důvodná a už vůbec se nemůže zabývat údajně
nesprávným postupem žalované (rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 9. 2004,
č. j. 1 Azs 24/2004 – 49; ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 – 98; či ze dne 5. 1. 2006,
č. j. 2 As 45/2005 – 65).
[13] I kdyby Nejvyšší správní soud odhlédl od výše uvedeného ohledně nemožnosti
posuzování merita (důvodnosti) žaloby v případě kasační stížnosti proti usnesení o odmítnutí
žaloby, nemohla by argumentace stěžovatele týkající se údajných nesprávných postupů žalované
v jednotlivých řízeních být úspěšná, protože v řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti se lze
domáhat ochrany před nečinností (jak ostatně vyplývá ze samotného názvu tohoto institutu),
nikoli před nezákonností postupu žalované. K tomu naopak slouží žaloba proti rozhodnutí
správního orgánu, kterou stěžovatel dle odůvodnění napadeného usnesení u městského
soudu rovněž podal – srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 1. 2008,
č. j. 3 Ans 7/2006 – 97. Převážná část žalobní a kasační argumentace se proto dle Nejvyššího
správního soudu zcela míjí s procesní taktikou, kterou stěžovatel k obraně svých práv zvolil.
[14] Nejvyšší správní soud uvádí, že stížnostní důvod podle ustanovení §103 odst. 1 písm. e)
s. ř. s. je naplněn v případě nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu nebo o zastavení řízení.
[15] Po přezkoumání kasační stížnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost není důvodná.
[16] Podle ustanovení §79 odst. 1 s. ř. s., „ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní
předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, může
se žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení.
To neplatí, spojuje-li zvláštní zákon s nečinností správního orgánu fikci, že bylo vydáno rozhodnutí o určitém
obsahu nebo jiný právní důsledek.“
[17] Při výkladu této podmínky řízení došlo v případě řízení vedených ústředními správními
orgány k rozporu v judikatuře Nejvyššího správního soudu, a to zejména mezi závěry
vyjádřenými v rozsudcích ze dne 18. 10. 2007, č. j. 7 Ans 1/2007 - 100; ze dne 16. 9. 2009,
č. j. 1 Ans 2/2009-79 (ve věci „DPÚK, a. s.“); ze dne 7. 10. 2010, č. j. 7 Ans 10/2010 – 105,
(ve věci „A. G. Service s. r. o.“); a ze dne 27. 10. 2011, č. j. 1 Ans 3/2011 – 54, (ve věci
„Cukrovar VRDY, s. r. o.“). Osmý senát Nejvyššího správního soudu proto usnesením ze dne
11. 7. 2012, č. j. 8 Ans 2/2012 - 249, v případu „CG Holding, s. r. o.“, postoupil věc rozšířenému
senátu Nejvyššího správního soudu s otázkou, zda je účastník řízení povinen vyčerpat prostředek
ochrany proti nečinnosti podle §80 odst. 3 správního řádu před podáním nečinnostní žaloby
i za situace, kdy se domáhá ochrany proti nečinnosti ústředního správního úřadu.
[18] V posuzované věci je však podstatné to, že žalovaná Česká správa sociálního zabezpečení
není ústředním orgánem státní správy, jak se mylně domnívá stěžovatel, ale je pouze orgánem
státní správy s celostátní působností, který má nadřízený orgán, jímž je Ministerstvo práce
a sociálních věcí podle ustanovení §4 zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění
sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů. Otázka, zda je možné podat přímo správní
žalobu na ochranu proti nečinnosti správního orgánu v případě údajné nečinnosti ústředního
správního orgánu, aniž by bylo nutné vyčerpat prostředek proti nečinnosti podle §80 odst. 3
správního řádu, je proto v dané věci irelevantní, protože se v případě žalované nejedná o ústřední
orgán státní správy, a je proto nutné bezpodmínečně trvat na splnění podmínky obsažené
v ustanovení §79 správního řádu, tj. stěžovatel byl před podání správní žaloby povinen vyčerpat
prostředek ochrany proti nečinnosti podle §80 odst. 3 správního řádu. Pokud tak nepostupoval,
nesplnil podmínky předmětného soudního řízení a městský soud jeho žalobu správně odmítl.
III.
Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[19] Na základě výše uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud po přezkoumání
napadeného usnesení Městského soudu v Praze k závěru, že nebyl naplněn tvrzený důvod podání
kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., za použití ustanovení §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.
Kasační stížnost proto není důvodná a Nejvyšší správní soud ji podle §110 odst. 1 poslední
věty s. ř. s. zamítl.
[20] O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s ustanovením §60 odst. 1
a 7 s. ř. s. ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl ve věci procesně úspěšný,
proto nárok na náhradu nákladů řízení nemá; žalované pak podle obsahu spisu v tomto řízení
žádné náklady nad rámec její běžné úřední činnosti nevznikly.
[21] Ustanovené advokátce Nejvyšší správní soud přiznal odměnu za zastupování za jeden
úkon právní služby (sepis kasační stížnosti) a příslušný paušál, v částce 3400 Kč (ustanovení §9
odst. 4, ustanovení §11 odst. 1 písm. d), ustanovení §13 vyhlášky č. 177/1996 Sb., advokátní
tarif ve spojení s čl. II vyhlášky č. 486/2012 Sb.). Odměna bude vyplacena z účtu Nejvyššího
správního soudu do 60 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. listopadu 2013
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu