ECLI:CZ:NSS:2013:4.AS.18.2012:29
sp. zn. 4 As 18/2012 - 29
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců
JUDr. Dagmar Nygrínové a Mgr. Aleše Roztočila v právní věci žalobce: MUDr. L. S.,
zast. JUDr. Petrem Kužvartem, advokátem, se sídlem Za Zelenou liškou 967, Praha 4,
proti žalovanému: Krajský úřad kraje Vysočina, se sídlem Žižkova 57, Jihlava, za účasti osob
zúčastněných na řízení: 1) Nemocnice Havlíčkův Brod, příspěvková organizace, se sídlem
Husova 2624, Havlíčkův Brod, 2) H. S., 3) M. K., 4) H. K., v řízení o kasační stížnosti žalobce
proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 21. 12. 2011, č. j. 29 A 40/2010 - 79,
takto:
I. V řízení o kasační stížnosti se pokračuje .
II. Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 21. 12. 2011, č. j. 29 A 40/2010 - 79,s e z r u
š u je a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Městský úřad Havlíčkův Brod rozhodnutím ze dne 15. 9. 2009, č. j. ST/685/2009/Ve,
ev. č. 63348/2009, podle §79 a §92 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním
řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“) a §9 vyhlášky č. 503/2006 Sb.,
o podrobnější úpravě územního řízení, veřejnoprávní smlouvy a územního opatření, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „vyhláška č. 503/2006 Sb.“), rozhodl o umístění stavby parkoviště
Havlíčkův Brod (dále též „stavba“) na pozemku parc. č. 788/11, 788/12 v katastrálním území
Havlíčkův Brod s tím, že parkoviště má být umístěno v severním rohu areálu Nemocnice
Havlíčkův Brod a má být určeno pouze pro osobní automobily zaměstnanců.
Žalovaný rozhodnutím ze dne 15. 2. 2010, č. j. KUJI 11082/2010, sp. zn. 551/2009 No-
8, podle §90 odst. 1 písm. c) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „správní řád“), část výroku rozhodnutí prvního stupně změnil tak, že vypustil podmínku
pro umístění stavby č. 12. Ostatní část výroku rozhodnutí prvního stupně žalovaný podle §90
odst. 5 správního řádu potvrdil.
V odůvodnění rozhodnutí o odvolání žalovaný mimo jiné uvedl, že v průběhu řízení před
správním orgánem prvního stupně byli všichni účastníci seznámeni s kompletní dokumentací
předloženou v územním řízení, tedy i s koordinační situací, v níž byly uvedeny parametry stavby,
včetně vzdálenosti od sousedních pozemků a její návaznost na stávající parkoviště. Navíc
stavební úřad přiložil část výkresu situace pro informovanost všech účastníků již v tiskopise
„oznámení o zahájení územního řízení“. Z těchto důvodů nepřipojením výkresu koordinační
situace k rozhodnutí prvního stupně jako jeho přílohy nedošlo ke zkrácení procesních práv
účastníků územního řízení. Rozhodnutí stavebního úřadu bylo proto řádně doručeno.
Žalovaný dále uvedl, že podle závazného stanoviska obsahuje hluková studie výpočet
očekávaných hodnot zvolených hlukových ukazatelů a předpokládané hlukové zátěže
exponovaných osob v chráněném prostoru, který umožňuje posoudit zdravotní rizika expozice.
Smyslem této studie je odhad důsledků realizace projektového záměru v území, případně návrh
protihlukových opatření za účelem nepřekročení akustického limitu. Žadatel o umístění stavby
jednal s vlastníky sousedních pozemků o provedení těchto opatření a výsledek jednání se promítl
do stanovení podmínky pro umístění stavby č. 7. Posouzení hladiny akustického tlaku
v chráněném venkovním prostoru staveb bylo provedeno jak s ohledem na stavební objekt
nemocnice, tak na stávající rodinný dům č. p. 3649.
Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 21. 12. 2011, č. j. 29 A 40/2010 - 79, žalobu proti
uvedenému rozhodnutí žalovaného zamítl.
Soud pokládal za podstatné vyřešit primárně námitku žalobce, že ve věci rozhodovali
úřednici žalovaného, kteří měli být vyloučeni pro podjatost. Konkrétně žalobce namítl, že
rozhodnutí žalovaného vydaly úřední osoby, jež jsou k žadateli o vydání územního rozhodnutí,
kterým je kraj Vysočina, v úzkém pracovním a služebním vztahu a tedy i vztahu ekonomické
závislosti. Dle jeho přesvědčení měli být vyloučeni z územního řízení všichni úředníci krajského
úřadu. Žalobce v této souvislosti odkázal na znění správního řádu z roku 1928 a na výklad této
otázky provedený v usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 12. 2009, sp. zn.
1 As 79/2009.
Uvedená skutečnost však podle soudu není sama o sobě důvodem pro vyloučení
zaměstnanců krajského úřadu z rozhodování o odvolání proti územnímu rozhodnutí o umístění
stavby. V této souvislosti soud odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
16. 12. 2004, č. j. 2 As 21/2004 - 67, který byl publikován pod č. 503/2005 Sb. NSS. Podle
tohoto rozhodnutí „rozhoduje-li obecní úřad v přenesené působnosti o právu či povinnosti obce, nelze bez
dalšího usoudit na vyloučení jeho pracovníků pro pochybnosti o jejich nepodjatosti ve smyslu ustanovení §9 odst. 1
správního řádu“.. Soudu je sice známo, že první senát Nejvyššího správního soudu opakovaně
předložil rozšířenému senátu věci týkající se podjatosti zaměstnanců orgánu územního
samosprávního celku v řízení, jehož účastníkem je tento samosprávní celek mající zájem na
výsledku řízení. O těchto věcech však dosud nebylo rozhodnuto. Proto za situace, kdy žalobce
neuvedl žádnou konkrétní skutečnost svědčící o podjatosti zaměstnanců žalovaného a jejich
podjatost dovozoval pouze na základě tohoto zaměstnaneckého vztahu, neshledal soud důvody
pro jejich vyloučení z projednávání a rozhodování věci. Navíc zaměstnanci žalovaného
rozhodovali v odvolacím řízení, ve kterém jen posuzovali správnost postupu správního orgánu
prvního stupně.
Dále se soud zabýval námitkou, podle níž rozhodnutí prvního stupně sice odkazovalo na
koordinační situaci, jež obsahovala výkres současného stavu území na podkladu katastrální mapy
se zakreslením stavebního pozemku, požadovaným umístěním stavby s vyznačením vazeb na
okolí a zejména vzdáleností od hranic pozemku, avšak tento výkres nebyl řádně jako nedílná
součást rozhodnutí doručen všem účastníkům řízení. Nebylo tak jasné, jak stavba vypadá, neboť
její slovní popis byl málo přehledný. V důsledku toho bylo rozhodnutí o umístění stavby
nesrozumitelné a nepřesvědčivé. Navíc podle žalobce povinnost připojit k rozhodnutí grafickou
přílohu je stanovena v §92 odst. 4 stavebního zákona a v §9 odst. 5 vyhlášky č. 503/2006 Sb.
K této námitce soud uvedl, že v bodě II. odst. 1 rozhodnutí prvního stupně bylo výslovně
uvedeno, že „[s]tavba bude umístěna v souladu se situací stavby - koordinační situace (M 1:500), která
obsahuje výkres současného stavu území na podkladu katastrální mapy se zakreslením stavebního pozemku,
požadovaným umístěním stavby, s vyznačením vazeb na okolí, zejména vzdáleností od hranic pozemku“.
V dalších bodech výroku rozhodnutí je specifikováno, jaké jsou podmínky pro umístění stavby.
Tyto podmínky jsou stanoveny zcela konkrétně a je z nich zřejmé, jak je stavba situovaná vůči
okolním nemovitostem. Výrok rozhodnutí prvního stupně lze proto považovat za zcela
srozumitelný a přesvědčivý. V tomto výroku není uvedeno, že by nedílnou součástí rozhodnutí
byla grafická příloha. Přitom pouze za situace, kdy by výrok rozhodnutí obsahoval takový
výslovný odkaz na grafickou přílohu, musela by být příloha součástí rozhodnutí. V souladu s §92
odst. 4 stavebního zákona stavební úřad předá žadateli po dni nabytí právní moci územního
rozhodnutí jedno vyhotovení územního rozhodnutí opatřené záznamem o účinnosti spolu
s ověřenou grafickou přílohou v měřítku katastrální mapy. Uvedené ustanovení stavebního
zákona ani žádné jiné ustanovení stavebního zákona tedy neukládá stavebnímu úřadu povinnost
zaslat grafickou přílohu dalším účastníkům řízení. Znění §9 odst. 5 vyhlášky č. 503/2006 Sb.
stanoví náležitosti grafické přílohy, avšak z předchozích odstavců téhož ustanovení nelze nikterak
dovodit, že grafická příloha je součástí územního rozhodnutí, která musí být rozeslána všem
účastníkům řízení.
V další námitce žalobce vyslovil nesouhlas s posouzením otázky hlukových limitů stavby.
K této námitce soud uvedl, že si žalovaný v souladu s §149 odst. 4 správního řádu vyžádal od
Ministerstva zdravotnictví posouzení závazného stanoviska Krajské hygienické stanice kraje
Vysočina, proti němuž žalobce brojil v odvolání proti územnímu rozhodnutí. Toto závazné
stanovisko bylo Ministerstvem zdravotnictví potvrzeno s tím, že jeho vydáním nebyla porušena
příslušná ustanovení zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých
souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 258/2000 Sb.“). Uvedené
závazné stanovisko nelze v dané věci přezkoumávat, neboť v ní byla podána žaloba proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 15. 2. 2010, č. j. KUJI 11082/2010, sp. zn. 551/2009 No-8. Proto
se soud nemohl zabývat námitkami, které žalobce vznesl vůči závěrům uvedeným v závazném
stanovisku.
Proti tomuto rozsudku krajského soudu podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) v zákonem
stanovené lhůtě kasační stížnost.
V ní namítl, že soud nesprávně odkázal na již překonaný judikát ve věci podjatosti a že
tato otázka je předmětem posuzování ze strany rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu.
V posuzované věci byli všichni úředníci odvolacího správního orgánu zaměstnanci kraje, který
požádal o vydání územního rozhodnutí. Všechny tyto úřední osoby kraje proto byly k žadateli
v jednoznačném vztahu existenční, služební a kariérní závislosti, pro který musely být vyloučeny
z projednávání a rozhodování věci. Žádné další dokazování se přitom v tomto směru neprovádí
a bez dalšího se postupuje podle §14 odst. 1 a 4 a §131 odst. 4 správního řádu. Institut vyloučení
pro podjatost ve smyslu §14 správního řádu má totiž především preventivní podstatu a funkci,
jež spočívá ve vyloučení jakýchkoliv důvodných pochybností o možném nedostatku nestrannosti,
objektivity a nadhledu úředních osob.
Dále stěžovatel namítl, že územní rozhodnutí musí nést vždy celou obecně srozumitelnou
informaci o tom, co bylo umístěno, a jak je daný zásah orientován vůči okolním nemovitostem,
aby jejich vlastníci mohli bez dalšího vykonávat svá procesní práva bez pochybností a nutnosti
shánění dalších podkladů nebo nahlížení do správního spisu, a to zvláště za situace, kdy tato
práva mohou být uplatněna jen během krátké propadné lhůty. Slovní popis složitých zásahů
a souborů zásahů je přitom velmi nevhodný, komplikovaný, nepřehledný a nenázorný. Proto je
zcela namístě požadavek, aby přílohou územního rozhodnutí byla alespoň grafická situace na
podkladu katastrální mapy, která zobrazuje půdorys zásahu. Navíc obdobné informace se nyní
podle zákona zveřejňují na počátku řízení. Ostatně umístění stavby se může v průběhu územního
řízení změnit, a proto je nutné k územnímu rozhodnutí připojit grafickou informaci o zásahu
v území. Taková potřeba vyplývá i ze základních zásad správního řízení, a to zásady rovnosti
účastníků, povinnosti správních úřadů vycházet podle možností účastníkům vstříc a postupovat
tak, aby nikomu nevznikaly zbytečné náklady.
Konečně stěžovatel namítl, že správnímu soudu přísluší přezkoumat závazné podkladové
stanovisko dotčeného orgánu i jeho potvrzení nadřízeným orgánem. Dodržování limitů
akustického tlaku zkoumá hluková či akustická studie. Její autor musí zjistit, zda hrozí překročení
hlukových limitů, přičemž pro kontrolu vypočtených hodnot zpravidla provede kontrolní měření.
Závazné stanovisko hygienika a jeho potvrzení opatřené v odvolacím řízení proti rozhodnutí
o umístění stavby však tuto studii označily nikoli za podstatný odborný podklad k rozhodování,
ale jen za informativní materiál, čímž příslušné správní orgány zjevně selhaly při hájení svěřeného
veřejného zájmu. Navíc údaje obsažené ve správním spise jsou v tomto směru neaktuální
a podhodnocené.
S ohledem na tyto skutečnosti stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený
rozsudek zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti odkázal na svá předchozí vyjádření, zejména
na odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí. K námitce systémové podjatosti úředních osob
odvolacího orgánu žalovaný poukázal na to, že dosud o této otázce nebylo rozšířeným senátem
rozhodnuto, takže je třeba vycházet z dosavadní judikatury. K požadavku na připojení grafické
přílohy k rozhodnutí o umístění stavby žalovaný uvedl, že takový nárok nemá oporu v zákoně.
K otázce závazného stanoviska hygienika žalovaný uvedl, že toto stanovisko bylo potvrzeno
nadřízeným správním orgánem. Rozsudek krajského soudu tedy považuje žalovaný za správný
a zákonný, a proto navrhl zamítnutí kasační stížnosti.
Osoby zúčastněné na řízení se ke kasační stížnosti nevyjádřily.
V dané věci je spornou právní otázkou tzv. systémová podjatost, tedy zda jsou
z rozhodování ve správním řízení vyloučeny úřední osoby, které jsou v pracovním poměru ke
správnímu orgánu, jenž v tomto řízení současně vystupuje jako jeho účastník. Tato právní otázka
se stala předmětem posuzování rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ve věci vedené
pod sp. zn. 1 As 89/2010. Z tohoto důvodu Nejvyšší správní soud v nyní projednávané věci
dospěl k závěru o nutnosti vyčkat na rozhodnutí rozšířeného senátu a usnesením ze dne
7. 8. 2012, č. j. 4 As 18/2012 - 20, podle §120 a §48 odst. 3 písm. d) zákona č. 150/2002 Sb.,
soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) řízení o kasační stížnosti
přerušil.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu o této právní otázce rozhodl usnesením ze
dne 20. 11. 2012, č. j. 1 As 89/2010 - 119,
takto:„Rozhoduje-li orgán územního samosprávného celku ve
správním řízení ve věci, která se týká zájmu tohoto územního samosprávného celku, je důvodem pochyb
o nepodjatosti úřední osoby dle §14 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, její zaměstnanecký poměr
k územnímu samosprávnému celku tehdy, je-li z povahy věci či jiných okolností patrné podezření, že v důsledku
tohoto zaměstnaneckého poměru by mohl být její postoj k věci ovlivněn i jinými než zákonnými hledisky.“.
Překážka, která v posuzované věci bránila rozhodnutí o kasační stížnosti, tedy odpadla.
Proto Nejvyšší správní soud podle §120 a §48 odst. 5 s. ř. s. i bez návrhu vyslovil, že se v řízení
o kasační stížnosti pokračuje.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.,
podle nichž byl vázán rozsahem a důvody, které stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti. Neshledal
přitom vady uvedené v §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
V první kasační námitce stěžovatel poukazuje na podjatost všech zaměstnanců
žalovaného pro jejich zaměstnanecký poměr ke kraji Vysočina, který byl v posuzované věci
žadatelem o vydání rozhodnutí o umístění stavby. Stěžovatel sice v odvolacím řízení nevznesl
námitku podjatosti vůči zaměstnancům žalovaného, nicméně pokud by rozhodnutí o odvolání
vydala podjatá úřední osoba, jednalo by se o podstatné porušení ustanovení o řízení před
správním orgánem, které by mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.
V takovém případě by musel krajský soud podle §76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. žalobou napadené
rozhodnutí zrušit pro vady řízení.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ve zmíněném usnesení ze dne 20. 11. 2012,
č. j. 1 As 89/2010 - 119, sice odmítl přísné pojetí systémové podjatosti, avšak poměrně významně
modifikoval závěry plynoucí z dřívější judikatury Nejvyššího správního soudu k dané otázce.
V tomto judikátu totiž dospěl k závěru, podle něhož „v případech, kdy rozhoduje úředník územního
samosprávného celku ve věci, která se přímo nebo nepřímo týká tohoto celku, není a priori vyloučen z rozhodování
pro svoji systémovou podjatost“. Zároveň však rozšířený senát uvedl, že je u takové úřední osoby dáno
systémové riziko podjatosti, kvůli němuž je třeba otázku její případné podjatosti „posuzovat
se zvýšenou opatrností oproti věcem, které se zájmů územního samosprávného celku nijak nedotýkají“. Důvod
pochyb o nepodjatosti takového úředníka je tak dán tehdy, „je-li z povahy věci či jiných okolností patrné
podezření, že v důsledku tohoto zaměstnaneckého poměru by mohl být jeho postoj k věci ovlivněn i jinými
než zákonnými hledisky“. K pochybám o nepodjatosti podle rozšířeného senátu postačí i poměrně
nízká míra podezření, neboť „existence „systémového rizika“ podjatosti je sama o sobě signálem ke zvýšené
opatrnosti a „podezřívavosti“ při posuzování důvodů pro vyloučení úřední osoby z úkonů v řízení“. Důvody
k uvedenému podezření mohou představovat „takové skutečnosti, které naznačují, že zde existuje někdo,
kdo má zájem na určitém výsledku řízení, v němž se má rozhodovat, a přitom má či může mít schopnost působit
na příslušnou úřední osobu prostřednictvím jejího zaměstnaneckého vztahu k územnímu samosprávnému celku“.
Skutečnostmi zakládajícími pochyby o nepodjatosti úředníka územního samosprávného
celku pak „mohou být například jevy v politické či mediální sféře, jež předcházejí příslušnému správnímu řízení
či je doprovázejí a naznačují zvýšený zájem o výsledek řízení ze strany osob schopných ovlivnit jednání územního
samosprávného celku jako zaměstnavatele úřední osoby. Příkladem může být zájem politických činitelů či jiných
v rámci daného územního samosprávného celku vlivných osob (např. zákulisních aktérů místní politiky či
podnikatelských subjektů) na určitém výsledku řízení (např. na tom, aby určitá stavba, činnost apod. byla
povolena, anebo naopak nepovolena); takový zájem lze vysledovat například z různých mediálních vyjádření,
předvolebních slibů, konkrétních investičních či jiných obchodních počinů, předchozích snah nasměrovat určité
související rozhodovací procesy určitým způsobem apod.“. Za určitých okolností však uvedenou skutečností
může být už jen „samotná povaha a podstata rozhodované věci, její kontroverznost či politický význam
a s tím spojené zájmy“. Zjevně a bez dalšího uvedenými skutečnostmi budou „podezření z nátlaku
či snahy přímo ovlivnit rozhodování příslušné úřední osoby prostřednictvím jejího zaměstnaneckého vztahu“.
Oproti tomu „signálem nadkritické míry „systémového rizika podjatosti“ zpravidla nebude samotný
fakt, že rozhodnutí orgánu územního samosprávného celku bude mít dopad na tento celek. Proto např. nebude
zpravidla důvodem k pochybám o nepodjatosti úředníka územního samosprávného celku samotná skutečnost,
že jím vydané stavební povolení se dotkne majetkových či jiných zájmů obce, v níž bude stavba uskutečněna
(typicky tím, že stavba bude zbudována na pozemku obce či na pozemku s obecními pozemky sousedícím),
půjde-li o běžné, obecně vzato nekontroverzní a v měřítkách daného územního celku ve své podstatě nevýznamné
dotčení.“.
Jakkoliv tedy rozšířený senát Nejvyššího správního soudu odmítl pojetí, v němž by byli
úředníci územního samosprávného celku automaticky vyloučeni z projednávání a rozhodování
ve věcech, které mají dopady na tento celek, přesto je zřejmé, že jeho rozhodnutí představuje
nemalý posun oproti pozici, kterou zdejší soud zaujal v rozsudku č. j. 2 As 21/2004 - 67.
To je patrné zejména z pasáže citovaného usnesení, v níž rozšířený senát kritizuje neduhy
současného českého modelu územní veřejné správy a zdůrazňuje nutnost promítnout povědomí
o jejich existenci do rozhodování o podjatosti úředníků obcí a krajů. Podle rozšířeného senátu
tak v „soudobém českém modelu spojené územní veřejné správy, v němž státní správu i samosprávu vykonávají
z podstatné části orgány územních samosprávných celků jakožto politických entit ovládaných místními
či regionálními politickými reprezentacemi, prosazujícími nezřídka partikulární zájmy, a nikoli zájem veřejný,
nelze nebezpečí plynoucí ze „systémového rizika podjatosti“ podcenit. Je tomu tak proto, že v modelu, v němž
v posledku o osudech zaměstnanců územního samosprávného celku rozhoduje místní či regionální politická
reprezentace, nezřídka ovládaná zákulisními vlivovými strukturami, jež z povahy věci má zájmy na tom,
aby určité věci místního významu byly řešeny určitým způsobem, fakticky nelze v rámci územní samosprávné
jednotky zajistit skutečně úplné oddělení politických a zákonných hledisek při výkonu veřejné správy. (…)
proto je nezbytné podezření vyplývající z existence „systémového rizika podjatosti“ brát velmi vážně a s ohledem
na smysl a účel §14 odst. 1 správního řádu z roku 2004 (resp. §9 odst. 1 správního řádu z roku 1967)
v pochybnostech dát přednost vyloučení všech úředních osob příslušného správního orgánu z úkonů v řízení.“.
Nejvyšší správní soud proto v dané věci přistoupil ke zhodnocení otázky podjatosti
úředníků žalovaného z hlediska kritérií popsaných v uvedeném usnesení rozšířeného senátu.
Posoudil tedy, zda stěžovatel uvedl nějaké konkrétní skutečnosti, které by relevantním způsobem
svědčily o politické citlivosti věci, v níž rozhodoval žalovaný v odvolacím řízení, případně zda už
jen samotná povaha a podstata této věci postačovala k závěru o podjatosti úředníků žalovaného.
Nejvyšší správní soud předně zdůrazňuje, že v nyní projednávané věci bylo rozhodnuto
o umístění stavby parkoviště v areálu Nemocnice Havlíčkův Brod, které má být určeno pouze
pro osobní automobily zaměstnanců nemocnice. Parkoviště v areálu nemocnice však obvykle
není vnímáno jako mimořádně významná a silně kontroverzní stavba, která by měla potencionál
se stát předmětem četných sporů a významným politickým tématem na příslušné komunální
úrovni. Navíc stěžovatel v soudním řízení neodkázal na žádné konkrétní jevy v politické či
mediální sféře, které by naznačovaly zvýšený zájem osob schopných ovlivnit jednání úředních
osob žalovaného na výsledku řízení o umístění stavby parkoviště v areálu Nemocnice Havlíčkův
Brod. Stěžovatel tak zůstal na úrovni obecných tvrzení o vztahu závislosti úředních osob
žalovaného na svém zaměstnavateli, který však podle uvedeného judikátu rozšířeného senátu sám
o sobě nepostačuje pro jejich vyloučení z projednávání a rozhodování dané věci. V ní navíc
žalovaný nerozhodoval o umístění stavby, nýbrž pouze jako odvolací správní orgán posuzoval
zákonnost a správnost rozhodnutí stavebního úřadu a jemu předcházejícího řízení.
V posuzované věci nebyla zjištěna žádná skutečnost, která by svědčila o překročení oné
kritické míry systémového rizika podjatosti, jak se o ní hovoří v usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 11. 2012, č. j. 1 As 89/2010 - 119. Proto Nejvyšší správní
soud učinil závěr, že žalobou napadené rozhodnutí nebylo vydáno podjatými úředními osobami
a že tak nedošlo k porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, které by mohlo mít za
následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. V tomto ohledu tak nebyl naplněn důvod kasační
stížnosti podle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.
Dále se Nejvyšší správní soud zabýval stížnostní námitkou, podle níž součástí rozhodnutí
o umístění stavby nebyla grafická příloha obsahující celkovou situaci v měřítku katastrální mapy.
Podle §86 odst. 1 stavebního zákona „[ž]ádost o vydání územního rozhodnutí obsahuje kromě
obecných náležitostí základní údaje o požadovaném záměru a identifikační údaje pozemků a staveb“. Podle
§86 odst. 2 písm. d) stavebního zákona „[k] žádosti žadatel připojí a) doklady prokazující jeho vlastnické
právo nebo doklad o právu založeném smlouvou provést stavbu nebo opatření k pozemkům nebo stavbám; tyto
doklady se připojují, nelze-li tato práva ověřit v katastru nemovitostí, b) rozhodnutí dotčených orgánů podle
zvláštních právních předpisů, závazná stanoviska, pokud byla obstarána před zahájením řízení, nejde-li
o koordinované závazné stanovisko podle §4 odst. 6, vydané správním úřadem, který je příslušný vydat územní
rozhodnutí, c) stanoviska vlastníků veřejné dopravní a technické infrastruktury, d) dokumentaci záměru“. Podle
§86 odst. 6 stavebního zákona „obsahové náležitosti žádosti o vydání územního rozhodnutí a jejích příloh
stanoví prováděcí právní předpis“.
Jím je vyhláška č. 503/2006 Sb. Podle §3 odst. 1 této vyhlášky „[ž]ádost o vydání rozhodnutí
o umístění stavby se podává na formuláři, jehož obsahové náležitosti jsou stanoveny v příloze č. 1 k této vyhlášce“.
Podle §3 odst. 2 vyhlášky č. 503/2006 Sb. „[k] žádosti o vydání rozhodnutí o umístění stavby žadatel
připojí přílohy uvedené v části B formuláře žádosti o vydání rozhodnutí o umístění stavby (příloha č. 1 k této
vyhlášce) a dokumentaci podle přílohy č. 1 k vyhlášce o dokumentaci staveb“. Podle přílohy 1, části B
vyhlášky č. 503/2006 Sb. se k žádosti o vydání rozhodnutí o umístění stavby připojuje i „[c]elková
situace v měřítku katastrální mapy včetně parcelních čísel, se zakreslením stavebního pozemku, požadovaného
umístění stavby/změny stavby, s vyznačení vazeb a účinků na okolí, zejména vzdáleností od hranic pozemku
a sousedních staveb“. Podle §3 odst. 4 vyhlášky č. 503/2006 Sb. „[g]rafické přílohy žádosti a dokumentace
se přikládají ve dvou vyhotoveních“.
Uvedeným způsobem žadatel o umístění stavby postupoval, neboť jeho žádost o vydání
územního rozhodnutí, kterou stavební úřad obdržel dne 28. 5. 2009, měla obsahové náležitosti
uvedené ve stavebním zákoně a vyhlášce č. 503/2006 Sb. K této žádosti byl jako její grafická
příloha připojen i výkres č. B. 2, který obsahoval koordinační situaci v měřítku katastrální mapy
1 : 500 s uvedením všech údajů požadovaných v příloze 1, části B vyhlášky č. 503/2006 Sb.
Podle §92 odst. 1 stavebního zákona „[ú]zemním rozhodnutím stavební úřad schvaluje navržený
záměr a stanoví podmínky pro využití a ochranu území, podmínky pro další přípravu a realizaci záměru,
zejména pro projektovou přípravu stavby; vyžaduje-li to posouzení veřejných zájmů při provádění stavby, při
kontrolních prohlídkách stavby nebo při vydávání kolaudačního souhlasu, může uložit zpracování prováděcí
dokumentace stavby. V rozhodnutí stavební úřad rozhodne o námitkách účastníků řízení, v odůvodnění vyhodnotí
připomínky veřejnosti a stanoví dobu platnosti rozhodnutí, má-li být delší, než stanoví tento zákon. U staveb
dočasných nebo v rozhodnutí o změně využití území pro dočasné činnosti stanoví lhůtu pro odstranění stavby nebo
ukončení činnosti a následný způsob úpravy území. V případech podle §78 odst. 2 stanoví v potřebném rozsahu
podmínky pro provedení záměru.“. Podle §92 odst. 4 stavebního zákona „[p]o dni nabytí právní moci
územního rozhodnutí stavební úřad předá žadateli jedno vyhotovení územního rozhodnutí opatřené záznamem
o účinnosti spolu s ověřenou grafickou přílohou v měřítku katastrální mapy; územní rozhodnutí opatřené
záznamem o účinnosti zašle také obci, pokud není stavebním úřadem, a popřípadě speciálnímu stavebnímu úřadu,
který povede stavební řízení“. Podle §92 odst. 5 stavebního zákona „[o]bsahové náležitosti jednotlivých
druhů územních rozhodnutí stanoví prováděcí právní předpis“.
Jím je opět vyhláška č. 503/2006 Sb., podle jejíhož §9 odst. 1 „[r]ozhodnutí o umístění stavby
kromě obecných náležitostí rozhodnutí a náležitostí stanovených v §92 stavebního zákona obsahuje a) druh a účel
umisťované stavby, b) katastrální území a parcelní čísla a druh pozemků podle katastru nemovitostí, na nichž se
stavba umisťuje, c) umístění stavby na pozemku, zejména minimální vzdálenosti od hranic pozemku a sousedních
staveb, d) určení prostorového řešení stavby, zejména půdorysnou velikost, maximální výšku a tvar a základní
údaje o její kapacitě, e) vymezení území dotčeného vlivy stavby“. Podle §9 odst. 2 vyhlášky č. 503/2006 Sb.
„[r]ozhodnutí o umístění stavby dále obsahuje podmínky, kterými se zabezpečí a) soulad umístění stavby s cíli
a úkoly územního plánování, zejména s územně plánovací dokumentací, b) urbanistické a architektonické
podmínky pro zpracování projektové dokumentace, která bude řešit začlenění stavby do území, zachování
civilizačních, kulturních a přírodních hodnot v území, ochranu veřejného zdraví a životního prostředí, c) další
podmínky pro projektovou přípravu stavby (§92 odst. 1 stavebního zákona), d) podmínky a požadavky
vyplývající ze závazných stanovisek dotčených orgánů, e) napojení stavby na veřejnou dopravní a technickou
infrastrukturu, f) ochrana práv a právem chráněných zájmů vztahujících se k nemovitostem, g) užívání stavby
osobami s omezenou schopností pohybu a orientace“. Podle §9 odst. 5 vyhlášky č. 503/2006 Sb. „[g]rafická
příloha rozhodnutí o umístění stavby, ověřená stavebním úřadem, obsahuje celkovou situaci v měřítku katastrální
mapy se zakreslením stavebního pozemku, požadovaného umístění stavby, s vyznačením vazeb a vlivů na okolí,
zejména vzdáleností od hranic pozemku a sousedních staveb, a popřípadě vybranou část dokumentace podle přílohy
č. 1 k vyhlášce o dokumentaci staveb. U liniových staveb delších než 1 000 m a staveb zvláště rozsáhlých lze
doplnit půdorysné vyznačení stavby na mapovém podkladě v měřítku 1 : 10 000 až 1 : 50 000.“.
Znění §92 stavebního zákona mezi obsahové náležitosti územního rozhodnutí o umístění
stavby výslovně nezařadilo grafickou přílohu obsahující celkovou situaci v měřítku katastrální
mapy, nicméně stavebnímu úřadu ukládá, aby po právní moci územního rozhodnutí předalo
žadateli jedno jeho vyhotovení opatřené záznamem o účinnosti spolu s ověřenou grafickou
přílohou v měřítku katastrální mapy. O ní se však uvedené ustanovení již nezmiňuje jako
o grafické příloze žádosti o vydání územního rozhodnutí, takže se musí nutně jednat o grafickou
přílohu územního rozhodnutí, která vychází z dokumentace pro územní řízení.
Navíc na základě zákonného zmocnění jsou obsahové náležitosti jednotlivých druhů
územních rozhodnutí stanoveny také ve vyhlášce č. 503/2006 Sb. Tento prováděcí právní předpis
upravuje v §9 odst. 5 náležitosti stavebním úřadem ověřené grafické přílohy rozhodnutí
o umístění stavby. Z toho je zcela zřejmé, že stavebním úřadem ověřená grafická příloha
obsahující celkovou situaci v měřítku katastrální mapy tvoří součást územního rozhodnutí
o umístění stavby a musí být k němu připojena. Stavební úřad má proto všem účastníkům
územního řízení doručit rozhodnutí o umístění stavby i s ověřenou grafickou přílohou obsahující
celkovou situaci v měřítku katastrální mapy, se zakreslením stavebního pozemku, požadovaného
umístění stavby, s vyznačením vazeb a vlivů na okolí, zejména vzdáleností od hranic pozemku
a sousedních staveb. Navíc takový postup je i potřebný a účelný s ohledem na nemožnost
přesného vyjádření povahy a závažnosti zásahu do území formou pouhého slovního popisu
umísťované stavby.
Žalovaný i krajský soud tedy pochybily, když dospěly k závěru, že grafická příloha
obsahující celkovou situaci v měřítku katastrální mapy není součástí rozhodnutí o umístění stavby
a spolu s ním se nemusí doručovat všem účastníkům územního řízení. Z toho dovodily
nesprávný závěr, že doručením rozhodnutí stavebního úřadu o umístění stavby bez připojení této
ověřené grafické přílohy stěžovateli nebyla v dané věci porušena příslušná ustanovení stavebního
zákona a vyhlášky č. 503/2006 Sb.
Nicméně stěžovatel byl v územním řízení řádně seznámen s kompletní dokumentací
předloženou žadatelem, tedy i s výkresem č. B. 2 obsahujícím koordinační situaci. O tom svědčí
skutečnost, že vůči umístění stavby parkoviště v areálu Nemocnice Havlíčkův Brod jako vlastník
sousedního pozemku, na němž se nachází jeho rodinný dům, uplatil celou řadu námitek. Navíc
uvedená grafická příloha žádosti o vydání územního rozhodnutí, která byla vyhotovena před
zahájením územního řízení v květnu 2009, nebyla v průběhu tohoto řízení nikterak dotčena.
Z toho je zřejmé, že stavba mohla být na základě územního rozhodnutí umístěna jen v souladu
s koordinační situací připojenou k žádosti o vydání územního rozhodnutí. Jestliže tedy stavební
úřad v bodě II. odst. 1 rozhodnutí o umístění stavby výslovně uvedl, že „[s]tavba bude umístěna
v souladu se situací stavby - koordinační situace (M 1:500), která obsahuje výkres současného stavu území na
podkladu katastrální mapy se zakreslením stavebního pozemku, požadovaným umístěním stavby, s vyznačením
vazeb na okolí, zejména vzdáleností od hranic pozemku“, muselo být stěžovateli zcela zřejmé, o jaký
konkrétní zásah do území se jedná.
Ačkoliv tedy v dané věci nebylo stěžovateli v rozporu se stavebním zákonem a vyhláškou
č. 503/2006 Sb. doručeno rozhodnutí o umístění stavby s grafickou přílohou obsahující celkovou
situaci v měřítku katastrální mapy, nemohlo mít toto pochybení stavebního úřadu žádný vliv na
přezkoumatelnost či zákonnost jeho rozhodnutí. Proto Nejvyšší správní soud ani v tomto směru
neshledal podmínky pro zrušení rozsudku krajského soudu a případně i rozhodnutí správních
orgánů obou stupňů z důvodu uvedeného v §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.
Podmínky pro tento postup však Nejvyšší správní soud shledal při posouzení třetí kasační
námitky. V ní stěžovatel poukázal na to, že se krajský soud v napadeném rozsudku nezabýval
žalobními námitkami vznesenými vůči závaznému stanovisku hygienika.
Toto závazné stanovisko ze dne 20. 5. 2009, č. j H555J2HB1580S/09-Doc, vydala
Krajská hygienická stanice kraje Vysočina se sídlem v Jihlavě, územní pracoviště Havlíčkův Brod,
jako dotčený správní úřad ve smyslu §77 zákona č. 258/2000 Sb. v řízení vedeném podle §82
odst. 2 písm. i) téhož zákona ve spojení s §4 odst. 2 písm. a) stavebního zákona. V něm
souhlasila s dokumentací pro územní řízení „Parkoviště před hlavním vchodem Nemocnice Havlíčkův
Brod“ s odůvodněním, že podle výsledků hlukové studie Ing. K. K. z května 2009 budou v denní
době prokazatelně dodrženy hygienické limity ve všech chráněných venkovních prostorech
stavby a překročení hygienického limitu o 0,4 dB v chráněném venkovním prostoru rodinného
domu č. p. 3649 v noční době je zanedbatelné a měřením neprokazatelné.
Uvedené závazné stanovisko podle §149 odst. 4 správního řádu potvrdilo Ministerstvo
zdravotnictví úkonem ze dne 21. 12. 2009, č. j. 59554/2009/OVZ-32.3-11.12.09. Potvrzení
závazného stanoviska bylo odůvodněno tím, že stěžovatel přeceňuje roli akustické studie pro
posuzování plánovací dokumentace. Jejím smyslem je odhad důsledku realizace projektovaného
záměru v území, případně návrh protihlukových opatření vedoucích obecně ke zlepšení hlukové
situace, přednostně s cílem, aby po realizaci záměru nedošlo k překročení hygienického limitu.
Akustická studie je pouze informativním materiálem o tom, že s jistou pravděpodobností nastane
budoucí (vypočtený) stav. Informuje investora, projektanta i orgán ochrany veřejného zdraví
o možných kritických bodech a zdravotních rizicích. Vypočtené překročení hygienického limitu
pro chráněný venkovní prostor rodinného domu stěžovatele a pro noční dobu o 0,4 dB je
z hlediska velikosti zdravotního rizika nezhodnotitelné, měřením neprokazatelné a subjektivně
nepostřehnutelné. Navíc je navrženo uzavírání nového parkoviště v nočních hodinách s tím, že
v této době bude v provozu pouze jeho stávající část. Vydáním závazného stanoviska krajské
hygienické stanice tedy podle Ministerstva zdravotnictví nedošlo k porušení zákona
č. 258/2000 Sb.
Podle §149 odst. 1 až 4 správního řádu „[z]ávazné stanovisko je úkon učiněný správním orgánem
na základě zákona, který není samostatným rozhodnutím ve správním řízení a jehož obsah je závazný pro
výrokovou část rozhodnutí správního orgánu. Správní orgány příslušné k vydání závazného stanoviska jsou
dotčenými orgány.“. Podle §149 odst. 4 správního řádu „[j]estliže odvolání směřuje proti obsahu závazného
stanoviska, vyžádá odvolací správní orgán potvrzení nebo změnu závazného stanoviska od správního orgánu
nadřízeného správnímu orgánu příslušnému k vydání závazného stanoviska. Tomuto správnímu orgánu zasílá
odvolání spolu s vyjádřením správního orgánu prvního stupně a s vyjádřením účastníků. Po dobu vyřizování věci
nadřízeným správním orgánem správního orgánu, který je příslušný k vydání závazného stanoviska, lhůta podle
§88 odst. 1 neběží.“.
Povahou závazného stanoviska a jeho přezkoumatelností ve správním soudnictví
se zabýval rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 8. 2011,
č. j. 2 As 75/2009 - 113, který byl publikován pod č. 2434/2011 Sb. NSS. V něm se uvádějí
následující skutečnosti:
„Z legislativní činnosti zákonodárce lze vypozorovat snahu o komplexní řešení problematiky vydávání a
přezkumu závazných stanovisek. Novelizace právního prostředí upravující otázku závazných stanovisek zavedla
kromě samotné definice závazného stanoviska a mechanismu jeho přezkumu také ustanovení, která ex lege
konstatují, že dané závazné stanovisko je samostatným rozhodnutím ve smyslu §67 správního řádu z roku
2004. Závazná stanoviska, která jsou ex lege rozhodnutími, jsou v rámci samostatně vymezeného předmětu řízení
s to zasáhnout do subjektivních práv. Vztahují se na ně ustanovení týkající se správního řízení a řádných
opravných prostředků. Ustanovení, která určují, že má správní orgán vydat závazné stanovisko v konkrétním
případě ve formě samostatného rozhodnutí, jsou obsažena především v některých zvláštních zákonech (např. §44a
odst. 3 památkového zákona). Tuto legislativní činnost lze chápat jako reflexi závěrů uvedených ve sjednocujícím
rozhodnutí rozšířeného senátu. Závazná stanoviska vydaná dle §149 správního řádu z roku 2004 nejsou
rozhodnutími ve smyslu §67 správního řádu ani §65 s. ř. s., jelikož sama o sobě nezakládají, nemění, neruší
nebo závazně neurčují práva nebo povinnosti. Zákonodárce ve shodě se sjednocujícím rozhodnutím zavedením
§149 správního řádu upřednostnil zásadu ekonomie řízení. Soudní přezkum je v souladu s čl. 36 odst. 2 Listiny
umožněn až v rámci konečného rozhodnutí dle §75 odst. 2 s. ř. s. Na toto nemá vliv ani skutečnost, zda žádost
o vydání závazného stanoviska byla podána subjektem před zahájením hlavního řízení nebo v jeho průběhu či že
žádné hlavní (typicky územní) řízení nemusí v případě vydání negativního závazného stanoviska již následovat,
neboť ho příslušný subjekt nezahájí.“
Na základě těchto úvah rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne
23. 8. 2011, č. j. 2 As 75/2009 - 113, uzavřel, že „závazné stanovisko vydané dle §149 správního řádu
z roku 2004 není samostatně přezkoumatelným rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s. Vzhledem k tomu, že je
však závazným podkladem konečného rozhodnutí, je soudní ochrana před jeho zprostředkovanými dopady
(účinky) umožněna v rámci přezkumu konečného rozhodnutí ve smyslu §75 odst. 2 s. ř. s.“.
V posuzované věci bylo vydáno závazné stanovisko na základě §77, §82 odst. 2 písm. i)
zákona č. 258/2000 Sb. a §4 odst. 2 písm. a) stavebního zákona. Podle §77 zákona
č. 258/2000 Sb. „[o]rgán ochrany veřejného zdraví je dotčeným správním úřadem při rozhodování ve věcech
upravených zvláštními právními předpisy, které se dotýkají zájmů chráněných orgánem ochrany veřejného zdraví
podle tohoto zákona a zvláštních právních předpisů včetně hodnocení a řízení zdravotních rizik. Orgán ochrany
veřejného zdraví vydává v těchto věcech stanovisko. Souhlas může orgán ochrany veřejného zdraví vázat na splnění
podmínek. Stanovisko není rozhodnutím vydaným ve správním řízení.“. Podle §82 odst. 2 písm. i) zákona
č. 258/2000 Sb. „Krajské hygienické stanici náleží plnit úkoly dotčeného správního úřadu podle §77“. Podle
§4 odst. 2 písm. a) stavebního zákona „[o]rgány územního plánování a stavební úřady postupují ve
vzájemné součinnosti s dotčenými orgány chránícími veřejné zájmy podle zvláštních právních předpisů. Dotčené
orgány vydávají závazná stanoviska pro rozhodnutí a pro jiné úkony stavebního úřadu nebo úkony
autorizovaného inspektora podle tohoto zákona, nestanoví-li zvláštní právní předpis jinak.“.
Závazné stanovisko vydané na základě uvedených ustanovení zákona č. 258/2000 Sb.
a stavebního zákona tedy není samostatným rozhodnutím ve smyslu §67 správního řádu, není
způsobilé zasáhnout do subjektivních práv a nevztahují se na něj ustanovení týkající se správního
řízení a řádných opravných prostředků. Proto nemůže být ve správním soudnictví samostatně
přezkoumatelným rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s. Naopak se jedná o závazné stanovisko
vydané podle §149 správního řádu, které samo o sobě nezakládá, nemění, neruší ani závazně
neurčuje práva nebo povinnosti a které tak nelze považovat za rozhodnutí ve smyslu §67
správního řádu a §65 s. ř. s. Je tedy záva zným podkladem konečného rozhodnutí, proti jehož
obsahu lze podle §149 odst. 4 správního řádu toliko brojit v rámci odvolání proti konečnému
rozhodnutí a v případě potvrzení tohoto závazného stanoviska je jeho soudní přezkum umožněn
až v rámci přezkumu konečného rozhodnutí ve smyslu §75 odst. 2 s. ř. s.
V nyní projednávané věci tedy závazné stanovisko Krajské hygienické stanice kraje
Vysočina, územní pracoviště Havlíčkův Brod ze dne 20. 5. 2009, č. j H555J2HB1580S/09-Doc,
nebylo samostatně přezkoumatelné ve správním soudnictví, a proto ho měl krajský soud podle
§75 odst. 2 s. ř. s. přezkoumat v rámci přezkumu rozhodnutí o odvolání proti vydání územního
rozhodnutí o umístění stavby. Takto však krajský soud nepostupoval a žalobními námitkami
směřujícími vůči tomuto závaznému stanovisku i vůči úkonu Ministerstva zdravotnictví ze dne
21. 12. 2009, č. j. 59554/2009/OVZ-32.3-11.12.09, kterým bylo závazné stanovisko potvrzeno,
se v odůvodnění napadeného rozsudku vůbec nezabýval. V tomto směru je tedy rozsudek
krajského soudu nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů, čímž došlo k naplnění důvodu
kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
S ohledem na všechny shora uvedené skutečnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost je důvodná, a proto podle §110 odst. 1 věty první s. ř. s. napadený rozsudek
Krajského soudu v Brně zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm je krajský soud podle
§110 odst. 4 s. ř. s. vázán právním názorem vysloveným v tomto zrušovacím rozhodnutí.
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodne podle §110 odst. 3 věty první s. ř. s. krajský
soud v novém rozhodnutí.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. března 2013
JUDr. Jiří Palla
předseda senátu