ECLI:CZ:NSS:2013:4.AS.23.2012:20
sp. zn. 4 As 23/2012 - 20
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Jiřího Pally a JUDr. Aleše Roztočila v právní věci žalobce: Občané
za ochranu kvality bydlení v Brně – Kníničkách, Rozdrojovicích a Jinačovicích, občanské
sdružení, se sídlem U Luhu 222/23, Brno - Kníničky, zast. Mgr. Sandrou Podskalskou,
advokátkou, se sídlem Dvořákova 13, Brno, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem
Nad Štolou 3, Praha 7, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze
ze dne 10. 11. 2011, č. j. 11 Ca 337/2008 – 50,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
V žádosti ze dne 15. 6. 2008 o poskytnutí informací podle zákona č. 106/1999 Sb.,
o svobodném přístupu k informacím (dále též „zákon č. 106/1999 Sb.“) žalobce uvedl,
že Jihomoravský kraj (dále též „JMK“ či „správní orgán prvního stupně“) založil akciovou
společnost Thermal Pasohlávky, a CEG Pasohlávky Leisure Project s r.o. Hejtman JMK zaslal
jednateli CEG Pasohlávky sdělení ze dne 30. 7. 2008, v němž jej informuje, že JMK vložil
do Thermal Pasohlávky 60 mil. korun a v příštím roce (tj. v roce 2008) svůj podíl zvýší
na 100 miliónů korun. Kraj hospodaří s veřejnými finančními prostředky a je povinen s nimi
nakládat s péčí dobrého hospodáře. Žalobce požadoval:
a) předat kopie všech dokumentů, kterými si vedení JMK ověřilo a prokazatelně doložilo,
že společnost CEG Pasohlávky Leisure Project s. r. o. má odpovídající kredit a bonitu, tj. že je
bezpečně možné do projektu, který tato společnost povede jako strategický partner, vkládat
milionové a desetimilionové prostředky,
b) zaslat veškerou korespondenci s CEG Pasohlávky Leisure Project s. r. o., a to včetně
korespondence v návaznosti na dopis hejtmana, č. j. JMK 100396/2007,
c) předat kopie všech dokumentů, které JMK vlastní nebo vlastnit má, a které se týkají
plánovaného/resp. provedeného navýšení vkladu JMK do akciové společnosti Thermal
Pasohlávky a.s. nad úroveň vkladu schválenou v roce 2006, a to o 20 mil korun, a to včetně
příslušného rozhodnutí Rady a Zastupitelstva JMK,
d) předat kopie všech dokumentů, které JMK vlastní nebo vlastnit má, a které se týkají
plánovaného/resp. provedeného navýšení vkladu JMK do akciové společnosti Thermal
Pasohlávky a. s. nad úroveň vkladu schválenou v roce 2006, a to na celkových 100 mil korun
(viz předmětný dopis hejtmana), a to včetně příslušného rozhodnutí Rady a Zastupitelstva JMK,
e) předání průvodky, kterou bude toto podání předáno hejtmanovi JMK,
f) výpis ze systému GINIS, který doloží, jak toto podání bylo v rámci JMK předáváno.
Tuto žádost žalobce směřoval záměrně hejtmanovi JMK, neboť hejtman je osobně jmenován
i zástupcem akcionáře JMK v Thermal Pasohlávky a.s. a z tohoto titulu má též informace, které
nemá krajský úřad.
O této žádosti rozhodl Jihomoravský kraj, odbor kanceláře hejtmana (dále též „správní
orgán prvního stupně“) rozhodnutím ze dne 30. 6. 2008, č. j. JMK 78876/2008, tak, že žádost
žalobce o informaci v bodě f) odmítl podle ustanovení §11 odst. 1 písm. a) a §15 zákona
č. 106/1999 Sb., neboť dospěl k závěru, že požadovaná informace je informací, která se vztahuje
výlučně k vnitřním pokynům a personálním předpisům povinného subjektu. Týká se totiž historie
přijaté písemnosti v elektronickém evidenčním systému spisové služby povinného subjektu, tedy
informace, jak v rámci vnitřní organizace u povinného subjektu tento provádí a zajišťuje tok
dokumentů (písemností), resp. jejich evidenci v evidenčním systému spisové služby a jak vedoucí
zaměstnanci přidělují práci jednotlivým podřízeným zaměstnancům. Ve zbývajícím rozsahu JMK
žalobci jím požadované informace poskytl – přípisem ze dne 30. 6. 2008, č. j. JMK 78876/2008,
sp. zn. S-JMK 78876/2008.
Žalovaný rozhodnutím ze dne 12. 8. 2008, č. j. MV-62610-7/ODK-2008 zamítl odvolání
žalobce proti uvedenému rozhodnutí JMK a toto rozhodnutí potvrdil. V odůvodnění
konstatoval, že požadovaný výpis ze systému GINIS nedosahuje takového významu, že by
v souvislosti s odepřením této informace byla porušena ústavní, či zákonná práva žalobce.
Shledal, že je plně věcí povinného subjektu, aby si určil optimální způsob při vyřizování podání
občanů. K odvolací námitce, v níž žalobce namítal, že jeho žádost o informace nevyřizoval ten
subjekt, u něhož byla žádost podána, žalovaný uvedl, že povinným subjektem dle zákona
č. 106/1999 Sb., je územní samosprávný celek jako takový, přičemž tento přístup nijak
neomezuje právo občanů na přístup k informacím, ale je naopak z pohledu žadatelů o informace
výkladem příznivějším.
Proti tomuto rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu, v níž namítal, že požadovaný
výpis ze systému GINIS se konkrétně týká žalobcova podání (žádosti o informace) a tedy
žalobcových práv, kdy jde o přehled, kdo a kdy se na vyřizování žalobcovy žádosti o informace
podílel. Při posouzení otázky, zda se jedná o informaci, která se vztahuje výlučně k vnitřním
pokynům a personálním předpisům povinného subjektu, je podle názoru žalobce třeba posoudit
možnost správního uvážení, zda omezení přístupu k informacím povinný subjekt využije či nikoli,
tedy zda existuje důvod, který v konkrétních souvislostech může vést k oprávněnému omezení
práva na informace garantovaného čl. 17 odst. 5 Listiny základních práv a svobod. Povinný
subjekt tak musí v rámci svého správního uvážení dostatečným způsobem zdůvodnit, proč
ochrana informací vztahujících se k vnitřním pokynům a personálním předpisům převažuje
v daném okamžiku nad právem na informace. Vyjádřil nesouhlas se závěrem žalovaného, podle
kterého lze omezit i přístup k vnitřním pokynům, tedy pokynům faktického, nenormativního
charakteru, neboť žalobce nepožaduje samotný vnitřní pokyn, nýbrž přehled toho, jak bylo
konkrétní žalobcovo podání přidělováno. Ze závěrů uvedených v rozsudku Nejvyššího správního
soudu ze dne 17. 1. 2008, č. j. 5 As 28/2007 – 89, žalobce dovozuje, že požadovaný výpis
elektronické databáze, který je pouhým přehledem, jak bylo s jeho konkrétním podáním v rámci
povinného subjektu nakládáno, není vnitřním předpisem, interním pokynem či personálním
předpisem. Přehled historie putování dokumentu po úřadu není podle žalobce aktem, kterým
by byl pracovník vázán. Výpis ze systému GINIS žalobce označil za pouhý soupis, resp. evidenci
úkonů, které mají význam navenek povinného subjektu a dotýkají se žalobce v tom smyslu,
že žalobce z tohoto dokumentu může ověřit, zda jím konkrétně adresovaná žádost byla
adresovanému subjektu skutečně předána. Navíc jde o informaci, která již u povinného subjektu
existuje a ten jí tak nemusí vytvářet.
K otázce vymezení povinného subjektu z hlediska zákona o informacích poukázal žalobce
na znění zákona o informacích, podle něhož je jím ten, komu je žádost adresována. Pokud je
tento subjekt nečinný, nemůže dojít k vyřízení žádosti jiným subjektem. Podle žalobce se tak
nabízí otázka, zda rozhodnutí správního orgánu prvního stupně ze dne 30. 6. 2008 není nicotné.
Jestliže korespondence byla určena hejtmanovi kraje, pak danou korespondenci, včetně žádosti
podle zákona o informacích vyřizuje odbor kanceláře hejtmana tak, jak bylo učiněno v tomto
případě. Tato informace byla zřejmá z elektronické průvodky zaslané žalobci, kde je v kolonce
přiděleno uveden právě tento odbor jako příslušný k vyřízení žalobcovy žádosti o informace.
Žalobce však namítá, že obdržel od správního orgánu prvního stupně něco jiného, než v žádosti
požadoval. V této souvislosti uvedl, že postup správního orgánu dle směrnice ředitele Krajského
úřadu Jihomoravského kraje č. 12/INA-KrÚ Svobodný přístup k informacím, upravující
s účinností k 1. 3. 2007 postup povinného subjektu zcela ignoruje ustanovení §2 odst. 1 zákona
č. 106/1999 Sb. Žalobce vyjádřil přesvědčení, že pokud je informace adresována hejtmanovi
Jihomoravského kraje, pak musí být tomuto orgánu kraje předána a tímto orgánem vyřízena.
Jedním z důvodu adresování žádosti o informace právě tomuto orgánu byl jeho dopis týkající
se předmětu žádosti o informace. Žalobce vyjádřil přesvědčení, že nebyl dán důvod pro
odmítnutí žádosti o informace a došlo ke zkrácení jeho práva na svobodný přístup k informacím
podle čl. 17 Listiny základních práv a svobod.
S ohledem na shora uvedené žalobce navrhl, aby městský soud zrušil rozhodnutí
správních orgánů obou stupňů a žalobci přiznal náhradu nákladů řízení. Současně navrhl, aby
městský soud nařídil hejtmanovi JMK poskytnout žalobci tuto informaci: výpis ze systému
GINIS, který doloží, jak žádost žalobce o informace ze dne 15. 6. 2008 byla v rámci
Jihomoravského kraje předávána.
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 10. 11. 2011, č. j. 11 Ca 337/2008, žalobu zamítl
a rozhodl dále, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Konstatoval,
že žalobce požadoval poskytnout výpis ze systému GINIS, který má doložit, jak bylo jeho podání
předáváno v rámci JMK. Městský soud se zaměřil na zjištění, zda systém GINIS obsahuje také
informace týkající se výkonu veřejné správy navenek či se vztahuje výlučně k vnitřním pokynům
a personálním předpisům povinného subjektu a jeho obsah je tak výlučně organizační, metodický
nebo řídící a zásadně nemůže ovlivnit jiné subjekty, než ty, které mu z hlediska pracovněprávního
vztahu či služební podřízenosti podléhají. Městský soud přitom dospěl k závěru, že systém
GINIS obsahuje právě jen informace týkající se vnitřní organizace povinného subjektu.
Ze správního spisu totiž městský soud zjistil, že GINIS je elektronický evidenční systém spisové
služby JMK, tedy informací, jak v rámci vnitřní organizace povinný subjekt provádí a zajišťuje
tok dokumentů, a jak vedoucí zaměstnanci přidělují práci svým podřízeným. Sám žalobce ostatně
uvádí, že systém GINIS je evidencí úkonů povinného.
Městský soud poukázal na závěr Nejvyššího správního soudu uvedený v rozsudku tohoto
soudu ze dne 31. 5. 2010, č. j. 4 As 13/2010 – 75, podle kterého za informace týkající se výlučně
vnitřních pokynů a personálních předpisů je třeba považovat např. organizační řád, spisový řád,
skartační řád, docházkový systém, popř. další předpisy týkající se organizace a chodu „uvnitř“
úřadu. Městský soud dospěl k závěru, že do tohoto vymezení spadá právě evidenční systém
GINIS, který mimo jiné zachycuje pohyb dokumentů uvnitř povinného subjektu. Městský soud
připomenul, že žalobci byla poskytnuta informace o datu přijetí jeho žádosti, i informace o tom,
který útvar povinného subjektu jeho žádost vyřizuje.
S ohledem na výše uvedené je podle městského soudu zřejmé, že žalobcem požadovaný
výpis ze systému GINIS představuje informaci vztahující se výlučně k vnitřním pokynům
a personálním předpisům povinného subjektu ve smyslu §11 odst. 1 písm. a) zákona
č. 106/1999 Sb., a žalovaný nepochybil, pokud výpis ze systému GINIS s poukazem na toto
ustanovení žalobci neposkytl.
K námitce žalobce, podle které byla jeho žádost o informace předána k vyřízení zcela
jinému subjektu, než který byl o předmětnou informaci požádán, městský soud poukázal na znění
ustanovení §2 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., z něhož dovodil, že povinným subjektem je
územní samosprávný celek jako takový a nezákonnost postupu povinného subjektu nelze
dovozovat z toho, že věc byla předána k rozhodnutí odboru kanceláře hejtmana, který je
k vyřizování jeho korespondence zřízen. Městský soud podotkl, že při posouzení této námitky
vycházel ze závěrů uvedených v rozsudcích Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 3. 2008,
č. j. 3 As 13/2007 – 75, a ze dne 15. 1. 2004, č. j. 6 A 11/2002 – 26.
Proti rozsudku Městského soudu v Praze se žalobce (dále též „stěžovatel“) bránil kasační
stížností podanou z důvodů uvedených v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
Stěžovatel v prvé řadě namítal, že správní orgány ani městský soud při své rozhodovací
činnosti nebraly v potaz smysl výrazu „může“ v ustanovení §11 odst. 1 písm. a) zákona
č. 106/1999 Sb., na základě kterého byla požadovaná informace odmítnuta. Stěžovatel uvedl,
že podle judikatury i právní vědy použití výrazu „může“ v hypotéze právní normy zásadně
implikuje povinnost správního orgánu provést správní uvážení (viz např. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 22. 4. 2011, č. j. 2 Afs 88/2010 – 70). Podstatou institutu správního
uvážení je ponechání prostoru správnímu orgánu, aby v určité situaci, danou hypotézou právní
normy, sám podle svého uvážení zvolil z více možných řešení, daných dispozicí právní normy
(viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 3. 2007, č. j. 6 Azs 61/2006 – 57,
ze dne 26. 10. 2005, č. j. 4 As 26/2004 – 51, ze dne 15. 11. 2003, č. j. 3 Azs 12/2003 – 38).
Stěžovatel poukázal na skutečnost, že v žalobě výslovně namítal, že při posouzení otázky, zda se
jedná o informaci, která se vztahuje výlučně k vnitřním pokynům a personálním předpisům
povinného subjektu je třeba provést správní uvážení, zda přístup k informacím omezit či nikoliv,
přičemž v posuzované věci se tak nestalo. Městský soud v odůvodnění napadeného rozsudku
argumentaci stěžovatele ohledně správního uvážení zmínil, avšak dále se s ní nijak nevypořádal
a soustředil se na otázku, zda požadovaná informace – výpis ze systému GINIS – představuje
informaci vztahující se výlučně k vnitřním pokynům a personálním předpisům povinného
subjektu ve smyslu §11 odst. 1 písm. a) zákona č. 106/1999 Sb. Dospěl přitom k závěru, že výpis
ze systému GINIS takový typ informace skutečně představuje, z čehož dále dovodil, že žalovaný
nepochybil, pokud informaci neposkytl. V rozsudku městského soudu tak podle stěžovatele
absentuje odpověď na otázku, zda byl správní orgán v dané věci povinen provést správní uvážení
a chybí rovněž případný soudní přezkum správního uvážení, ke kterému je soud povinen podle
§78 odst. 1 s. ř. s. věty druhé.
Podle stěžovatele nelze mít za to, že v projednávaném případě by takový přezkum byl
pouhou samoúčelnou formalitou. Stěžovatel v žalobě označil vyjádření žalovaného, který doslova
uvedl, že povinný subjekt má pouze možnost, nikoliv povinnost, požadovanou informaci
poskytnout, i kdyby informaci obdobného charakteru v minulosti opakovaně poskytl. Z tohoto
vyjádření je podle stěžovatele zřejmé, že žalovanému není zřejmý rozdíl mezi správním uvážením
a libovůlí. Nad touto námitkou se městský soud nepozastavil a neprovedl přezkum správního
uvážení.
Stěžovatel tak dospěl k závěru, že městský soud se v napadeném rozsudku nevypořádal
s žalobními námitkami ohledně správního uvážení. Z odůvodnění napadeného rozsudku
městského soudu totiž podle stěžovatele není vůbec patrno, zda se městský soud domnívá,
že v posuzované věci nejsou správní orgány při aplikaci §11 odst. 1 písm. a) zákona
č. 106/1999 Sb., povinny správní uvážení provádět, anebo zda má za to, že správní uvážení
správními orgány provedeno bylo a se způsobem jeho provedení mlčky souhlasí. Stěžovatel
městskému soudu vytkl, že zcela rezignoval na svou zákonnou povinnost přezkoumat, zda
správní orgán překročil zákonem stanovené meze správního uvážení nebo je zneužil. Rozsudek
městského soudu tak je podle stěžovatele v tomto směru nepřezkoumatelný.
Stěžovatel dále zdůraznil, že správní orgány navíc odůvodnily odepření informace tím,
že pro žadatele není relevantní informace o předávání jeho žádosti uvnitř povinného subjektu
a interní komunikace s ní související, jelikož tato nemá vliv na případné uplatnění práva žadatele
na ochranu proti nečinnosti, resp. podání stížnosti podle §16 zákona č. 106/1999 Sb., v případě,
že není jeho žádost vyřízena v zákonem stanovené lhůtě. Správní orgány tak podle názoru
stěžovatele zcela popřely základní zásadu realizace práva na informace, podle které jsou důvody
žádosti o informace v podstatě irelevantní. Stěžovatel sice nad rámec svých povinností důvod
žádosti vyjádřil, avšak správní orgány vůbec nebyly oprávněny posuzovat faktickou váhu
požadované informace, ani zda stěžovatel tuto informaci fakticky potřebuje nebo nepotřebuje.
Stěžovatel vyjádřil přesvědčení, že správní orgány z tohoto pohledu překročily svoji pravomoc,
pokud na základě takové úvahy odmítly poskytnutí informace.
Závěr městského soudu, že povinným subjektem k poskytnutí informace je územní
samosprávný celek jako takový a nezákonnost postupu povinného subjektu proto nelze
dovozovat z toho, že věc byla k rozhodnutí předána odboru kanceláře hejtmana, který je
k vyřizování jeho korespondence zřízen, označil stěžovatel za chybný. Odkaz městského soudu
na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 3. 2008, č. j. 3 As 13/2007 – 75, a ze dne
15. 1. 2004, č. j. 6 A 11/2002 – 26, označil stěžovatel za nepřípadný, neboť oba uvedené judikáty
se týkají znění zákona č. 106/1999 Sb., před novelizací provedenou zákonem č. 61/2006 Sb.,
pro níž jsou v definici povinných subjektů (§2 ) vedle sebe výslovně jmenovány samosprávný
celek (jako jeden subjekt) a jeho orgány (jako další odlišný subjekt).
S ohledem na znění §2 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., podle kterého jsou povinnými
subjekty rovněž orgány územně samosprávných celků, tedy i hejtman kraje, je stěžovatel toho
názoru, že takto výslovně určené povinné subjekty nelze libovolně zaměňovat tak, aby žádost
o informace vyřizoval jiný povinný subjekt, než ten, kterého stěžovatel výslovně v žádosti označil.
Podle názoru stěžovatele tak za hejtmana kraje nemůže žádosti o informace vyřizovat odbor
krajského úřadu.
Stěžovatel připustil, že Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 27. 10. 2010,
č. j. 4 Ans 13/2008 – 87, dospěl k závěru, že v případech, kdy jsou informace podle zákona
č. 106/1999 Sb., poskytovány v rámci samostatné působnosti kraje, zákon nebrání tomu,
aby žádost o poskytnutí informace vyřídil a odpovídající informaci poskytl krajský úřad, a to
i v případě, že žádost o poskytnutí informací byla směřována vůči jinému orgánu kraje. S tímto
výkladem však stěžovatel nesouhlasí, neboť podle jeho názoru nemá oporu v zákoně. Podle
stěžovatele totiž nelze z ustanovení §14 odst. 1 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích, ani z jiných
ustanovení tohoto zákona dovozovat, že výkon samostatné působnosti náleží kraji jako
takovému, nikoli jeho orgánům. Shora uvedené ustanovení zákona o krajích totiž vymezuje
hranici mezi přenesenou a samostatnou působností kraje, nestanovuje však, že samostatná
působnost je vykonávána pouze krajem jako celkem a nikoliv i jeho orgány. V této souvislosti
stěžovatel upozornil na skutečnost, že platné znění zákona č. 106/1999 Sb., nerozlišuje proces
poskytování informací na základě přenesené či samostatné působnosti.
Stěžovatel dále poukázal na závěr žalovaného, podle kterého je povinným subjektem dle
zákona č. 106/1999 Sb., územní samosprávný celek jako takový a že tento postup nijak
neomezuje právo občanů na přístup k informacím, ba naopak je z pohledu žadatelů o informace
výkladem příznivějším. Stěžovatel však s takto „vnucovaným příznivějším postupem“ nesouhlasí,
neboť za rozhodující považuje to, aby mu jako žadateli o informace byly poskytnuty všechny
dostupné relevantní informace, které má příslušný orgán k předmětu žádosti k dispozici. Žádným
způsobem není zajištěno, že všechny orgány samosprávného celku vlastní stejné informace.
Stěžovatel nespatřuje žádný zákonný důvod, proč by na jeho žádost o poskytnutí informace měl
odpovědět jiný subjekt, než kterému byla žádost adresována, byť by to bylo v rámci jednoho
územně samosprávného celku. Při takovém postupu je možné, že poskytnutá informace bude
neúplná, neboť jak již bylo uvedeno, není nijak zajištěno, že všechny orgány samosprávného
celku vlastní stejné informace a ve stejné kvalitě.
Další riziko uvedeného postupu spatřuje stěžovatel ve skutečnosti, že odbor kanceláře
hejtmana kraje není nadřízen hejtmanovi kraje. Pro odbor kanceláře hejtmana je tedy nemožné si
reálně vynutit poslušnost hejtmana a to, aby mu vydal požadované informace, potažmo pak
autoritativně přezkoumat, zda mu hejtman poskytl všechny požadované informace, které měl
k dispozici. Jinými slovy tak odbor kanceláře hejtmana není hodnověrným a plnohodnotným
zdrojem informací o činnosti hejtmana, neboť nemá faktické ani právní nástroje k tomu, aby
od hejtmana veškeré požadované informace získal, popř. si jejich poskytnutí vynutil.
V další části kasační stížnosti stěžovatel zmínil judikaturu, v níž se Nejvyšší správní soud
zabýval možností poskytování informací servisním orgánem namísto osloveného
monokratického orgánu (rozsudek ze dne 11. 4. 2011, č. j. 2 Ans 8/2010 – 68, který se týkal
žádosti o poskytnutí informace směřující přímo k prezidentovi republiky a rozsudek ze dne
19. 2. 2008, č. j. 2 As 58/2007, který se týkal žádosti o poskytnutí informací směřující vůči
veřejnému ochránci práv). Stěžovatel konstatoval, že městský soud se měl zabývat tím, zda lze
odbor kanceláře hejtmana taktéž považovat za servisní orgán, který by měl na místo hejtmana
vyřizovat žádosti o informace adresované přímo jemu osobně, přičemž vyjádřil přesvědčení, že
tomu tak není, neboť hejtman kraje není natolik výlučným a ojedinělým orgánem, aby jej nebylo
možné osobně oslovit s žádostí o informace, není ani samostatný ústavní činitel jako prezident
republiky a není ani specifickým samostatným úřadem, na jehož hierarchickém vrcholu by
osamoceně stál a který by svou osobou ztělesňoval, jako je tomu v případě veřejného ochránce
práv. Uvedený závěr podle stěžovatele dokládá také skutečnost, že v případě hejtmana odpadá
jeden z hlavních argumentů uplatněných v případě prezidenta republiky a veřejného ochránce
práv a sice, že jako monokratický orgán bez nadřízeného orgánu by o žádostech o poskytnutí
informací rozhodoval pouze v jediné instanci bez možnosti podání odvolání či stížnosti proti
jeho postupu. V případě hejtmana by tomu tak zjevně nebylo, protože jeho nadřízenou instancí je
Ministerstvo vnitra. Podle názoru stěžovatele by mělo být výjimkou a nikoli pravidlem, aby
nebylo možné s žádostí o informace oslovit přímo osobu stojící v čele monokratického orgánu
a to jenom proto, že tento orgán má svoji kancelář. Bylo by proti smyslu práva na informace,
které má zprůhledňovat veřejnou správu, aby subjekty s vysokou osobní odpovědností za chod
veřejných záležitostí mohly delegovat významný demokratický nástroj průběžné kontroly na
„servisní orgán“ bez jasně čitelné tváře.
S ohledem na výše uvedené stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížností
napadený rozsudek městského soudu zrušil spolu s rozhodnutími správních orgánů obou stupňů,
nařídil hejtmanovi Jihomoravského kraje poskytnout žalobci informaci – výpis ze systému
GINIS, který doloží, jak žádost žalobce o informace byla v rámci Jihomoravského kraje
předávána a uložil žalovanému povinnost zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení částku ve výši
21 400 Kč do tří dnů od právní moci rozsudku na účet jeho právního zástupce.
Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě kasační stížnosti napadený rozsudek
v souladu s ustanovením §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v rozsahu a z důvodů, které uplatnil stěžovatel
v kasační stížnosti, a přitom neshledal vady uvedené v odst. 4 citovaného ustanovení,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Z obsahu kasační stížnosti vyplývá, že ji stěžovatel podal z důvodů uvedených
v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
Podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. lze kasační stížnost podat pouze z důvodů tvrzené
nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.
Nesprávné posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení spočívá v tom,
že na správně zjištěný skutkový stav je aplikován nesprávný právní názor, popř. je sice aplikován
správný právní názor, ale tento je nesprávně vyložen.
Podle ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené
nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí,
popř. v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé.
Uplatněné důvody kasační stížnosti určují svou povahou sled, v jakém se jimi Nejvyšší
správní soud musí zabývat. Vzhledem k tomu, že stěžovatel uplatnil také důvod kasační stížnosti
podle ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., zabýval se Nejvyšší správní soud nejprve touto
námitkou. Pokud by totiž uznal její oprávněnost, nemohl by se zabývat ostatními námitkami
stěžovatele.
Nepřezkoumatelností trpí rozhodnutí soudu tehdy, je-li nesrozumitelné,
nebo neobsahuje-li dostatek důvodů, tj. není možné vysledovat myšlenkový postup, jímž soud
ke svému rozhodnutí dospěl. V předkládaném případě však tomu tak podle názoru Nejvyššího
správního soudu není.
Stěžovatel vytýká napadenému rozsudku Městského soudu v Praze nepřezkoumatelnost
spočívající v tom, že městský soud se nevypořádal s žalobními námitkami stěžovatele ohledně
správního uvážení a jeho rozsudek postrádá soudní přezkum správního uvážení, ke kterému je
podle stěžovatele soud povinen podle §78 odst. 1 s. ř. s. věty druhé.
Stěžovatel již v žalobě namítal, že správní orgán prvního stupně a následně žalovaný
nepřistoupil při aplikaci §11 odst. 1 písm. a) zákona č. 106/1999 Sb. ke správnímu uvážení.
V kasační stížnosti pak městskému soudu vytkl, že v odůvodnění jeho rozsudku absentuje
odpověď na otázku, zda byl správní orgán v dané věci povinen provést správní uvážení.
Městský soud se v odůvodnění napadeného rozsudku zaměřil na „posouzení otázky, zda
žalovaný postupoval správně, pokud s odkazem na §11 odst. 1 písm. a) zákona o poskytování informací
neposkytl žalobci výpis ze systému GINIS, který má doložit, jak bylo podání žalobce v rámci JMK předáváno.“
V další části odůvodnění pak městský soud řádně a přehledně zdůvodnil svůj závěr o tom, že
správní orgány postupovaly v souladu s §11 odst. 1 písm. a) zákona č. 106/1999 Sb., když
stěžovateli neposkytly jím požadovaný výpis ze systému GINIS. Nutno připustit, že městský
soud se výslovně nevyjádřil k otázce správního uvážení učiněného správními orgány. Pokud však
městský soud dospěl k závěru o správnosti postupu (právního posouzení) správních orgánů
v posuzované věci, je zřejmé, že se implicitně ztotožnil rovněž se způsobem, jakým správní
orgány v posuzované věci provedly správní uvážení. V posuzované věci totiž správní uvážení
správních orgánů bylo neoddělitelně spjato a prolíná se s právními závěry učiněnými při aplikaci
§11 odst. 1 písm. a) zákona č. 106/1999 Sb. Nejvyšší správní soud má za to, že městský soud
postupoval správně, když svou pozornost zaměřil na podstatu posuzované věci a zabýval se
především přezkumem správnosti a zákonnosti postupu žalovaného při aplikaci§11 odst. 1
písm. a) zákona č. 106/1999 Sb.
Z rozsudku městského soudu je podle názoru Nejvyššího správního soudu dále patrné, že
se vypořádal také s námitkou stěžovatele, že jeho žádost o informace byla vyřízena jiným
subjektem, než kterému byla adresována, přičemž dospěl k závěru o její nedůvodnosti.
Z rozsudku městského soudu tak je zřejmé, na základě jakých skutečností a úvah byla žaloba
zamítnuta. Stejně tak rozsudek umožňuje posoudit, zda tyto úvahy vedené na základě
v odůvodnění uvedených důvodů jsou v souladu s právem či nikoliv. Nejvyšší správní soud tak
má za to, že městský soud se dostatečným způsobem vyjádřil k žalobním bodům a své úvahy
náležitě zdůvodnil. Odůvodnění rozhodnutí městského soudu proto není možné považovat za
nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů či pro nesrozumitelnost.
Při posouzení námitky stěžovatele, v níž označil za chybný závěr městského soudu, že
povinným subjektem k poskytnutí informace je územní samosprávný celek jako takový
a nezákonnost postupu povinného subjektu proto nelze dovozovat z toho, že věc byla
k rozhodnutí předána odboru kanceláře hejtmana, který je k vyřizování jeho korespondence
zřízen, vycházel Nejvyšší správní soud ze závěrů uvedených v rozsudku ze dne 27. 10. 2012,
č. j. 4 Ans 13/2008 – 87, v němž se zdejší soud zabýval otázkou, zda vzhledem k tomu, že žádost
téhož stěžovatele o poskytnutí informací byla směřována k žalované radě Jihomoravského kraje
jako povinnému subjektu, a nikoli ke Krajskému úřadu Jihomoravského kraje, byla ji povinna
vyřídit přímo žalovaná (která však ve věci zůstala nečinná), anebo Krajský úřad Jihomoravského
kraje (který žádost vyřídil namísto žalované).
V tomto rozsudku Nejvyšší správní soud mimo jiné vyslovil, že „vyšel zejména ze specifik
samostatné působnosti kraje. Zohlednil, že zatímco přenesená působnost je zásadně vykonávána orgány kraje,
samostatná působnost náleží kraji jako takovému. To vyplývá mimo jiné z ustanovení §29 odst. 1 zákona
o krajích, podle něhož orgány kraje vykonávají na svém území přenesenou působnost
ve věcech, které stanoví zákon, ve srovnání s §14 odst. 1 téhož zákona, podle něhož do samostatné
působnosti kraje patří záležitosti, které jsou v zájmu kraj e a občanů kraje, pokud nejde
o přenesenou působnost kraje [srov. ustanovení §7, §35 a §61 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích
(obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů]. Zatímco předmětem přenesené působnosti je výkon státní správy,
který je státem toliko „přenášen“ na kraje, resp. jejich jednotlivé orgány, v případě samostatné působnosti se jedná
o krajskou samosprávu, samosprávnou působnost kraje jako veřejnoprávní korporace, vykonávanou vlastním
jménem a na vlastní odpovědnost, v jejímž rámci kraj (prostřednictvím svých orgánů) realizuje své právo na
autonomní správu vlastních záležitostí. Zatímco v případě přenesené působnosti se jedná toliko
o dekoncentraci státní správy, působnost samostatná je výrazem decentralizace veřejné správy, tedy jejího
přenosu na jiný subjekt než stát (HENDRYCH, D. a kol. Správní právo : Obecná část. 7.
vyd. Praha : C. H. Beck, 2009. s. 158.). Právo na samosprávu jako esenciální náležitost demokratického
právního státu je přitom garantováno na úrovni ústavního řádu České republiky, zejména normy čl. 100 odst. 1
věty první Ústavy České republiky (ústavního zákona č. 1/1993 Sb., ve znění pozdějších ústavních předpisů,
dále jen „Ústava“), podle něhož územní samosprávné celky jsou územními společenstvími
občanů, která mají právo na samosprávu , jakož i čl. 8 Ústavy, podle kterého se zaručuje
samospráva územních samospr ávných celků. Shora uvedené rozlišení samostatné a přenesené
působnosti odpovídá též čl. 105 Ústavy, podle něhož výkon státní správy lze svěřit orgánům
samosprávy jen tehdy, stanoví -li to zákon.
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že v případech, kdy jsou informace podle zákona
o svobodném přístupu k informacím poskytovány v rámci samostatné působnosti kraje,
zákon nebrání tomu, aby žádost o poskytnutí informací vyřídil a odpovídající informace
poskytl krajský úřad, a to ani v případě, že žádost o posky tnutí informací byla směřována
vůči jinému orgánu kraje (např. radě kraje). To vyplývá mimo jiné z ustanovení §94 odst. 1 věty
první zákona o krajích, podle kterého je-li orgánům kraje svěřeno rozhodování o právech
a povinnostech fyzických a právnických o sob ve věcech patřících do samostatné
působnosti kraje, k řízení je příslušný krajský úřad; na jeho rozhodování se vztahuje
správní řád, pokud tento nebo zvláštní zákon nestanoví jinak. Poukázat lze dále na ustanovení
§20 odst. 6 zákona o svobodném přístupu k informacím a contrario, podle něhož informace, které se
týkají přenesené působnosti územního samosprávného celku, poskytují orgány územního
samosprávného celku v přenesené působnosti. Relevantní je rovněž ustanovení §66 věty první
zákona o krajích, podle kterého krajský úřad plní úkoly v samostatné působnosti uložené mu
zastupitelstvem a radou a napomáhá činnosti výborů a komisí, jakož i §59 odst. 3 zákona
o krajích, podle něhož rada zabezpečuje rozhodování v ostatních záležitostech patřících
do samostatné působnosti kraje, pokud nejsou vyhrazeny zastupitelstvu nebo pokud si je
zastupitelstvo nevyhradilo.
Nejvyšší správní soud nemohl přisvědčit argumentaci stěžovatele, že povinnými orgány ve smyslu zákona o
svobodném přístupu k informacím při poskytování informace spadající do samostatné působnosti nejsou územní
samosprávné celky jako takové, ale přímo jejich jednotlivé orgány, mimo jiné rada kraje. K tomuto závěru přispívá
rovněž rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 12. 2007, č. j. 4 As 48/2007 – 80, v němž
se zdejší soud vyjádřil, že pokud je povinným subjektem kraj , za něhož podle §66 zákona
č. 129/2000 Sb., o krajích, ve znění pozdějších předpisů, plní úkoly v samostatné
působnosti uložené mu zastupitelstvem a radou krajský úřad, přičemž požadovaná
informace se týká činnosti spadající do samostatné působnosti kraje, pak rozhoduje
o odvolání proti rozhodnutí povinného subjektu ten, kdo stojí v jeho čele, tedy hejtman
příslušného kraje (ve smyslu §16 odst. 2 zákona o svobodném přístupu k informacím, ve znění účinném
do 22. 3. 2006). Rovněž lze poukázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 8. 2007,
č. j. 2 As 12/2007 – 79, v němž zdejší soud zdůraznil, že jedná-li se o informaci, která spadá
do působnosti obcí, bylo by přílišným formalismem – zakázaným mj. s ohledem na to, že
právo na informace vyvěrá z čl. 17 Listiny základních práv a svobod – žádost odkládat,
pokud by byla směřována nesprávné organizační složce či orgánu obce. O odložení by
pak mohlo být rozhodnuto jen v případě , pokud by žádost byla adresována zcela jiné
obci.
Na závěru o oprávněnosti krajského úřadu vyřídit žádost o poskytnutí informace v samostatné
působnosti kraje namísto osloveného orgánu kraje nic nemění ani stěžovatelem namítaná možnost, že požadované
informace má k dispozici toliko oslovený orgán kraje, popř. že snad poskytnutím informací krajským úřadem
namísto rady kraje může dojít k jejich zkreslení či poskytnutí pouze těch informací, které má sám krajský úřad
k dispozici. Nelze než konstatovat, že v případě, že je žádost o poskytnutí informace ve smyslu §94 odst. 1
zákona o krajích, popř. §66 téhož zákona vyřizována krajským úřadem, je nutné, aby krajský úřad
při vyřizování žádosti úzce spolupracoval s ostatními orgány kraje a poskytl rovněž tytéž informace, které mají
tyto orgány k dispozici. Takové řešení bude naopak zpravidla efektivnější a pro žadatele příznivější, než by tomu
bylo v případě poskytování informací výhradně osloveným orgánem kraje, a to jak po stránce obsahového vyřízení
žádosti, tak i s ohledem na potřebu dodržování zákonných lhůt (srov. podrobnější rozbor Ministerstva vnitra
in Analýza účinnosti zákona o svobodném přístupu k informacím. Praha, 10. 12. 2007.
s. 21 - 24. Dostupná z: ). Tímto řešením proto nemůže dojít ani k ohrožení ústavně
zaručeného práva na informace ve smyslu čl. 17 odst. 1 a 5 Listiny, které bylo blíže vymezeno například
v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 10. 2003, č. j. 5 A 119/2001 – 38,
publikován pod č. 74/2004 Sb. NSS, nebo rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 5. 2009,
č. j. 1 As 29/2009 – 59.
Nejvyšší správní soud je nucen označit za irelevantní argumentaci stěžovatele zněním ustanovení §2
odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informací, před novelizací zákonem č. 61/2006 Sb., tedy ve znění
účinném do 22. 3. 2006, když podle tehdejší úpravy platilo, že povinnými subjekty, které mají podle
tohoto zákona povinnost poskytovat informace vztahující se k jejich působnosti, js ou
státní orgány a orgány územní samosprávy a veřejné instituce hospodařící s veřejnými
prostředky. Změna na aktuální znění tohoto ustanovení, tedy že povinnými subjekty, které mají
podle tohoto zákona povinnost poskytovat informace vztahující se k jejich působnosti,
jsou státní orgány, územní samosprávné celky a jejich orgány a veřejné instituce, byla
motivována toliko zájmem na zpřesnění právní úpravy, mimo jiné v důsledku posunutého chápání pojmu „orgány
územní samosprávy“ v původním znění zákona, když v důvodové zprávě k původnímu znění ustanovení §2
odst. 1 (sněmovní tisk 16/0, 3. volební období, 1998 – 2002, všechny zde uváděné důvodové zprávy dostupné
z: ; v návrhu jako §1 odst. 1) se uvádí, že orgány územní samosprávy zahrnují
obce a do budoucna po jejich faktickém zřízení i vyšší územní samosprávné celky.
Podle důvodové zprávy k návrhu na vydání zákona č. 61/2006 Sb. (sněmovní tisk 991/0, 4. volební
období, 2002 – 2006) novelizace (ustanovení §2 odst. 1) zpřesňuje v návaznosti na dosavadní
zkušenosti úpravu v oblasti poskytování informací územními samosprávnými celky (viz
též novelizační bod 48). Povinnost poskytovat informace v samostatné působnosti
dopadá na územní samosprávné celky. V rámci samostatné působnosti územního
samosprávného celku poskytují informace příslušné orgány obce a kraje (tj. zpravidla
krajský úřad). Orgány územního samosprávného celku n emají samy o sobě způsobilost
a jsou vždy součástí příslušného územního samosprávného ce lku, přesto v oblasti
přenesené působnosti stanoví Ústava i příslušné zákony, že výkon státní správy může být
zákonem svěřen právě orgánům samosprávy (viz čl. 105 Ús tavy České republiky, §5
odst. 3, §7 odst. 2, §35 odst. 1 a další zákona č. 128/2000 Sb. , o obcích, ve znění
pozdějších předpisů, §2 odst. 2, §29 odst. 1, zákona č. 129/2000 Sb., o krajích, ve znění
pozdějších předpisů), tato skutečnost je pro větší jist otu a instruktivnost v zákoně
o svobodném přístupu k informacím zohledněna. Odkaz na důvodovou zprávu prováděný
stěžovatelem je pak rovněž nutno označit za irelevantní a navíc nepřesný, když stěžovatelem citovaný úryvek
[Proto se vedle správních úřadů (tj. ústředních a dalších orgánů státní správy,
tzv. „exekutivy“) jmenovitě nebo typově uvád ějí další subjekty, jimiž je stát tvořen a jimiž
se vůči jedinci projevuje, ať už uvedené v Ústavě, anebo proto, že jsou pověřeny státní
mocí rozhodovat o právech osob, anebo proto, že jsou zřízeny zákonem či na základě
zákona.], nebyl součástí důvodové zprávy k návrhu novely zákonem č. 61/2006 Sb., jak uvádí stěžovatel,
nýbrž k prapůvodnímu návrhu zákona o svobodném přístupu k informacím, předloženému skupinou senátorů
(sněmovní tisk 1998/5/0, 3. volební období, 1998 – 2002), který však byl v průběhu legislativního procesu
významně modifikován a nahrazen výše citovaným sněmovním tiskem 16/0. Mimoto nelze než konstatovat, že
na shora prováděné úvahy nemá stěžovatelem citovaný úryvek žádný vliv.
Výše uvedený závěr konečně nijak nekoliduje ani s právní úpravou směrnice Evropského parlamentu
a Rady 2003/98/ES ze dne 17. listopadu 2003 o opakovaném použití informací veřejného sektoru, která byla
do českého práva provedena zejména právě zákonem o svobodném přístupu k informacím (in concreto novelou
zákonem č. 61/2006 Sb.), která v čl. 2 bodě 1 „subjektem veřejného sektoru“ rozumí státní,
regionální nebo místní orgány, veřejnoprávní subjekty a sdružení vytvořená jedním nebo
několika takovými orgány nebo jedním nebo několika takovými veřejnoprávními
subjekty, přičemž „regionálními orgány“ nejsou myšleny jejich jednotlivé orgány, nýbrž vyšší územní
samosprávné celky v pojetí českého práva jako takové, o čemž svědčí i pojmy užité v jiných jazykových verzích
směrnice (Gebietskörperschaften, regional or local authorities , les collectivités
territoriales).“
Nejvyšší správní soud je toho názoru, že uvedené závěry o oprávněnosti krajského úřadu
vyřídit žádost o poskytnutí informace v samostatné působnosti kraje namísto žadatelem
o informace osloveného orgánu kraje plně dopadají také na právě posuzovanou věc, neboť se
stejně jako ve věci sp. zn. 4 Ans 13/2008 jedná o věc, kdy se žadatel o informace (stěžovatel)
domáhal poskytnutí informací po orgánu tohoto subjektu (hejtmanovi), přičemž žádost
stěžovatele nebyla vyřízena tímto orgánem, ale Krajským úřadem JMK, odborem kanceláře
hejtmana. V posuzované věci se jednalo o poskytování informací v rámci samostatné působnosti
JMK, neboť problematika vkladu JMK do akciové společnosti Thermal Pasohlávky a ověření
odpovídajícího kreditu a bonity společnosti s ručením omezeným CEG Pasohlávky Leisure
Project, je záležitostí zájmu kraje a jeho občanů ve smyslu §14 odst. 1 zákona o krajích, podle
kterého do samostatné působnosti kraje patří záležitosti, které jsou v zájmu kraje a občanů kraje, pokud nejde
o přenesenou působnost kraje.
Stěžovatel v kasační stížnosti vyjádřil přesvědčení, že rozhodující je, aby mu jako žadateli
o informace byly poskytnuty všechny dostupné relevantní informace, které má příslušný orgán
k předmětu žádosti k dispozici. Konstatoval, že žádným způsobem není zajištěno, že všechny
orgány samosprávného celku vlastní stejné informace. Nespatřuje žádný zákonný důvod, proč by
na jeho žádost o poskytnutí informace měl odpovědět jiný subjekt, než kterému byla žádost
adresována, byť by to bylo v rámci jednoho územně samosprávného celku. Stěžovatel v této
souvislosti upozornil na skutečnost, že při takovém postupu je možné, že poskytnutá informace
bude neúplná, neboť není nijak zajištěno, že všechny orgány samosprávného celku vlastní stejné
informace a ve stejné kvalitě.
Uvedenému názoru stěžovatele Nejvyšší správní soud přisvědčuje, neboť objektivně
nelze zajistit, aby všechny orgány samosprávného celku měly k dispozici stejné informace.
S ohledem na značný rozsah činnosti JMK ostatně není ani prakticky možné, aby všechny orgány
kraje, tj. zastupitelstvo, rada, hejtman, případně zvláštní orgány kraje a krajský úřad měly totožné
a kompletní informace o všech záležitostech, v nichž JMK vystupuje. Také s přihlédnutím k této
skutečnosti považuje Nejvyšší správní soud pro většinu případů za více praktické, aby žádosti
o informace směřované vůči jednotlivým orgánům vyřizoval některý z odborů krajského úřadu,
neboť krajský úřad má k vyřizování těchto informací k dispozici kvalifikovaný úřednický aparát.
Výhoda tohoto řešení je patrná zejména v případě komplexních a obsáhlých žádostí o informace,
kdy je nutné, aby krajský úřad při vyřizování žádosti úzce spolupracoval s ostatními orgány kraje,
informace od nich shromáždil, v případě potřeby je zpracoval a poté je žadateli v přehledné
a úplné formě poskytl. Odhlédnout nelze ani od skutečnosti, že v některých případech může být
poskytování informací poměrně složité také po právní stránce a opět tak na povrch vyplouvá
potřeba kvalifikovaného personálu k vyřízení žádosti o informace. Zohlednit je třeba také to,
že pravidelné vyřizování žádostí o informace osloveným subjektem, zde přímo samotným
hejtmanem, by jej nepochybně zatížilo nad únosnou míru, nehledě k tomu, že od hejtmana,
jakožto monokratického orgánu, který především zastupuje kraj navenek (§61 odst. 1 zákona
o krajích), a jehož zákonem stanovené úkoly jsou především „manažerského“ charakteru (viz §61
odst. 3 téhož zákona), se pravidelné vedení mnoha správních řízení snad ani nedá předpokládat
a vyžadovat. Uvedené řešení, kdy žádost o informace vyřizuje krajský úřad, přestože žádost byla
podána u jiného orgánu kraje, tak bude, jak již Nejvyšší správní soud konstatoval v již zmíněném
rozsudku ze dne 27. 10. 2012, č. j. 4 Ans 13/2008 – 87, zpravidla efektivnější a pro žadatele příznivější,
než by tomu bylo v případě poskytování informací výhradně osloveným orgánem kraje, a to jak po stránce
obsahového vyřízení žádosti, tak i s ohledem na potřebu dodržování zákonných lhůt. Nejvyšší správní soud
tak uzavírá, že hejtman kraje je sice jakožto orgán kraje povinným subjektem k poskytování
informací podle §2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím, nicméně jako vhodné,
racionální a efektivní pro většinu případů se jeví, když se vyřizováním žádostí o informace
nezabývá přímo hejtman, nýbrž krajský úřad.
Riziko uvedeného postupu spatřuje stěžovatel ve skutečnosti, že odbor kanceláře
hejtmana kraje není nadřízen hejtmanovi kraje a je tak pro něj nemožné si reálně vynutit
poslušnost hejtmana a to, aby mu vydal požadované informace, potažmo pak autoritativně
přezkoumal, zda mu hejtman poskytl všechny požadované informace, které měl k dispozici.
Podle stěžovatele tak odbor kanceláře hejtmana není hodnověrným a plnohodnotným zdrojem
informací o činnosti hejtmana, neboť nemá faktické ani právní nástroje k tomu, aby od hejtmana
veškeré požadované informace získal, popř. si jejich poskytnutí vynutil.
Naposledy uvedený argument stěžovatele pokládá Nejvyšší správní soud za lichý, neboť
pokud hejtman neposkytne požadované informace krajskému úřadu, aby mohly být poskytnuty
žadateli, pak je ani sám žadateli neposkytne, pokud bude on sám žádost vyřizovat. K tomu
Nejvyšší správní soud pro úplnost dodává, že pokud žadatel o informace není spokojen
s odmítavým přístupem či obsahem, event. rozsahem poskytnutých informací a je názoru, že je
třeba si jejich získání vynutit, může využít opravných prostředků ve správním řízení a posléze
před správními soudy, jak ostatně stěžovatel v projednávané věci učinil.
Z kasační stížnosti je dále zřejmé, že stěžovatel svůj závěr o tom, že jeho žádost
o informace měl vyřídit přímo hejtman, dovozuje také z přesvědčení, že odbor kanceláře
hejtmana nelze považovat za servisní orgán, který by měl namísto hejtmana vyřizovat žádosti
o informace adresované jemu osobně. Stěžovatel v této souvislosti zmínil judikaturu, v níž se
Nejvyšší správní soud zabýval možností poskytování informací servisním orgánem namísto
osloveného monokratického orgánu (rozsudek ze dne 11. 4. 2011, č. j. 2 Ans 8/2010 – 68, který
se týkal žádosti o poskytnutí informace směřující přímo k prezidentovi republiky a rozsudek
ze dne 19. 2. 2008, č. j. 2 As 58/2007, který se týkal žádosti o poskytnutí informací směřující vůči
veřejnému ochránci práv). Stěžovatel vyjádřil přesvědčení, že hejtman kraje není natolik výlučným
a ojedinělým orgánem, aby jej nebylo možné osobně oslovit s žádostí o informace, není ani
samostatným ústavním činitelem jako prezident republiky a není ani specifickým samostatným
úřadem, na jehož hierarchickém vrcholu by osamoceně stál a který by svou osobou ztělesňoval,
jako je tomu v případě veřejného ochránce práva.
Se stěžovatelem popsanou odlišností v postavení hejtmana od postavení prezidenta
republiky či veřejného ochránce lze sice souhlasit, na rozdíl od stěžovatele má však Nejvyšší
správní soud za to, že při posouzení otázky, zda v posuzované věci a při poskytování informací
obecně vystupuje odbor kanceláře hejtmana, jako jeho servisní orgán je třeba vycházet z faktické
činnosti tohoto odboru, nikoli z postavení hejtmana. Pokud tak v posuzované věci odbor
kanceláře hejtmana žádost stěžovatele o informace vyřídil, poskytl tím hejtmanovi potřebný
servis, což je přesně činnost, ke které je určen, [viz též popis činnost odboru kanceláře hejtmana
na internetových stránkách JMK(http://www.krjihomoravsky.cz/Default.aspx?ID=18635&Type
ID=2), podle kterého tento odbor mimo jiné „zajišťuje servis pro hejtmana JMK.“].
Postup, kdy žádost o informace je zpracována a vyřízena servisním orgánem hejtmana tak
nejde proti zprůhledňování veřejné správy prostřednictvím poskytování informací, jak se
domnívá stěžovatel, ale jedná se, jak již bylo řečeno výše, o smysluplné a racionální opatření, které
napomáhá hladkému a efektivnímu vyřizování žádostí o informace a v žádném případě nezbavuje
hejtmana odpovědnosti za informování občanů o činnosti kraje (§61 odst. 3 písm. f/ zákona
o krajích). Z rozhodnutí JMK je navíc zřejmé, který pracovník rozhodnutí vypracoval a který
pracovník krajského úřadu jej podepsal. Stěžovateli tak nelze přisvědčit ani v tom, že by hejtman
vyřízení žádosti o informace delegoval na „servisní orgán bez jasně čitelné tváře“.
Stěžovatel dále namítal, že správní orgány odůvodnily odepření informace tím, že pro žadatele není
relevantní informace o předávání jeho žádosti uvnitř povinného subjektu a interní komunikace s ní související,
jelikož tato nemá vliv na případné uplatnění práva žadatele na ochranu proti nečinnosti, resp. podání stížnosti
podle §16 zákona o informacích v případě, že není jeho žádost vyřízení v zákonem stanovené lhůtě. Jakkoli se
takto formulovaná argumentace v odůvodnění rozhodnutí žalovaného (a ostatně ani správního
orgánu prvního stupně) nenachází, stěžovatel se touto námitkou brání postupu správních orgánů,
jímž za použití §11 odst. 1 písm. a) zákona č. 106/1999 Sb. (podle něhož „povinný subjekt může
omezit poskytnutí informace, pokud se vztahuje výlučně k vnitřním pokynům a personálním předpisům povinného
subjektu“) odmítly stěžovateli poskytnout výpis ze systému GINIS k doložení toho, jak bylo
podání stěžovatele (žádost o poskytnutí informací ze dne 15. 6. 2008) v rámci JMK předáváno. Je
nutno připustit, že výklad ustanovení §11 odst. 1 písm. a) zákona č. 106/1999 Sb. může činit
v praxi povinným subjektům jisté problémy, spojené především s interpretací pojmů „vztahující
se k vnitřním pokynům a personálním předpisům“, a to v tom smyslu, zda jde výlučně jen o tyto
předpisy a pokyny nebo i o systém jejich realizace k nim se vztahující. V tomto směru zaujal
Nejvyšší správní soud tentýž závěr jako městský soud, totiž, že nejde jen o vlastní vnitřní pokyny
a personální předpisy, ale i o jejich realizační systém, přičemž rozhodující pro posouzení
možného odepření poskytnout informaci je zjištění, zda tento systém se může dotýkat výkonu
veřejné správy navenek, či se vztahuje výlučně k vnitřním pokynům a personálním předpisům
povinného subjektu a její obsah je tak výlučně organizační, metodický nebo řídící, který zásadně
nemůže ovlivnit subjekty jiné než ty, které mu z hlediska pracovněprávního či služebního vztahu
podléhají.
Podle těchto kritérií byl pak posouzen městským soudem systém GINIS, který je
elektronickým evidenčním systémem spisové dokumentace povinného subjektu a bylo zjištěno,
že obsahuje toliko informace, jak se v rámci vnitřní organizace JMK provádí a zajišťuje tok
dokumentů a jak je přidělována práce jednotlivým pracovníkům. Jeho obsah je tak výlučně
organizační a řídící a zásadně nemůže ovlivnit subjekty jiné, než ty, jimž je určen, tedy pracovníky
úřadu, podobně jako je tomu např. u organizačního řádu, spisového řádu, skartačního řádu či
docházkového systému. Výpis ze systém GINIS sice není sám o sobě vnitřním předpisem (jak na
to správně poukázal stěžovatel), jedná se však o systém, který s vnitrními předpisy JMK
bezprostředně souvisí (vztahuje se k nim) a jedná se tudíž o podchycení informací týkající se
pouze pracovníků JMK ve smyslu §11 odst. 1 písm. a) zákona č. 106/1999 Sb., jejichž poskytnutí
může povinný subjekt omezit. Nejvyšší správní soud se tak ztotožňuje se závěrem městského
soudu, že žalovaný nepochybil, pokud stěžovatelem požadovanou informaci (výpis ze systému
GINIS) neposkytl. V podrobnostech odkazuje Nejvyšší správní soud na odůvodnění
napadeného rozsudku, kde se městský soud s otázkou omezení poskytnutí informací vztahujících
se k vnitřním pokynům a personálním předpisům náležitě vypořádal, přičemž zohlednil samotný
smysl a účel zákona č. 106/1999 Sb. a poukázal na relevantní judikaturu (rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 31. 5. 2010, č. j. 4 As 13/2010 – 75).
Z výše uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že rozsudek městského
soudu netrpí vadami uvedenými v §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Kasační stížnost
proto podle §110 odst. 1 s. ř. s. jako nedůvodnou zamítl.
O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s ustanovením
§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel ve věci neměl úspěch, a proto
nemá právo na náhradu nákladů řízení, které mu vznikly. Žalovanému, kterému by jakožto
úspěšnému účastníku řízení právo na náhradu nákladů řízení příslušelo, náklady v řízení o kasační
stížnosti nad rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. února 2013
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu