ECLI:CZ:NSS:2013:4.AS.30.2013:52
sp. zn. 4 As 30/2013 - 52
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců
Mgr. Aleše Roztočila a JUDr. Dagmar Nygrínové v právní věci žalobců: a) obec Tavíkovice,
se sídlem Tavíkovice 1, Tavíkovice, b) L. K., oba zast. JUDr. MgA. Michalem Šalomounem,
Ph.D., advokátem, se sídlem Bráfova třída 52, Třebíč, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se
sídlem náměstí Hrdinů 1634/3, Praha 4, v řízení o kasační stížnosti žalobců a) a b) proti usnesení
Městského soudu v Praze ze dne 13. 2. 2013, č. j. 7 A 49/2012 – 25,
takto:
I. Kasační stížnost žalobce a) se odmítá .
II. Ve vztahu mezi žalobcem a) a žalovaným žádný z účastníků nemá právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 13. 2. 2013, č. j. 7 A 49/2012 – 25,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
IV. Zástupci žalobce a) se vrací zaplacený soudní poplatek za kasační st ížnost ve výši
5000 Kč, který bude z účtu Nejvyššího správního soudu zaplacen do 30 dnů od právní
moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I.
Předcházející řízení a obsah kasační stížnosti
[1] Dne 4. 5. 2012 zahájil žalovaný správní řízení ve věci rozp uštění zastupitelstva žalobce
a) podle §89 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., zákon o obcích (obecní zřízení), protože z podnětu
ze dne 2. 4. 2012 zaslaného žalobcem a) a podepsaného žalobcem b) jako jeho tehdejším
starostou vyplývalo, že se od 30. 9. 2011, kdy proběhlo poslední zasedání zastupitelstva
žalobce a), nedaří další zasedání zastupitelstva kvůli osobním neshodám mezi jeho členy svolat.
Žalovaný během správního řízení zjistil, že žalobce b) jako tehd ejší starosta obdržel dne
7. 3. 2012 žádost pěti z celkového počtu devíti členů zastupitelstva žalobce a) o svolání
zastupitelstva obce podle §92 odst. 1 zákona o obcích a na den 30. 3. 2012 skutečně
toto zasedání svolal. Dne 30. 3. 2012, tj. v den, kdy se svolané zasedání zastupitelstva mělo konat,
však žalobce b) toto zasedání zrušil. I přesto se na něm sešlo pět zastupitelů žalobce a),
tedy nadpoloviční většina členů zastupitelstva žalobce a), což je podle §92 odst. 3 zákona
o obcích dostatečný počet členů k přijímání usnesení zastupitelstva obce. Zastupitelstvo žalobce
a) se pak ve stejném počtu sešlo také na zasedání konaném dne 25. 5. 2012, které bylo svoláno
podle §92 odst. 2 zákona o obcích členem zastupitelstva žalobce a), panem J . D., protože žalobce
b) jako starosta nesvolal v náhradu za jím zrušené zasedání zastupitelstva ze dne 30. 3. 2012
žádné další zasedání a tedy žádosti zastupitelů podle §92 odst. 1 zákona o obcích nevyhověl.
Z těchto zjištění pak žalovaný vyvodil, že zde není dán důvod pro rozpuštění zastupitelstva
žalobce a) podle §8 9 odst. 1 zákona o obcích, protože toto zastupitelstvo se v zákonem
stanovené šestiměsíční lhůtě sešlo dne 30. 3. 2012 (ačkoli existují pochybnosti o informovanosti
veřejnosti o konání tohoto zasedání, když to bylo nejprve svoláno, poté zrušeno, a přesto se
nakonec konalo) a dále i 25. 5. 2012 (u něhož takové pochybnosti nepanují), a to v počtu
zastupitelů, který umožňoval přijímat usnesení- na posléze zmíněném zasedání bylo přijato mj.
usnesení o odvolání žalobce b) z funkce starosty žalobce a) a do funkce starosty byla zvolena
Ing. J. H. Podle žalovaného tedy odpadl důvod k řízení, a protože dle jeho názoru zákon o
obcích neupravuje způsob, jakým má v takovém případě rozhodnout, zastavil žalovaný řízení dle
§66 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, usnesením poznamenaným do spisu ze dne 23.
7. 2012, č. j. MV67378-11/ODK-2012 (dále též „napadené usnesení žalovaného“), které zároveň
doručil účastníkům, a poučil je, že proti tomuto usnesení se nelze odvolat.
[2] Proti tomuto usnesení podal žalobce b) [a z a žalobce a) JUDr. MgA. Michal Šalomoun,
advokát, na základě plné moci vystavené dne 14. 8. 2012 žalobcem b) jako starostou obce] dne
22. 8. 2012 žalobu k Městskému soudu v Praze. V žalobě polemizovali se závěry žalovaného
týkajícími se otázky, zda skutečně došlo k zasedání zastupitelstva žalobce a) dne 30. 3. 2012
a 25. 5. 2012, vytkli žalovanému nečinnost, protože místo bezodkladného rozhodnutí ve věci
stanovil nejprve žalobci a) lhůtu 30 dní k prokázání funkčnosti zastupitelstva, označili
jeho postup za rozporný s hmotným právem, neboť žalovaný nehodnotil, zda byly naplněny
podmínky rozpuštění zastupitelstva dle §89 odst. 1 zákona o obcích, ale soustředil
se na skutečnost, že určitá část zastupitelů projevila vůli ke konání zasedání zastupitelstva.
Konečně žalobci v žalobě tvrdili, že zjištění a právní závěry žalovaného nemají oporu v důkazech
založených ve správním spise. Z těchto důvodů se žalobci a) i b) domáhali zrušení rozhodnutí
žalovaného a vrácení mu věci k dalšímu řízení.
[3] Městský soud však svým usnesením ze dne 13. 2. 2013, č. j. 7 A 49/2012 – 25,
(dále též „napadené usnesení městského soudu“), tuto žalobu odmítl, věc postoupil
žalovanému a dále rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Podle mínění městského soudu žalovaný chybně aplikoval §66 odst. 2 správního řádu,
protože toto ustanovení je použitelné pouze tehdy, když v průběhu řízení pominou
jeho podmínky, tedy existence způsobilých účastníků a předmětu tohoto řízení. S odkazem
na komentářovou literaturu ke správnímu řádu a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
28. 7. 2011, č. j. 5 As 30/2011 – 93, (všechna citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
jsou dostupná na www.nssoud.cz), uvedl městský soud, že k zastavení řízení podle §66 odst. 2
správního řádu tedy dochází z formálně procesních důvodů, aniž by se věcně rozhodovalo
o předmětu řízení, žalovaný však ve svém rozhodnutí prove dl podrobné skutkové zkoumání
a věcně posoudil splnění podmínek pro rozpuštění zastupitelstva dle §89 odst. 1 zákona
o obcích. Svým postupem tak žalovaný podle názoru městského soudu zkrátil účastníky
na jejich právu na projednání věci ve dvou instancích, když proti usnesení dle §66 odst. 2
správního řádu není ve smyslu §76 odst. 5 správního řádu přípustné odvolání, protože správně
měl ve věci meritorně rozhodnout tak, že se zastupitelstvo žalobce a) nerozpouští. Vzhledem
k tomu posoudil městský soud podanou žalobu jako rozklad směřující proti napadenému
rozhodnutí žalovaného, proto ji podle §46 odst. 5 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní
(s. ř. s.) odmítl a postoupil příslušnému správnímu orgánu, zde žalovanému, neboť žalobci byli
nesprávně poučeni o nemožnosti podat proti napadenému usnesení žalovaného řádný opravný
prostředek.
[4] Usnesení městského soudu napadl kasační stížností žalobce b) [a za žalobce a)
JUDr. MgA. Michal Šalomoun, advokát, na základě plné moci vystavené dne 14. 8. 2012
žalobcem b) jako starostou obce] (dále též stěžovatelé). Svou kasační stížnost opřeli o důvod
podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., t edy tvrzenou nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu
nebo o zastavení řízení. Naplnění tohoto důvodu spatřují stěžovatelé v tom, že úvaha
městského soudu, podle níž nepřipuštění možnosti podání řádného opravného prostředku
proti napadenému rozhodnutí žalovaného znamenalo zkrácení účastníků řízení na jejich právu
na projednání věci ve dvou instancích, je chybná, protože je založená na judikatuře Nejvyššího
správního soudu týkající se řízení o odstranění stavby podle zákona č. 183/2006 Sb., o územním
plánování a stavebním řádu (stavební zákon). Jelikož však §89 odst. 1 zákona o obcích stanoví,
že proti rozhodnutí Ministerstva vnitra o rozpuštění zastupitelstva obce může obec podat
jen žalobu k soudu, nezakotvuje zákon o obcích právo na přezkum takového rozhodnutí
žalovaného ve správním řízení podáním řádného opravného prostředku. Stěžovatelé
jsou přesvědčeni, že městský soud se měl naopak vypořádat s otázkou, zda i v případě,
že Ministerstvo vnitra v řízení o rozpuštění zastupitelstva obce rozhodne tak, že se zastupitelstvo
obce nerozpouští, platí, že se takovému rozhodnutí lze bránit toliko žalobou k soudu,
nebo zda je v takovém případě možné toto rozhodnutí přezkoumat v rámci správního řízení.
Protože se však městský soud touto otázkou ve svém rozhodnutí vůbec nezabýval a celou věc
posoudil analogicky s rozhodováním podle stavebního zákona, v němž však o dvojinstančním
správním řízení není pochyb, zatížil své rozhodnutí dle mínění stěžovatelů nepřezkoumatelností.
Stěžovatelé mají za to, že městský soud měl napadené rozhodnutí žalovaného zrušit
pro nezákonnost již jen z toho důvodu, že pokud žalovaný došel k závěru, že podmínky §89
odst. 1 zákona o obcích naplněny nebyly, bylo na místě věcně rozhodnout, že se zastupitelstvo
stěžovatele a) nerozpouští, a nikoli řízení zastavit. Vzhledem k těmto důvodům pak stěžovatelé
navrhli, aby Nejvyšší správní soud usnesení městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu
řízení.
[5] Žalovaný ve vyjádření ze dne 20. 3. 2013 uvedl, že JUDr. MgA. Michal Šalamoun, Ph.D.
nebyl oprávněn za stěžovatele a) podat ani žalobu ani kasační stížnost, neboť dne 25. 5. 2012
zastupitelstvo obce Tavíkovice odvolalo z funkce starosty stěžovatele b) a zvolilo starostkou
paní Ing. H. Žalovaný dále zpochybnil i aktivní legitim aci stěžovatele a), neboť podle jeho názoru
není zřejmé, jak by mělo dojít na padeným usnesením žalovaného ke zkrácení jeho práv. K meritu
žalovaný uvedl, že zákon o obcích zakládá Ministerstvu vnitra pravomoc rozhodnout o
rozpuštění zastupitelstva, nikoli však rozhodnout o nerozpuštění zastupitelstva. Proto žalovaný
v návaznosti na zjištění, že podmínky pro rozpuštění zastupitelstva nejsou dány, řízení dle §66
odst. 2 správního řádu zastavil. Podle žalovaného také účastníci nebyli zkráceni na právu na
dvojinstančnost řízení, neboť usnesení o zastavení řízení je možno přezkoumat v rámci
přezkumného řízení dle §94 a násl. správního řádu. V dané věci stěžovatel b) uplatnil podnět
k zahájení přezkumného řízení ve vztahu k napadenému usnesení žalovaného, avšak ministr
vnitra důvody k zahájení nezkumného řízení neshledal.
[6] Nejvyšší správní soud usnesením ze dne 28. 3. 2013, č . j. 4 As 30/2013 - 32, vyzval
JUDr. MgA. Michala Šalamouna, Ph.D., aby ve lhůtě dvou týdnů od doručení usnesení prokázal,
že mu byla plná moc k zastupování stěžovatele a) vystavena osobou oprávněnou
za tohoto stěžovatele jednat. Zároveň jej poučil, že nebude -li prokázáno, že plnou moc udělila
osoba oprávněná za účastníka jednat, bude kasační stížnost odmítnuta podle §46 odst. 1 písm. c)
s. ř. s.
[7] MgA. Michala Šalamouna, Ph.D. na výzvu soudu reagoval podáním ze dne 12. 4. 2013.
Uvedl, že v současné době je pochybné, kdo je osobou oprávněnou za obec Tavíkovice jednat,
neboť stěžovatel b) neuznává své odvolání z funkce starosty, k němuž mělo dojít dne 25. 5. 2012,
neboť předmětné shromáždění pěti zastupitelů nepovažuje za řádně svolané jednání
zastupitelstva obce. Podle jeho názoru, pokud byly splněny podmínky vyplývající z §89 odst. 1
zákona o obcích, byl žalovaný povinen zastupitelstvo obce rozpustit. Pokud tak neučinil, porušil
zákon a trvání mandátů jednotlivých zastupitelů je proto sporné. Proto pokud dne 14. 8. 2012
podepsal stěžovatel b) jakožto starosta obce Tavíkovice plnou moc k podání žaloby
proti napadenému usnesení žalovaného, byla plná moc udělena osobou oprávněnou
za stěžovatele a) jednat. To ostatně má vyplývat i z usnesení žalovaného ze dne 3. 5. 2012,
č .j. MV-41797-16/ODK-2012, kterým bylo předmětné řízení o rozpuštění zastupitelstva obce
Tavíkovice zahájeno.
II.
Posouzení kasační stížnosti
[8] Po shledání přípustnosti kasační stížnosti Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený
rozsudek v rozsahu podané kasační stížnosti (§109 odst. 3, věta před středníkem s. ř. s.)
a z důvodů v ní uvedených (§109 odst. 4, věta před středníkem s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl
bez nařízení jednání za podmínek vyplývajících z ustanovení §109 odst. 2, věty první s. ř. s.
[9] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval otázkou podmínek řízení o kasační stížnosti.
[10] Ze spisového materiálu předloženého žalovaným soud ověřil, že 5 členů zastupitelstva
obce Tavíkovice požádalo stěžovatele b) jako starostu obce o svolání zasedání zastupitelstva
podáním ze dne 7. 3. 2012. Starosta vyhláškou ze 7. 3. 2012 zasedání zas tupitelstva svolal
na 30. 3. 2012. Poté co někteří členové zastupitelstva vyjádřili zájem, aby na jednání zastupitelstva
byl zařazen bod vyjádření nedůvěry starostovi, vyzval je starosta k rezignaci na mandát
s tím, že jediným řešením „krize zastupitelstva“ jsou nové obecní volby. Dne 30. 3. 2012 starosta
zasedání zastupitelstva zrušil, pět členů zastupitelstva se však přesto sešlo (ačkoli zasedací
místnost obecního úřadu, kde se původně mělo zasedání konat, byla starostou uzamčena,
byly dveře otevřeny přivolaným zámečníkem). Přítomných pět zastupitelů na tomto jednání
odvolalo stěžovatele b) z funkce starosty a zvolilo Ing. J. H. starostkou obce.
[11] Následně dne 9. 5. 2012 požádalo týchž 5 členů zastupitelstva obce Tavíkovice
stěžovatele b) jakožto starostu, aby neprodleně svolal zasedání zastupitelstva. Protože starosta
obce zasedání zastupitelstva nesvolal, dne 17. 5. 2012 svolal člen zastupitelstva obce Tavíkovice
pan J. D. veřejné zasedání zastupitelstva na 25. 5. 2012 od 18:00 hodin v sále kulturního domu
v Tavíkovicích. Na programu bylo mj. odvolání starosty obce a volba nového starosty. Toto
oznámení bylo přiměřeným způsobem zveřejněno, mj. dle přiložené fotodokumentace bylo
vyvěšeno na úřední desce obecního úřadu (byť nikoli uvnitř, nýbrž vylepením „na skle“) .
Na jednání zastupitelstva byli doporučenou zásilkou doruče nou 18. 5. 2012 pozváni členové
zastupitelstva, včetně stěžovatele b), který na to reagoval otevřeným dopisem zastupitelům ze dne
17. 5. 2012, v níž sděloval, že v důsledku zahájení řízení o rozpuštění zastupitelstva se žádné
jednání zastupitelstva konat nesmí. Dále ze zápisu z jednání zastupitelstva ze dne 25. 5. 2012
vyplývá, že se jednání zastupitelstva zúčastnilo 5 členů zastupitelstva z celkových 9 (J. D., J. F.,
Ing. J. H., J. I. a M. P.). Zastupitelstvo obce následně hlasy všech 5 přítom ných členů
zastupitelstva odvolalo stěžovatele b) z funkce starosty obce a novým starostou zvolilo Ing. J. H.
Zasedání zastupitelstva se zúčastnilo celkem 59 občanů, jak vyplývá z prezenční listiny.
[12] Podle §92 zákona o obcích zasedání zastupitelstva obce svolává a zpravidla řídí starosta. Starosta
je povinen svolat zasedání zastupitelstva obce, požádá -li o to alespoň jedna třetina členů zastupitelstva obce,
nebo hejtman kraje. Zasedání zastupitelstva obce se koná nejpozději do 21 dnů ode dne, kdy žádost by la doručena
obecnímu úřadu. Nesvolá-li starosta zasedání zastupitelstva obce podle odstavce 1, učiní tak místostarosta,
popřípadě jiný člen zastupitelstva obce. Zastupitelstvo obce je schopno se usnášet, je -li přítomna nadpoloviční většina
všech jeho členů. Podle §87 zákona o obcích k platnému usnesení zastupitelstva obce, rozhodnutí nebo volbě
je třeba souhlasu nadpoloviční většiny všech členů zastupitelstva obce, nestanoví- li zvláštní právní předpis jinak.
Podle §103 odst. 2 starostu a místostarostu (místostarosty) volí do funkcí zastupitelstvo obce z řad svých členů .
[13] Z výše uvedeného lze dovodit, že stěžovatel b) byl z funkce starosty odvolán nejpozději
dne 25. 5. 2012 zastupitelstvem obce Tavíkovice a starostkou byla zvolena Ing. J . H. Z podkladů
obsažených ve spisu lze dovodit, že stěžovatel b) poté, co ztratil podporu většiny členů
zastupitelstva, snažil se zabránit konání zasedání zastupitelstva, které by jej mohlo z funkce
starosty odvolat a snažil se prostřednictvím podnětu žalovanému dosáhnout ro zpuštění
zastupitelstva a vyhlášení obecních voleb. K tomu Nejvyšší správní soud uvádí, že starosta obce
je v podmínkách českého právního řádu odpovědný zastupitelstvu a zastupitelstvo jej (většinou
hlasů) může z funkce odvolat a zvolit nového starostu. Starosta pak není oprávněn setrvávat
ve funkci proti vůli většiny členů zastupitelstva a prostřed nictvím obstrukcí oddalovat
své odvolání, respektive nemůže ani rozhodnout o vyhlášení nových obecních voleb. Rozpuštění
zastupitelstva je v zákoně o obcích konstruováno jako ultima ratio, opatření k řešení dlouhodobé
nefunkčnosti zastupitelstva (pokud se dlouhodobě tj. alespoň po dobu 6 měsíců není schopné
scházet ve složení zajišťujícím jeho usnášeníschopnost). Rozhodnutí žalovaného o rozpuštění
zastupitelstva pak je konstitutivní, tj. jeho účinkem není pouhá de klarace toho, co by nastalo
již samotnou skutečností, že se např. zastupitelstvo nesešlo usnášeníschopné po dobu 6 měsíců.
Proto nelze dovozovat, že by uplynutím doby šesti měsíců od konání posledního
(usnášeníschopného) zastupitelstva zastupitelům zanikl mandát, jak naznačuje stěžovatel b).
Naopak, pokud je zasedání zastupitelstva řádně svoláno, jak se v dané situaci stalo, sejde
se usnášeníschopné a starostu z funkce odvolá, pak odvolaný starosta nemá proti takovému
rozhodnutí zastupitelstva žádné prostředky právní ochrany a nezbývá mu než demokratické
rozhodnutí většiny respektovat. Stát pak může do věcí samosprávy zasahovat pouze na základě
zákona a proporcionálně (srov. čl. 101 odst. 4 Ústavy České republiky).
[14] V soudním řízení správním jedná za obec jakožto právnickou osobu ten, kdo je
k tomu oprávněn podle zvláštního zákona. Kdo jedná za právnickou osobu, musí své oprávnění
na výzvu soudu prokázat. (§33 odst. 4 s. ř. s.). Podle §103 odst. 1 zákona o obcích starosta obec
zastupuje navenek. Soud vyzval JUDr. Šalamouna, aby ve stanov ené lhůtě prokázal, že plná moc
k zastupování stěžovatele a) mu byla udělena osobou oprávněnou za obec Tavíkovice jednat,
což však neučinil. Ze spisu pak, jak bylo výše ukázáno, jednoznačně vyplývá, že ke dni
14. 8. 2012, kdy L. K. podepsal plnou moc obce Tavíkovice „jako starosta obce“, již starostou
nebyl, a proto nemohl za obec plnou moc udělit. Proto je kasační stížnost stěžovatele a) nutné
odmítnout podle §46 odst. 1 písm. c) ve spojení s §120 s. ř. s. jako podání učiněné osobou, která
k tomu zjevně nebyla oprávněna.
[15] Nejvyšší správní soud se dále zabýval tím, zda bylo napadené usnesení městského soudu
o odmítnutí žalob zákonné. Městský soud žaloby odmítl a věc postoupil žalovanému s tím,
že stěžovatelé nevyčerpali opravné prostředky (rozklad) proti napadenému usnesení žalovaného,
které jsou dle názoru městského soudu přípustné. V této souvislosti je nejprve nutno ověřit,
zda napadené usnesení o zastavení správního řízení je rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.,
které podléhá soudnímu přezkumu. Nejvyšší správní soud v této souvislosti odkazuje
na rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2005,
č. j. 1 Afs 86/2004 - 54, č. 792/2006 Sb. NSS, v němž se uvádí, že „[k]rajský soud je proto povinen
v každém jednotlivém případě zkoumat, zda se úkon správního orgánu, proti němuž žalobce brojí, dotýká
subjektivních práv a povinností - ať již je jejich pramenem ústavní, mezinárodní či jednoduché práv o – žalobce,
a zda tedy je rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. Paušální přístup, který by celou kategorii rozhodnutí
(např. právě rozhodnutí o zastavení řízení) vylučoval ze soudní ochrany, není na místě a je v příkrém rozporu
s principy právního státu. Vyloučení určitých úkonů ze soudního přezkumu podle §70 s. ř. s. totiž představuje
výjimku z generální klauzule, zužující pravomoc soudů jednajících a rozhodujících ve správním soudnictví;
jako kteroukoliv jinou výjimku v právu je zapotřebí vykládat ji restriktivně. Proto nabízejí-li se dvě interpretace,
z nichž jedna hovoří ve prospěch soudního přezkumu a druhá proti němu, je vždy zapotřebí upřednostnit tu první,
resp. v pochybnostech, zda se určitý úkon dotýká práv a povinností žalobce podle §65 odst. 1 s. ř. s. a tedy
podléhá přezkumu, je na místě usuzovat, že tomu tak je.“ Rovněž odborná literatura uvádí, že usnesení
o zastavení řízení vydané dle §66 správního řádu podléhá soudnímu přezkumu v řízení dle §65
a násl. s. ř. s. (srov. Průcha, P.: S právní řád s poznámkami a judikaturou, Leges, Praha 2012,
str. 187, s odkazem na rozsudek Krajského soudu v Plzni z 30. 11. 2011, č. j. 57 A 128/2010 -
56). Ani z konkrétních okolností dané věci nelze zjistit nic, co by bylo na překážku soudnímu
přezkumu usnesení o zastavení řízení. Lze tedy uzavřít, že napadené usnesení žalovaného je
rozhodnutím podle §65 odst. 1 s. ř. s., které podléhá soudnímu přezkumu.
[16] Ve vztahu ke stěžovateli b) nelze mít ani pochybnosti o jeho aktivní procesní legitimaci
k podání žaloby proti napadenému usnesení, které vyjádřil žalovaný. Stěžovatel b) tvrdí zkrácení
na svých právech a toto zkrácení nelze a priori vyloučit. Pokud bylo správní řízení z moci úřední
zahájeno, byl stěžovatel b) jeho účastníkem a procesním zastavením sprá vního řízení mohl být
přinejmenším dotčen na svém právu na meritorní rozhodnutí žalovaného ve věci (což ostatně
dovodil i městský soud v napadeném usnesení). Konkrétně v dané věci měl stěžovatel b) zájem
na rozhodnutí o rozpuštění zastupitelstva obce, neboť podle jeho názoru rozložení sil
ve stávajícím zastupitelstvu dlouhodobě neumožňovalo přijímat rozhodnutí a tak blokovalo
výkon samosprávy obce a řádný výkon zastupitelského mandátu stěžovatele b).
[17] Zbývá posoudit to, zda proti napadenému usnesení žalovaného je přípustný rozklad,
jak dovodil městský soud. K tomu je třeba uvést následující. Žalovaný v napadeném usnesení
výslovně uvedl, že zastavuje správní řízení zahájené z moci úřední, a to podle §66 odst. 2
správního řádu. Podle výslovné úpravy obsažené v tomto ustanovení, se jedná o usnesení
pouze poznamenané do spisu. Podle §76 odst. 3 správního řádu se o usnesení poznamenaném
do spisu účastníci vhodným způsobem vyrozumí. Takovým vhodným způsobem může být
i doručení stejnopisu usnesení, pokud je účastník výslovně poučen o tom, že se jedná o usnesení
poznamenané do spisu, proti kterému není přípustné odvolání (rozklad), jak se ostatně
v posuzovaném případě stalo (srov. shodně Vedral, J.: Správní řád. Komentář. II. aktualizované
vydání, BOVA POLYGON, Praha 2012, str. 658). Správní řád výslovně uvádí, že proti usnesení,
které se pouze poznamenává do spisu, není přípustné odvolání (§76 odst. 5 věta druhá).
[18] Pokud městský soud dovozoval přípustnost rozkladu proti napadenému usnesení
žalovaného z toho, že nebyly dle jeho názoru splněny zákonné podmínky pro zastavení řízení
uvedené v §66 odst. 2 správního řádu, pak musí Nejvyšší správní soud takovou argumentaci
odmítnout. Přípustnost opravného prostředku nelze dovozovat z toho, zda je předmětné
rozhodnutí zákonné nebo věcně správné, neboť to teprve případně musí být zkoumáno
v odvolacím (rozkladovém) řízení v rámci posouzení důvodnosti odvolání (rozkladu), je-li
ovšem takový opravný prostředek přípustný. Posouzení přípustnosti odvolání (rozkladu) musí
již z povahy věci předcházet úvaze o jeho důvodnosti. Při posuzování přípustnosti opravného
prostředku proti rozhodnutí (usnesení) správního orgánu musí být primárně vycházeno z toho,
o jaké rozhodnutí se typově jedná a podle jakého ustanovení bylo vydáno. Zároveň je
třeba zkoumat, zda odvolání proti takovému rozhodnutí (usnesení) správní řád nebo zvláštní
zákon vylučuje či nikoli. Pokud zákon odvolání proti danému rozhodnutí (usnesení) vylučuje,
pak nelze jeho přípustnost dovozovat výkladem z toho, zda se jedná o rozhodnutí vydané
v souladu se zákonem (tedy zákonné). Zákonnost rozhodnutí a přípustnost opravného
prostředku proti němu jsou dvě odlišné otázky, které nelze směšovat.
[19] Nejvyšší správní soud pokládá za nesprávný i odkaz městského soudu na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 7. 2011, č. j. 5 As 30/2011 - 96. Podle názoru Nejvyššího
správního soudu v citovaném rozsudku nebyl vysloven závěr, že by proti usnesení o zastavení
řízení podle §66 odst. 2 správního řádu, které se pouze poznamenává do spisu, bylo odvolání
přípustné. Soud se toliko vyjadřoval k nezákonnosti postupu stavebního úřadu v předmětné věci.
Situace řešená v rozsudku ve věci sp. zn. 5 As 30/2011 se navíc od nyní projednávané věci
podstatně odlišuje. V citovaném rozsudku se jednalo o žalobu proti rozhodnutí o zamítnutí
odvolání proti usnesení správního orgánu o zastavení řízení, kdežto v nyní posuzované věci
se žalobce domáhal včasnou žalobou soudního přezkumu rozhodnutí, proti kterému je odvolání
zákonem vyloučeno.
[20] Vzhledem k výše uvedenému nebylo již třeba zabývat se stěžovatelem b) předestřenou
argumentací, poukazující na odlišnost řízení o rozpuštění obecního zastupitelstva od řízení
o odstranění stavby, která je ostatně irelevantní, když žalobou bylo v nyní rozhodované věci
napadeno usnesení o zastavení správního řízení, nikoli rozhodnutí o rozpuštění zastupitelstva
dle §89 odst. 1 zákona o obcích.
[21] Nejvyšší správní soud uvádí, že touto právní úpravou nejsou nijak dotčena práva
účastníků. Soudní přezkum usnesení o zastavení říz ení je zajištěn. Z žádného předpisu ústavního
práva ani z mezinárodních smluv, kterými je česká republika vázána, pak nevyplývá právo
účastníka na dvojinstančnost správního nebo soudního řízení. Otázka, zda má být přípustný
řádný opravný prostředek proti určitému rozhodnutí ve správním řízení tak závisí pouze na úvaze
zákonodárce, který v případě usnesení o zastavení řízení zahájeného z moci úřední dle §66
odst. 2 správního řádu odvolání vyloučil (srov. např. nález Ústavního soudu Pl. ÚS 33/09 ze dne
29. 9. 2010, bod 55: „Proto, aniž by se [tj. Ústavní soud, poznámka Nejvyššího správního soudu]
mohl zabývat aplikací případných výjimek podle čl. 2 Protokolu č. 7 k Úmluvě, nezbylo mu než konstatovat,
že právo na odvolání proti rozhodnutí v tomto řízení tak e xplicitně v ústavním pořádku garantováno není“).
[22] V dané věci tedy lze shrnout, že napadené usnesení žalovaného bylo vydáno podle §66
odst. 2 správního řádu, které se pouze poznamená do spisu a opravný prostředek proti takovému
usnesení je vyloučen v §7 6 odst. 5 správního řádu. Žaloba proti napadenému usnesení
žalovaného proto nemohla být odmítnuta s poukazem na nevyčerpání opravných prostředků.
III.
Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[23] Nejvyšší správní soud kasační stížnost stěžovatele a) odmítl, neboť byla podána osobou
k tomu zjevně neoprávněnou (§46 odst. 1 písm. c) ve spojení s §120 s. ř. s.).
[24] Nejvyšší správní soud dále dle §110 odst. 1 napadené us nesení městského soudu zrušil
a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V dalším řízení je městský soud povinen žalobu meritorně
posoudit a případně, dospěje-li k závěru o její důvodnosti, napadené usnesení žalovaného zruší
a věc mu vrátí k dalšímu řízení. Naopak, pokud městský soud žalobu posoudí jako nedůvodnou,
zamítne ji. V této souvislosti městský soud především zváží, zda žalovaný měl postupovat v dané
věci dle §66 odst. 2 správního řádu, nebo zda měl v případě zjištění, že nebyly dány podmínky
propuštění ze zastupitelstva obce vydat rozhodnutí, že zastupitelstvo se nerozpouští.
[25] Protože kasační stížnost stěžovatele a) byla odmítnuta, Nejvyšší správní soud
zároveň rozhodl o vrácení soudního poplatku zaplaceného stěžovatelem a), respektive
JUDr. Šalamounem. Stěžovatel a) nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti,
neboť jeho kasační stížnost byla odmítnuta (§60 odst. 3 ve spojení s §120 s. ř. s.).
[26] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti mezi stěžovatelem b) a žalovaným Nejvyšší
správní soud nerozhodoval, neboť tak učiní Městský soud v Praze, kterému byla věc vrácena
k dalšímu řízení (§110 odst. 3 s. ř. s.)
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. června 2013
JUDr. Jiří Palla
předseda senátu