ECLI:CZ:NSS:2013:4.AS.6.2013:28
sp. zn. 4 As 6/2013 - 28
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců
Mgr. Aleše Roztočila a JUDr. Dagmar Nygrínové v právní věci žalobce: P. E., zast. JUDr.
Pavlem Ungrem, advokátem, se sídlem Purkyňova 547/43, Plzeň, proti žalovanému: Krajský
úřad Plzeňského kraje, odbor dopravy a silničního hospodářství, se sídlem Škroupova 18,
Plzeň, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 7. 12.
2012, č. j. 17 A 14/2012 – 38,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 7. 12. 2012, č. j. 17 A 14/2012 – 38,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
[1] Rozhodnutím ze dne 2. 2. 2012, čj. DSH/1370/12 (dále též „napadené rozhodnutí
žalovaného“), žalovaný zamítl odvolání žalobce a potvrdil rozhodnutí Magistrátu města Plzeň ze
dne 28. 11. 2011, čj. MMP/049887/11, jímž byl žalobce uznán vinným ze spáchání přestupku
podle §22 odst. 1 písm. f) bod č. 2 a §22 odst. 1 písm. l) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „přestupkový zákon“) a žalobci byla uložena pokuta ve
výši 7.500 Kč, zákaz činnosti spočívající v zákazu řízení motorových vozidel na dobu 6 měsíců a
náhrada nákladů správního řízení ve výši 1.000 Kč. Přestupku se měl žalobce dopustit tím, že 15.
3. 2011 řídil automobil tovární značky BMW registrační značky X v Plzni, ulice Domažlická,
rychlostí 95 km/h (po odečtení možné odchylky měřícího zařízení), přičemž v daném místě byla
maximální povolená rychlost 50 km/h a dále po zastavení hlídkou Policie ČR nepředložil řidičský
průkaz ani osvědčení o registraci vozidla.
[2] Proti napadenému rozhodnutí žalovaného podal žalobce dne 15. 3. 2012 žalobu
u Krajského soudu v Plzni. V žalobě uvedl, že napadené rozhodnutí žalovaného mu nebylo řádně
doručeno (podle svého tvrzení se žalobce o existenci napadeného rozhodnutí dozvěděl až na
základě svého telefonického dotazu u žalovaného), a z tohoto důvodu žalobce rovněž zpochybnil
i skutečnost, že napadené rozhodnutí žalovaného bylo vůbec vydáno. Vzhledem k těmto
okolnostem dle žalobce došlo k zániku odpovědnosti žalobce za spáchání předmětného
přestupku, neboť marně uplynula zákonná lhůta pro jeho projednání. Dále žalobce bez bližšího
upřesnění uvedl, že žalovaný rozhodl na základě skutkového stavu, který nemá oporu ve spisech
a učinil nesprávné právní závěry.
[3] Krajský soud rozsudkem ze dne 7. 12. 2012 (dále jen „napadený rozsudek“) žalobu zamítl
a rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Krajský soud dospěl
k závěru, že napadené rozhodnutí bylo žalobci doručováno poštou na adresu jeho trvalého
pobytu (zásilka byla odeslána dne 3. 2. 2012, dne 6. 2. 2012 byla uložena na poště a dne 17. 2.
2012 byla vhozena do poštovní schránky žalobce), což bylo nepochybně nesprávné, neboť
z dokladů předložených žalobcem vyplývá, že ke dni 1. 2. 2012 byla žalobci aktivována datová
schránka, kterou měl tedy žalovaný použít k doručení napadeného rozhodnutí. Krajský soud však
s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2010, č. j. 1 As 90/2010-95,
usoudil, že na doručování ve správním řízení je nutno nahlížet nikoli z ryze formálního hlediska,
nýbrž s přihlédnutím k smyslu účelu doručování, kterým je komunikace písemnosti účastníkovi
řízení. V konkrétním případě tak krajský soud dospěl k názoru, že ačkoli žalovaný postupoval při
doručování napadeného rozhodnutí nesprávně, když jej nedoručil do datové schránky žalobce,
nejedná se však o podstatné porušení procesních ustanovení, neboť podle soudu nemůže být
pochyb o tom, že se předmětné rozhodnutí dostalo do dispozice žalobce, protože ten v podané
žalobě uvedl jak přesnou identifikaci napadeného rozhodnutí, tak i jeho výrok. Adresa, na kterou
žalovaný doručoval, byla adresou trvalého pobytu žalobce a žalobce na této adrese v minulosti
doručované písemnosti přebíral. Dle soudu navíc jednání žalobce v průběhu správního řízení
vykazovalo známky obstrukce. Žalobce se opakovaně omlouval ze zdravotních důvodů z ústního
jednání nařízeného správním orgánem prvního stupně na dny 11. 5. 2011, 8. 6. 2011, 21. 7. 2011
a 26. 8. 2011, přičemž pokaždé přeložil doklad o pracovní neschopnosti potvrzený lékařem. Dále
žalobce požádal dne 14. 9. 2011 o prodloužení lhůty k vyjádření se k podkladům rozhodnutí,
neboť opět náhle onemocněl, což opět doložil potvrzením o pracovní neschopnosti. Následně
žalobce namítl podjatost všech úředníků správního orgánu prvního stupně. Po doručení
prvostupňového rozhodnutí žalobce podal pouze blanketní odvolání, které až na výzvu
správního orgánu doplnil. Následně zmocnil advokáta k zastupování ve správním řízení, avšak po
předložení spisu žalovanému jakožto odvolacímu orgánu plnou moc vypověděl, tento úkon
ovšem oznámil pouze prvostupňovému orgánu. Zřízení datové schránky souběžně s očekávaným
vydáním napadeného rozhodnutí žalovaného bylo podle názoru krajského soudu zřejmě dalším
z obstrukčních úkonů (pokračování ve zvolené procesní a zcela nemorální taktice), kterým mělo být
dosáhnuto prekluze přestupku. Podle názoru krajského soudu tak bylo napadené rozhodnutí
žalovaného žalobci oznámeno a nabylo tak právní moci ještě před uplynutím roční prekluzivní
lhůty.
[4] Proti napadenému rozsudku krajského soudu podal žalobce včasnou kasační stížnost.
Svou kasační stížnost odůvodnil žalobce (dále též stěžovatel) důvodem podle §103 odst. 1 písm.
a) s. ř. s, tedy nesprávným posouzením právní otázky krajským soudem v předcházejícím řízení.
Stěžovatel zopakoval svá tvrzení uvedená v žalobě, že napadené rozhodnutí žalovaného
neobdržel, neboť se v prvním pololetí roku 2012 zdržoval mimo místo svého trvalého pobytu
a to v domě svých rodičů v N., poštu si nevybíral, neboť si zřídil datovou schránku a očekával, že
veškerá korespondence s úřady bude probíhat prostřednictvím datové schránky, jak předepisuje
zákon. Judikatura, kterou krajský soud citoval, vychází z předpokladu, že je najisto postaveno, že
účastník řízení doručovanou písemnost obdržel, byť formálně nesprávným způsobem. V případě
stěžovatele toto není splněno, neboť napadené rozhodnutí nikdy neobdržel. Závěr soudu, že se
stěžovatel s napadeným rozhodnutím seznámil, je pouhou spekulací bez jakékoli opory ve
zjištěném skutkovém stavu. Stěžovatel se dovolává čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky a čl. 2
odst. 2 Listiny základních práv a svobod a z nich vyplývající vázanosti státních orgánů zákonem.
[5] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že nesouhlasí s argumenty v ní
uvedenými, neboť napadené rozhodnutí bylo dle názoru žalovaného doručeno fikcí ke dni
16. 2. 2012, a v běhu prekluzívní lhůty nabylo právní moci. Žalovaný dále vyloučil možnost, že by
se datum vydání, číslo jednací a výrok napadeného rozhodnutí mohl stěžovatel dozvědět
telefonicky od příslušných pracovníků žalovaného, neboť takové informace nejsou telefonicky
sdělovány. Žalovaný proto navrhl, aby byla kasační stížnost zamítnuta.
[6] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.
vázán rozsahem a důvody, které stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti a jejím doplnění. Neshledal
přitom vady podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[7] Kasační stížnost je důvodná.
[8] Soud je povinen z úřední povinnosti zkoumat, zda jsou splněny podmínky řízení.
V případě řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle §65 a násl. s. ř. s. je jednou
z podmínek řízení i doručení napadeného rozhodnutí správního orgánu žalobci. V daném
případě podle názoru žalovaného a krajského soudu bylo napadené rozhodnutí doručeno
stěžovateli fikcí dne 16. 2. 2012 a tohoto dne nabylo právní moci. K tomu Nejvyšší správní soud
uvádí, že doručení písemnosti fikcí podle §23 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále
též „správní řád“ nebo „správní řád z roku 2004“), může nastat pouze za předpokladu splnění
zákonem stanovených podmínek pro tento způsob doručení. Jednou z těchto podmínek je
i okolnost, že správní orgán nemá podle zákona doručovat jiným způsobem. Jak správně krajský
soud konstatoval v napadeném rozsudku, z §19 odst. 1 správního řádu vyplývá, že správní orgán
je povinen doručovat účastníkovi prostřednictvím veřejné datové sítě do datové schránky
a k doručování prostřednictvím provozovatele veřejné datové sítě může správní orgán přistoupit
toliko, pokud doručení do datové schránky není možné. Stěžovatel měl nejpozději k 1. 2. 2012
aktivovánu datovou schránku, což však žalovaný při vypravení napadeného rozhodnutí nijak
neověřoval. V důsledku toho nebyly splněny podmínky pro doručování prostřednictvím držitele
poštovní licence a tedy ani pro případné doručení fikcí na adrese trvalého pobytu stěžovatele.
[9] Nejvyšší správní soud v této souvislosti shledává nepřípadným odkaz krajského soudu na
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2010, čj. 1 As 90/2010-95, neboť ve věci
řešené citovaným rozsudkem sice bylo obdobně jako v nyní souzené věci nesprávně doručováno
poštou, ačkoli adresát měl zřízenu datovou schránku. Podstatný rozdíl spočívá ovšem v tom, že
adresát ve věci sp. zn. 1 As 90/2010 si doručovanou písemnost osobně převzal, zatímco v nyní
řešené věci dovozuje žalovaný fikci doručení v důsledku toho, že si stěžovatel doručovanou
písemnost nepřevzal ani nevyzvedl v úložní době a následně mu byla vhozena do schránky. Soud
se ztotožnil s argumentací stěžovatele ohledně smyslu právní úpravy způsobů doručování.
Zásadně se předpokládá, že každý je povinen zajistit si na adrese trvalého pobytu (adrese pro
doručování) přebírání písemností zasílaných orgány veřejné moci a v opačném případě je povinen
nést příslušné negativní následky včetně případné fikce doručení písemností, o kterých se
případně adresát ve skutečnosti ani nedozvěděl. Pokud si však adresát zřídí datovou schránku,
povinnost kontrolovat poštu na adrese trvalého pobytu (adrese pro doručování) zaniká, neboť je
oprávněn spoléhat, že orgány veřejné moci v souladu se zákonem budou veškeré písemnosti
doručovat do datové schránky. V takovém případě je tedy uplatnění fikce doručení podle
příslušných procesních ustanovení (v případě správního řízení podle §23 odst. 4 správního řádu)
vyloučeno. Z obsahu správního ani soudního spisu nevyplývá, že by si stěžovatel doručovanou
písemnost (napadené rozhodnutí žalovaného) převzal, a závěr o doručení nelze učinit ani z pouhé
skutečnosti, že podle záznamu poštovního doručovatele byla zásilka po uplynutí úložní doby
vhozena do poštovní schránky stěžovatele. Pokud totiž žalovaný nepostupoval procesně
správným způsobem při doručování, a nemohla se v důsledku toho uplatnit fikce doručení, leží
důkazní břemeno ohledně skutečného doručení napadeného rozhodnutí na žalovaném, přičemž
želovaný žádné důkazy nepředložil. Za důkaz toho, že stěžovateli bylo napadené rozhodnutí
fakticky doručeno, nelze považovat obsah podané žaloby (respektive v ní uvedené datum a číslo
jednací napadeného rozhodnutí a způsob výroku), neboť nelze vyloučit možnost, že se dané
informace stěžovatel mohl dozvědět i jiným způsobem, aniž by mu napadené rozhodnutí
žalovaného muselo být skutečně doručeno.
[10] V této souvislosti se Nejvyšší správní soud zabýval též možnou aplikací fikce doručení
ve smyslu rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 2. 2009, č. j.
2 As 25/2007-118, č. 1838/2009 Sb. NSS. V tomto rozsudku bylo judikováno, že „[j]e-li účastník
řízení, jehož práva, právem chráněné zájmy či povinnosti byly rozhodnutím dotčeny (§14 odst. 1 správního řádu
z roku 1967), opomenut při oznámení rozhodnutí, nastane fikce oznámení rozhodnutí k okamžiku, k němuž je
bezpečně a bez rozumných pochyb zjištěno, že opomenutý účastník seznal úplný obsah rozhodnutí co do jeho
identifikačních znaků i věcného obsahu, zásadně tedy rovnocenně tomu, jako by mu bylo rozhodnutí řádně
oznámeno. Opomenutí účastníka při oznámení rozhodnutí je v takovém případě procesní vadou zhojitelnou bez
újmy na nastalé právní moci rozhodnutí jen za předpokladu, že fikce oznámení rozhodnutí nastala natolik včas,
že opomenutý účastník mohl užít zákonných procesních prostředků na svou obranu ještě před tím, než správní
orgán měl rozhodnutí za pravomocné.“ Nejvyšší správní soud k tomu uvádí, že rozšířený senát se
v citovaném rozsudku zabýval otázkou tzv. opomenutých účastníků řízení, tj. dalších dotčených
osob (nyní ve smyslu správního řádu z roku 2004 účastníků dle §27 odst. 2) a jádro argumentace
rozšířeného senátu směřuje k poměřování ochrany nabytých práv účastníků, kteří jednali v důvěře
v právní moc správního rozhodnutí a ochrany práv účastníka, kterému nebylo správní rozhodnutí
procesně doručeno. Nyní řešený případ je zcela odlišný v tom, že v něm je aplikována právní
úprava dle správního řádu z roku 2004 a jedná se o řízení ve věci správního trestání, v němž
jediným účastníkem je stěžovatel. Navíc nebylo ani prokázáno, že by znalost stěžovatele o obsahu
napadeného rozhodnutí žalovaného byla rovnocenná, jako v případě řádného doručení
napadeného rozhodnutí (zejména ani z obsahu žaloby nelze zjistit, že by stěžovateli byly známy
důvody rozhodnutí žalovaného). Na předmětný případ proto nelze aplikovat ani zákonnou fikci
doručení ve smyslu §23 odst. 4 správního řádu ani fikci oznámení rozhodnutí ve smyslu výše
citovaného rozsudku rozšířeného senátu ve věci sp. zn. 2 As 25/2007.
[11] Na závěru o absenci doručení napadeného rozhodnutí nemůže nic změnit ani okolnost,
že postup stěžovatele ve správním řízení lze hodnotit jako obstrukční. Zejména v řízení týkajícím
se správního trestání zajisté není povinností účastníka (obviněného) všestranně správnímu orgánu
vycházet vstříc a ulehčovat mu tak jeho postup směřující k vydání rozhodnutí. Naopak je jistě
právem účastníka používat jakékoli legální prostředky za účelem dosažení rozhodnutí pro něj
příznivého včetně případného zastavení řízení pro zánik odpovědnosti za přestupek. Na druhou
stranu správní orgán má k dispozici zákonem předvídané možnosti, jak takovému účelovému
postupu obviněného čelit a dosáhnout včasného projednání přestupku (např. je s podivem, že
správní orgán prvého stupně neověřoval důvody uváděné stěžovatelem jako omluvu jeho
nedostavení se na ústní jednání, případně pro prodloužení různých lhůt a zjevně účelový postup
stěžovatele opakovaně toleroval). To, že obviněný důsledně využívá veškeré možnosti pro
oddálení rozhodnutí ve věci, však nemůže zbavit správní orgán povinnosti postupovat důsledně
v souladu se zákonem a konkrétně v případě doručování správního rozhodnutí ověřit, zda adresát
nemá zřízenou datovou schránku.
[12] Protože tedy napadené rozhodnutí žalovaného nebylo procesně správně doručeno
stěžovateli a ani ze správních spisů ani ze soudního spisu nevyplývá, že by k tomuto doručení
případně došlo dodatečně, napadené rozhodnutí žalovaného není v právní moci. Nezbývá než
učinit závěr, že jedna z podmínek řízení (doručení napadeného rozhodnutí žalobci) není splněna.
[13] Pro postup soudu v takovém případě je směrodatný rozsudek rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2004, č. j. 2 As 27/2004-78, č. 457/2005 Sb. NSS.
V tomto rozsudku rozšířený senát uvedl: „[j]ak vyplývá ze s. ř. s., především z ustanovení §72 odst. 1,
podání žaloby, zejména pokud se týká lhůty dle tohoto ustanovení, je vázané na oznámení napadeného správního
rozhodnutí. Nedostatek řádného doručení tohoto rozhodnutí příslušnému účastníkovi řízení (žalobci), spočívající
v tom, že rozhodnutí bylo v rozporu s ustanovením §25 odst. 3 správního řádu [z roku 1967, pozn. 4.
senátu] doručeno přímo účastníkovi řízení a nikoli jeho zástupci, brání rozhodnutí o žalobě (přezkoumání
vlastního napadeného správního rozhodnutí). Jestliže žaloba přes tuto vadu doručení správního rozhodnutí byla
podána, jedná se o nedostatek žaloby (nedostatek podmínky řízení) odstranitelný. Samotná tato skutečnost (vada
doručení) není bez dalšího důvodem k odmítnutí žaloby pro předčasnost [§46 odst. 1 písm. b) s. ř. s.]. Pokud
soud, u kterého byla podána taková žaloba, zjistí, obvykle z vyžádaného správního spisu žalovaného, že
rozhodnutí nebylo zástupci žalobce doručeno, uloží usnesením žalovanému doplnit spis (řízení) o doklad o doručení
rozhodnutí tomuto zástupci účastníka řízení. Protože teprve tímto doručením bylo napadené správní rozhodnutí
řádně oznámeno, plyne až od tohoto okamžiku lhůta k případnému rozšíření žaloby na dosud nenapadené výroky
rozhodnutí nebo k rozšíření o další žalobní body (§71 odst. 2, věta třetí s. ř. s). Z hlediska těchto právních
závěrů není podstatné, zda žalobu podal přímo příslušný žalobce, nebo jeho zástupce, který zastupoval žalobce ve
správním řízení (a který se o napadeném rozhodnutí dozvěděl jinak, než na základě řádného doručení). Jen takto
je možno na jedné straně plně respektovat ustanovení §25 odst. 3 správního řádu a zároveň i plně chránit práva
dotyčného účastníka řízení (žalobce). Protože tedy v daném případě rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne
23. 10. 2003, č. j. 11 Ca 60/2003 – 33 bylo rozhodnuto o věci samé (o žalobě), aniž byla naznačeným
způsobem odstraněna vada žaloby (podmínka řízení), nezbylo, než na základě kasační stížnosti tento rozsudek
zrušit a věc vrátit tomuto soudu k dalšímu řízení.“ Krajský soud proto v dalším řízení v souladu
s právním názorem uvedeným ve výše citovaném rozsudku rozšířeného senátu vyzve žalovaného,
aby napadené rozhodnutí procesně správným způsobem stěžovateli doručil, a vyčká uplynutí
lhůty pro případné doplnění žaloby stěžovatelem. Následně krajský soud takto případně
doplněnou žalobu věcně projedná a rozhodne o ní.
[14] V souvislosti se stěžovatelem uplatněnou námitkou prekluze přestupku v důsledku
uplynutí lhůty stanovené v §20 odst. 1 přestupkového zákona Nejvyšší správní soud uvádí
následující. Ze správního spisu vyplývá, že ke spáchání předmětného přestupku mělo dojít dne
15. 3. 2011. Lhůta pro projednání přestupku tedy měla skončit uplynutím dne 15. 3. 2012. V této
lhůtě je nutné, aby rozhodnutí o přestupku nabylo právní moci, jinak by se jednalo o rozhodnutí
nezákonné (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2010, č. j.
7 As 61/2010-89). V běhu této lhůty (dne 15. 3. 2012) však byla podána žaloba stěžovatele proti
napadenému rozhodnutí. Podle §41 s. ř. s. stanoví-li zvláštní zákon ve věcech přestupků, kárných nebo
disciplinárních nebo jiných správních deliktů (dále jen „správní delikt“) lhůty pro zánik odpovědnosti, popř. pro
výkon rozhodnutí, tyto lhůty po dobu řízení před soudem neběží. Lze tedy konstatovat, že tvrzení
stěžovatele o zániku odpovědnosti za přestupek je nesprávné. Tento důvod kasační stížnosti je
proto nedůvodný. Důvodná není ani námitka, že napadené rozhodnutí vůbec nebylo vydáno. Ze
správního spisu bylo zjištěno, že rozhodnutí bylo vydáno a předáno k vypravení. Na této
skutečnosti nic nemění výše zjištěné pochybení žalovaného při doručování napadeného
rozhodnutí.
[15] Nejvyšší správní soud proto s přihlédnutím k výše uvedenému napadené usnesení pro
nezákonnost zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[16] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud (§110 odst. 3 věta první
s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 10. dubna 2013
JUDr. Jiří Palla
předseda senátu