ECLI:CZ:NSS:2013:4.AS.65.2012:23
sp. zn. 4 As 65/2012 - 23
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců
JUDr. Dagmar Nygrínové a Mgr. Aleše Roztočila v právní věci žalobce: O. Z., zast. JUDr.
Marcelou Scheeovou, advokátkou, se sídlem Štupartská 4, Praha 1, proti žalované: Státní
zemědělská a potravinářská inspekce, ústřední inspektorát , se sídlem Květná 15, Brno,
v řízení o kasační stížnosti žalované proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 8. 8. 2012, č.
j. 31 A 85/2011 - 67,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 8. 8. 2012, č. j. 31 A 85/2011 - 67,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 18. 9. 2011, č. j. B E918-2/99/5/9/2011-SŘ, žalovaná zamítla
odvolání žalobce a potvrdila rozhodnutí Státní zemědělské a potra vinářské inspekce,
inspektorátu v Praze (dále jen „správní orgán prvního stupně“) ze dne 20. 5. 2011, č. j. EC156-
1/D/99002/1/2011-SŘ. Tímto rozhodnutím byla žalobci podle §19 odst. 1 zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o státní kontrole“), uložena
pořádková pokuta ve výši 10 000,- Kč, neboť dne 16. 5. 2011 nevpustil inspektorku Státní
zemědělské a potravinářské inspekce (dále jen „inspektorka SZPI“) za účelem provedení kontroly
dodržování předpisů potravinového práva do provozovny na adrese Mostní 731, Kralupy nad
Vltavou, jejímž provozovatelem je společnost ZIMBO CZECHIA s.r.o ., která měla být v daném
případě i kontrolovanou osobou. Tímto jednáním žalobce bylo způsobeno, že kontrolovaná
osoba ZIMBO CZECHIA s.r.o. nesplnila povinnost podle §14 odst. 1 zákona o státní kontrole,
respektive nebyly vytvořeny základní podmínky pro provedení kontroly tím, že nebyla poskytnuta
součinnost odpovídající oprávněním kontrolních pracovníků podle §11 písm. a) zákona o státní
kontrole.
Žalovaná v odůvodnění rozhodnutí o odvolání odmítla tvrzení žalobce, že nebyl
oprávněn zastupovat kontrolovanou společnost ZIMBO CZECHIA, s.r.o. v záležitostech
výkonu státní správy s poukazem, že je toliko jejím zaměstnancem. Podle žalované byl žalobce
zmocněn ke všem úkonům, k nimž obvykle dochází při výkonu činnosti vedoucího provozovny,
včetně zastupování kontrolované osoby při kontrole.
Žalovaná se neztotožnila ani s námitkou, že pověření inspektorky SZPI neobsahovalo
údaj o tom, kdy a na které konkrétní provozovně je inspektorka SZPI oprávněna provést
kontrolu. Lpění na uvádění data a rozsahu kontroly v pověření by znemožňovalo výkon dozoru
v oblasti potravinového práva a mohlo by vést k ohrožení bezpečnosti potravin.
Žalovaná dále uvedla, že absence údaje o datu vypravení rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně je pouze formální vadou nezpůsobující nezákonnost rozhodnutí. Námitku,
že poučení neobsahuje údaj o tom, od kterého dne se počítá odvol ací lhůta, označila žalovaná
za zmatečnou, neboť tento údaj v napadeném rozhodnutí nechybí. Žalovaná dále uvedla,
že z údajů uvedených v poučení rozhodnutí prvního stupně je seznatelné, ke kterému správnímu
orgánu mělo být odvolání adresováno a který správní orgán měl o odvolání rozhodovat.
Žalovaná připustila, že u ložená pokuta nebyla dostatečně individualizována, avšak
s odkazem na to, že řízení prvostupňové i odvolací tvoří jediný celek, pokutu ve svém rozhodnutí
individualizovala sama. Především označila neumožnění ani pouhého vstupu do prostor
kontrolované osoby za nejzásadnější možné porušení §14 odst. 1 zákona o státní kontrole a tedy
i nejzávažnější naplnění skutkové podstaty správního deliktu podle §19 odst. 1 téhož zákona.
Uložená výše pokuty tedy není v hrubém nepoměru k závažnosti následku jednání žalobce.
Úvahy žalované spolu s úvahami správního orgánu prvního stupně dostatečně odůvodňují
uložení pokuty ve výši 10 000,- Kč. K námitce, že nebylo přihlédnuto k osobním poměrům
žalobce, žalovaná odkázala na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 20. 4. 2010, č. j. 1 As 9/2008 - 133, v němž se uvádí, že není povinností správního orgánu
vždy tyto poměry zkoumat. Za likvidační nelze považovat výši pok uty proto, že nepředstavuje
ani polovinu průměrné hrubé měsíční nominální mzdy žalobce a ten ani její likvidační účinek
nenamítá. Žalovaná nepřisvědčila ani námitce žalobce, že není na místě uložení povinnosti
k náhradě nákladů řízení, a to s ohledem na skutečnost, že se jedná o správní řízení p odle §9
zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“).
Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 8. 8. 2012, č. j. 31 A 85/2011 - 67, zrušil
rozhodnutí žalované i rozhodnutí správního orgánu prvního stupně a vrátil věc žalované
k dalšímu řízení. V odůvodnění rozsudku soud konstatoval, že zákon neklade s výjimkou písemné
formy žádné požadavky na pověření k provedení kontroly. S odkazem na judikaturu Nejvyššího
správního soudu dále nelze dovozovat povinnost, aby bylo vydáváno pověření k provedení
kontroly pro každou konkrétní kontrolu zvlášť. Pověření, kterým se tedy inspektorka SZPI
prokázala, bylo vyhovující zákonu o SZPI i zákonu o státní kontrole. Soud zároveň odmítl
srovnání pravomocí Státní zemědělské a potravinářské inspekce a Policie České republiky
s tím, že jde o zcela jiné orgány státní moci s rozdílnými funkcemi.
Současně soud dovodil, že žalobce byl zmocněn podle §15 odst. 1 zákona
č. 513/1991 Sb., obchodního zákoníku, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „obchodní
zákoník“), k jednání s inspektory SZPI a toto zmocnění má povahu zmocnění zákonného, které
nelze omezit ani v rámci pracovněprávního vztahu. Podle §301 písm. a) zákona č. 262/2006 Sb.,
zákoníku práce, ve znění pozdějších předpisů, je navíc jako zaměstnanec vázán pouze pokyny
nadřízených, které jsou v souladu s právními předpisy, nikoliv pokyny protiprávními. Fyzická
přítomnost kontrolované osoby není zákonem vyžadována, naopak trvání na ní by vedlo
k nesplnění funkce takových kontrol a poté k ohrožení bezpečnosti potravin, lidského zdraví
a zájmů spotřebitelů.
Uložení náhrady nákladů řízení bylo podle soudu na místě. Také žalobcem vytýkané
formální vady nemohly mít za následek nezákonnost rozhodnutí ve věci.
Soud však přisvědčil žalobní námitce, že správní orgán prvního stupně pochybil, neboť
měl nejprve vypořádat námitky proti protokolu o kontrole a teprve poté jej použít jako
podkladové stanovisko v řízení o uložení pokuty. Tímto nesprávným postupem byla porušena
procesní práva žalobce.
Soud dále uvedl, že rozhodnutí o uložení pokuty může být prvním úkonem pouze
v případě tzv. pořádkových deliktů podle §62 správního řádu. Pořádkovou pokutu lze pak podle
odborné literatury, na níž soud odkázal, udělit pouze bezprostředně, jinak se zajišťovací funkce
této sankce vytrácí. K nevpuštění inspektorky do provozovny došlo dne 16. 5. 2011 a rozhodnutí
o uložení pokuty bylo vydáno dne 20. 5. 2011. Podle soudu nešlo o bezprostřední úkon a pokutu
tak nebylo možné uložit bez řádného zahájení správního řízení. Tím došlo k závažnému porušení
procesních práv žalobce, neboť byl vyloučen z možnosti vyjádřit se před vydáním rozhodnutí
k jeho podkladům i ke způsobu jejich zjištění.
Soud se vyjádřil i k námitce nepřezkoumatelnosti výše uložené pokuty. Neztotožnil
se s výkladem žalované ani s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 28. 5. 2003, č. j. 7 A 124/2000 - 39, neboť tehdy Nejvyšší správní soud rozhodoval ještě
podle správního řádu z roku 1967. Soud vyslovil názor, že žalované nepříslušelo ex post
odůvodňovat rozhodnutí prvostupňového orgánu, které vůbec odůvodněno nebylo. Co se týče
výše pokuty, musí být z rozhodnutí patrné úvahy správního orgánu. Správní orgány navíc vůbec
nepřihlížely k polehčujícím okolnostem. Žalovaná přihlédla pouze k tomu, že se jednalo o první
žalobcův delikt, nebyl však zohledněn např. postup žalobce s vysokou mírou obezřetnosti. Soud
proto označil výrok o uložení pokuty za nepřezkoumatelný.
Proti tomuto rozhodnutí podala žalovaná (dále jen „stěžovatelka“) kasační stížnost
z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
Podle stěžovatelky není ničím odůvodněný názor, že pořádkovou pokutu nelze uložit
před vypořádáním námitek kontrolované osoby do protokolu. Navíc námitky byly správnímu
orgánu prvního stupně doručeny až po uložení pořádkové pokuty, v důsledku čehož nemohly být
v rozhodnutí zohledněny.
Stěžovatelka se neztotožnila ani s názorem krajského soudu, podle něhož důležitou roli
pro naplnění zajišťovací funkce pořádkové pokuty hraje časová souvislost mezi důvodem pro její
uložení a samotným uložením. Pokud by měl správní orgán prvního stupně vyčkávat
na vypořádání námitek do protokolu podaných kontrolovanou osobou odlišnou od žalobce,
jakékoliv úvahy o bezprostřednosti uložení takovéto pokuty by byly bezpředmětné. Stěžovatelka
také upozornila na skutečnost, že inspektor SZPI nemá zákonné oprávnění ukládat pokutu
bezprostředně na místě a pokutu ukládá inspektorát Státní zemědělské a potravinářské inspekce.
Také není zřejmé, z čeho soud vycházel při učinění závěru, že uložení pořádkové pokuty po
čtyřech dnech od neumožnění kontroly nesplňuje požadavek bezprostřednosti. Nebylo vzato
v úvahu, že pořádková pokuta je pouze prostředkem umožnění státní dozoru a lze ji ukládat
opakovaně, tedy i s odstupem několika dnů. K úvahám soudu o bezprostřednosti uložení
pořádkové pokuty stěžovatelka navíc podotkla, že s ohledem na §75 odst. 2 s. ř. s.
a na skutečnost, že v žalobě nebyla tato námitka uplatněna, se soud neměl touto otázkou zabývat.
K závěru soudu, že pokud bylo prvním úkonem správního orgánu vůči žalobci doručení
rozhodnutí o uložení pokuty, byl žalobce zkrácen na svém právu vyjádřit se k podkladům
pro rozhodnutí, stěžovatelka namítla, že v souladu s §26 zákona o státní kontrole a §62 odst. 5 správního řádu je umožněno vydat rozhodnutí ve věci uložení pořádkové po kuty jako
první úkon v řízení a není důvod postupovat podle §46 správního řádu. Zároveň stěžovatelka
odkázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7. 2008, č. j. 8 Afs 40/2007 - 49,
a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 2. 2011, č. j. 4 As 22/2010 - 54, kde se mimo
jiné tvrdí, že se řízení ve věci uložení pořádkové pokuty nezahajuje a není pochybením, když není
oznámeno zahájení správního řízení ve věci uložení pořádkové pokuty ani dána možnost uplatnit
práva podle §36 správního řádu. Otázkou nezahájení řízení o uložení pořádkové pokuty se však
Krajský soud v Brně taktéž neměl s ohledem na §75 odst. 2 s. ř. s. vůbec zabývat.
Stěžovatelka dále namítla, že žalobce byl při pokusu o provedení kontroly poučen
o protiprávnosti svého jednání a o hrozbě uložení pořádkové pokuty; zároveň mu bylo
umožněno vyjádřit se do protokolu, což také učinil. V odůvodnění rozhodnutí se správní orgán
prvního stupně zabýval také vyjádřením žalobce. Stěžovatelce tak není jasné, která procesní práva
žalobce měla být postupem správního orgánu prvního stupně porušena.
Stěžovatelka dále brojila proti závěru soudu o nepřezkoumatelnosti výše uložené pokuty.
Neztotožnila se s tvrzením soudu, že se správní orgán prvního stupně vůbec nezabýval úvahami
o výši pokuty a o individualizace sankce. Správní orgán prvního stupně v odůvodnění uvedl,
že se jednalo o jednání závažného charakteru, jdoucí zcela proti smyslu a cílům potravinového
práva a že se ho žalobce dopustil minimálně ve stavu nevědomé nedbalosti. Navíc správní orgán
prvního stupně uvedl, že se jedná o první pochybení žalobce, a proto pokuta ve výši
10 000,- Kč není v hrubém nepoměru k závažnosti následku jednání žalobce. Stěžovatelka pouze
odůvodnění správního orgánu prvního stupně doplnila o aspekt, že šlo o absolutní znemožnění
kontroly od samotného počátku. Stěžovatelka upozornila na to, že zákon o státní kontrole
a správní řád stanovují jediné hledisko pro stanovení výše pokuty, a to aby pokuta nebyla
v hrubém nepoměru k závažnosti následku a k významu předmětu řízení. Kladení dalších
hledisek pro výrok o výši pořádkové pokuty ze strany soudu považuje stěžovatelka za překročení
meze soudního přezkumu.
Stěžovatelka proto navrhla, aby Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Brně
ze dne 8. 8. 2012, č. j. 31 A 85/2011 - 67, zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalobce se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napa dený rozsudek v souladu
s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., podle nichž byl vázán rozsahem a důvody, jež byly stěžovatelem
v kasační stížnosti uplatněny.
Kasační stížnost je důvodná.
Nejvyšší správní soud považuje úvodem za vhodné předeslat, že ukládání pořádkových
pokud je specifickým institutem správního řízení a nelze je j směšovat s ukládáním pokuty
za správní delikty. Jak uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 31. 7. 2008,
č. j. 8 Afs 40/2007 - 49, publikovaném pod č. 1703/2008 Sb. NSS, „(…) uložení pokuty
za pořádkový delikt je pro správní orgán v souladu se zásadou oportunity možností, oprávněním, nikoli
povinností. Je tedy na něm, aby uvážil, zda případný postih uloží. Hlavním smyslem všech pořádkových opatření
(mezi něž vedle pokuty patří i vykázání z místa jednání či konání úkonu, předvolání či předvedení osob )
je zajistit řádný a co možná hladký průběh řízení.
To je právě znak, který nejvýrazněji odlišuje pokuty ukládané za porušení procesních povinnost í
od pokut ukládaných za porušení práva hmotného. (…) Řízení o uložení pokuty za pořádkový delikt
nevyhledává vlastní smysl v tom ukládat pokutu, uložení pokuty tu není cílem, ale prostředkem; míří k tomu,
aby jiné - vlastní řízení (jímž, zejména v obecné správě, může být třeba právě uložení poku ty za porušení
hmotného práva) - mohlo řádně proběhnout a dojít ke konci.
Ukládání pokuty za pořádkové delikty je proto charakterizováno i tím, že se děje „uvnitř“ jiného,
„hlavního“ řízení a také vedle jiných pořádkových opatření, nebo při jejich neúčinnosti namísto nich. Není samo
sobě účelem: uložením pořádkové pokuty řízení ve věci samé nekončí, právě naopak, uložení pořádkové pokuty
umožňuje, aby proběhlo, aby bylo nepřímým donucením odstraněno účastníkovo odmítání plnit procesní povinnosti,
jeho nesoučinnost nebo netečnost.
Z této charakteristiky je pak také zřejmé, že ukládání pořádkových pokut se ned ěje a nemůže
dít v nějakém vlastním pseudosamostatném řízení (ať virtuálním nebo skutečném), které by muselo být zahajováno
a které by pokračovalo ve stejných procesních formách jako řízení ve věci hlavn í. Není k tomu ani důvod.
To by totiž bylo zcela proti smyslu jeho účelu: donucovat účastníka k tomu, aby mohlo řízení ve věci samé rychle
a řádně proběhnout.“
Vycházeje z této judikatury je nutné konstatovat, že uložení pořádkové pokuty žalobci
podle §19 odst. 1 zákona o státní kontrole se neudálo v rámci samostatného řízení z moci úřední,
které by se podle §46 odst. 1 správního řádu muselo zahájit oznámením osobě, jež má být
uložena pořádková pokuta, a v němž by podle §36 odst. 3 téhož zákona musela být takovému
účastníku před vydáním rozhodnutí ve věci dána možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí.
Naopak podle §62 odst. 5 věty druhé správního řádu je prvním úkonem v řízení ve věci uložení
pořádkové pokuty vydání rozhodnutí, takže správní orgán prvního stupně nepochybil, když
v dané věci takovým způsobem postupoval. Z žádného ustanovení správního řádu ani z odborné
literatury citované krajským soudem přitom nevyplývá, že by vydání r ozhodnutí o uložení
pořádkové pokuty po čtyřech dnech od protiprávního jednání postrádalo bezprostřednost, což by
pak následně mělo bránit aplikaci §62 správního řádu o pořádkové pokutě. Jestliže tedy bylo
v posuzované věci uložení pořádkové pokuty prvním úkonem správního orgánu, nelze v takovém
postupu spatřovat zkrácení práv žalobce. Navíc v žalobě nebylo nesplnění podmínek pro aplikaci
§62 správního řádu namítáno, a proto krajský soud nemohl podle §75 odst. 2 s. ř. s. v tomto
směru žalobou napadené rozhodnutí přezkoumat.
Správní orgán prvního stupně se ve svém rozhodnutí o uložení pořádkové pokuty zabýval
námitkou žalobce uvedenou v protokole o výsledku kontroly dodržování povinností při uvádění
potravin do oběhu ze dne 16. 5. 2011, v níž žalobce tvrdil, že zabráněním vstupu inspektorce
SZPI do provozovny dodržel jednotný závazný postup společnosti ZIMBO CZECHIA s.r.o. při
úředním dozoru a že není oprávněn za tuto společnost jednat. Doplnění těchto námitek bylo
učiněno společností ZIMBO CZECHIA s.r.o. dne 1. 6. 2011, tedy až po vydání rozhodnutí
o uložení pořádkové pokuty. Správnímu orgánu prvního stupně tedy nelze vytýkat, že se s těmito
námitkami, navíc podanými jinou osobou než žalobcem, vypořádal až po vydání rozhodnutí
o uložení pořádkové pokuty žalobci. Ani v tomto směru tedy Nejvyšší správní soud na rozdíl
od krajského soudu neshledal žádné pochybení správního orgánu.
Ve vztahu k závěru o nepřezkoumatelnosti výroku o výši pořádkové pokuty krajský soud
sice odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 5. 2003, č. j. 7 A 124/2000 - 39,
jež dovodil, že rozhodnutí správního orgánu prvního stupně tvoří s rozhodnutím o odvolání
jeden celek, a proto je možné dílčí části odůvodnění d oplnit i v odvolacím rozhodnutí. Současně
však krajský soud uvedl, že se jedná o judikaturu vztahující se ke správnímu řádu z roku 1967,
a proto je třeba s ní pracovat velmi obezřetně. Nejvyšší správní soud však neshledal důvod
se od citované judikatury odchýlit, neboť obsahuje závěry použitelné i za současné právní úpravy.
V dané věci dospěla žalovaná jako odvolací správní orgán k závěru, že část odůvodnění
rozhodnutí správního orgánu prvního stupně týkající se odůvodnění výše uložené pokuty
považuje za vhodné doplnit. S konkrétní výší uložené pokuty se přitom ztotožnila. V odůvodnění
svého rozhodnutí pak žalovaná pouze doplnila, nikoliv však nahradila, úvahy správního orgánu
prvního stupně.
Žalovaná se totiž ztotožnila s úvahami správního orgánu prvního stupně, že protiprávní
jednání žalobce bylo závažného charakteru, neboť jde zcela proti cílům potravinového práva, že
uložená pořádková pokuta ve výši 10 000 Kč není v hrubém nepoměru k závažnosti následku
žalobce a že se jedná o jeho první pochybení. Podle žalované však nebyla pokuta dostatečně
individualizovaná. Proto dále hodnotila jako přitěžující okolnost následek protiprávního jednání
spočívající v nemožnosti započetí kontroly požadavků potravinového práva v dané provozovně,
což představuje patrně nejvážnější možné naplnění skutkové podstaty pořádkového správního
deliktu podle §19 odst. 1 zákona o státní kontrole. Výše uložené pokuty není likvidační, neboť
nepředstavuje ani polovinu průměrné hrubé měsíční nominální mzdy žalobce a ten ani její
likvidační účinek nenamítá.
Nelze se proto ztotožnit s tím, že by žalovaná v tomto případě ex post odůvodňovala
rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, které vůbec odůvodněno nebylo. Krajský soud
přitom v odůvodnění napadeného rozsudku sám uvedl, že: „Odvolacímu orgánu přísluší v rámci
odvolacího řízení pouze dovysvětlit myšlenky a postupy správního orgánu prvého stupně, nikoli však jeho vůli zcel a
nahrazovat“. Právě to však žalovaná ve svém rozhodnutí učinila. Připustila, že část odůvodnění
rozhodnutí správního orgánu prvního stupně týkající se výše uložené sankce je zapotřebí doplnit,
což také učinila. Nejvyšší správní soud proto neshledal v postupu žalované porušení zásady
dvouinstančnosti a nedospěl ani k závěru, že by odůvodnění rozhodnutí o uložení pořádkové
pokuty bylo nepřezkoumatelné.
Krajský soud tedy pochybil, když zrušil rozhodnutí žalované i správního orgánu prvního
stupně z důvodu nepřezkoumatelnosti výroku o výši pořádkové pokuty a z důvodu vad řízení
před správním orgánem. Proto Nejvyšší správní soud podle §110 odst. 1 věty první s. ř. s.
napadený rozsudek Krajského soudu v Brně zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm bude
krajský soud podle §110 odst. 4 s. ř. s. vázán výše uvedenými závěry Nejvyššího správního
soudu.
V novém rozhodnutí krajský podle §110 odst. 3 věty první s. ř. s. rozhodne též o náhradě
nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. února 2013
JUDr. Jiří Palla
předseda senátu