ECLI:CZ:NSS:2013:5.ANS.4.2012:20
sp. zn. 5 Ans 4/2012 - 20
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové,
Ph.D. a soudců JUDr. Jakuba Camrdy, Ph.D. a JUDr. Ludmily Valentové v právní věci žalobců:
a) PhDr. M. J., b) Ing. J. J., oba zastoupeni JUDr. Tomášem Hlaváčkem, advokátem se sídlem
Kořenského 15, Praha 5, proti žalovanému: Městský úřad Říčany, se sídlem Melantrichova
2000, Říčany, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně a) proti usnesení Krajského soudu v Praze ze
dne 17. 1. 2012, č. j. 44 A 71/2011 - 50,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
Krajský soud v Praze usnesením ze dne 17. 1. 2012, č. j. 44 A 71/2011 - 50, odmítl
podle §46 odst. 1 písm. b) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“)
jako opožděnou žalobu, jíž se žalobci domáhali ochrany proti nečinnosti žalovaného, jež měla
spočívat v tom, že žalovaný dosud nerozhodl o jejich žádosti o vydání rozhodnutí o umístění
stavby a o stavební povolení podané u žalovaného jakožto stavebního úřadu dne 19. 10. 2009
pro stavbu, jež v samotné žádosti nebyla definována. Z příloh k žádosti bylo možné dovodit,
že žalobci hodlají vybudovat na pozemcích parc. č. 93, 10/3, 21/1 a 482/1 v k. ú. Louňovice
nové oplocení, sklad zahradních potřeb označený jako altán, garáž, cesty, novou vrtanou studnu,
provést terénní úpravy, vč. úpravy vodních ploch, a připojit tyto objekty na inženýrské sítě
a komunikace.
Krajský soud v předmětném usnesení uvedl, že, jak vyplývá ze správního spisu,
zmiňovanou žádostí doručenou žalovanému dne 19. 10. 2009 žalobci hodlali zahájit obě řízení,
tj. řízení územní i stavební. Pro samotné zahájení řízení není podle krajského soudu podstatné,
že k podání žádosti o stavební povolení žalobci nevyužili k tomu určeného formuláře. Řízení
o žádosti je podle krajského soudu zahájeno dnem, kdy žádost (a to případně i žádost vadná)
dojde věcně a místně příslušnému správnímu orgánu [§44 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb.,
správní řád (dále jen „správní řád“)]. Na samotné zahájení řízení již nemají vliv další úkony
žalovaného učiněné po zahájení řízení, např. odstraňování vad žádosti či vydání usnesení
o spojení územního a stavebního řízení. Rovněž skutečnost, že žalobci dne 27. 7. 2010 předložili
vyplněný formulář žádosti o stavební povolení, lze ve vztahu k okamžiku zahájení řízení vnímat
podle krajského soudu pouze jako doplnění původní žádosti z hlediska její správné formy. Bez
významu pro danou otázku zůstává podle názoru krajského soudu i skutečnost, že žalovaný
v původním oznámení o zahájení řízení a v pozvání k veřejnému ústnímu projednání uvedl
pouze, že byla podána žádost o vydání rozhodnutí o umístění stavby.
Krajský soud připomněl, že podle §80 odst. 1 s. ř. s. lze žalobu na ochranu proti
nečinnosti správního orgánu podat nejpozději do jednoho roku ode dne, kdy ve věci,
v níž se žalobce domáhá ochrany, marně proběhla lhůta stanovená zvláštním zákonem pro vydání
rozhodnutí nebo osvědčení, a není-li taková lhůta stanovena, ode dne, kdy byl žalobcem vůči
správnímu orgánu nebo správním orgánem vůči žalobci učiněn poslední úkon. Podle odst. 2
citovaného ustanovení zmeškání lhůty nelze prominout.
Krajský soud dále konstatoval, že zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování
a stavebním řádu (stavební zákon), v relevantním znění (dále jen „stavební zákon“), nestanovil
lhůty pro vydání rozhodnutí v územním ani stavebním řízení. V souladu s §192 stavebního
zákona se tedy na vydání rozhodnutí v těchto řízeních uplatní lhůty podle §71 správního řádu.
Podle §71 odst. 3 písm. a) správního řádu, pokud nelze rozhodnutí vydat bezodkladně, je správní
orgán povinen vydat rozhodnutí nejpozději do 30 dnů od zahájení řízení, k nimž se připočítává
doba až 30 dnů, jestliže je zapotřebí nařídit ústní jednání nebo místní šetření, je-li třeba někoho
předvolat, někoho nechat předvést nebo doručovat veřejnou vyhláškou osobám, jimž
se prokazatelně nedaří doručovat, nebo jde-li o zvlášť složitý případ.
Z citovaného ustanovení podle krajského soudu vyplývá, že v posuzované věci, v níž bylo
třeba nařídit ústní jednání, zákonem stanovená lhůta pro vydání rozhodnutí uplynula po 60 dnech
od podání žádosti, tj. dne 18. 12. 2009. Jelikož žalovaný v této lhůtě v řízení neučinil žádný úkon,
který by lhůtu pro vydání rozhodnutí stavěl (neopatřoval stanoviska dotčených orgánů,
neodstraňoval vady žádosti, nepřerušoval řízení apod.), vycházel krajský soud z toho, že uvedené
datum je určující pro běh lhůty pro podání nečinnostní žaloby. Přerušoval-li žalovaný po uplynutí
lhůty pro vydání svého rozhodnutí řízení, nemůže již tato skutečnost mít vliv na běh lhůty
pro podání nečinnostní žaloby, byť daným postupem mohli být žalobci ovlivněni ve svých
úvahách o podání této žaloby. Přerušením správního řízení však lze podle krajského soudu stavět
toliko lhůtu pro vydání správního rozhodnutí, nikoli již lhůtu pro podání žaloby.
Krajský soud tedy uzavřel, že lhůta pro podání žaloby uplynula dne 18. 12. 2010, žaloba
byla ovšem podána až dne 25. 7. 2011, a je tedy opožděná.
Obiter dictum krajský soud poznamenal, že, jak již plyne ze samotného posouzení včasnosti
žaloby, o žádosti žalobců o vydání rozhodnutí o umístění stavby a o stavební povolení již mělo
být rozhodnuto, ať již pozitivně, nebo negativně. Opakované vyzývání k odstranění vad žádosti
v rozsahu, jak to činí žalovaný, nemá podle krajského soudu ve správním řízení místa.
Usnesení krajského soudu napadla žalobkyně a) (stěžovatelka) kasační stížností, v níž
uplatňuje důvody podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., tj. namítá nezákonnost rozhodnutí
krajského soudu o odmítnutí žaloby, neboť má za to, že žaloba byla podána včas.
Stěžovatelka nesouhlasí s názorem krajského soudu, pokud jde o vztah mezi lhůtou
pro vydání správního rozhodnutí a lhůtou pro podání nečinnostní žaloby. Stěžovatelka považuje
lhůtu pro podání žaloby za vždy bezprostředně spojenou se lhůtou pro vydání rozhodnutí
správního orgánu, přičemž během řízení se může tato lhůta vlivem úkonů účastníků i správního
orgánu měnit. Stěžovatelka upozorňuje na to, že podle §65 odst. 1 správního řádu v případě
přerušení správního řízení lhůta pro vydání rozhodnutí přestává běžet již dnem, kdy nastal
některý z důvodů uvedený v §64 odst. 1 správního řádu (pro přerušení řízení), a neskončí dříve
než 15 dnů ode dne, kdy přerušení řízení skončilo. Stěžovatelka má za to, že §65 odst. 1
správního řádu zakládá zvláštní lhůtu pro vydání správního rozhodnutí oproti obecné úpravě
stanovené v §71 správního řádu, přičemž ze správního řádu ani jiného zákona nevyplývá,
že by lhůta obecná měla mít před zvláštní lhůtou přednost. Ani skutečnost, že obecná lhůta
pro vydání rozhodnutí uplynula dříve, než nastala skutečnost zakládající běh lhůty zvláštní
(tj. v předmětné věci skutečnost, že bylo řízení přerušeno až po uplynutí lhůty 60 dnů od zahájení
řízení), nemůže podle stěžovatelky dodržení lhůty uložené správnímu orgánu speciálním
ustanovením správního řádu odlišně od obecné lhůty vyloučit se soudního přezkoumání.
V daném případě žalovaný řízení přerušil usnesením ze dne 1. 11. 2010. V jeho
odůvodnění žalovaný uvádí, že „žádost neposkytuje dostatečný podklad pro posouzení navrhované stavby“.
Z toho stěžovatelka dovozuje, že důvody pro přerušení řízení shledává žalovaný parně
již od podání žádosti a že tedy lhůta pro vydání rozhodnutí z pohledu žalovaného možná
vůbec nezačala běžet. Již z této „neurčitosti“ podle stěžovatelky vyplývá, že nelze oddělovat,
jak to učinil krajský soud, běh lhůty pro vydání správního rozhodnutí a běh lhůty pro podání
žaloby.
Stěžovatelka má za to, že lhůta pro podání nečinnostní žaloby počíná běžet dnem,
kdy marně uplynula lhůta pro vydání správního rozhodnutí, a to bez ohledu na to, kdy tato lhůta
počala běžet. Lhůta pro vydání rozhodnutí podle §65 odst. 1 správního řádu neskončí dříve
než 15 dnů od skončení přerušení řízení, tzn., že lhůta pro podání žaloby počíná běžet 16. dnem
od skončení přerušení a v průběhu této lhůty musí žalobce nejprve vyčerpat prostředky ochrany
proti nečinnosti ve správním řízení.
Podle stěžovatelky bylo předmětné sloučené územní a stavební řízení přerušeno dne
1. 11. 2010, tedy ještě před uplynutím lhůty pro podání žaloby na ochranu proti nečinnosti;
přerušení řízení končilo doručením usnesení odvolacího orgánu, tj. Krajského úřadu
Středočeského kraje, který dne 22. 4. 2011 usnesení o přerušení řízení zrušil. Žalovanému
tak podle stěžovatelky vznikla povinnost rozhodnout do 15 dnů od skončení přerušení,
tj. do 7. 5. 2011, lhůta pro podání nečinnostní žaloby tak začala běžet dne 8. 5. 2011. Stěžovatelka
podala dne 8. 6. 2011 podnět podle §80 odst. 3 správního řádu na ochranu proti nečinnosti, který
nadřízený správní orgán, tj. Krajský úřad Středočeského kraje, podle stěžovatelky nevyřídil, čímž
stěžovatelka vyčerpala prostředky na ochranu proti nečinnosti ve správním řízení. Dne
25. 7. 2011 podala stěžovatelka nečinnostní žalobu; tedy podle jejího názoru se tak stalo dva a půl
měsíce po uplynutí lhůty pro vydání rozhodnutí, a tudíž včas.
Nad rámec již uvedeného stěžovatelka poznamenává, že výklad běhu lhůty podle §80
odst. 1 s. ř. s., který učinil krajský soud, považuje za nepřijatelný, neboť vnáší systémovou
nejistotu do chování účastníků správního řízení. Krajský soud ostatně připouští, že byli žalobci
přerušením správního řízení ovlivněni ve svých úvahách o podání nečinnostní žaloby.
Ve správním řízení není od účastníků řízení spravedlivé očekávat, že ke každému úkonu použijí
kvalifikovanou právní pomoc, a účastník by neměl být svévolnými rozhodnutími či postupy
správního orgánu v řízení ovlivňujícími jeho úvahy o vyvolání soudního přezkumu v konečném
důsledku připraven o možnost domoci se této soudní ochrany. Přezkoumání postupu správního
orgánu ve správním soudnictví je vždy svého druhu ultima ratio tam, kde již účastníci řízení jiné
procesní prostředky v rámci správního řízení nemají k dispozici. Za takovou situaci nelze
považovat stav po vydání usnesení o přerušení řízení, v němž je účastník správního řízení poučen
o tom, že proti tomu usnesení může podat řádný opravný prostředek (tj. odvolání). V takové
situaci nelze od nezastoupeného účastníka očekávat, že při zvažování dalšího postupu v řízení
trpícím průtahy bude kvalifikovaně posuzovat takové otázky, jako zda se lze domáhat nečinnostní
žalobou uložení povinnosti správnímu orgánu vydat rozhodnutí v řízení, jež bylo přerušeno,
zda má současně s odvoláním proti usnesení o přerušení řízení podat nadřízenému správnímu
orgánu podnět k opatření proti nečinnosti podle §80 správního řádu, či zda je nezbytné obrátit
se na soud s nečinnostní žalobou ještě před rozhodnutím odvolacího orgánu o opravném
prostředku a riskovat její odmítnutí pro předčasnost apod.
Stěžovatelka tedy navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení krajského
soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalobce b) ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že s ní plně souhlasí a podporuje návrh
stěžovatelky na zrušení napadeného usnesení krajského soudu.
Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného usnesení (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána osobou oprávněnou, neboť stěžovatelka
byl účastnicí řízení, z něhož napadené usnesení vzešlo (§102 s. ř. s.), a je zastoupena advokátem
(§105 odst. 2 s. ř. s).
Posléze Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů, přičemž zkoumal, zda napadené rozhodnutí krajského soudu netrpí
vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl
k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Argumentace stěžovatelky se opírá o §65 odst. 1 poslední větu správního řádu, podle
níž lhůta pro vydání rozhodnutí ve věci přestává běžet již dnem, kdy nastal některý z důvodů
uvedených v §64 odst. 1 správního řádu, a neskončí dříve než 15 dnů ode dne, kdy přerušení
řízení skončilo. V daném případě vyplývá ze správního spisu, že žalovaný usnesením ze dne
1. 11. 2010, č. j. 61160/2010-MUR/OSÚ/00356, přerušil spojené územní a stavební řízení,
zahájené, jak sám žalovaný uvedl, podáním žádosti žalobců dne 19. 10. 2009. Toto řízení bylo
přerušeno podle §64 odst. 1 písm. a) správního řádu, tedy současně s výzvou k odstranění
nedostatků žádosti podle §45 odst. 2 správního řádu, kterou žalovaný vydal téhož dne pod týmž
jednacím číslem. Ve výzvě se uvádí, že předložená žádost neposkytuje dostatečný podklad
pro posouzení navrhované stavby, a proto měl „stavebník“ (míněni žalobci) doplnit dokumentaci
podle přílohy č. I vyhlášky č. 499/2006 Sb., o dokumentaci staveb do 60 dnů od obdržení této
výzvy. Již předtím žalovaný vydal usnesení ze dne 14. 4. 2010, č. j. 22610/2010/OSÚ/00356,
jímž ovšem přerušil pouze územní řízení, a současně vyzval žalobce k doplnění pouze žádosti
o vydání územního rozhodnutí (k tomu viz dále). I tato výzva byla navíc učiněna, jak konstatoval
krajský soud, po uplynutí lhůty 60 dnů ode dne podání žádosti.
Proti usnesení ze dne 1. 11. 2010, č. j. 61160/2010/MUR/OSÚ/00356, podali žalobci
odvolání, o němž rozhodl Krajský úřad Středočeského kraje rozhodnutím ze dne 22. 4. 2011,
č. j. 085540/2011/KUSK, tak, že odvoláním napadené usnesení zrušil a věc vrátil žalovanému
k novému projednání. Nestalo se tak ovšem proto, že by odvolací orgán přisvědčil některé
z odvolacích námitek, tedy zejména tomu, že by výzva k doplnění žádosti žalobců byla
neoprávněná a že tudíž nebyl ani důvod k přerušení řízení. Odvolací orgán se totiž odvolacími
námitkami nezabýval, neboť shledal usnesení žalovaného nepřezkoumatelným vzhledem k tomu,
že v něm nebyl dostatečně vymezen předmět řízení. Žalovaný totiž vymezil předmět řízení pouze
názvem uvedeným v projektové dokumentaci jako „úprava zahrady na pozemku parc. č. 90“,
což podle odvolacího orgánu nekoresponduje s předloženými žádostmi žalobců ani se samotnou
projektovou dokumentací. Podle odvolacího orgánu není ani z těchto dokumentů přesně zřejmé,
kterých všech staveb se vlastně řízení týká, a toto pochybení musí být nejprve napraveno,
aby bylo možné v řízení pokračovat. Rozhodnutí odvolacího orgánu nabylo právní moci dne
12. 5. 2011.
Se stěžovatelkou lze souhlasit v tom, že v případě přerušení řízení podle §64 odst. 1
písm. a) správního řádu se pořádková lhůta pro vydání rozhodnutí správního orgánu staví
v souladu s §65 odst. 1 správního řádu nikoli až ode dne přerušení řízení či ode dne oznámení
výzvy podle §45 odst. 2 správního řádu k odstranění vad žádosti, která má být ostatně vydána
současně s usnesením o přerušením řízení, ale zpětně již ode dne, kdy správnímu orgánu došla
daná žádost trpící příslušnými vadami, tedy vlastně od počátku řízení (shodný názor viz Vedral,
J.: Správní řád. Komentář. II. aktualizované a rozšířené vydání. Praha: BOVA POLYGON, 2012,
s. 587), a její běh poté pokračuje (v daném případě de facto začíná) až patnáctým dnem ode dne
skončení přerušení řízení.
K tomu, aby se tak stalo, je ovšem podle názoru Nejvyššího správního soudu třeba, aby
tato lhůta pro vydání rozhodnutí byla v době přerušení řízení stále zachována, tedy aby nedošlo
před přerušením řízení k jejímu marnému uplynutí. Nejvyšší správní soud totiž nesouhlasí
s názorem stěžovatelky, že by §65 odst. 1 správního řádu zakládal jakousi jinou, „zvláštní“ lhůtu
pro vydání rozhodnutí oproti „obecné“ lhůtě podle §71 správního řádu; §65 odst. 1 správního
řádu, vedle jiných ustanovení správního řádu (např. §133 odst. 6 a §136 odst. 6) či zvláštních
zákonů, pouze stanoví, za jakých podmínek a po jakou dobu tato zákonem stanovená lhůta
pro vydání rozhodnutí během řízení neběží. Je pravdou, že §65 odst. 1 správního řádu počítá
pro případ přerušení řízení podle §64 odst. 1 písm. a) správního řádu s tím, že lhůta pro vydání
rozhodnutí se nestaví od okamžiku, který je pro samotnou skutečnost stavění lhůty rozhodný,
tedy od okamžiku přerušení řízení, ale s tím, že se tato lhůta staví zpětně od okamžiku podání
vadné žádosti, tedy od okamžiku zahájení řízení. Fakticky má tedy přerušení řízení z uvedeného
důvodu za následek nikoliv stavění lhůty pro vydání rozhodnutí, ale její přerušení s tím, že tato
lhůta počne běžet znovu po uplynutí 15 dnů ode dne skončení přerušení řízení.
I přerušení lhůty ovšem může nastat pouze za jejího běhu, a nikoliv až po jejím skončení.
Pokud správní orgán, tak jako žalovaný v předmětné věci, oznámí účastníkům řízení usnesení
o přerušení řízení spojené s výzvou k odstranění vad žádosti až po té, kdy došlo k uplynutí lhůty
pro jeho rozhodnutí ve smyslu §71 odst. 3 správního řádu, nemůže mít takové přerušení řízení
účinky předvídané v §65 odst. 1 správního řádu. Jednou uplynulá lhůta se nemůže ani na základě
§65 odst. 1 správního řádu „obnovit“, jak by snad vyplývalo z argumentace stěžovatelky.
Navíc, k uvedenému závěru vedou Nejvyšší správní soud rovněž argumenty, které zčásti
uvádí sama stěžovatelka, byť na podporu závěru opačného. Na běh pořádkové lhůty k vydání
rozhodnutí podle §71 správního řádu či podle zvláštního zákona (srov. §87 odst. 4 a §112
odst. 3 stavebního zákona, v nyní účinném znění), resp. na její skončení, je navázán počátek běhu
procesní lhůty dle §80 odst. 1 s. ř. s. pro podání žaloby na ochranu proti nečinnosti správního
orgánu, jejíž zmeškání, jak již bylo konstatováno, nelze prominout (§80 odst. 2 s. ř. s.). Počátek
lhůty pro podání nečinnostní žaloby proto musí být pro účastníka správního řízení
a potenciálního žalobce stanoven jednoznačně, tedy zejména tak, aby v situaci, kdy je nutno
na základě dosavadního průběhu správního řízení dospět k závěru, že lhůta pro vydání
rozhodnutí již uplynula, se mohl spolehnout na to, že nyní může během jednoho roku
od uplynutí uvedené pořádkové lhůty - a za splnění ostatních procesních podmínek - skutečně
podat nečinnostní žalobu. Výklad stěžovatelky by naopak mohl účastníkovi přivodit překvapivou
situaci, kdy teprve následně, po přerušení správního řízení, k němuž by došlo již po uplynutí lhůty
pro vydání správního rozhodnutí a tedy již za běhu lhůty pro podání nečinnostní žaloby, by došlo
k jakémusi „obnovení“ pořádkové lhůty, která by podle tohoto výkladu teprve začala běžet
po skončení přerušení správního řízení, což by mohlo vést k závěru, že nečinnostní žaloba
případně již řádně podaná před přerušením správního řízení, má být nyní hodnocena jako
předčasná. Takový závěr je z hlediska právní jistoty účastníka správního řízení, jemuž má být
poskytnuta soudní ochrana před nečinností správního orgánu, nepřípustný. V dané situaci
účastník řízení jistě může podat odvolání proti usnesení správního orgánu o přerušení řízení, jak
učinili žalobci v předmětné věci, což ovšem nic nemění na tom, že lhůta pro podání nečinnostní
žaloby již počala běžet uplynutím lhůty pro rozhodnutí správního orgánu a že prostředkem
ve správním řízení, který je zásadně nutno vyčerpat před podáním nečinnostní žaloby a vůči
němuž je soudní ochrana před nečinností správního orgánu subsidiární, je žádost o uplatnění
opatření proti nečinnosti podle §80 odst. 3 poslední věty správního řádu (§79 s. ř. s. – k tomu
viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 10. 2007, č. j. 7 Ans 1/2007 – 100,
publikovaný pod č. 1683/2008 Sb. NSS), a nikoliv odvolání proti usnesení o přerušení správního
řízení.
Jen na okraj Nejvyšší správní soud poznamenává, že procesní situaci v předmětné věci
nutno lišit od případu, který posuzoval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 25. 11. 2011,
č. j. 2 Ans 11/2011 – 95, dostupném na www.nssoud.cz, přičemž judikoval, že za situace,
kdy marně uběhla lhůta k podání žaloby proti nečinnosti správního orgánu a teprve poté bylo
vydáno správní rozhodnutí, které bylo následně zrušeno odvolacím orgánem, počíná správnímu
orgánu prvního stupně běžet nová lhůta pro vydání rozhodnutí dle §71 správního řádu a žalobci
se tak, v případě opakované nečinnosti správního orgánu, otevírá nová lhůta k podání žaloby dle
§79 s. ř. s. a předchozí marné uplynutí lhůty k podání tohoto typu žaloby na to nemá vliv.
V uvedeném případě totiž správní orgán rozhodnutí vydal, byť po lhůtě k tomu určené, ovšem
toto rozhodnutí bylo následně odvolacím orgánem zrušeno a věc byla správnímu orgánu prvního
stupně vrácena k novému projednání, tedy konsekventně, pro jeho nové rozhodnutí musela počít
běžet pořádková lhůta nová a případně, pokud by v dalším řízení opětovně došlo k nečinnosti,
otevřel by se prostor pro novou nečinnostní žalobu (k tomu srov. rovněž rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 26. 2. 2010, č. j. 5 Ans 6/2009 – 82, www.nssoud.cz). V nyní posuzované
věci ovšem žalovaný dosud žádné meritorní či jiné konečné rozhodnutí v řízení nevydal,
není tedy možné, aby táž pořádková lhůta pro jeho rozhodnutí, kterou nechal, vzhledem k tomu,
že nevydal včas rozhodnutí o přerušení řízení spojené s výzvou k odstranění vad žádosti,
uplynout, byla znovu „obnovena“ a ovlivnila běh lhůty pro podání nečinnostní žaloby.
Nejvyšší správní soud tedy neshledal námitky stěžovatelky důvodnými, nad jejich rámec
pouze pro úplnost dodává, že krajský soud rovněž správně vycházel z toho, že nejen územní,
ale i stavební řízení v dané věci bylo skutečně zahájeno již žádostí žalobců „o vydání rozhodnutí
o umístění stavby a o stavební povolení“, doručenou žalovanému dne 19. 10. 2009, byť je tato žádost
podána pouze na formuláři určeném pro žádost o vydání územního rozhodnutí.
Je pravdou, že §110 stavebního zákona stanoví pouze základní obsah a přílohy žádosti
o stavební povolení s tím, že podle odst. 5 tohoto ustanovení má obsahové náležitosti této
žádosti, jakož i rozsah a obsah projektové dokumentace stanovit prováděcí předpis. Tím byla
vyhláška č. 526/2006 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona ve věcech
stavebního řádu, jež v §4 stanovila, že žádost o stavební povolení stavebník podává
na předepsaném formuláři, jehož obsahové náležitosti byly stanoveny v příloze č. 2 k této
vyhlášce. Podle §196 odst. 1 stavebního zákona přitom ohlášení, žádosti, návrhy a další podání
podle tohoto zákona, pro která prováděcí právní předpis určuje formuláře, lze činit pouze
na těchto formulářích, a to i v elektronické podobě opatřené elektronickým podpisem (toto
ustanovení se vztahuje rovněž na žádost o vydání územního rozhodnutí podle §86 stavebního
zákona, k níž také příslušná vyhláška předepisuje zvláštní formulář).
Žádost o stavební povolení podaná žalobci dne 19. 10. 2009 společně s žádostí o vydání
územního rozhodnutí tedy od počátku trpěla mj. tou vadou, že nebyla podána na předepsaném
formuláři. To ovšem, jak správně konstatoval krajský soud, neznamená, že nebyla způsobilá
zahájit stavební řízení. I tato vada žádosti měla vést žalovaného k tomu, aby podle §45 odst. 2
správního řádu vyzval již v rámci běžícího řízení žalobce, aby vady žádosti ve stanovené lhůtě
odstranili, poučil je o následcích neodstranění těchto nedostatků a případně současně z toho
důvodu přerušil řízení (nyní ve vztahu k žádosti o stavební povolení viz přímo §111 odst. 3
stavebního zákona, v aktuálním znění, a obdobně ve vztahu k žádosti o vydání územního
rozhodnutí - §86 odst. 5 stavebního zákona, v aktuálním znění).
Nutno připustit, že se v odborné literatuře vyskytuje rovněž opačný názor, podle něhož
žádost o stavební povolení či o vydání územního rozhodnutí, která není podána na předepsaném
formuláři, představuje úkon, který není vůbec možné považovat za žádost způsobilou zahájit
správní řízení, a stavební úřad by tedy měl podle správního řádu [srov. §43 odst. 1 písm. a)
správního řádu] věc usnesením odložit (viz Doležal, J., Mareček, J., Sedláčková, V., Sklenář,
T. Tunka, M., Vobrátilová, Z. Nový stavební zákon v teorii a praxi a předpisy související s poznámkami.
Praha: Linde Praha, a. s., 2006, s. 214).
Naproti tomu ovšem jiné dostupné komentáře ke stavebnímu zákonu shodně považují
nepodání žádosti o vydání územního rozhodnutí či o stavební povolení za vadu, k jejímuž
odstranění má stavební úřad v již takto zahájeném řízení žadatele vyzvat (viz Hegenbart, M.,
Sakař, B. a kol. Stavební zákon – komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2008, s. 210, 310 a 476;
Potěšil, L., Roztočil, A., Hrůšová, K., Lachmann, M.: Stavební zákon-online komentář. 2. aktualizace.
Praha: C. H. Beck, 2013). Rovněž výše citovaný komentář ke správnímu řádu (Vedral, J., op. cit.,
s. 476 a 477) uvádí, že některé zákonné úpravy mohou obsahovat odchylky od obecného
způsobu zahájení řízení podle §44 správního řádu a například výslovně stanovit, že správní řízení
je zahájeno až dnem, kdy správnímu orgánu dojde bezvadný návrh. Takové případy, které
prolamují obecnou zásadu, podle níž je řízení zahájeno podáním žádosti, i když nemá všechny
zákonem stanovené náležitosti, však musí být podle citovaného autora výslovně stanoveny
zákonem.
Rovněž Nejvyšší správní soud má za to, že pokud by podání žádosti o vydání územního
rozhodnutí či o stavební povolení jiným způsobem než na stanoveném formuláři nemělo mít
za následek zahájení správního řízení, musel by tento jiný procesní režim zákon výslovně stanovit
(viz nad rámec příkladů uváděných v citovaném komentáři např. §10 zákona č. 325/1999 Sb.,
o azylu), což ovšem §196 stavebního zákona ani jiné zákonné ustanovení nečiní. V takovém
případě je nutno vycházet z toho, že každý úkon účastníka správního řízení má být v souladu
s §37 odst. 1 správního řádu posuzován podle svého obsahu, nikoliv formy. Je-li tedy z obsahu
podání zjevné, že jím účastník žádá o vydání územního rozhodnutí či o stavební povolení,
je třeba ho za takovou žádost považovat, byť není podána na stanoveném formuláři. Jedná
se tedy o žádost sice vadnou, ale přesto způsobilou zahájit správní řízení.
V daném případě tedy bylo územní i stavební řízení zahájeno již podáním žádosti žalobců
dne 19. 10. 2009 a od tohoto data také běžela a marně uplynula lhůta pro vydání rozhodnutí
žalovaného, a to bez ohledu na to, že žalovaný v původním oznámení o zahájení řízení a v dalších
úkonech vycházel mylně z toho, že je vedeno pouze územní řízení, a že ke spojení územního
a stavebního řízení přistoupil a tuto skutečnost účastníkům řízení oznámil až po té, kdy dne
27. 7. 2010 obdržel doplnění žádosti žalobců o stavební povolení na předepsaném formuláři.
Nejvyšší správní soud tak dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná, a proto
ji v souladu s §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
O náhradě nákladů řízení Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s.
ve spojení s §120 s. ř. s. Žalovaný měl ve věci, formálně vzato, úspěch, příslušelo by mu tedy
právo na náhradu nákladů řízení vůči stěžovatelce, z obsahu spisu však plyne, že mu žádné
náklady nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 12. dubna 2013
JUDr. Lenka Matyášová, Ph.D.
předsedkyně senátu