ECLI:CZ:NSS:2013:5.AOS.3.2012:36
sp. zn. 5 Aos 3/2012 - 36
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily
Valentové a soudců JUDr. Jakuba Camrdy, Ph.D. a JUDr. Lenky Matyášové, Ph.D. v právní věci
navrhovatele: Sdružení pro ochranu krajiny, se sídlem Čížovky 4, Březno u Mladé Boleslavi,
zastoupený JUDr. Petrem Kužvartem, advokátem se sídlem Za Zelenou liškou 967, Praha 4,
proti odpůrci: obec Petkovy, se sídlem Petkovy 57, Dolní Bousov, zastoupený JUDr. Terezou
Folprechtovou, advokátkou se sídlem Okružní 1148, Kosmonosy, za účasti osob zúčastněných
na řízení: 1) Ing. B. N., 2) A. N., 3) M. L., v řízení o kasační stížnosti navrhovatele proti
usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 22. 11. 2012, č. j. 50 A 16/2012 – 47,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Navrhovatel je povinen zaplatit odpůrci na náhradě nákladů řízení částku
3400 Kč do třiceti (30) dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám JUDr. Terezy
Folprechtové, advokátky.
III. Osoby zúčastněné na řízení n e m a j í právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Usnesením č. 8 ze dne 10. 8. 2009 vydalo zastupitelstvo obce Petkovy jako opatření
obecné povahy č. 1/2009 územní plán obce Petkovy.
Navrhovatel se podáním doručeným Krajskému soudu v Praze dne 27. 8. 2012 domáhal
zrušení předmětného územního plánu. Navrhovatel tvrdil, že vydáním územního plánu byl hrubě
zkrácen na svých právech nezákonným postupem odpůrce, což mělo za následek i nezákonnost
samotného územního plánu. Dané opatření obecné povahy nadto ani nenabylo účinnosti.
Uvedený návrh krajský soud usnesením ze dne 22. 11. 2012, č. j. 50 A 16/2012 – 47, odmítl.
Krajský soud se předně zabýval otázkou, zda je v d ané věci splněna podmínka aktivní
procesní legitimace navrhovatele ve smyslu §101a s. ř. s.
Krajský soud konstatoval, že navrhovatel je občanským sdružením, jehož cílem je dle jeho
stanov ochrana přírody a krajiny. Dle krajského soudu však takový navrhovatel nedisponuje
aktivní procesní legitimací k návrhu na zrušení opatření obecné povahy dle §101a odst. 1 s. ř. s.
Toto ustanovení judikatura vykládá tak, že navrhovatel musí v prvé řadě logicky konsekventně
a myslitelně tvrdit, že jeho subjektivní hmotná práva byla napadeným opatřením obecné povahy
dotčena. Navrhovatelem proto může být v zásadě jen taková osoba, která má přímý
a nezprostředkovaný vztah k nějaké části území regulovaného územním plánem (typicky vlastník
pozemku či nemovitosti a oprávněný z věcného práva k takovým věcem). Občanské sdružení
ovšem není nositelem hmotných práv, jejichž zkrácení je ve smyslu §101a odst. 1 s. ř. s. povinno
tvrdit. V tomto směru krajský soud odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
24. 1. 2007, č. j. 3 Ao 2/2007 – 42, www.nssoud.cz, jakož i na další rozhodnutí zdejšího soudu.
Dle názoru krajského soudu navrhovateli aktivní procesní legitimaci nezakládá ani čl. 9
odst. 2 a 3 Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní
ochraně v záležitostech životního prostředí, vyhlášené pod č. 124/2004 Sb.m.s. (dále jen
„Aarhuská úmluva“). Krajský soud se tak ztotožnil s názorem Nejvyššího správního soudu
vyjádřeným ve zmiňovaném rozsudku ze dne 24. 1. 2007, č. j. 3 Ao 2/2007 – 42, v němž zdejší
soud dospěl k závěru, že tato úmluva není přímo aplikovatelnou mezinárodní smlouvou a tudíž
nelze uplatnit pravidlo čl. 10 Ústavy České republiky o aplikační přednosti mezinárodní smlouvy
před zákonem. Aarhuská úmluva t otiž obsahuje toliko závazek smluvních států přiměřeně
podporovat ekologické iniciativy a považovat je za „dotčenou veřejnost“; bez implementačních
opatření však nelze jednoznačně zjistit, které fyzické nebo právnické osoby se mohou přístupu
k soudu dovolat.
Na uvedených závěrech dle krajského soudu nemůže nic změnit ani zmínka
obsažená v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009,
č. j. 1 Ao 1/2009 – 120, publikovaném pod č. 1910/2009 Sb. NSS, podle níž nelze s ohledem
na závazky plynoucí pro Českou republiku z mezinárodního práva a práva Evropského
společenství a priori vyloučit aktivní procesní legitimaci k podání návrhu podle §101a a násl s. ř. s.
pro osoby z řad tzv. dotčené veřejnosti ve smyslu čl. 9 odst. 2 a 3 A arhuské úmluvy. Tato úvaha
byla dle krajského soudu učiněna nad rámec rozhodovacích důvodů a otázka aktivní legitimace
občanských sdružení k návrhu na zrušení opatření obecné povahy řešena nebyla.
Krajský soud dle svých slov přihlédl i k dalšímu rozsudku Nejvyššího správního soudu
ze dne 13. 10. 2010, č. j. 6 Ao 5/2010 - 43, publikovanému pod č. 2185/2011 Sb. NSS, v němž
Nejvyšší správní soud dovodil, že občanské sdružení, jehož předmětem činnosti je ochrana
životního prostředí, je aktivně procesně legitimováno k podání návrhu na zrušení opatření
obecné povahy – návštěvního řádu národního parku, pokud opatření upravuje otázky, jež jsou
předmětem hodnocení důsledků koncepcí a záměrů na evropsky významné lokality a ptačí oblasti
podle §45h zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (dále jen „zákon o ochraně
přírody a krajiny“). Krajský soud však byl toho názoru, že v citované věci se jednalo o případ
skutkově a právně atypický a závěry v tomto rozsudku vyslovené nelze na projednávanou věc
použít. Přezkoumávaným opatřením obecné povahy v uvedené věci nebyl územní plán,
ale návštěvní řád národního parku, jehož část byla navíc evropsky významnou lokalitou, což není
nynější případ. Závěr o aktivní procesní legitimaci občanského sdružení Nejvyšší správní soud
navíc neučinil na základě závěru o bezprostřední použitelnosti Aarhuské úmluvy, ale na základě
závěru o přímém účinku čl. 10a směrnice Rady 85/337/EHS o posuzování vlivů některých
veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí, ve znění směrnice Evropského parlamentu
a Rady 2003/35/ES o účasti veřejnosti na vypracovávání některých plánů a programů týkajících
se životního prostředí a o změně směrnic Rady 85/337/EHS a 96/61/ES, pokud jde o účast
veřejnosti a přístup k právní ochraně (dále jen „směrnice EIA“) , který je promítnutím ustanovení
Aarhuské úmluvy do práva Evropské unie a jehož cílem je zajistit tzv. dotčené veřejnosti přístup
k soudnímu přezkumu ve věcech spadajících do působnosti citované směrnice.
Krajský soud dodal, že k obdobným závěrům o přímém účinku čl. 10a směrnice EIA
dospěl i Evropský soudní dvůr v rozsudku ze dne 12. května 2011, Bund für Umwelt und
Naturschutz Deutschland, C-115/09, Sb. rozh. s. I-3673, ovšem ve vztahu k posuzování záměru ,
a nikoli koncepce. I v tomto rozsudku navíc byla jedním z východisek pro další úvahy soudu
skutečnost, že se v okolí posuzovaného záměru nacházela zvláště chráněná území ve smyslu
směrnice Rady 92/43/EHS o ochraně přírodních stanovišť. V posuzovaném případě však
navrhovatel žádnou takovou skutečnost netvrdil a nevyplývala ani ze správního spisu.
Jelikož krajský soud dospěl k názoru, že u navrhovatele nebyla dána aktivní legitimace
k návrhu na zrušení předmětného opatření obecné povahy, postupoval dle §46 odst. 1 písm. c)
s. ř. s. a návrh odmítl.
Navrhovatel (stěžovatel) napadl usnesení krajského soudu kasační stížností odkazující
na důvody uvedené v §103 odst. 1 písm. a) a e) s. ř. s.
Stěžovatel v kasační stížnosti poukázal na to, že činnost občanských sdružení na poli
ochrany životního prostředí má zákonný základ v Ústavě České republiky, v zákoně č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů (dále jen „zákon o sdružování občanů“), ale také v §70 odst. 1 zákona
o ochraně přírody a krajiny. Dle citovaného ustanovení se ochrana přírody podle tohoto zákona
uskutečňuje za přímé účasti občanů, prostřednictvím jejich občanských sdružení a dobrovolných
sborů či aktivů. Dle §70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny pak má dle stěžovatele
občanské sdružení právo vstupovat za splnění zákonem požadovaných podmínek
do rozhodovacích procesů, v nichž je dotčen zájem na ochraně přírody a krajiny, jakož
má i právo se od úřadů dozvídat o zamýšlených zásazích do přírody a krajiny.
Čl. 9 odst. 2 a 3 Aarhuské úmluvy, stejně jako čl. 10a směrnice EIA stanoví přístup
občanských sdružení k uvedeným řízením. Pokud po více než devět let nebyla politická vůle tato
pro Českou republiku závazná ustanovení důsledně promítnout do českého právního řádu, pak
je zřejmé, že výkonná a zákonodárná moc státu nesplnily své povinnosti. Dle stěžovatele je proto
namístě, aby uvedené dokumenty byly přinejmenším považovány za nezávazné, avšak
kvalifikované interpretační a aplikační vodítko v případě zákona o ochraně přírody a krajiny,
ale také v případě zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon)
zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých
souvisejících zákonů (dále jen „zákon o posuzování vlivů na životní prostředí“) i zákona
č. 183/2006 Sb., územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), (dále jen „stavební
zákon“).
Občanům sdruženým v občanském sdružení dle stěžovatele nelze již nadále upírat právo
na účast v rozhodování o jejich životním prostředí jen proto, že založili sdružení jako specifickou
právnickou osobu, na kterou delegovali svá práva přímé účasti na ochraně přírody a kr ajiny
prostřednictvím dobrovolně a ústavně konformně zřízené právnické osoby. V konkrétním
případě stěžovatel vznikl v zájmu ochrany konkrétního přírodního parku a v rámci jeho ochrany
navrhl zrušení změny územního plánu týkající se nové zástavby v daném přírodním parku. Jednal
plně v intencích pokynů svých členů a v rámci svého předmětu činnosti podle stanov a má právo
na to, aby bylo uznáno jeho dotčení, a tedy i jeho aktivní legitimace k podání takového návrhu.
Odpůrce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že se ztotožňuje s rozhodnutím
krajského soudu a odkazuje na svá dřívější vyjádření ve věci. Navrhl, aby Nejvyšší správní soud
kasační stížnost zamítl.
Osoby zúčastněné na řízení se ke kasační stížnosti nevyjádřily.
Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného rozhodnutí (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána osobou oprávněnou, neboť stěžovatel
byl účastníkem řízení, z něhož napadené usnesení vzešlo (§102 s. ř. s.), a je zastoupen advokátem
(§105 odst. 2 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud dále přistoupil k posouzení kasační stížnosti v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů, přičemž zkoumal, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru,
že kasační stížnost není důvodná.
Nejvyšší správní soud předesílá, že v případech, kdy je kasační stížností napadeno
usnesení o odmítnutí návrhu, přicházejí pro stěžovatele z povahy věci v úvahu pouze kasační
důvody podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. spočívající v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí
o odmítnutí návrhu.
Pro posouzení věci Nejvyšším správním soudem je rozhodná odpověď na otázku,
zda krajský soud správně posoudil, zda stěžovateli svědčí aktivní procesní legitimace
k předmětnému návrhu.
Aktivní procesní legitimaci k návrhům na zrušení opatření obecné povahy upravuje
§101a odst. 1 a 2 s. ř. s.; pasivní, která není v tomto případě sporná, pak §101a odst. 3 s. ř. s.
V daném případě přicházela v úvahu pouze aktivní procesní legitimace podle §101a odst. 1 s. ř. s.
Dle tohoto ustanovení platí, že návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí
je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným
správním orgánem, zkrácen. Pokud je podle zákona současně oprávněn ve věci, ve které bylo
opatření obecné povahy užito, podat ve správním soudnictví žalobu nebo jiný návrh, může
navrhnout zrušení opatření obecné povahy jen společně s takovým návrhem.
Stěžovatel je občanským sdružením založeným podle zákona o sdružování občanů,
se zaměřením činnosti především na ochranu přírody a krajiny. Jedná se tedy o právnickou
osobu, která je samostatným nositelem hmotných i procesních práv, odlišných od práv fyzických
osob, které jsou jejími členy. Je možné předeslat, že z dosavadní judikatury zdejšího soudu
vyplývá, že občanská sdružení nejsou aktivně procesně legitimována k návrhu na zrušení opatření
obecné povahy v podobě územního plánu. Lze odkázat např. na rozsudek ze dne 24. 1. 2007,
č. j. 3 Ao 2/2007 - 42, rozsudek ze dne 18. 9. 2008, č. j. 9 Ao 1/2008 - 34, rozsudek ze dne
28. 5. 2009, č. j. 6 Ao 3/2007 – 116, rozsudek ze dne 13. 8. 2009, č. j. 9 Ao 1/2009 – 36,
rozsudek ze dne 27. 1. 2011, č. j. 7 Ao 7/2010 - 133, usnesení ze dne 25. 5. 2011,
č. j. 3 Ao 3/2011 - 41, či rozsudek ze dne 31. 1. 2012, č. j. 2 Ao 9/2011 – 71 (všechna uvedená
rozhodnutí jsou dostupná na www.nssoud.cz); k výjimce z této judikatury představované
rozsudkem zdejšího soudu ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007 – 73, publikovaným
pod č. 1462/2008 Sb. NSS, se Nejvyšší správní soud vyjádří níže.
Aktivní legitimací k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části
se zabýval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 21. 7. 2009,
č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, publikovaném pod č. 1910/2009 Sb. NSS. V něm uvedl: „Navrhovatel (…)
musí v první řadě tvrdit, že existují určitá jemu náležející subje ktivní práva, která jsou opatřením obecné povahy
dotčena. Nestačí tedy, tvrdí-li navrhovatel, že opatření obecné povahy či procedura vedoucí k jeho vydání jsou
nezákonné, aniž by současně tvrdil, že se tato nezákonnost dotýká jeho právní sféry. (…) Splnění podmínek
aktivní procesní legitimace bude tedy dáno, bude -li stěžovatel logicky konsekventně a myslitelně tvrdit možnost
dotčení jeho právní sféry příslušným opatřením obecné povahy. To, zda je dotčení podle povahy věci vůbec myslitelné,
závisí na povaze a předmětu, obsahu a způsobu regulace prováděné konkrétním opatřením obecné povahy,
napadeným návrhem na jeho zrušení. (…) V případě územních plánů musí navrhovatel především plausibilně
tvrdit, že existuje vztah mezi jeho právní sférou a územím, jež je úz emním plánem regulováno, a dále musí tvrdit,
že dotčení je z povahy věci myslitelné právě danou formou právní regulace, tj. územním plánem s jeho předmětem,
obsahem a způsobem regulace. (…) Výjimečně je též představitelné, aby aktivní procesní legitimace b yla dána
i tehdy, tvrdí-li navrhovatel, který sám není vlastníkem nemovitosti ani nemá právo k takové cizí věci na území
regulovaném územním plánem, že jeho vlastnické právo nebo jiné absolutní právo k nemovitosti nacházející
se mimo území regulované územním plánem by bylo přímo dotčeno určitou aktivitou, jejíž provozování na území
regulovaném územním plánem tento plán (jeho změna) připouští. Typicky půjde o vlastníka pozemku sousedícího
s územím regulovaným územním plánem, který by mohl být dotčen určitou aktivitou, jejíž vlivy se významně
projeví i na jeho pozemku (např. exhalacemi, hlukem, zápachem apod.) nebo které povedou k významnému
snížení hodnoty jeho majetku. (…) Skutečnost, že okruh navrhovatelů je v případě napadení územního plánu
návrhem podle §101a a násl. s. ř. s. zásadně omezen jen na osoby s určitými hmotnými právy k nemovitým věcem
na území regulovaném územním plánem, však neznamená, že tyto osoby nemohou namítat dotčení svých procesních
práv. Uvedené osoby mohou v procesu vedoucím k vytvoř ení územního plánu podle toho, jaká absolutní práva
a k jakým věcem mají, podávat námitky (§52 odst. 2 stavebního zákona) nebo připomínky (§52 odst. 3
stavebního zákona), což jim dává řadu procesních práv; jsou -li tato práva porušena, může to znamenat po rušení
zákonem stanoveného způsobu vydání územního plánu (§101d odst. 1 s. ř. s.), a tedy důvod k jeho zrušení. (…)
K přípustnosti návrhu však navrhovateli nepostačí, aby namítal pouze takové porušení procedurálních pravidel,
které mohlo sice objektivně vést k nezákonnosti opatření obecné povahy, avšak žádným způsobem nemohlo
způsobit, že tato nezákonnost se dotkla jeho vlastní právní sféry. Přípustnost návrhu je totiž ve smyslu §101a
s. ř. s. dána tím, že navrhovatel tvrdí zkrácení svých vlastních práv; navrhovatel tedy nemá oprávnění podat actio
popularis.“
Rozšířený senát tak aktivní procesní legitimaci k podání návrhu v podstatě navázal
na okruh nositelů věcných práv (zejména vlastníků) k dotčeným nemovitostem nacházejícím
se na území regulovaném územním plánem, případně k dotčeným nemovitostem sousedícím
s regulovaným územím či nacházejícím se v jeho blízkosti.
Je zcela zřejmé, že stěžovatel uvedené podmínky neplní. Oprávnění občanských sdružení
zabývajících se ochranou přírody a krajiny , případně šířeji ochranou životního prostředí,
je ve vnitrostátním právu vymezeno v §70 odst. 2 a 3 zákona o ochraně přírody a krajiny, v §23
odst. 10 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí a s účinností od 1. 1. 2013 v §91 odst. 7
stavebního zákona.
Podle §70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny platí, že občanské sdružení
nebo jeho organizační jednotka, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody
a krajiny, je oprávněno, pokud má právní subjektivitu, požadovat u příslušných orgánů státní
správy, aby bylo předem informováno o všech zamýšlených zásazích a zahajovaných správních
řízeních, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné podle tohoto
zákona. Tato žádost je platná jeden rok ode dne jejího podání, lze ji podávat opakovaně. Musí
být věcně a místně specifikována. Podle §70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny pak platí,
že občanské sdružení je oprávněno za podmínek a v případech podle odstavce 2 účastnit
se správního řízení, pokud oznámí svou účast písemně do osmi dnů ode dne, kdy mu bylo
příslušným správním orgánem zahájení řízení oznámeno; v tomto případě má postavení účastníka
řízení. Jak však uvedl Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 27. 1. 2011,
č. j. 7 Ao 7/2010 – 133, www.nssoud.cz, §70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny
nezakotvuje obdobné postavení občanských sdružení v procesu územního plánování, neboť
řízení o vydání územně plánovací dokumentace není správním řízením ve smyslu části druhé
správního řádu směřujícím k vydání správního rozhodnutí, ale řízením o vydání opatření obecné
povahy ve smyslu části šesté správního řádu.
Ustanovení §23 odst. 10 zákona o posuzování vlivů na ži votní prostředí pak stanoví,
že občanské sdružení nebo obecně prospěšná společnost, jejichž předmětem činnosti je ochrana
životního prostředí, veřejného zdraví nebo kulturních památek, nebo obec dotčená záměrem,
pokud podaly ve lhůtách stanovených tímto zákonem písemné vyjádření k dokumentaci nebo
posudku, se mohou žalobou z důvodu porušení tohoto zákona domáhat zrušení navazujícího
rozhodnutí vydaného v řízení podle zvláštních právních předpisů, postupem podle soudního řádu
správního. Odkladný účinek žaloby je vyloučen.
Na základě §70 odst. 2 a 3 zákona o ochraně přírody a krajiny ve spojení s §8 5 odst. 2
písm. c) stavebního zákona se občanská sdružení, jejichž hlavním posláním podle stanov
je ochrana přírody a krajiny, mohou účastnit územních řízení, v nichž mohou být dotčeny zájmy
ochrany přírody a krajiny (k tomu srov. dosud rozpornou judikaturu Nejvyššího správního soudu
k otázce, zda ze vztahu §109 stavebního zákona, ve znění účinném do 31. 12. 2012, a §70 odst. 2
a 3 zákona o ochraně přírody a krajiny, vyplývala oprávnění tzv. ekologických spolků účastnit
se rovněž stavebního řízení, v němž byly dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny – viz
mj. rozsudek ze dne 27. 5. 2010, č. j. 5 As 41/2009 – 91, publikovaný pod č. 2127/2010 Sb. NSS.,
a rozsudek ze dne 1. 6. 2011, č. j. 1 As 6/2011 – 347, publikovaný pod č. 2368/2011 Sb. NSS
na straně jedné a rozsudek ze dne 14. 1. 2013, č. j. 2 As 7/2011 – 274, www. nssoud.cz, na straně
druhé; tento rozpor byl ve věci sp. zn. 1 As 176/2012 předložen k rozhodnutí rozšířenému
senátu Nejvyššího správního soudu). Nad uvedený rámec jsou na základě §91 odst. 7 stavebního
zákona s účinností od 1. 1. 2013 účastníky územního řízení, ve kterém jsou posuzovány vlivy
záměru na životní prostředí, také občanská sdružení nebo obecně prospěšné společnosti, jejichž
předmětem je ochrana životního prostředí, veřejného zdraví nebo kulturních památek.
Z citovaných ustanovení vyplývá, že občanská sdružení mohou být účastníky správních
řízení zejména tam, kde mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny, a tudíž mohou
případně podávat žaloby podle části třetí hlavy II dílu 1 soudního řádu správního s žalobní
legitimací podle §65 odst. 2 s. ř. s. Z žádného ustanovení ať již stavebního zákona, zákona
o ochraně přírody a krajiny, zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, soudního řádu
správního či z jiného právního předpisu však nelze dovodit jejich oprávnění podat návrh
na zrušení opatření obecné povahy v podobě územního plánu. Občanská sdružení zaměřená
na ochranu přírody a krajiny nemají taková hmotná práva, která by mohla být přijatým územním
plánem přímo dotčena, ani jim stavební zákon či jiný právní předpis nepřiznává v procesu
přijímání územního plánu nějaké speciální postavení.
Nad rámec uvedeného je také možné k nyní posuzované věci poznamenat, že stěžovatel
v návrhu ke krajskému soudu výslovně ani nekonkretizuje, jaké jeho právo bylo porušeno, pouze
obecně tvrdí porušení svých práv a dovozuje z této skutečnosti nezákonnost napadeného
opatření obecné povahy.
Stěžovatel v kasační stížnosti uvádí, že občanům sdruženým v občanském sdružení nelze
upírat právo na účast v rozhodování o jejich životním prostředí jen proto, že založili sdružení
jako specifickou právnickou osobu, na kterou delegovali svá práva přímé účasti na ochraně
přírody a krajiny. Stěžovatel dodává, že jednal v intencích pokynů svých členů a v rámci svého
předmětu, pročež má právo na to, aby bylo uznáno jeho dotčení a tedy i jeho procesní legitimace
k podání takového návrhu. S touto argumentací, jak ostatně vyplývá z již uvedeného, nemůže
Nejvyšší správní soud souhlasit, neboť, jak již bylo řečeno, ob čanské sdružení je právnickou
osobou, která je samostatným nositelem hmotných i procesních práv, odlišných od práv
fyzických osob, které jsou jejími členy (viz např. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne
25. 5. 2011, č. j. 3 Ao 3/2011 – 41, www.nssoud.cz); ani práva této právnické osoby tak nelze
zaměňovat či ztotožňovat s právy jednotlivých fyzických osob, které jsou členy této právnické
osoby. Např. v rozsudku ze dne 13. 8. 2009, č. j. 9 Ao 1/2009 – 36, www.nssoud.cz, zdejší soud
konstatoval, že na tom, že občanské sdružení není nositelem předmětných hmotných práv,
nemůže nic změnit ani to, že jednotliví členové jsou vlastníky nemovitostí nacházejících
se v dotčeném katastrálním území.
Taktéž neplatí, že fyzickým osobám sdruženým v občanském sdružení je zcela upíráno
právo na účast v rozhodování o jejich životním prostředí. Toto právo mohou tyto osoby
realizovat přímo, ať již ve správních řízeních, jsou -li na základě §27 správního řádu či zvláštního
zákona jeho účastníky, či v řízení o vydání opatře ní obecné povahy, splňují-li předpoklady pro
možnost uplatnění připomínek či dokonce námitek (přitom připomínky k opatření obecné
povahy v podobě územního plánu může podle §52 odst. 3 stavebního zákona podat každý; navíc
mohou občané dané obce, kteří - každý jednotlivě - nesplňují podmínky pro možnost podání
námitky, uplatnit, tvoří-li dostatečně početnou skupinu, věcně shodnou připomínku jako
společnou námitku prostřednictvím institutu zástupce veřejnosti podle §23 stavebního zákona).
Zrovna tak mohou osoby, které tvrdí, že jsou na svých právech zkráceny správním rozhodnutím
ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., proti takovému rozhodnutí následně, po vyčerpání opravných
prostředků ve správním řízení, brojit žalobou podle §65 odst. 1 s. ř. s., a rovněž k tomu, aby tyto
osoby mohly samostatně podat návrh na zrušení opatření obecné povahy podle §101a s. ř. s,
postačuje, tvrdí-li plausibilně zkrácení na takových svých hmotných právech, která mohou být
napadeným opatřením obecné povahy přímo dotčena (viz zmiňované usnesení rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 – 120). V případě
občanského sdružení lze sice hovořit o nedostatku aktivní procesní legitimace k návrhu
na zrušení územního plánu, neznamená to však negaci jeho procesních práv ve správních
řízeních, která případně z vydaného územního plánu vycházejí. To ostatně vyplývá i z kasační
stížnosti, v níž stěžovatel na svá práva ve správním řízení, založená §70 odst. 2 a 3 zákona
o ochraně přírody a krajiny, poukazuje.
Taktéž je třeba rozlišovat mezi aktivní procesní legitimací uvedených občanských
sdružení k žalobě proti rozhodnutí správního orgánu založenou §65 odst. 2 s. ř. s. a aktivní
procesní legitimací k návrhu na zrušení opatření obecné povahy dle §101a odst. 1 s. ř. s. Zdejší
soud v rozsudku ze dne 24. 1. 2007, č. j. 3 Ao 2/2007 - 42, www.nssoud.cz, uvedl: „Ust. §65
odst. 1 s. ř. s. („Kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv
v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu…“) obsahuje formulaci analogickou s ust. §101a odst. 1
s. ř. s. („Kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen…“).
Podle ustálené judikatury soudů ve správním soudnictví ekologické iniciativy nejsou nositeli hmotných práv. Mohou
úspěšně namítat nezákonnost rozhodnutí, avšak jen potud, tvrdí-li, že v řízení byla zkrácena jejich procesní
práva. Aktivní žalobní legitimace v řízení o žalobě proti rozhodnutím správních orgánů se opírá o ust . §65
odst. 2 s. ř. s. („Žalobu proti rozhodnutí správního orgánu může podat i účastník řízení před správním orgánem,
který není k žalobě oprávněn podle odstavce 1, tvrdí -li, že postupem správního orgánu byl zkrácen na svých
právech, které jemu příslušejí, takovým způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí.“).
V řízení o zrušení opatření obecné povahy ovšem zákon nezakotvil žalobní legitimaci, která by byla obdobná
či analogická ust. §65 odst. 2 s. ř. s. Ve vnitrostátním právu je účast veř ejnosti (tj. i navrhovatele) omezena
pouze na účast ve správním řízení ve smyslu ust. §70 odst. 3 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody
a krajiny.“
Z uvedeného tak plyne, že stěžovateli aktivní procesní legitimace nesvědčí, neboť namítat
procesní pochybení při procesu přijímání územního plánu může pouze ten, u něhož je myslitelné,
aby byl dotčen i na relevantních právech hmotných. Taková práva ovšem stěžovatel v daném
případě nemá. Pokud jde o uvažované právo stěžovatele na příznivé životní prostředí podle čl. 35
odst. 1 Listiny základních práv a svobod, Ústavní soud setrvale judikuje, že „článek 35 Listiny
základních práv a svobod zakotvující právo na příznivé životní prostře dí a včasné a úplné informace o stavu
životního prostředí a přírodních zdrojů na právnické osoby vztahovat nelze. Je zřejmé, že práva vztahující
se k životnímu prostředí přísluší pouze osobám fyzickým, jelikož se jedná o biologické organismy, které - na rozdíl
od právnických osob - podléhají eventuálním negativním vlivům životního prostředí. Tomu ostatně odpovídá
i charakteristika životního prostředí, jak ji provedl zákon č. 17/1992 Sb., o životním prostředí“ (viz usnesení
Ústavního soudu ze dne 6. 1. 1998, sp. zn. I. ÚS 282/97, popř. usnesení Ústavního soudu ze dne
10. 7. 2008, sp. zn. III. ÚS 3118/07).
Odklon od těchto závěrů nepředstavuje ani rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
13. 10. 2010, č. j. 6 Ao 5/2010 - 43, publikovaný pod č. 2185/2011 Sb. NSS, který vzal krajský
soud rovněž v potaz. V něm sice byla přiznána aktivní procesní legitimace k návrhu na zrušení
opatření obecné povahy nebo jeho části občanskému sdružení, jehož předmětem činnosti
je ochrana přírody, nicméně je nutné zdůraznit, že v uvedeném řízení nebyl napaden územní plán,
ale návštěvní řád národního parku, který byl v daném případě považován za záměr, na nějž
se vztahuje směrnice EIA. V tomto případě byla aktivní legitimace občanského sdružení
připuštěna právě s ohledem na skutečnost, že do českého právního řádu nebyla plně
transponována všechna ustanovení směrnice EIA. Aktivní legitimace občanského sdružení
se za těchto okolností opírala o přímý účinek čl. 10a směrnice EIA.
Nejvyšší správní soud pro úplnost dodává, že směrnice EIA, jejíž aplikace se dovolává
rovněž stěžovatel v nyní posuzované věci a kterou ve svém usnesení zmiňoval i krajský soud, byla
s účinností od 17. 2. 2012 rekodifikována do směrnice Evropského parlamentu a Rady
2011/92/EU o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí.
Původní ani rekodifikovanou směrnici EIA ovšem nelze na posuzovaný případ použít, neboť
územní plán není záměrem, nýbrž koncepcí. Na koncepce se nevztahuje směrnice EIA,
ale směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/42/ES o posuzování vlivů některých plánů
a programů na životní prostředí (tzv. směrnice SEA). Jak konstatoval Nejvyšší správní soud
ve svém usnesení ze dne 25. 6. 2008, č. j. 5 Ao 3/2008 – 27, publikovaném pod č. 1679/2008 Sb.
NSS, směrnice SEA, na rozdíl od toho, jak to činila směrnice EIA v čl. 10a (či jak to činí nyní
směrnice 2011/92/EU v čl. 11) požadavek na soudní kontrolu procesu posuzování vlivů
koncepcí na životní prostředí, ať již v jakékoli jeho fázi, vůbec neobsahuje (srov. také rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 5. 2010, č. j. 8 Ao 2/2010 – 644, publikovaný
pod č. 2106/2010 Sb. NSS). K obdobnému závěru dospěl zdejší soud rovněž v usnesení ze dne
31. 1. 2012, č. j. 2 Ao 9/2011 – 71, www.nssoud.cz, když konstatoval, že směrnice SEA
o možnostech iniciace soudního přezkumu ze strany občanských sdružení nehovoří a nelze tedy
v tomto směru uvažovat ani o nedostatečné transpozici do českého právního řádu.
Takový obecný požadavek nelze dovodit ani ze zásad aplikace unijního práva v rámci
procesních pravidel práva vnitrostátního, jak je stanovil Soudní dvůr ve své judikatuře,
tj. ze zásady ekvivalence a zásady efektivity. Je pravdou, že tyto zásady uplatnil Soudní dvůr
i na soudní přezkoumání aktů podléhajících směrnici SEA, když v rozsudku velkého senátu
ze dne 28. února 2012, Inter-Environnement Wallonie, C-41/11, dosud nepublikovaném ve Sb. rozh.,
bodu 45, konstatoval, že „vnitrostátnímu právnímu řádu každého členského státu přísluší na základě zásady
procesní autonomie členských států upravit procesní podmínky, které se uplatní na tyto žaloby, které lze pod at
proti takovým „plánům“ nebo „programům“, avšak za předpokladu, že tyto podmínky nejsou méně příznivé než
ty, které se týkají obdobných situací na základě vnitrostátního práva (zásada rovnocennosti), a že v praxi
neznemožňují nebo nadměrně neztěžují výkon práv přiznaných unijním právním řádem (zásada efektivity) “.
Je ovšem zřejmé, že v českém právním řádu je ekologickým spolkům odepřena aktivní legitimace
k návrhům na zrušení opatření obecné povahy v podobě územních plánů bez ohledu na to, zda
by se v takovém řízení případně dovolávaly unijního práva nebo výhradně práva vnitrostátního.
Zásada ekvivalence tedy uplatněním procesních pravidel aktivní legitimace dle §101a odst. 1
s. ř. s. k návrhům na zrušení opatření obecné povahy v podobě územních plánů porušena není
a není tím ve vztahu ke směrnici SEA porušena ani zásada efektivity, neboť soulad příslušného
územního plánu, resp. postupu vedoucího k jeho vydání, s právní úpravou provádějící tuto
směrnici může být správními soudy přezkoumán na základě příslu šné námitky i v řízení o návrhu
na zrušení takového územního plánu či jeho části podaném některou z osob, které k takovému
návrhu jsou podle §101a odst. 1 s. ř. s. procesně legitimovány.
Závěr, podle něhož ze samotné směrnice SEA nevyplývá, ani při použití zásady
ekvivalence a zásady efektivity a při respektování povinnosti eurokonformního výkladu norem
vnitrostátního práva, oprávnění ekologických spolků podat u správního soudu návrh na zrušení
opatření obecné povahy v podobě územního plánu, považuje Nejvyšší správní soud za natolik
jednoznačný a nevzbuzující žádné rozumné pochybnosti, že na něj lze vztáhnout Soudním
dvorem uznávanou výjimku „acte clair“ z jinak existující povinnosti Nejvyššího správního soudu
jakožto soudu, proti jehož rozhodnutí není opravný prostředek přípustný, položit dle čl. 267
Smlouvy o fungování Evropské unie Soudnímu dvoru předběžnou otázku ve věci výkladu
unijního práva.
Nejvyšší správní soud dále uvádí, že aktivní legitimaci občanských sdružení v tomto typu
řízení nelze dovodit ani z Aarhuské úmluvy.
Územní plán je koncepcí ve smyslu čl. 7 Aarhuské úmluvy, právo na přístup k soudu,
jež by se mohlo rovněž k čl. 7 Úmluvy vztahovat, pak upravuje čl. 9 odst. 2 a 3 Úmluvy.
V této souvislosti připomíná zdejší soud zmíněný rozsudek ze dne 24. 1. 2007,
č. j. 3 Ao 2/2007 - 42, ve kterém byla rovněž posuzována otázka, zda aktivní procesní legitimaci
ekologického spolku k návrhu na zrušení opatření obecné povahy lze dovodit z Aarhuské
úmluvy. Soud v tomto rozhodnutí dospěl k závěru, že Aarhuská úmluva nesporně náleží do
kategorie mezinárodních smluv, které jsou součástí právního řádu, pokud však jde o aplikační
přednost mezinárodní smlouvy před zákonem, připomněl Nejvyšší správní soud, že je nezbytné
zkoumat rovněž podmínku „samovykonatelnosti“, resp. přímé aplikovatelnosti jednotlivých
ustanovení („self-excuting provisions“) této úmluvy. Ve vztahu k dané otázce pak soud zdůraznil,
že „k tomu, aby mezinárodní smlouva, resp. její ustanovení mohla zavazovat i vnitrostátní subjekty a mohlo
být použito aplikační pravidlo o přednostní aplikaci mezinárodní smlouvy před zákonem, je třeba, jak je shora
uvedeno, aby ustanovení té které mezinárodní smlouvy byla přímo aplikovatelná. Požadavek přímé aplikace
znamená, že ustanovení mezinárodní smlouvy jsou konstruována natolik určitě a jasně, že z nich lze vyvodit
práva a povinnosti vnitrostátních subjektů, aniž by bylo třeba nějakých vnitrostátních opatření“ .
V tomto smyslu je nutné v prvé řadě posoudit, zda by stěžovatel mohl svou aktivní
procesní legitimaci vyvozovat z případné samovykonatelnosti čl. 9 odst. 2 Aarhuské úmluvy,
který zní:
„Každá strana v rámci své vnitrostátní právní úpravy zajistí, aby osoby z řad dotčené veřejnosti
(a) mající dostatečný zájem,
nebo
(b) u nichž trvá porušování p ráva v případech, kdy to procesní správní předpis strany požaduje jako předběžnou
podmínku,
mohly dosáhnout toho, že soud nebo jiný nezávislý a nestranný orgán zřízený zákonem přezkoumá
po stránce hmotné i procesní zákonnost jakýchkoliv rozhodnutí, aktů n ebo nečinnosti podle ustanovení článku 6
a v případech, kdy je tak stanoveno vnitrostátním právem a aniž by tím byl dotčen odstavec 3 článku 9, i dalších
relevantních ustanovení této úmluvy.
Co představuje dostatečný zájem a porušování práva, bude určeno v souladu s požadavky vnitrostátního
práva a v souladu s cílem poskytnout dotčené veřejnosti široký přístup k právní ochraně v rozsahu působnosti této
úmluvy. K tomuto účelu je zájem jakékoli nestátní neziskové organizace splňující požadavky článku 2 odsta vce 5
pokládán za dostatečný pro účely pododstavce (a). U těchto organizací se bude pro účely pododstavce (b) výše
předpokládat, že mají práva, která mohou být porušována.
Ustanovení tohoto odstavce 2 nevylučují možnost předběžného přezkoumání správním or gánem
a neovlivní požadavek, aby byly vyčerpány postupy správního přezkoumávání před předáním věci k soudnímu
přezkoumání tam, kde to vnitrostátní právo vyžaduje.“
Podle čl. 2 odst. 5 Aarhuské úmluvy „ ,dotčená veřejnost‘ je veřejnost, která je - nebo může být -
ovlivněna environmentálním rozhodováním, anebo která má na tomto rozhodování určitý zájem; pro účely této
definice se u nevládních organizací podporujících ochranu životního prostředí a splňujících požadavky vnitrostátních
právních předpisů předpokládá, že mají na environmentálním rozhodování zájem “.
Ani z čl. 9 odst. 2 ve spojení z čl. 2 odst. 5 Aarhuské úmluvy ovšem dle názoru
zdejšího soudu aktivní procesní legitimace stěžovatele k návrhu na zrušení opatření obecné
povahy – územního plánu – nevyplývá. V této souvislosti je třeba připomenout, že zdejší soud
již ve své dřívější judikatuře, konkrétně v rozsudku ze dne 18. 9. 2008, č. j. 9 Ao 1/2008 – 34,
www.nssoud.cz, konstatoval, že se „[n]avrhovatel (…) mýlí, když se svou aktivní legitimaci snaží
dovozovat z ust. čl. 2 odst. 5 Aarhuské úmluvy (…). Jak ostatně Nejvyšší správní soud zdůraznil již v (…)
rozsudku sp. zn. 3 Ao 2/2007, z citovaného ustanovení lze dovodit toliko závazek smluvních států přiměřeně
podporovat ekologické iniciativy a považovat je za ‚dotčenou veřejnost‘; bez implementačních opatření však nelze
jednoznačně zjistit, které fyzické nebo právnické osoby se mohou přístupu k soudu dovolat. V nyní posuzované
věci proto Nejvyšší správní soud uzavírá, že ani shora uvedená Úmluva neza kládá aktivní legitimaci
navrhovatele, který je občanským sdružením, jež je podle svých stanov zaměřeno na ochranu přírody a krajiny,
k podání návrhu na zrušení části opatření obecné povahy “. K obdobnému závěru pak Nejvyšší správní
soud dospěl např. v již zmiňovaných rozsudcích ze dne 28. 5. 2009, č. j. 6 Ao 3/2007 – 116,
či ze dne 31. 1. 2012, č. j. 2 Ao 9/2011 – 71.
Pro úplnost lze uvést, že ve výše zmíněném specifickém případě dovodil Nejvyšší správní
soud ve svém rozsudku ze dne 13. 10. 2010, č. j. 6 Ao 5/2010 – 43, z čl. 1 odst. 2 a čl. 10a
směrnice EIA (majících v uvedené věci přímý účinek), které svým zněním odpovídají čl. 2 odst. 5
a čl. 9 odst. 2 Aarhuské úmluvy, že je třeba občanské sdružení, jehož hlavním cílem je ochrana
životního prostředí, považovat právě za onu „dotčenou veřejnost“. I kdyby ovšem v nynějším
případě Nejvyšší správní soud přiznal stěžovateli obdobné postavení „dotčené veřejnosti“ přímo
na základě čl. 2 odst. 5 a čl. 9 odst. 2 Úmluvy, nebyla by tím založena jeho aktivní procesní
legitimace v jím požadovaném směru.
Jak totiž vyložil zdejší soud již ve svém usnesení ze dne 25. 6. 2008, č. j. 5 Ao 3/2008 –
35, zmiňovaném výše, formuluje sice čl. 7 Aarhuské úmluvy požadavky na účast veřejnosti
při tvorbě plánů, programů a politik týkajících se životního prostředí, s nimiž koresponduje
vnitrostátní úprava obsažená mj. ve stavebním zákoně, přístup k soudní ochraně však čl. 9 odst. 2
Aarhuské úmluvy pro tento případ podmiňuje (na rozdíl od účasti veřejnosti na rozhodování
o specifických činnostech dle čl. 6 Úmluvy – k tomu viz rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 29. 8. 2007, č. j. 1 As 13/2007 - 63, publikovaný pod č. 1461/2008 Sb. NSS) tím,
že tak bude stanoveno vnitrostátním právem příslušné smluvní strany. Nejedná se tedy ve vztahu
k čl. 7 Úmluvy o samovykonatelné ustanovení mezinárodní smlouvy, které by bez jakýchkoli
podmínek a možnosti uvážení smluvních stran stanovilo práva jednotlivcům. I při zohlednění
dalších relevantních ustanovení Aarhuské úmluvy, konkrétně čl. 1 či čl. 3 odst. 1 a 4, se tak nelze
s názorem stěžovatele o jeho aktivní procesní legitimaci, jež by byla založena na čl. 9 odst. 2
Úmluvy, ztotožnit.
Dle čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy sice mají smluvní strany povinnost zajistit, aby osoby
z řad veřejnosti měly přístup mj. k soudním řízením, v nichž by uplatnily námitky proti jednáním,
aktům nebo opomenutím orgánů veřejné správy, které jsou v rozporu s vnitrostátním právem
týkajícím se životního prostředí; platí zde ovšem, že takové osoby musí splňovat určitá kr itéria,
pokud jsou stanovena ve vnitrostátním právu. Z toho vyplývá, že čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy
opět nepředstavuje samovykonatelné ustanovení mezinárodní smlouvy, které by bez jakýchkoli
podmínek a možnosti uvážení smluvních stran stanovilo práva jednotlivcům. Nejvyšší správní
soud tedy neshledal přímý rozpor ani mezi §101a odst. 1 s. ř. s. a čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy,
nebyl tedy ani důvod k postupu dle čl. 10 Ústavy České republiky.
Jakkoli zároveň platí, že Aarhuská úmluva je tzv. smíšenou sm louvou, k níž vedle
jednotlivých států, včetně členských zemí EU, přistoupilo i tehdejší Evropské společenství,
z prohlášení, které Evropské společenství učinilo při ratifikaci Úmluvy, vyplývá, že právní
předpisy Unie v té době nezahrnovaly implementaci čl. 9 odst. 3 Úmluvy a že za plnění
povinností vyplývajících z uvedeného ustanovení Úmluvy odpovídaly výhradně členské státy.
Soudní dvůr ovšem v rozsudku velkého senátu ze dne 8. března 2011, Lesoochranárske zoskupenie,
C-240/09, Sb. rozh. s. I-1255, body 29-38, dovodil, že k čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy
se v současné době vztahuje pravomoc orgánů Unie, neboť toto ustanovení může být užito
i v případech, jako byl ten posuzovaný Soudním dvorem v uvedené věci, na něž dopadá unijní
právo. Následně ovšem Soudní dvůr dospěl k obdobnému závěru ohledně povahy čl. 9 odst. 3
Aarhuské úmluvy v rámci systému unijního práva, jaký přijal rovněž Nejvyšší správní soud v nyní
posuzované věci, stejně jako ve své předcházející již citované judikatuře (rozsudek ze dne
31. 1. 2012, č. j. 2 Ao 9/2011 – 71, usnesení ze dne 25. 6. 2008, č. j. 5 Ao 3/2008 – 27), ohledně
účinků tohoto ustanovení v rámci systému vnitrostátního práva: „Je nutno konstatovat, že ustanovení
čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy neobsahují žádnou jasnou a přesnou povinnost, která by mohla přímo upravovat
právní situaci jednotlivců. Vzhledem k tomu, že pouze „osoby z řad veřejnosti splňující kritéria, pokud jsou
nějaká stanovena ve vnitrostátním právu“, mají práva stanovená v uvedeném čl. 9 odst. 3, závisí provedení
a účinky tohoto ustanovení na vydání pozdějšího aktu.“ (rozsudek Soudního dvora ve věci Lesoochranárske
zoskupenie, op. cit., bod 45).
Jakkoli tedy Soudní dvůr uzavřel, že čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy nemá v unijním právu
přímý účinek, zároveň v uvedené věci zdůraznil povinnost příslušného soudu členského státu,
„aby vyložil procesní právo upravující podmínky, které je nutno splnit pro účely podání správního opravného
prostředku nebo žaloby, způsobem, který v co největším možném rozsahu zohlední cíle čl. 9 odst. 3 Aarhuské
úmluvy, jakož i cíl účinné soudní ochrany práv poskytnutých právem Unie, aby organizace na ochranu životního
prostředí (…) mohla soudně napadnout rozhodnutí vydané v rámci správního řízení, které by mohlo být v rozporu
s právem Unie v oblasti životního prostředí“ (bod 51 cit. rozsudku).
V posuzované věci však nebyla podána žaloba proti rozhodnutí správního orgánu, nýbrž
návrh na zrušení opatření obecné povahy v podobě územního plánu, přičemž z tohoto návrhu
navíc nevyplývá, že by stěžovatel v souvislosti s napadeným územním plánem odpůrce přímo
namítal porušení hmotného práva Unie v oblasti životního prostředí či takových ustanovení
vnitrostátního práva, do nichž je toto unijní právo transponováno. Zejména je však třeba
zdůraznit, že k závěru, podle něhož by ustanovení §101a odst. 1 s. ř. s. zakládalo aktivní procesní
legitimaci ekologickým spolkům, nelze podle názoru Nejvyššího správního soudu dospět
ani za použití jeho nanejvýš extenzivního výkladu (k rozsahu povinnosti eurokonformního
výkladu vnitrostátního práva srov. mj. rozsudek Soudního dvora ze dne 13. listopadu 1990,
Marleasing, C-106/89, Recueil, s. I-4135, bod 8), přičemž takový výklad, který by byl již zjevně
contra legem, by se pak fakticky rovnal již přímému účinku čl. 9 odst. 3 Úmluvy.
Z hlediska komplexního posouzení věci je na místě doplnit, že, jak naznačil Nejvyšší
správní soud výše, aktivní procesní legitimaci stěžovatele nelze opřít ani o rozsudek zdejšího
soudu ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007 – 73. V něm Nejvyšší správní soud věcně projednal
návrh občanského sdružení na zrušení opatření obecné povahy – změny územního plánu
sídelního útvaru, tudíž aktivní legitimaci tohoto občanského sdružení uznal; je však třeba
poznamenat, že se druhý senát zdejšího soudu v odůvodnění tohoto rozhodnutí problematikou
aktivní legitimace detailně nezabýval a především lze daný rozsudek v tomto aspektu považovat
za překonaný pozdějším usnesením rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, publikovaným pod č. 1910/2009 Sb. NSS, které stanovilo
jako nezbytnou podmínku takové legitimace povinnost plausibilního tvrzení navrhovatele o jeho
dotčení na hmotných právech absolutní povahy.
Nejvyšší správní soud se taktéž ztotožňuje s názorem krajského soudu, že aktivní
procesní legitimaci k předmětnému návrhu v konkrétním případě stěžovateli nezakládá
ani poznámka uvedená v bodě [38] právě zmiňovaného usnesení rozšířeného senátu zdejšího
soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 – 120, dle níž s ohledem na závazky plynoucí pro
Českou republiku z mezinárodního práva a práva Evropského společenství nelze a priori vyloučit
aktivní procesní legitimaci k podání návrhu podle §101a a násl. s. ř. s. i pro osoby z řad
tzv. „dotčené veřejnosti“ ve smyslu čl. 9 odst. 2 a 3 Aarhuské úmluvy. Jak totiž rozšířený
senát v citovaném usnesení dodal, nebylo s ohledem na jeho kompetence na místě,
aby se v projednávaném případě uvedenou otázkou zabýval. Rozšířený senát tedy dal touto
zmínkou pouze najevo, že předmětnou otázku ponechává, v rámci jím podaného výkladu §101a
odst. 1 s. ř. s., na další judikatuře Nejvyššího správního soudu, která již je, jak je patrno
z citovaných rozhodnutí, v dané otázce jednoznačná.
Ze všech uvedených důvodů tak Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační
stížnost jako celek není důvodná, a proto ji v souladu s §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
O náhradě nákladů řízení mezi účastníky Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s §60
odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Odpůrci, který měl ve věci úspěch, vznikly ve věci náklady
řízení i nad rámec jeho běžné administrativní činnosti, neboť byl v tomto řízení zastoupen
advokátkou. Je pravdou, že v případech, kdy je ve věci úspěšný správní orgán v soudním řízení
správním zastoupen advokátem, nepřiznávají správní soudy většinou takovému účastníkovi
náhradu nákladů řízení spojených s tímto zastoupením, neboť takové náklady nepovažují
za důvodně vynaložené ve smyslu §60 odst. 1 s. ř. s., případně odkazují též na §60 odst. 7 s. ř. s,
neboť mají za to, že správní orgán by měl disponovat dostatečným odborným zázemím, aby byl
schopen před správním soudem své rozhodnutí či jiný napadený správní akt či postup obhájit
sám. V případě odpůrce ovšem tento předpoklad neplatí, neboť je relativně malou obcí,
jehož obecní úřad nebyl ani pořizovatelem daného územního plánu, navíc v řízení o kasační
stížnosti se neposuzovala otázka zákonnosti tohoto územního plánu, ale otázka, zda byl
stěžovatel k podání návrhu vůbec legitimován. Za situace, kdy stěžovatel, jakkoli je sám
neziskovým subjektem, podal návrh na zrušení daného územního plánu až po třech letech
od jeho účinnosti (byť poslední den lhůty stanovené v §101b odst. 1 s. ř. s. ve spojení s čl. II
odst. 8 zákona č. 303/2011 Sb.), při čemž z tohoto návrhu nevyplývá, že by byl stěžovatel jakkoli
činný v průběhu původního řízení o návrhu daného územního plánu, a kdy následně stěžovatel
podal kasační stížnost proti usnesení krajského soudu o odmítnutí jeho návrhu, ačkoli byl
v tomto usnesení upozorněn na ustálenou judikaturu Nejvyššího správního soudu k otázce
aktivní procesní legitimace ekologických spolků v obdobných věcech, považuje Nejvyšší správní
soud náklady odpůrce na jeho právní zastoupení v řízení o kasační stížnosti za důvodně
vynaložené a zdejší soud neshledal ani důvody pro použití §60 odst. 7 s. ř. s. ve spojení s §120
s. ř. s. v nyní posuzované věci.
Odpůrci tedy náleží náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti připadající na odměnu
advokátky za jeden úkon právní služby (sepis vyjádření ke kasační stížnosti) za 3100 Kč podle
§11 odst. 1 písm. d) ve spojení s §9 odst. 4 písm. d) a §7 bodem 5 vyhlášky č. 177/1996 Sb.,
o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif)
a dále jeden režijní paušál ve výši 300 Kč podle §13 odst. 3 advokátního tarifu. Celkem tedy
přiznal Nejvyšší správní soud odpůrci na náhradě nákladů řízení částku 3400 Kč. Tuto částku
je stěžovatel povinen zaplatit odpůrci (k rukám advokátky, která odpůrce zastupovala) ve lhůtě
stanovené ve výroku rozsudku. Náhradu připadající na odměnu zástupkyně odpůrce přitom
nebylo možno přiznat podle vyhlášky č. 484/2000 Sb., jak bylo požadováno ve vyjádření ze dne
11. 2. 2013, neboť podle §35 odst. 2 věty druhé s. ř. s. se pro určení výše odměny užije obdobně
zvláštní právní předpis, jímž jsou stanoveny odměny a náhrady advokátům za poskytování
právních služeb; tímto předpisem je právě advokátní tarif. Vyhláška č. 484/2000 Sb. se týkala
pouze odměny za zastupování při rozhodování o náhradě nákladů v občanském soudním řízení.
Je také třeba poznamenat, že v yhláška č. 484/2000 Sb. byla nálezem Ústavního soudu ze dne
17. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 25/12, zrušena dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů
(tedy ke dni 7. 5. 2013).
Osobám zúčastněným na řízení soud neuložil žádnou povinnost, s jejímž plněním by jim
vznikly náklady, za něž by jim příslušela náhrada (§60 odst. 5 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 24. října 2013
JUDr. Ludmila Valentová
předsedkyně senátu