ECLI:CZ:NSS:2013:5.AS.109.2011:73
sp. zn. 5 As 109/2011 - 73
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové,
Ph.D. a soudců JUDr. Jakuba Camrdy, Ph.D. a JUDr. Miluše Doškové v právní věci žalobce: M.
P., zastoupený Mgr. Markem Dejmkem, advokátem se sídlem Denisovo nábřeží 6, Plzeň, proti
žalovanému: Městský úřad Tachov, se sídlem Rokycanova 1, Tachov, zastoupený Mgr. Alešem
Hájovským, advokátem se sídlem nám. Republiky 57, Tachov, v řízení o kasační stížnosti žalobce
proti usnesení Krajského soudu v Plzni ze dne 28. 7. 2011, č. j. 17 A 40/2011 - 35,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává .
Odůvodnění:
Žalobce se žalobou podanou u Krajského soudu v Plzni domáhal zrušení rozhodnutí
žalovaného ze dne 1. 4. 2011, č. j. 3467/2010-ODSH-23. Tímto rozhodnutím byl žalobce uznán
vinným ze spáchání přestupku podle §22 odst. 1 písm. f) bod 2. zákona č. 200/1990 Sb.,
o přestupcích, v relevantním znění (dále jen „zákon o přestupcích“), neboť dne 18. 4. 2010 měl
dle zjištění Policie ČR v úseku, kde je nejvyšší povolená rychlost 90 km/h, jet rychlostí 152 km/h
(při započtení možné odchylky měřícího zařízení tak měl překročit nejvyšší povolenou rychlost
v místě nejméně o 57 km/h). Žalobce přitom tvrdil, že o existenci tohoto rozhodnutí se dozvěděl
až při silniční kontrole prováděné hlídkou Policie ČR dne 14. 5. 2011, při které mu byl zadržen
řidičský průkaz a následně předáno oznámení o podezření ze spáchání přečinu maření výkonu
úředního rozhodnutí. Žalobce v žalobě mj. uváděl, že mu nikdy nebylo doručeno oznámení
o zahájení správního řízení a za účelový považoval i postup žalovaného, jímž mu byl ustanoven
opatrovník; opatrovník přitom proti rozhodnutí žalovaného nepodal odvolání (práva na podání
odvolání se vzdal), čímž umožnil, aby rozhodnutí žalovaného nabylo právní moci v roční lhůtě,
v jejímž rámci bylo možné přestupek projednat.
Krajský soud v Plzni podanou žalobu svým usnesením ze dne 28. 7. 2011,
č. j. 17 A 40/2011 – 35, odmítl, a to pro její nepřípustnost ve smyslu §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
ve spojení s §68 písm. a) s. ř. s., dle něhož je žaloba nepřípustná, nevyčerpal-li žalobce řádné
opravné prostředky v řízení před správním orgánem.
Krajský soud uvedl, že napadené rozhodnutí žalovaného, kterým byla žalobci uložena
pokuta ve výši 8000 Kč a zákaz činnosti spočívající v zákazu řízení všech motorových vozidel
na dobu šesti měsíců, bylo vydáno v řízení dle zákona o přestupcích. Na toto řízení se subsidiárně
uplatňuje zákon č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“). Dle §72 písm. a) zákona
o přestupcích byl žalobce účastníkem řízení o přestupku a ve věci tak měl dle §81 odst. 1 zákona
o přestupcích možnost podat odvolání.
Dále krajský soud konstatoval, že součástí správního spisu není žádné podání, z jehož
obsahu by bylo patrné, že žalobce odvolání podal; ten navíc nic takového ani v žalobě netvrdil.
Žalobce tak dle názoru krajského soudu nevyčerpal řádný opravný prostředek, který mu zákon
o přestupcích umožňoval, tudíž nebyla splněna podmínka řízení dle soudního řádu správního,
tedy přípustnost žaloby.
Ve správním spise bylo pouze žalobcovo odvolání ze dne 12. 10. 2010, které však
směřovalo proti dřívějšímu rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 9. 2010, č. j. 3467/2010-ODSH-12.
Na základě tohoto odvolání bylo rozhodnutím Krajského úřadu Plzeňského kraje ze dne
21. 1. 2011, č. j. DSH/14374/10, citované rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 9. 2010 zrušeno
a věc byla vrácena žalovanému k novému projednání. Navíc byl rozhodnutím Krajského úřadu
Plzeňského kraje ze dne 10. 3. 2011, č. j. DSH/3120/11, žalobci na základě §32 odst. 2 písm. d)
a odst. 3 správního řádu ustanoven opatrovník, a to paní J. J., zaměstnankyně Městského úřadu
Tachov, odboru školství a kultury. Opatrovníkovi žalobce bylo žalobou napadené rozhodnutí
žalovaného doručeno dne 4. 4. 2011, přičemž opatrovník se práva na podání odvolání téhož dne
výslovně vzdal.
Vzhledem k nepřípustnosti žaloby přitom krajský soud nebyl, dle svých slov, oprávněn
posuzovat jednotlivé žalobní body. Zároveň poukázal na to, že je seznámen s nálezy Ústavního
soudu ze dne 27. 1. 2009, sp. zn. I. ÚS 2052/08, a ze dne 7. 8. 2007, sp. zn. II. ÚS 1090/07,
kterými žalobce v žalobě argumentoval a dovozoval z nich nesprávnost postupu, jímž mu byl
ustanoven v přestupkovém řízení opatrovník. Krajský soud dodal, že právní názory vyslovené
v citovaných nálezech by mohl zohlednit pouze v případě, že by žaloba byla shledána přípustnou.
Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost, v níž uvedl,
že ji opírá o důvody podle §103 odst. 1 písm. a), b) a e) s. ř. s.
Stěžovatel v prvé řadě namítal, že postupem krajského soudu došlo k zásahu do jeho
základních práv, především práva na soudní ochranu a zásady rovnosti účastníků řízení.
Stěžovateli totiž nebylo v průběhu správního řízení umožněno řádně hájit své zájmy, naopak
ustanovený opatrovník postupoval v přímém rozporu s jeho zájmy. V průběhu správního řízení
byla porušena jeho práva vyplývající z čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv
a svobod, tedy právo na spravedlivý proces a právo vyjádřit se k důkazům. V tomto směru
odkazuje stěžovatel na ustálenou judikaturu Ústavního soudu, zejména nález ze dne 27. 1. 2009,
sp. zn. I. ÚS 2052/08. Krajský soud však pro ty samé důvody, pro které stěžovatel podal žalobu,
návrh stěžovatele odmítl a rozhodl tak v přímém rozporu s nálezem Ústavního soudu ze dne
9. 6. 2008, sp. zn. I. ÚS 3267/07.
Stěžovatel dodal, že krajský soud nesprávně své rozhodnutí opřel o závěry vyplývající
z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 5. 2005, č. j. 2 Afs 98/2004 – 65,
publikovaného pod č. 672/2005 Sb. NSS, a rozsudku ze dne 12. 6. 2007, č. j. 6 As 71/2006 – 36,
dostupného na www.nssoud.cz. Citované případy byly typově odlišné, neboť v jejich případě
účastník o správním řízení, stejně tak jako o příslušném rozhodnutí, věděl – to však nebyl případ
stěžovatele. Stěžovatel tak navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení zrušil a věc vrátil
krajskému soudu k dalšímu řízení.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že se plně ztotožňuje s napadeným
usnesením krajského soudu, a navrhl, aby kasační stížnosti nebylo vyhověno.
Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného rozsudku (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána osobou oprávněnou (§102 s. ř. s.),
a stěžovatel je zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud dále přistoupil k posouzení kasační stížnosti v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů, přičemž zkoumal, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru,
že kasační stížnost není důvodná.
Nejvyšší správní soud předesílá, že v posuzovaném případě stěžovatel kasační stížností
napadl usnesení krajského soudu o odmítnutí návrhu. Takovou kasační stížnost lze opřít pouze
o důvody nezákonnosti tohoto rozhodnutí dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. (viz např. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 - 98, publikovaný
pod č. 625/2005 Sb. NSS). Pod tento důvod spadá i případ, kdy vada řízení před soudem
měla nebo mohla mít za následek vydání nezákonného rozhodnutí o odmítnutí návrhu
(viz též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 12. 2005, č. j. 6 As 4/2004 - 53, dostupný
na www.nssoud.cz).
Pokud jde o samotný důvod odmítnutí žaloby, Nejvyšší správní soud se ztotožňuje
s názorem krajského soudu, který žalobu posoudil jako nepřípustnou, neboť stěžovatel
nevyčerpal řádné opravné prostředky, které zákon v rámci správního řízení připouští. Tento
názor je zcela konzistentní s ustálenou judikaturou správních soudů. Jak například zdejší soud
uvedl v rozsudku ze dne 12. 5. 2005, č. j. 2 Afs 98/2004 - 65, publikovaném pod č. 672/2005 Sb.
NSS, „[p]odmíněnost vyčerpání opravných prostředků ve správním řízení před podáním žaloby k soudu [§5,
§68 písm. a) s. ř. s.] je nutno vnímat jako provedení zásady subsidiarity soudního přezkumu a minimalizace
zásahů soudů do správního řízení. To znamená, že účastník správního řízení musí zásadně vyčerpat všechny
prostředky k ochraně svých práv, které má ve své procesní dispozici, a teprve po jejich marném vyčerpání se může
domáhat soudní ochrany. Soudní přezkum správních rozhodnutí je totiž koncipován až jako následný prostředek
ochrany subjektivně veřejných práv, který nemůže nahrazovat prostředky nacházející se uvnitř veřejné správy.“
Krajský soud se tak naprosto správně před vlastním meritorním projednáním žaloby
nejprve zabýval posouzením procesních podmínek, tedy i otázkou přípustnosti žaloby. Aplikoval-
li ustanovení §68 písm. a) s. ř. s., dle kterého je žaloba nepřípustná, „nevyčerpal-li žalobce řádné
opravné prostředky v řízení před správním orgánem, připouští-li je zvláštní zákon, ledaže rozhodnutí správního
orgánu bylo na újmu jeho práv změněno k opravnému prostředku jiného“, jde o logický důsledek nesporné
skutečnosti, a sice že stěžovatel nevyčerpal řádné opravné prostředky, tedy nepodal odvolání
proti žalobou napadenému rozhodnutí žalovaného. Následná aplikace §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.,
dle kterého „nestanoví-li tento zákon jinak, soud usnesením odmítne návrh, který je podle tohoto zákona
nepřípustný“, je pak jen nutným důsledkem uvedeného.
Nejvyšší správní soud ohledně skutečnosti, že stěžovatel proti napadenému rozhodnutí
žalovaného odvolání nepodal, pro úplnost dodává, že v této věci vychází z obsahu správního
spisu a tvrzení stěžovatele uvedených v žalobě a posléze v kasační stížnosti.
Obdobně jako ve svém rozsudku ze dne 8. 7. 2011, č. j. 2 As 65/2011 – 63, dostupném
na www.nssoud.cz, Nejvyšší správní soud uvádí, že namítá-li stěžovatel, že se o vydání
prvostupňového rozhodnutí, tedy žalobou napadeného rozhodnutí žalovaného, dozvěděl bez
své viny až po nabytí právní moci tohoto rozhodnutí (poté, co se opatrovník výslovně vzdal
práva na odvolání), na uvedeném závěru to nemůže změnit ničeho.
I za stěžovatelem popsané situace měl totiž řádného opravného prostředku (odvolání)
využít, a uvést v něm důvody, jež uplatnil v žalobě před krajským soudem. V daném případě
se jednalo o námitky opírající se o tvrzení o vadném doručování písemností, jehož důsledkem
mělo být to, že se stěžovatel nemohl správního řízení účastnit a hájit v jeho rámci svá práva,
dále o tvrzení o nesprávném ustanovení opatrovníka a o jeho následných účelových postupech.
Za takové situace by správní orgán příslušný k projednání odvolání byl povinen (znovu)
posoudit, zda zde existovaly podmínky pro ustanovení opatrovníka, kterému bylo rozhodnutí
prvního stupně doručeno, případně, zda osoba opatrovníka byla zvolena vhodně a zda
opatrovník řádně hájil zájmy stěžovatele. Pokud by odvolací orgán dospěl k závěru, že nebyly
naplněny podmínky vyplývající z příslušných právních předpisů a judikatury Ústavního soudu,
nemohlo by být rozhodnutí prvního stupně považováno za řádně (stěžovateli, tedy účastníku
řízení) oznámené a tedy ani pravomocné.
Omezení pro podání odvolání, které nebylo účastníku řízení (řádně) oznámeno,
vyplývající z §84 odst. 1 správního řádu, pro stěžovatele neplatilo (viz poslední věta citovaného
ustanovení), neboť stěžovatel byl nepochybně účastníkem, na kterého dopadá definice účastníka
řízení uvedená v §27 odst. 1 písm. b) správního řádu. Takový účastník, byl-li skutečně
při oznamování správního rozhodnutí opomenut, má právo podat odvolání kdykoli
až do uplynutí lhůty pro podání odvolání, která ovšem začíná běžet až od okamžiku, kdy
je „bezpečně a bez rozumných pochyb zjištěno, že (…) seznal úplný obsah rozhodnutí co do jeho identifikačních
znaků i věcného obsahu, zásadně tedy rovnocenně tomu, jako by mu bylo rozhodnutí řádně oznámeno“
(rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 2. 2009, č. j. 2 As 25/2007
– 118, publikovaný pod č. 1838/2009 Sb. NSS). Tento právní názor, jakkoli byl vysloven
v souvislosti s předchozí úpravou správního řízení (zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení),
lze vztáhnout i na účastníky řízení podle §27 odst. 1 stávajícího správního řádu, pokud tvrdí,
že jim správní rozhodnutí prvního stupně nebylo řádně oznámeno. Dle §84 odst. 2 správního
řádu se totiž neoznámení rozhodnutí „nemůže dovolávat ten, kdo se s ním prokazatelně seznámil.
Na takového účastníka se hledí, jako by mu správní orgán doručil rozhodnutí s chybějícím poučením podle §83
odst. 2“ správního řádu. Ze správního spisu je zřejmé, že se stěžovatel s napadeným rozhodnutím
seznámil prostřednictvím svého tehdejšího právního zástupce, Mgr. Dana Modlitby, advokáta.
Ten dne 17. 5. 2011 požádal na základě plné moci (prokazatelně udělené stěžovatelem
dne 16. 5. 2011) o prostudování správního spisu žalovaného. Za takové situace měl stěžovatel
ve smyslu §84 odst. 2 ve spojení s 83 odst. 2 správního řádu možnost podat odvolání „do 90 dnů
ode dne oznámení rozhodnutí“ (tedy ode dne 17. 5. 2011). Takový postup by byl v souladu
s již zmíněným rozsudkem rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 2. 2009,
č. j. 2 As 25/2007 – 118, dle něhož „nastala-li fikce oznámení rozhodnutí teprve poté, co podle mínění
správního orgánu již rozhodnutí nabylo právní moci, počínají opomenutému účastníku teprve touto fikcí běžet
lhůty pro podání řádných či mimořádných opravných prostředků“.
Pokud by tudíž stěžovatel takto postupoval a nedobral by se nápravy v rámci správního
řízení, mohl by následně napadnout žalobou rozhodnutí odvolacího orgánu, a to i kdyby
jeho odvolání bylo zamítnuto postupem dle §92 odst. 1 věty první správního řádu (tedy
pro opožděnost nebo nepřípustnost). Po zamítnutí odvolání dle §92 odst. 1 věty první správního
řádu by soud na základě podané žaloby, v souladu s ustálenou judikaturou Nejvyššího správního
soudu, zkoumal v mezích žalobních bodů pouze to, zda se skutečně jednalo o opožděné
(nepřípustné) odvolání a zda byl žalobce zkrácen na svých právech neprovedením odvolacího
přezkumu. Pokud by soud dospěl k závěru, že odvolání bylo po právu zamítnuto jako opožděné
nebo nepřípustné, žalobu by zamítl, v opačném případě by příslušné odvolací rozhodnutí zrušil
a věc vrátil žalovanému odvolacímu orgánu k dalšímu řízení (srov. např. rozsudky Nejvyššího
správního soudu ze dne 30. 9. 2008, č. j. 8 As 51/2006 – 112, či ze dne 13. 5. 2011,
č. j. 5 As 18/2011 - 5, oba dostupné na www.nssoud.cz).
V uvedeném smyslu je také třeba interpretovat napadené usnesení krajského soudu, který
v daném ohledu rozhodl zcela správně, byť své úvahy mohl podrobněji rozvést. Vzhledem
k tomu, že stěžovatel, byť byl opět zastoupen advokátem, odvolání ve věci ve lhůtě 90 dnů
nepodal a podal přímo správní žalobu ke Krajskému soudu v Plzni, krajský soud, jak již bylo
řečeno, tuto žalobu zcela správně pro nepřípustnost odmítl.
Nejvyšší správní soud rovněž doplňuje, že v nynějším řízení nemohl věcně posuzovat
výhrady stěžovatele týkající se údajných pochybení správních orgánů ve správním řízení;
v případě kasační stížnosti směřující proti usnesení krajského soudu o odmítnutí žaloby
jsou předmětem přezkumu zdejším soudem toliko důvody pro odmítnutí žaloby. Nejvyšší správní
soud přitom bere v potaz stěžovatelem uváděnou judikaturu Ústavního soudu i judikaturu
s ní související. V jejích intencích by však krajský soud, jak ten sám uvedl, potažmo Nejvyšší
správní soud, musel postupovat pouze za situace, že by byla podána přípustná žaloba. Je přitom
možné doplnit, že v citovaných nálezech se Ústavní soud vyslovoval primárně k otázce
přípustnosti ústavní stížnosti (nikoli tedy správní žaloby) a nadto i zde uvedl, že přípustnost
ústavní stížnosti byla založena tím, že stěžovatel „nemohl vyčerpat všechny prostředky poskytnuté
zákonem k ochraně jeho práv“ (nález Ústavního soudu ze dne 27. 1. 2009, sp. zn. I. ÚS 2052/08).
Jak však bylo vyloženo, stěžovatel v nynějším případě měl k dispozici prostředek k ochraně
jeho práv, tj. odvolání, ten však nevyužil.
Nejvyšší správní soud dospěl ze všech uvedených důvodů k závěru, že kasační stížnost
není důvodná, a proto ji v souladu s §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
O náhradě nákladů řízení Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s.
ve spojení s §120 s. ř. s. Žalovaný měl ve věci úspěch, příslušelo by mu tedy právo na náhradu
nákladů důvodně vynaložených v řízení o kasační stížnosti, z obsahu soudního spisu však plyne,
že mu nad rámec jeho běžné úřední činnosti žádné náklady nevznikly. Za takový důvodně
vynaložený náklad by nebylo možné považovat ani případnou odměnu za úkon právní služby
advokáta žalovaného spočívající v zaslání již zmiňovaného pouze dvouřádkového vyjádření
ke kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 28. března 2013
JUDr. Lenka Matyášová, Ph.D.
předsedkyně senátu