ECLI:CZ:NSS:2013:5.AS.66.2011:98
sp. zn. 5 As 66/2011 - 98
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové,
Ph.D. a soudců JUDr. Jakuba Camrdy, Ph.D. a JUDr. Ludmily Valentové v právní věci žalobce:
Nejvyšší státní zástupce, se sídlem Jezuitská 4, Brno, proti žalovanému: Obecní úřad
Libouchec, se sídlem Libouchec 211, za účasti osob účastněných na řízení: a) Ing. V. Č.,
b) SVEP, a. s., se sídlem V. Řezáče 315, Most, zast. JUDr. Ladislavem Vostárkem, advokátem se
sídlem Mickiewiczova 242/17, Praha 6, c) Ředitelství silnic a dálnic ČR, se sídlem Čerčanská 12,
Praha 4 a d) LASTA a. s. , se sídlem Bělehradská 1119/6, Ústí nad Labem, v řízení o kasační
stížnosti osoby zúčastněné na řízení b) proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne
23. 2. 2011, č. j. 15 Ca 51/2009 - 56,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobci se náhrada nákladů řízení nepřiznává .
III. Osoby zúčastněné na řízení n e m a j í právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Žalobce se žalobou podanou k ochraně veřejného zájmu podle §66 odst. 2 s. ř. s.
u Krajského soudu v Ústí nad Labem domáhal zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 25. 5. 2006,
č. j. SÚ/089/248/06, kterým byla povolena změna stavby před jejím dokončením. Jednalo
se o stavbu „Výstavba 3 ks stožárů větrných elektráren“ na pozemku p. č. 709/1, 709/2, 709/3,
739 a 821 v katastrálním území Petrovice, včetně přípojky na VN na pozemku p. č. 2919/1
a 2919/2 v katastrálním území Petrovice, pozemku p. č. 4591 v katastrálním území Krásný Les
v Krušných horách, pozemku p. č. 1035 v katastrálním území Nakléřov a pozemku p. č. 1179/1,
1179/2, 310/1, 310/2 a 312 v katastrálním území Knínice u Libouchce. Žalobce shledal závažný
veřejný zájem na podání žaloby, neboť stavba byla realizována na území, které se dle nařízení
vlády č. 28/2005 Sb., kterým se vymezuje Ptačí oblast Východní Krušné hory (dále jen „nařízení
č. 28/2005 Sb.“), nachází v Ptačí oblasti Východní Krušné hory náležející do sous tavy Natura
2000 a v řízení o změně stavby před jejím dokončením byly porušeny právní předpisy sledující
ochranu životního prostředí; nebylo tak možné vyloučit nevratný zásah do přírodních podmínek
uvedené ptačí oblasti.
Krajský soud v Ústí nad Labem podané žalobě rozsudkem ze dne 23. 2. 2011, č. j. 15
Ca 51/2009 - 56, vyhověl, napadené rozhodnutí žalovaného pro nezákonnost zrušil a věc
mu vrátil k dalšímu řízení.
Krajský soud na základě správního spisu vycházel z toho, že žalovaný dne 4. 11. 2004
oznámil zahájení sloučeného územního a stavebního řízení k výše specifikované stavbě;
žadatelem o umístění stavby a stavebníkem byla osoba zúčastněná na řízení b). Rozhodnutím
žalovaného ze dne 7. 1. 2005, č. j. SÚ/013/600/04/05, byla předmětná stavba umístěna
a povolena. Dne 25. 5. 2006 pak žalovaný vydal žalobou napadené rozhodnutí, kterým byla
povolena změna stavby před dokončením v tom smyslu, že větrná elektrárna VTE SO 01
na pozemku p. č. 709/1 bude posunuta o 216 m jižním směrem a větrná elektrárna VTE SO 03
na pozemku p. č. 821 bude posunuta o 317 m jihovýchodním směrem.
Krajský soud konstatoval, že napadené rozhodnutí bylo vydáno v rozporu s §126 odst. 1
zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění
pozdějších předpisů, dále jen („stavební zákon“), dle něhož platilo, že dotýká -li se řízení dle
stavebního zákona zájmů chráněných zvláštními předpisy, rozhodne stavební úřad jen v dohodě,
popřípadě se souhlasem orgánu státní správy, který chráněné zájmy hájí. K výstavbě přitom mělo
dojít v lokalitě, která je součástí Ptačí oblasti Východní Krušné hory vymezené nařízením
č. 28/2005 Sb., přičemž problematika ptačích oblastí je upravena zákonem č. 114/1992 Sb.,
o ochraně přírody a krajiny, v relevantním znění (dále jen „zákon o ochraně přírody a krajiny“).
Napadené rozhodnutí přitom žalovaný vydal, aniž by se vůbec pokusil příslušný orgán ochrany
přírody kontaktovat a v řízení jej zcela opominul. Pokud žalovaný a osoba zúčastněná na řízení b)
uváděli, že v době vydání napadeného rozhodnutí disponovali platným stanoviskem k posouzení
vlivu záměru na životní prostředí a závazným stanoviskem k zásahu do krajinného rázu, nebylo
možné tento argument akceptovat, neboť obě tato stanoviska byla vydána před nabytím
účinnosti nařízení č. 28/2005 Sb., tj. v době, kdy předmětná ptačí oblast ještě neexistovala,
a uvedené dokumenty tedy nemohly zohlednit eventuální dotčení zájmů vztahujících se k této
ptačí oblasti.
Žalovaný měl dle krajského soudu po stavebníkovi vyžadovat předložení st anoviska
orgánu ochrany přírody podle §45i odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny, zda předmětný
záměr může mít samostatně nebo ve spojení s jinými významný vliv na danou ptačí oblast a zda
tedy je třeba provést podle §45h a §45i zákona o ochraně př írody a krajiny hodnocení důsledků
tohoto záměru na území dané ptačí oblasti a stav jeho ochrany z uvedených hledisek. Termín
záměr byl přitom podle krajského soudu definován nikoli v zákoně o ochraně přírody a krajiny,
ale v zákoně č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých
souvisejících zákonů, v relevantním znění (dále jen „zákon o posuzování vlivů na životní
prostředí“). Krajský soud měl za to, že výstavbu předmětných větrných elektráren bylo třeba
považovat za „záměr“ ve smyslu §3 písm. a) a přílohy č. 1 zákona o posuzování vlivů na životní
prostředí, přičemž nebylo možné akceptovat argumentaci žalovaného a osoby zúčastněné
na řízení b), že se v daném případě jednalo pouze o změnu záměru, která hodnocení nepodléhala.
Změnu umístění stavby v řádech stovek metrů, byť v rámci téže parcely, nelze považovat
za změnu záměru, ale za zcela nový záměr, který podléhá hodnocení dle §45h a násl. zákona
o ochraně přírody a krajiny. Stavebník tak měl v řízení povinnost předložit příslušné stanovisko
orgánu ochrany přírody a žalovaný měl povinnost jej vyžadovat.
Krajský soud byl také toho názoru, že napadené rozhodnutí bylo nezákonné i z toho
důvodu, že bylo vydáno pouze v řízení stavebním o změně nedokončené stavby (podle §68
stavebního zákona); pokud totiž došlo ke změně umístění stavby, byť v rámci shodných parcel,
mělo být o věci rozhodnuto v územním řízení. Napadené rozhodnutí tak nemělo oporu
v územním rozhodnutí o umístění stavby, které bylo v daném případě vydáno ve sloučeném
územním a stavebním řízení, neboť předmětem žalobou napadeného rozhodnutí byla právě
změna umístění stavby. Nebyly tudíž posouzeny dopady změny umístění stavby na dotčené
veřejné zájmy, jako např. na hlukové poměry, letecký provoz nebo krajinný ráz. Krajsk ý soud
uvedl, že ačkoli bylo podání žádosti o změnu stavby před jejím dokončením motivováno snahou
vyhovět výsledku místního referenda občanů obce Petrovice, nebylo možné bez provedení
územního řízení posoudit, zda změna skutečně povede k vyšší ochraně veřejných zájmů a zdraví
občanů obce Petrovice.
Dle názoru krajského soudu nadto nebude v dalším řízení možné, aby žalovaný rozhodl
o změně územního rozhodnutí postupem podle §41 stavebního zákona, ale bude třeba vydat
zcela nové územní rozhodnutí o umístění stavby za dodržení všech relevantních právních
předpisů.
Krajský soud přitom nepřipustil žalovaným navržený důkaz spisem Krajského úřadu
Ústeckého kraje sp. zn. 190/3537/ŽPZ, neboť z něj nemohly být zjištěny skutečnosti rozhodné
pro nynější řízení.
Osoba zúčastněná na řízení b) (stěžovatel) podala proti rozsudku krajského soudu kasační
stížnost, v níž uvedla, že ji opírá o důvody podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Stěžovatel v prvé řadě namítal, že krajský soud nesprávně považoval změnu umístění
dvou stožárů větrných elektráren za nový záměr, a nikoli za změnu dosavadního záměru. Nelze
za nový záměr považovat pouhý přesun dvou stožárů VTE v rámci jedné lokality a stejných
pozemků, které jsou navíc v územním plánu obce Petrovice a na základě územního ro zhodnutí
určeny k výstavbě VTE. Bylo by v rozporu se zásadami uvedenými v §2 zákona č. 500/2004 Sb.,
správní řád, kdyby stavebník musel při každé změně umístění stavby na stejném pozemku žádat
o nové územní rozhodnutí. Rozlišení pojmů „záměr“ a „změna záměru“ je přitom ve věci
klíčové. Toto rozlišení vyplývá ze zákona o posuzování vlivů na životní prostředí; dle §4 odst. 1
písm. c) tohoto zákona, v relevantním znění, nepodléhala předmětná změna záměru posouzení
vlivů na životní prostředí. V době vydání žalobou napadeného rozhodnutí se na záměr
stěžovatele vztahovalo platné stanovisko příslušného orgánu ochrany přírody a přesun týchž
VTE v rámci stejných pozemků, lokality a území nebylo možné považovat za „záměr“, na který
by dopadala povinnost opatřit si stanovisko příslušného orgánu ochrany přírody podle §45h
a §45i zákona o ochraně přírody a krajiny.
Stěžovatel v této souvislosti krajskému soudu vytýkal, že nesprávně vyložil požadavky
§126 stavebního zákona. Stanoviska, vyjádření, souhlasy, posudky apod. orgánu ochrany přírody
bylo možné vyžadovat jen, pokud to vyplývalo z tzv. složkových zákonů. Na danou věc
se vztahovaly zákon o ochraně přírody a krajiny a zákon o posuzování vlivů na životní prostředí,
z nichž však takový požadavek nevyplýval.
Stěžovatel také namítal, že závěr krajského soudu o potřebě provedení nového územního
řízení je nesprávný. Vydáním žalobou napadeného rozhodnutí nedošlo ke změně podmínek
územního rozhodnutí, ale pouze ke změně podmínek stanovených ve stavebním povolení.
Pro dané území je přitom platné územní rozhodnutí, vydané ve sloučeném územním a stavebním
řízení, ze dne 7. 1. 2005, č. j. SÚ/013/600/04/05, na jehož základě došlo k výstavbě VTE SO 2.
Pokud by bylo provedeno nové územní řízení, platila by pro předmětné území dvě územní
rozhodnutí, což je nepřípustné.
Stěžovatel konečně požádal, aby Nejvyšší správní soud přiznal kasační stížnosti odkladný
účinek. Tento návrh Nejvyšší správní soud zamítl usnesením ze dne 18. 8. 2011,
č. j. 5 As 66/2011 - 90.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti vyjádřil souhlas s názorem stěžovatele,
že se v daném případě nejednalo o nový záměr, ale pouze o takovou jeho změnu, která
nepodléhala opětovnému posuzování vlivů na životní prostředí ani provedení zjišťovacího řízení.
Z tohoto důvodu nebylo možné požadovat ani stanovisko orgánu ochrany přírody podle §45h
a §45i zákona o ochraně přírody a krajiny. Obdobné závěry platí pro aplikaci §126 stavebního
zákona. Pro původní záměr, k jehož změně došlo, bylo již ve smyslu §10 odst. 1 zák ona
o posuzování vlivů na životní prostředí příslušné stanovisko vydáno. Toto stanovisko Krajského
úřadu Ústeckého kraje, odboru životního prostředí a zemědělství, ze dne 26. 7. 2004,
č. j. 3398/6053/04/ŽPZ-stan., jehož platnost byla dva roky od jeho vydání, bylo z hlediska
původního záměru kladné.
Žalovaný dodal, že k otázce postupu dotčeného orgánu ochrany přírody bylo třeba
provést důkaz spisem Krajského úřadu Ústeckého kraje sp. zn. 190/3537/ŽPZ. Z něj bylo
možné posoudit, zda mohlo dojít k zásahu do životního prostředí a zda žalovaný rozhodoval
v případě napadeného rozhodnutí v dohodě s tímto dotčeným orgánem. Právě k takové dohodě
ve smyslu §126 stavebního zákona také došlo.
Žalovaný taktéž uvedl, že ve věci nelze hovořit o změně původního územního
rozhodnutí, ani o potřebě vydat územní rozhodnutí nové. Pro dané území totiž platí zmíněné
územní rozhodnutí ze dne 7. 1. 2005, č. j. SÚ/013/600/04/05, které nebylo vydáním žalobou
napadeného rozhodnutí změněno.
Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti nesouhlasil s argumentací stěžovatele, podle
níž §126 stavebního zákona bylo třeba aplikovat vždy jen za podmínek uvedených
v tzv. složkových zákonech. Tento výklad by vedl k závěru, že to byl pouze stavební úřad
(resp. žadatel či stavebník), který by v případech, že se řízení podle stavebního zákona týkalo
zájmů chráněných zvláštními předpisy, posuzoval, zda bylo třeba v tomto řízení trvat
na předložení souhlasu dotčeného orgánu státní správy. Činnost těchto orgánů by tak nahrazoval.
Řízení před žalovaným se přitom týkalo lokality, která je součástí ptačí oblasti, týkalo se zájmů
chráněných zákonem o ochraně přírody a krajiny a rozhodnutí bylo možné vydat pouze v dohodě
(se souhlasem) příslušného orgánu ochrany přírody; ten však ve věci vůbec nebyl kontak tován.
Osoby zúčastněné na řízení a), c) a d) se ve věci nevyjádřily.
Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného rozsudku (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána osobou oprávněnou (§102 s. ř. s.), která
je zastoupena advokátem (§105 odst. 2 s . ř. s.).
Nejvyšší správní soud dále přistoupil k posouzení kasační stížnosti v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů, přičemž zkoumal, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru,
že kasační stížnost není důvodná.
Pokud jde o kasační námitku týkající se aplikace §126 stavebního z ákona, souhlasí
Nejvyšší správní soud se závěrem, že stanoviska, vyjádření, souhlasy, posudky apod. orgánu
ochrany přírody bylo možné v souladu s uvedeným ustanovením vyžadovat tehdy, když
to vyplývalo z tzv. složkových zákonů. V rozsudku ze dne 29. 3. 2007, č. j. 1 As 16/2006 - 54,
publikovaném pod č. 1201/2007 Sb. NSS, dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že ú čelem
§126 stavebního zákona byla vedle ochrany dalších důležitých veřejných zájmů zejména ochrana
životního prostředí, přičemž tyto zájmy chrání tzv. „složkové zákony“, které tvoř ily právní okolí
stavebního zákona a které upřesňovaly, jaká povolení, závazná stanoviska, posudky nebo
vyjádření byly v daném řízení podle stavebního zákona zapotřebí, případně zda byl souhlas
orgánu, jenž příslušné zájmy hájí, vůbec nutný.
Je však třeba vzít v potaz, že stěžovatel požádal o změnu umístění části stavby dne
6. 2. 2006, tedy až poté, kdy dne 13. 1. 2005 nabylo účinnosti nařízení č. 28/2005 Sb. Jak již bylo
uvedeno, byla tímto nařízením vymezena Ptačí oblast Východní Krušné hory, a to k ochraně
populace tetřívka obecného (Tetrao tetrix) a jeho biotopu. Ustanovení §45h odst. 1 zákona
o ochraně přírody a krajiny, v relevantním znění, mj. stanovilo, že „jakákoliv koncepce nebo záměr,
který může samostatně nebo ve spojení s jinými významně ovlivnit území evropsky významné lokality nebo ptačí
oblasti, podléhá hodnocení jeho důsledků na toto území a stav jeho ochrany z uvedených hledisek “. Navazující
§45i odst. 1 cit. zákona, v relevantním znění, dodával, že „ ten, kdo zamýšlí pořídit koncepci
nebo uskutečnit záměr uvedený v §45h odst. 1 (…), je povinen jejich návrh předložit orgánu ochrany přírody
ke stanovisku, zda může mít samostatně nebo ve spojení s jinými významný vliv na území evropsky významnou
lokalitu nebo ptačí oblast“. Samotné nařízení č. 28/2005 Sb. pak s odkazem na §32 odst. 1
stavebního zákona v §3 odst. 1 písm. a) stanovilo, že v ptačí oblasti, mimo současně zastavěné
a zastavitelné území obcí, lze měnit druh pozemků a způsoby jejich využití je n s předchozím
souhlasem příslušného orgánu ochrany přírody.
Je skutečností, že citovaná ustanovení zákona o ochraně přírody a krajiny pojem „záměr“
sama nedefinují, ale odkazují formou poznámky pod čarou na zákon o posuzování vlivů
na životní prostředí. Ten pak v §4 odst. 1 dále rozlišuje mezi pojmy „záměr“ a „změna záměru“.
V dané věci však pro otázku, zda bylo třeba stanovisko orgánu ochrany přírody vydané podle
§45i odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny k tomu, zda může změna umístění části stavby
mít významný vliv na danou ptačí oblast, tj. na ochranu populace tetřívka obecného a jeho
biotopu, a tedy zda by případně následně bylo třeba provést hodnocení tohoto vlivu na populaci
tetřívka obecného a jeho biotop podle §45h a §45i citovaného zákona, není rozhodné, zda bylo
toto nové umístění dvou stožárů VTE třeba považovat za nový záměr nebo takovou jeho změnu,
která podléhala podle §4 odst. 1 zákona o posuzování vlivů na životního prostředí, v tehdy
účinném znění, posuzování podle tohoto zákona, či nikoliv.
Tato skutečnost je podstatná pouze pro závěr o tom, zda bylo třeba změnu umístění části
stavby podrobit novému celkovému posouzení vlivů na životní prostředí, resp. jemu
předcházejícímu zjišťovacímu řízení podle zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, nebo
zda postačuje původní posouzení, jež vyústilo do stanoviska k posouzení vlivů původního
záměru na životní prostředí Krajského úřadu Ústeckého kraje, odboru životního prostředí
a zemědělství ze dne 26. 7. 2004, č. j. 3398/60530/04/ŽPZ -stan., jehož trvající platnosti
se dovolávali jak žalovaný, tak stěžovatel. Jednalo se však v každém případě o posouzení záměru
z hlediska „obecných“ vlivů na životní prostředí; přitom povinnost podrobit daný záměr
zjišťovacímu řízení vyplývala přímo z §4 odst. 1 písm. b) zákona o posuzování vlivů na životní
prostředí. Stavba předmětných větrných elektráren, o nichž probíhalo ode dne 27. 10. 2004
sloučené územní a stavební řízení, totiž bezpochyby spadala mezi záměry uvedené v příloze č. 1
kategorii II citovaného zákona, které vyžadují provedení zjišťovacího řízení.
Z hlediska „naturového“ posouzení podle §45h a §45i zákona o ochraně přírody
a krajiny však v každém případě musí být nové umístění dvou stožárů VTE považováno
za samostatný záměr ve smyslu citovaných ustanovení zákona o posuzování vlivů na životní
prostředí, protože původní záměr umístění a stavby stožárů VTE takto samostatně posuzován
nebyl, neboť daná ptačí oblast v době posuzování původního záměru ještě neexistovala. Jakkoli
ze správního spisu vyplývá, že v rámci obecného hodnocení vlivů původního záměru nejen
na živou přírodu, ale na veškeré složky životního prostředí a na veřejné zdraví (viz §2 zákona
o posuzování vlivů na životní prostředí), byl posuzován také potenciální vliv původního záměru
na avifaunu, včetně populace tetřívka obecného, jednalo se, jak již bylo řečeno, pouze o jednu
z dílčích řešených otázek v rámci celkového procesu „EIA“. Toto posouzení tedy v žádném
případě nemůže být považováno za speciální stanovisko příslušného orgánu ochrany přírody
[byť jím je v daném případě rovněž Krajský úřad Ústeckého kraje, odbor životního prostředí
a zemědělství – srov. §22 písm. a) zákona o posuzování vlivů na životní prostředí a §77a odst. 3
písm. w) zákona o ochraně přírody a krajiny, v relevantním znění] podle §45i odst. 1 zákona
o ochraně přírody a krajiny a případně na něj navazující speciální „naturové“ hodnocení
věnované výlučně otázce dopadu záměru na ochranu populace tetřívka obecného a jeho biotopu
v dané ptačí oblasti. Takové stanovisko k původnímu záměru vydáno nebylo a ani případné
následné hodnocení provedeno nebylo, a to právě proto, že daná ptačí oblast v tu dobu ještě
neexistovala.
Je tedy třeba důsledně odlišovat obecné posuzování vlivů záměru na životní prostřed í
(případně jemu přecházející zjišťovací řízení) podle zákona o posuzování vlivů na životní
prostředí od speciálního posuzování vlivů záměru na evropsky významné lokality nebo ptačí
oblasti podle §45h a §45i zákona o ochraně přírody a krajiny, tj. v tomto případě na populaci
a biotop tetřívka obecného v dané ptačí oblasti vyhlášené nařízením vlády č. 28/2005 Sb.
Na tomto závěru nic nemění ani skutečnost, že i „naturové“ hodnocení procesně probíhá,
až na odchylky stanovené přímo v citovaných ustanoveních zákona o ochraně přírody a krajiny,
podle zákona o posuzování vlivů na životní prostředí (viz §45h odst. 2 zákona o ochraně přírody
a krajiny); má však jiný (specificky zaměřený) obsah než obecný proces „EIA“ (k tomu viz Miko,
L., Borovičková, H. a kol. Zákon o ochraně přírody a krajiny. 2. Vydání. Praha: C. H. Beck, 2007,
s. 218). V argumentaci žalovaného a zčásti i stěžovatele jsou tyto dvě otázky zcela nesprávně
směšovány.
S uvedenými závěry pak úzce souvisí i skutečnost, že žalovaný sice v oznámení ze dne
13. 2. 2006 uváděl, že žádostí stěžovatele o změnu umístění dvou stožárů VTE bylo zahájeno
„sloučené územní a stavební řízení o změně stavby před jejím dokončením“, fakticky však
postupoval a rozhodl výhradě podle §68 stavebního zákona, tj. o změně stavby před jejím
dokončením. Rovněž tento postup hodnotí Nejvyšší správní soud jako nezákonný. Je totiž třeba
souhlasit s názorem krajského soudu, že došlo-li ke změně umístění stavby, byť se jednalo
o stejné parcely, mělo být o věci rozhodnuto v územním řízení; žalobou napadené rozhodnutí
tak nemělo oporu v územním rozhodnutí o umístění stavby.
Rozhodnutí žalovaného ze dne 7. 1. 2005, č. j. SÚ/013/600/04/05, totiž bylo vydáno
ve sloučeném územním a stavebním řízení ve smyslu §32 odst. 3 stavebního zákon a. Územní
rozhodnutí přitom dle §39 stavebního zákona muselo obsahovat (a v daném případě také
obsahovalo) určení umístění stavby na pozemku (viz Doležal, J. a kol. Stavební zákon v teorii
a praxi. 11. Vydání. Praha: Linde Praha, a. s., 2005, s. 103); cíl em územního řízení tak bylo mj.
rozhodnout o konkrétním umístění stavby na stavebním pozemku, přičemž byla zároveň
sledována ochrana rozličných veřejných zájmů. Na této skutečnosti se nic neměnilo ani v případě,
že bylo rozhodováno ve sloučeném územním a stavebním řízení, jehož výsledkem bylo pouze
jedno rozhodnutí, mezi jehož podmínky dle §20 odst. 1 písm. a) vyhlášky č. 132/1998 Sb.,
kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona, ovšem patřilo stanovení umístění
stavby na pozemku.
Z uvedeného plyne, že i ve sloučeném stavebním a územím řízení bylo třeba dostát
požadavkům obou těchto řízení, byť výsledkem bylo pouze jediné rozhodnutí. Totéž platilo pro
případné změny tohoto rozhodnutí, docházelo-li ke změně umístění stavby; a to už z toho
důvodu, že sloučené územní a stavební řízení se týkalo konkrétního umístění stavby na pozemku
a k tomuto umístění se vyjadřovaly dotčené orgány státní správy.
Je přitom zřejmé, že v případě žalobou napadeného rozhodnutí ze dne 25. 5. 2006,
č. j. SÚ/089/248/06, žalovaný, jak již bylo řečeno, fakticky postupoval pouze dle §68 stavebního
zákona, přičemž žádost stěžovatele o změnu stavby před jejím dokončením ve smyslu citovaného
ustanovení projednal pouze „v rozsahu, v jakém se změna dotýká práv, právem chráněný ch zájmů nebo
povinností účastníků stavebního řízení, jakož i zájmů chráněných dotčenými orgány státní správy “. Skutečnost,
že věc měla být projednána v prvé řadě v územním řízení, potvrzuje např. §62 odst. 1 písm. a)
stavebního zákona, dle něhož „ve stavebním řízení stavební úřad přezkoumá zejména, zda … dokumentace
splňuje podmínky územního rozhodnutí“. Dle §32 odst. 1 stavebního zákona bylo možné stavby
umisťovat jen na základě územního rozhodnutí, a žalovaný přitom fakticky změnil územní
rozhodnutí pouze rozhodnutím vydaným ve stavebním řízení.
K tomu dlužno dodat, že v případě žádosti stěžovatele o změnu stavby před jejím
dokončením se jednalo především o změnu v umístění části stavby, přičemž stavba samotná
nedoznala zásadních změn. V takovém případě bylo třeba trvat na tom, aby tato změna byla
v souladu s územním rozhodnutím, přičemž o změně územního rozhodnutí bylo možné
rozhodnout opět ve sloučeném územním a stavebním řízení ve smyslu §32 odst. 3 stavebního
zákona a §65 stavebního zákona, který stanovil, že „se stavebním řízením se spojují, pokud to nevylučuje
povaha věci nebo nestanoví-li zvláštní předpisy jinak, i jiná řízení nutná k uskutečnění stavby “ (viz také
citovaný komentář ke stavebnímu zákonu, s. 145- 146).
Posouzení změny umístění stavby na zájmy chráněné zvláštními předpisy, včetně
jednotlivých složkových zákonů v oblasti ochrany životního prostředí a veřejného zdraví,
tak v souladu s §126 stavebního zákona mělo proběhnout v novém územním řízení, případně
ve sloučeném řízení o změně umístění stavby a změně stavby před jejím dokončením. Krajský
soud byl ovšem toho názoru, že ve věci nebyl možný postup dle §41 stavebního zákona, který
upravoval možnost změny územního rozhodnutí, neboť se v daném případě ve smyslu tohoto
ustanovení nezměnila „územně plánovací dokumentace nebo jiné podklady pro územní rozhodnutí nebo
podmínky v území“. Nejvyšší správní soud však nevylučuje, jak již bylo naznačeno, že v tomto
případě – vzhledem k tomu, že stěžovatel žádostí o změnu umístění stavby reagoval na výsledky
místního referenda - mohlo dojít ve sloučeném územním a stavebním řízení ke změně územního
rozhodnutí a nemuselo proběhnout zcela nové územní řízení. V tomto směru odkazuje Nejvyšší
správní soud na §94 nyní účinného zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním
řádu (stavební zákon), který upravuje otázku změny územního rozhodnutí obdobně, jak to činil
§41 stavebního zákona. Zde odborná literatura s ohledem na kontext věci a možnost široké
interpretace pojmu „změna podmínek v území“ dovozuje, že „ačkoli podmínky pro změnu územního
rozhodnutí jsou … vymezeny na první pohled poměrně striktně, lze výčet důvodů pro změnu územního rozhodnutí
pokládat spíše za demonstrativní. Není důvod neumožnit žadateli pro případ částečné změny jeho zámě ru
možnost dosáhnout změny územního rozhodnutí nezbytné pro realizaci takto pozměněného záměru . S ohledem
na to, že se jedná o omezení vlastnického práva volně nakládat se svou věcí (pozemkem) podle čl. 11 odst. 1
Listiny základních práv, je třeba vykládat toto omezení restriktivně (pro libertate). Ostatně podmínka „jestliže
se změnily podmínky v území“ je dostatečně široká, aby mohla umožnit změnu územního rozhodnutí na žádost
žadatele prakticky kdykoli. Žádost o změnu územního rozhodnutí musí být však věc ně odůvodněna a stavební
úřad v řízení o změně územního rozhodnutí musí důvody uvedené žadatelem vyhodnotit, zda změnu územního
rozhodnutí umožňují. Tuto úvahu musí stavební úřad přezkoumatelným způsobem popsat v odůvodnění
rozhodnutí. Samotné podání žádosti o změnu územního rozhodnutí není důvodem pro rozhodnutí o změně
územního rozhodnutí (srov. rozsudek NSS ze dne 30. 4. 2009, č. j. 2 As 68/2008 - 127)“ (Potěšil, L.,
Roztočil, A., Hrůšová, K., Lachmann, M.: Stavební zákon - online komentář. 2. aktualizace.
Praha: C. H. Beck, 2013) .
Podstatné je však především to, že, jak již konstatoval krajský soud, ve věci mohla být
v důsledku změny umístění stavby dotčena celá řada veřejných zájmů chráněných zvláštními
předpisy a tyto otázky měly být v územním řízení ve spolupráci s dotčenými orgány státní správy
v souladu s §126 stavebního zákona a zvláštními zákony řádně posouzeny, což se nestalo, resp.
stalo se tak jen v omezené a nedostatečné podobě, když stěžovatel doložil z nezbytných vyjádření
a stanovisek dotčených orgánů státní správy pouze vyjádření Vojenské ubytovací a stavební
správy Litoměřice a Magistrátu města Ústí nad Labem, odboru životního prostředí (pouze
k otázkám ochrany krajinného rázu, vodního hospodářství, ochrany zemědělského půdního
fondu, státní správy lesů a odpadového hospodářství). Přitom, jak již bylo řečeno, ze správního
spisu nevyplývá, že by např. další příslušný orgán ochrany přírody, Krajský úřad Ústeckého kraje,
odbor životního prostředí a zemědělství, vůbec byl kontaktován. Na tomto nezákonném postupu
pak nemůže nic změnit, jak správně konstatoval krajský soud, ani „interní sdělení“ právě
Krajského úřadu Ústeckého kraje, odboru životního prostředí a zemědělství, ze dne 15. 6. 2007,
č. j. 213/UPS/2007-3, podle něhož změna umístění 2 st ožárů VTE nebude mít vliv na území
evropsky významných lokalit nebo ptačích oblastí, a to už jen z toho důvodu, že časově následuje
až po vydání žalobou napadeného rozhodnutí. Krajskému soudu je třeba přisvědčit i v tom,
že by nemělo žádný smysl provádět v řízení před krajským soudem důkaz spisem Krajského
úřadu Ústeckého kraje, sp. zn. 190/3537/ŽPZ, jestliže nezbytné stanovisko tohoto orgánu
ochrany přírody vydané podle §45i odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny není součástí
správní spisu v předmětné věci ani se o něm žalobou napadené rozhodnutí nezmiňuje a ani
žalovaný či stěžovatel netvrdí, že by takové stanovisko krajský úřad pro účely daného řízení vydal.
Byť tedy Nejvyšší správní soud korigoval některé dílčí závěry krajského soudu, dospěl
ze všech uvedených důvodů k závěru, že kasační stížnost jako celek není důvodná, a proto
ji v souladu s §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
O náhradě nákladů řízení Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s §60 odst. 1 a 5
s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Žalobce měl ve věci úspěch, příslušelo by mu tedy vůči stěžovateli
právo na náhradu nákladů důvodně vynaložených v řízení o kasační stížnosti, z obsahu soudního
spisu však plyne, že mu nad rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly. Osobám zúčastněným
na řízení právo na náhradu nákladů řízení nevzniklo.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 14. března 2013
JUDr. Lenka Matyášová, Ph.D.
předsedkyně senátu