ECLI:CZ:NSS:2013:5.AS.71.2013:24
sp. zn. 5 As 71/2013 - 24
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily
Valentové a soudců Mgr. Ondřeje Mrákoty a JUDr. Jakuba Camrdy, Ph.D. v právní věci
žalobkyně: L. P., zastoupené Mgr. Janem Lipavským, advokátem se sídlem Velké náměstí 135,
500 03 Hradec Králové, proti žalovanému: Policie České republiky, Ředitelství služby
cizinecké policie, se sídlem Olšanská 2, P. O. Box 78, 130 51 Praha 3, v řízení o kasační
stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové - pobočky v Pardubicích
ze dne 23. 9. 2013, č. j. 52 A 41/2013 - 45,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává .
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 16. 7. 2013, č. j. CPR-4666-2/ČJ-2013-930310-V238, žalovaný
zamítl odvolání žalobkyně (dále také jen „stěžovatelka“) a potvrdil rozhodnutí Policie České
republiky, Krajského ředitelství policie Pardubického kraje, odboru cizinecké policie, oddělení
pobytové kontroly, pátrání a eskort Pardubice (dále jen „správní orgán I. stupně“) ze dne
1. 3. 2013, č. j. KRPE-14745-34/ČJ-2013-170022-SV, kterým bylo stěžovatelce podle ust. §119
odst. 1 písm. b) bod 3 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky
a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“),
uloženo správní vyhoštění a byla stanovena doba, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území
členských států Evropské unie v délce 6 měsíců, neboť stěžovatelka byla na území České
republiky zaměstnána bez povolení k zaměstnání, ačkoliv je toto povolení podmínkou výkonu
zaměstnání. Současně byla stěžovatelce stanovena doba k vycestování z území České republiky.
Téhož dne vydal žalovaný rozhodnutí pod č. j. CPR-4666-3/ČJ-2013-930310-V238, kterým
zamítl odvolání stěžovatelky a potvrdil rozhodnutí správního orgánu I. stupně ze dne 1. 3. 2013,
jímž byla stěžovatelce podle ust. §79 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), uložena povinnost nahradit náklady řízení
o správním vyhoštění paušální částkou 1000 Kč.
Stěžovatelka napadla obě rozhodnutí žalobou u Krajského soudu v Hradci Králové-
pobočky v Pardubicích, který ji rozsudkem ze dne 23. 9. 2013, č. j. 52 A 41/2013 - 45, zamítl.
Po skutkové stránce vzal krajský soud za prokázáno, že dne 22. 1. 2013 (správně má být
uvedeno 21. 2. 2013, jde o zřejmou písařskou chybu – pozn. zdejšího soudu) byla provedena
kontrola správním orgánem I. stupně ve společnosti Kávoviny a.s. v Pardubicích, kde
stěžovatelka vykonávala pracovní činnost spočívající v obsluze stroje na výrobu melty, přestože
měla vydáno platné povolení k zaměstnání pro zaměstnavatele Družstvo JALTA CZ s místem
výkonu práce v okrese Pardubice, druhem práce 93130 – Dělníci v oblasti výstavby budov
s platností do 24. 5. 2013. Mezi Kávoviny a.s. Pardubice a Družstvem JALTA CZ jako
zhotovitelem přitom byla uzavřena smlouva o provedení technických služeb a balících prací
v areálu výrobního střediska objednatele s platností do 31. 12. 2013.
Po právní stránce krajský soud ke sporné otázce, zda jednání stěžovatelky, která
vykonávala zcela jinou práci, než na kterou jí bylo vydáno platné povolení k zaměstnání podle
zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o zaměstnanosti“), lze posoudit jako výkon práce bez pracovního povolení podle ust. §119
odst. 1 písm. b) bod 3 zákona o pobytu cizinců, dovodil, že smyslem zákona o zaměstnanosti
je regulovat zaměstnanost na trhu práce v územním obvodu příslušného úřadu práce. Smysl
a účel této právní úpravy nelze obcházet výkladem, podle kterého pro legalizaci výkonu práce
cizince postačí jedno povolení k zaměstnání s tím, že cizinec může vykonávat jakoukoli jinou
práci než uvedenou v povolení, neboť se bude jednat „pouze o výkon práce v rozporu s tímto
povolením“. Jestliže tedy cizinec vykonává práci, k níž nedisponuje povolením, vykonává práci bez
povolení k zaměstnání. Krajský soud k tomu ad absurdum vyložil, že při opačném výkladu
by v podstatě jakékoli povolení k zaměstnání vydané cizinci legalizovalo pracovní činnost,
přestože by bylo vydáno jiné osobě, pro jiný výkon pracovní činnosti či pro jiného
zaměstnavatele a fakticky by tak nikdy nebylo možné uložit cizinci, který by předložil jiné než
zákonem vyžadované povolení k zaměstnání, správní vyhoštění. Podle krajského soudu není
třeba v dané věci aplikovat zásadu jednotnosti právního řádu, neboť ji lze použít jen v případě,
v němž pojmy obsažené v jednom zákoně mají stejný význam jako totožné pojmy obsažené
v zákoně jiném, ledaže by zde byl zvláštní důvod pro to, aby jim byl přiřazen význam jiný. V této
věci však nelze totožné pojmy aplikovat vůbec, neboť zákon o zaměstnanosti rozlišuje mezi
výkonem práce v rozporu s vydaným povolením a mezi výkonem práce bez tohoto povolení
v souvislosti s definicí nelegální práce (§5 odst. 4 písm. e/ bod 2 zákona o zaměstnanosti), avšak
nikoli pro účely rozhodování o správním vyhoštění, ale v souvislosti s postihem zaměstnavatelů
při zaměstnávání cizinců (§139 a násl. zákona o zaměstnanosti).
Krajský soud tedy uzavřel, že pro rozhodnutí o uložení správního vyhoštění dle zákona
o pobytu cizinců není rozhodující, zda cizinec vykonával nelegální práci ve smyslu zákona
o zaměstnanosti, ale pouze to, zda se dopustil jednání, kterým naplnil některou ze skutkových
podstat vymezených v ust. §119 odst. 1 písm. b) bod 3 zákona o pobytu cizinců. V opačném
případě by institut správního vyhoštění pozbyl svého smyslu, nebyl by dodržen účel vydávání
povolení k zaměstnání a bylo by možné ad absurdum legalizovat navždy práci cizinců
vykonávanou na základě jakéhokoli povolení k zaměstnání, a to i tehdy, bylo-li by vydáno jiné
osobě.
K žalobním námitkám dále krajský soud dovodil, že zákon o zaměstnanosti vysílání
cizinců mimo místo výkonu práce neomezuje, nereguluje časově omezené pracovní cesty nebo
jiné časově omezené vyslání zaměstnance mimo místo výkonu práce uvedené v povolení
k zaměstnání a není třeba žádat vždy v těchto případech o nové povolení. V projednávané věci
šlo ovšem o zcela jinou situaci, neboť výkon práce na pracovní cestě znamená jen změnu místa
výkonu práce, nikoli však změnu druhu práce uvedeného v povolení. Stěžovatelce bylo vydáno
povolení k zaměstnání na pozici „Dělník v oblasti výstavby budov“, ale nikoli k práci, kterou
skutečně ve společnosti Kávoviny a.s. v Pardubicích vykonávala. V tomto případě se proto
nejednalo o pracovní cestu, ale o práci bez povolení k výkonu tohoto zaměstnání.
Krajský soud neměl rovněž za to, že by stěžovatelce uložené opatření bylo nepřiměřené,
neboť cizince lze podle §119 odst. 1 písm. d) bod 3 zákona o pobytu cizinců vyhostit až na 5 let,
a dále se ztotožnil se závěry správních orgánů, jejichž rozhodnutí posoudil jako přezkoumatelná.
Proti rozsudku krajského soudu podala stěžovatelka kasační stížnost, v níž uplatnila stížní
důvod podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tj. nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení
právní otázky soudem v předcházejícím řízení.
Stěžovatelka učinila nesporným zjištěný skutkový stav, že vykonávala práci v rozporu
s povolením k zaměstnání ve společnosti Kávoviny a.s. v Pardubicích, neboť v období
od 1. 2. 2013 do 21. 2. 2013 obsluhovala stroje na výrobu melty, ačkoliv měla vydáno povolení
k zaměstnání pro zaměstnavatele Družstvo JALTA CZ, s místem výkonu práce v okrese
Pardubice a druhem práce 93130 – Dělníci v oblasti výstavby budov, tedy vykonávala jiný druh
práce, než který byl uveden v povolení.
Konkrétně pak namítala, že zákon o pobytu cizinců nepřipouští, aby bylo cizinci uloženo
správní vyhoštění, jestliže pracuje v rozporu s povolením k zaměstnání. S odkazem na znění
ust. §119 odst. 1 písm. b) bod 3 zákona o pobytu cizinců uvedla, že měla platné povolení
k zaměstnání a povolení k dlouhodobému pobytu. Jako důvod pro vyhoštění ust. §119 odst. 1
písm. b) bod 3 zákona o pobytu cizinců však uvádí jen výkon práce cizince bez povolení
k zaměstnání, ale nikoli v rozporu s ním. K tomu rozvedla, že výkon práce bez povolení
k zaměstnání je prováděn, aniž bylo cizinci vůbec vydáno povolení, výkon práce v rozporu
s vydaným povolením oproti tomu spočívá ve výkonu práce na jiném místě nebo v jiném druhu
práce, ve výkonu práce pro jiného zaměstnavatele nebo mimo stanovenou dobu, než bylo
uvedeno v povolení vydaném podle ust. §92 zákona o zaměstnanosti. Vlastní výklad pojmu
nelegální práce či pojmů výkon práce bez povolení a v rozporu s povolením zákon o pobytu
cizinců neuvádí, proto je třeba vycházet ze zákona o zaměstnanosti jako zákona speciálního, který
problematiku nelegálního zaměstnávání upravuje a definuje i výše uvedené pojmy. Stěžovatelka
s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2005, sp. zn. 2 Afs 81/2004,
zdůraznila, že právní řád, založený na principech jednoty, racionality a vnitřní obsahové
bezrozpornosti nutně přináší imperativ stejného náhledu na srovnatelné právní instituty, byť
upravené v rozdílných právních předpisech. Stěžovatelka proto dovozuje nutnost jednoty výkladu
pojmů v právním řádu tak, aby byla zachována maximální míra právní jistoty adresátů právních
norem, proto je třeba i v rámci výkladu zákona o pobytu cizinců rozlišovat mezi výkonem práce
bez povolení k zaměstnání a výkonem práce v rozporu s vydaným povolením, přičemž pouze výkon
práce bez povolení k zaměstnání zakládá důvod vyhoštění podle §119 odst. 1 písm. b) bod 3 zákona o pobytu
cizinců. Stěžovatelka má přitom za to, že v daném případě jde nepochybně o týž institut (právní
pojem) „výkon práce bez povolení k zaměstnání“, a to jak v zákoně o pobytu cizinců, tak v zákoně
o zaměstnanosti. Rozlišování mezi uvedenými pojmy je dle stěžovatelky účelné zejména proto,
že umožňuje diferencovat mezi společensky závažnější formou výkonu práce bez povolení
a porušením stanovených podmínek pro výkon práce a pouze nejzávažnější forma výkonu
nelegální práce je důvodem správního vyhoštění.
K tomu dále stěžovatelka rozvedla, že ust. §5 písm. e) bod 2 zákona o zaměstnanosti
rozlišuje mezi výkonem nelegální práce bez povolení nebo v rozporu s povolením a jen výkon
práce v rozporu s povolením může vést k odejmutí povolení k zaměstnání podle §100 odst. 2
zákona o zaměstnanosti a za výkon nelegální práce může následovat sankce za přestupek podle
§139 odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti. U závažnější formy porušení zákona, tedy výkonu
práce bez povolení k zaměstnání, pak může správní orgán navíc přistoupit k uložení správního
vyhoštění. Stěžovatelka konstatovala, že pokud by zákonodárce neměl v úmyslu takto
diferencovat, pak by nerozlišoval v zákoně o zaměstnanosti dvě formy nelegální práce, popř.
by v zákoně o pobytu cizinců výslovně uvedl, že uložit správní vyhoštění lze i v případě výkonu
práce v rozporu s vydaným pracovním povolením. Jestliže by měl být správný výklad, že výkon
práce v rozporu s povolením k zaměstnání je pro účely zákona o pobytu cizinců výkonem
práce bez takového povolení, není zřejmé, jak by zákonodárce jinak vyjádřil svou vůli v případě,
že by výkon práce v rozporu s povolením k zaměstnání vyhoštěním nechtěl nepostihovat.
Stěžovatelka je proto přesvědčena, že právě zvolená forma, tj. absence méně závažné formy
porušení zákona v právní normě, jasně a věcně vyjadřuje vůli zákonodárce. V této souvislosti také
poukázala na to, že zákon o zaměstnanosti je v dané věci ve vztahu k zákonu o pobytu cizinců
zákonem speciálním a s ohledem na skutečnost, že povolení k zaměstnání je cizinci vydáváno
v režimu zákona o zaměstnanosti, je třeba také ukládání sankcí dle zákona o pobytu cizinců
hodnotit v souvislosti se zákonem o zaměstnanosti. Zdůraznila, že rovněž inspektoráty práce jako
specializované správní orgány na úseku zaměstnanosti striktně rozlišují, zda jde o výkon práce
bez povolení k zaměstnání, anebo „pouze“ v rozporu s vydaným povolením.
Zákon o pobytu cizinců nelze vykládat extenzivně a výkladem vytvářet nové skutkové
podstaty, pro které může být cizinci správní vyhoštění uloženo. Takový postup je v rozporu
se základními zásadami správního trestání, neboť sankce či opatření mohou být ukládány pouze
za ty skutkové podstaty, které jsou v zákoně výslovně uvedeny. Správní vyhoštění sice není
trestem jako takovým, ale svou povahou se blíží trestu vyhoštění, který je upraven trestním
zákoníkem, řízení o uložení správního vyhoštění lze proto pokládat za řízení trestního charakteru.
Stěžovatelka také oponovala výkladu provedenému krajským soudem ad absurdum s tím,
že zákon o zaměstnanosti u obou forem nelegálního výkonu práce posuzuje existenci
či neexistenci povolení k zaměstnání ve vztahu k určité osobě. Z toho plyne, že označení osoby
je náležitostí povolení k zaměstnání a nelze vykonávat práci v rozporu s tímto údajem, neboť
pokud zákon stanoví, že cizinec pracuje za určitých okolností v rozporu s vydaným povolením,
musí být logicky takovému cizinci povolení vydáno (tj. musí znít na jeho jméno). Jestliže tomu
tak není, pak ve vztahu k určité osobě (cizinci) povolení neexistuje. Jinak tomu podle názoru
stěžovatelky je ve vztahu k jiným náležitostem povolení. V takových případech, existuje-li
povolení k zaměstnání znějící na konkrétní osobu cizince, jde o výkon práce v rozporu
s povolením, v případě správnosti argumentů krajského soudu by nemohla být ani teoreticky
naplněna skutková podstata výkonu práce v rozporu s vydaným povolením k zaměstnání tak,
jak je definována zákonem o zaměstnanosti.
Dále stěžovatelka namítla, že chybný je rovněž závěr krajského soudu, který ad absurdum
k žalobním námitkám konstatoval, že cizinec, který by měl jakékoli povolení k zaměstnání,
by mohl „navěky“ vykonávat jakoukoli práci v České republice bez následků správního vyhoštění,
přestože by práci vykonával v rozporu s podmínkami v něm stanovenými. K tomu stěžovatelka
uvedla, že cizinci, který vykonává práci v rozporu s povolením k zaměstnání, může být povolení
zrušeno a v důsledku toho mu může být následně zrušen i příslušný dlouhodobý pobyt. Důsledky
jsou tedy v podstatě obdobné jako u správního vyhoštění, neboť takový cizinec by měl následně
povinnost z území České republiky vycestovat a nesměl by zde pracovat. O výkonu práce
„navěky“ proto hovořit nelze, jde jen o využití vhodného zákonného postupu orgánu státní
správy.
Závěrem stěžovatelka uvedla, že jí zastávaný výklad není v rozporu se smyslem a účelem
vydávání pracovních povolení, neboť správní orgány mohou v souladu se zákonem uložit správní
vyhoštění cizinci, který povolením k zaměstnáním vůbec nedisponuje. Jde tedy jen o to,
že ne každé porušení zákona o zaměstnanosti lze postihnout vyhoštěním.
Žalovaný uvedl, že trvá na svých závěrech vyslovených v napadených rozhodnutích.
Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného rozsudku (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána osobou oprávněnou, neboť stěžovatelka
byla účastnicí řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.), a je zastoupena advokátem
(§105 odst. 2 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud poté přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu
vymezeném v §109 odst. 3 a 4 s. ř. s. a zkoumal přitom, zda napadený rozsudek netrpí vadami,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Kasační stížnost není důvodná.
Z obsahu správního spisu plyne, že dne 21. 2. 2013 byla provedena kontrola správním
orgánem I. stupně ve společnosti Kávoviny a.s. v Pardubicích, kde stěžovatelka vykonávala
pracovní činnost spočívající v obsluze stroje na výrobu melty. Dalším šetřením bylo zjištěno,
že stěžovatelka má vydáno platné povolení k zaměstnání pro zaměstnavatele Družstvo JALTA
CZ s místem výkonu práce v okrese Pardubice, druhem práce 93130 - Dělníci v oblasti výstavby
budov a s platností do 24. 5. 2013, přičemž mezi Kávoviny a.s. Pardubice a Družstvem JALTA
CZ byla uzavřena smlouva o provedení technických služeb a balících prací v areálu výrobního
střediska objednatele s platností do 31. 12. 2013. Správní orgán I. stupně poté vydal rozhodnutí
ze dne 1. 3. 2013, č. j. KRPE-14745-34/ČJ-2013-170022-SV, s odůvodněním, že stěžovatelka
je na území České republiky zaměstnána bez povolení k zaměstnání, ačkoli je toto povolení
podmínkou výkonu zaměstnání. Stěžovatelce bylo Úřadem práce České republiky – krajská
pobočka v Pardubicích (dále jen „ÚP v Pardubicích“) vydáno rozhodnutí ze dne 31. 7. 2012,
č. j. PA-PA-ZZ-249-2/201,1 o prodloužení povolení k zaměstnání, které bylo ÚP v Pardubicích
vydáno dne 20. 2. 2012 k výkonu zaměstnání pro zaměstnavatele Družstvo JALTA CZ s místem
výkonu práce v okrese Pardubice a druhem práce 93130 - Dělníci v oblasti výstavby budov.
Povolení k zaměstnání bylo prodlouženo do 1. 4. 2013, ale stěžovatelka minimálně v období
od 1. 2. 2013 do 21. 2. 2013 osobně vykonávala pracovní činnost spočívající v pomocných
činnostech při výrobě potravinářských výrobků ve společnosti Kávoviny a.s. v Pardubicích, tedy
vykonávala pracovní činnost v rozporu s vydaným povolením k zaměstnání ve vztahu k druhu
výkonu práce. Současně správní orgán I. stupně téhož dne vydal rozhodnutí č. j. KRPE-14745-
35/ČJ-2013-170022-SV, jímž stěžovatelce uložil povinnost nahradit náklady řízení o správním
vyhoštění ve výši 1000 Kč.
Proti oběma rozhodnutím podala stěžovatelka včasné odvolání, v němž s odkazem
na ust. §119a odst. 1, §174a zákona o pobytu cizinců namítla, že se na území České republiky
(s výjimkou návštěv své vlasti) na základě platného povolení k pobytu zdržuje již od počátku roku
2007 spolu s manželem I. P. Na území České republiky mají svůj majetek, kterým jsou zajištěny
jejich ekonomické poměry, stěžovatelka si již vytvořila silné společenské a kulturní vazby
navázané na území České republiky a má v úmyslu žádat o trvalý pobyt na jejím území. K zemi
svého původu (Ukrajina) přitom vážnější vazby vytvořeny nemá, na jejím území se zdržují jen její
dvě dcery, které jsou v péči prarodičů, kteří však s ohledem na svůj zdravotní stav již o ně nejsou
schopni pečovat, proto nelze na Ukrajině další výchovu dětí zajistit. Záměrem stěžovatelky tedy je
zajistit pobyt dětí na území České republiky, kde je jim vzhledem ke svým společenským,
kulturním a ekonomickým vazbám schopna poskytnout nejlepší podmínky pro jejich další rozvoj.
Dále stěžovatelka namítla, že rozhodnutí správního orgánu I. stupně o jejím vyhoštění z hlediska
přiměřenosti zásahu do jejího soukromého a rodinného života neodpovídá závažnosti, druhu a
intenzitě protiprávního jednání, které je jen ojedinělým vybočením během dlouhodobého pobytu
na území České republiky, když správní orgán I. stupně nesprávně a nedostatečně zohlednil
zejména závažnost a druh protiprávního jednání, délku jejího pobytu na území České republiky,
její věk, povahu a pevnost rodinných vztahů, její ekonomické poměry a společenské a kulturní
vazby související s územím České republiky. V této souvislosti zároveň nesouhlasila
s rozhodnutím správního orgánu I. stupně, kterým jí byla uložena povinnost zaplatit náklady
řízení o správním vyhoštění.
O odvolání ve věci správního vyhoštění stěžovatelky rozhodl žalovaný rozhodnutím
č. j. CPR-4666-2/ČJ-2013-930210-V238, v němž dospěl k závěru, že správní vyhoštění
stěžovatelky není nepřiměřeným zásahem do soukromého či rodinného života, neboť kromě
manžela, s nímž pobývá na území České republiky, nemá v ČR žádné příbuzné nebo trvale žijící
rodinné příslušníky. V zemi původu žijí děti stěžovatelky, které s manželem pravidelně
navštěvuje. Stěžovatelka, která pobývá v ČR již od roku 2007, si mohla být vědoma toho,
že zaměstnána může být jen s platným povolením k pobytu a platným povolením k zaměstnání.
Bylo-li jí povoleno zaměstnání v pozici dělník v oblasti výstavby budov, bylo zřejmé, že bude-li
vykonávat jakékoli jiné zaměstnání, půjde o výkon nelegální práce. Nelze dovodit, jaké konkrétní
společenské či kulturní vazby si stěžovatelka na území ČR vytvořila, do domovského státu jezdí
pravidelně jednou za dva až tři měsíce a v případě vyhoštění by bydlela ve svém domě spolu
s manželem, rodiči a dětmi. Žalovaný dále poukázal na to, že sama stěžovatelka uvedla,
že z finančních důvodů v ČR nenavštěvuje kulturní akce, z jejího vyjádření je pak zřejmé,
že do České republiky přicestovala s manželem z finančních důvodů, neboť na Ukrajině staví
rodinný dům, na který si půjčili finanční prostředky, které splácí. Pouze na základě posouzení
ekonomických poměrů stěžovatelky a jejích přímých příbuzných však nelze dovodit,
že by správní vyhoštění bylo nepřiměřeným zásahem do jejího soukromého či rodinného života.
Dále žalovaný rozhodnutím vydaným pod č. j. CPR-4666-3/ČJ-2013-930310-V238
rozhodl o odvolání stěžovatelky proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně, jímž jí byla uložena
povinnost zaplatit náklady řízení o správním vyhoštění. V tomto rozhodnutí se žalovaný
se závěry správního orgánu I. stupně ztotožnil, neboť tím, že stěžovatelka pracovala bez povolení
k zaměstnání, naplnila skutkovou podstatu §119 odst. 1 písm. b) bod 3 zákona o pobytu cizinců,
proto je povinna dle §79 odst. 5 správního řádu nahradit náklady řízení paušální částkou 1000 Kč
(§6 odst. 1 vyhl. č. 520/2005 Sb.), neboť porušením své právní povinnosti vyvolala řízení
o vyhoštění.
Obě rozhodnutí žalovaného napadla stěžovatelka včasnou žalobou, v níž namítala
nepřezkoumatelnost rozhodnutí žalovaného, z nichž není zřejmé, na základě čeho žalovaný
dospěl k závěru, že vzniklý stav neodpovídá definici „v rozporu s vydaným povolením k zaměstnání“,
žalovaný nijak její námitky nehodnotil a nevypořádal se s nimi. Stěžovatelka poukázala dále na to,
že zákon o zaměstnanosti nevylučuje, aby zaměstnavatel vyslal cizince na pracovní cestu
k výkonu práce mimo místo výkonu práce uvedené v povolení k zaměstnání, k pracovní cestě
cizinec nepotřebuje nové povolení k zaměstnání a není dána ani povinnost o ní informovat úřad
práce. Shodně s odvoláním namítla také nepřiměřenost daného opatření, tj. uložení správního
vyhoštění v délce 6 měsíců. Další žalobní námitky jsou pak shodné s námitkami, které byly
uplatněny v kasační stížnosti. O žalobě rozhodl krajský soud napadeným rozsudkem, ve kterém
také shledal rozhodnutí žalovaného přezkoumatelná.
Ve věci je nesporný skutkový stav, zásadní spornou právní otázkou pak je, zda lze správní
vyhoštění podle 119 odst. 1 písm. b) bod 3 zákona o pobytu cizinců udělit i cizinci, který
disponuje platným pracovním povolením vydaným pro určitého zaměstnavatele, určitý druh
práce, určité území a určité časové období, ale ve skutečnosti vykonává jiný druh práce,
než na kterou mu bylo vydáno platné povolení k zaměstnání podle zákona o zaměstnanosti.
S touto námitkou pak úzce souvisí argumentace stěžovatelky, která namítá, že při výkladu
§119 odst. 1 písm. b) bod 3 zákona o pobytu cizinců je třeba vycházet z definice „nelegální práce“
dle §5 písm. e) bod 2 zákona o zaměstnanosti, který rozlišuje mezi výkonem práce „bez povolení
k zaměstnání“ a „v rozporu s tímto povolením“. Tato otázka je rozhodná pro výklad ust. §119 odst. 1
písm. b) bod 3 zákona o pobytu cizinců z hlediska splnění předpokladů pro uložení správního
vyhoštění, proto nejdříve Nejvyšší správní soud přistoupil k jejímu zodpovězení.
Podle §119 odst. 1 písm. b) bod 3 zákona o pobytu cizinců policie vydá rozhodnutí
o správním vyhoštění cizince, který pobývá na území přechodně, s dobou, po kterou nelze cizinci
umožnit vstup na území členských států Evropské unie, a zařadí cizince do informačního systému
smluvních států, až na 5 let, je-li cizinec na území zaměstnán bez oprávnění k pobytu anebo
povolení k zaměstnání, ačkoli je toto povolení podmínkou výkonu zaměstnání, nebo na území
provozuje dani podléhající výdělečnou činnost bez oprávnění podle zvláštního právního předpisu
anebo bez povolení k zaměstnání cizince zaměstnal nebo takové zaměstnání cizinci
zprostředkoval.
Podle §5 písm. e) bod 2 zákona o zaměstnanosti se pro účely tohoto zákona rozumí nelegální
prací, pokud fyzická osoba-cizinec vykonává práci v rozporu s vydaným povolením k zaměstnání
nebo bez tohoto povolení, je-li podle tohoto zákona vyžadováno, nebo v rozporu s povolením
k dlouhodobému pobytu za účelem zaměstnání ve zvláštních případech (dále jen „zelená karta“)
vydaným podle zvláštního právního předpisu nebo v rozporu s modrou kartou; to neplatí
v případě převedení na jinou práci podle §41 odst. 1 písm. c) zákoníku práce.
Ze znění citovaného ust. §5 písm. e) bod 2 zákona o zaměstnanosti tedy především
plyne, že zde uvedená definice nelegální práce včetně rozlišení výkonu práce „v rozporu s vydaným
povolením k zaměstnání“ a „bez tohoto povolení“ platí výslovně jen pro účely zákona o zaměstnanosti,
z čehož je zároveň zřejmé, že pro jiné právní předpisy, tj. včetně zákona o pobytu cizinců, je její
použití vyloučeno. Již z tohoto důvodu definici nelegální práce podle zákona o zaměstnanosti
(včetně rozlišení výkonu práce „bez“ a „v rozporu“ s povolením k zaměstnání) nelze ani v rámci
zásady jednotnosti právního řádu aplikovat při výkladu §119 odst. 1 písm. b) bod 3 zákona
o pobytu cizinců, proto názor stěžovatelky správný není. V daném případě je tedy pro rozhodnutí
o uložení správního vyhoštění rozhodující, zda stěžovatelka svým jednáním naplnila některou
ze skutkových podstat uvedených v ust. §119 odst. 1 písm. b) bod 3 zákona o pobytu cizinců,
a nikoli, zda vykonávala nelegální práci ve smyslu zákona o zaměstnanosti.
V nyní projednávané věci je přitom z pohledu ust. §119 odst. 1 písm. b) bod 3 zákona
o pobytu cizinců jedinou podstatnou skutečností absence povolení k zaměstnání pro druh práce,
který stěžovatelka skutečně vykonávala (srov. obdobně rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 25. 10. 2007, č. j. 6 As 54/2006 - 66).
Nejvyšší správní soud se proto dále zabýval otázkou, jaké případy ust. §119 odst. 1 písm.
b) bod 3 zákona o pobytu cizinců rozumí výkonem zaměstnání „bez povolení k zaměstnání“, neboť
zákon o pobytu cizinců samostatnou definici nelegální práce neobsahuje a definici obsaženou
v ust. §5 písm. e) bod 2 zákona o zaměstnanosti použít nelze.
Podle §92 odst. 1 zákona o zaměstnanosti povolení k zaměstnání může vydat Úřad práce
za podmínky, že se jedná o ohlášené volné pracovní místo (§35), které nelze s ohledem
na požadovanou kvalifikaci nebo nedostatek volných pracovních sil obsadit jinak, a zaměstnavatel
s krajskou pobočkou Úřadu práce předem projednal záměr zaměstnávat cizince podle §86.
Při vydávání povolení k zaměstnání Úřad práce přihlíží k situaci na trhu práce. Podle odst. 2
téhož ustanovení o povolení k zaměstnání vydává krajská pobočka Úřadu práce rozhodnutí.
Povolení se vydává nejdéle na dobu 2 let. Podle odst. 3 téhož ustanovení povolení k zaměstnání
obsahuje a) identifikační údaje cizince, b) místo výkonu práce, c) druh práce, d) identifikační údaje
zaměstnavatele, u něhož bude cizinec vykonávat zaměstnání, e) dobu, na kterou se vydává, f)
další údaje nezbytné pro výkon zaměstnání.
Z právní úpravy tedy vyplývá, že krajská pobočka Úřadu práce má jako jeden
ze stěžejních bodů své činnosti soustavné sledování a vyhodnocování situace na trhu práce
ve svém územním regionu a realizaci opatření vedoucích k ovlivnění nabídky a poptávky v oblasti
pracovních sil, přičemž přijmout cizince lze až tehdy, není-li dostatek vlastních zdrojů pracovních
sil. Zvažování potřeb se děje na základě nabídky volných pracovních míst a možností pokrýt tuto
nabídku vhodnými uchazeči nebo zájemci o zaměstnání vedenými v evidenci Úřadu práce (včetně
občanů EU). Není-li možno volné pracovní místo po určitou dobu obsadit, pak teprve připadá
v úvahu zaměstnávání cizinců.
Cizinec tedy může být přijat do zaměstnání a zaměstnáván jen tehdy, má-li platné
povolení k zaměstnání a platné povolení k pobytu na území České republiky nebo je-li držitelem
zelené karty, pokud není stanoveno jinak. O vydání povolení k zaměstnání žádá cizinec písemně
Úřad práce zpravidla před svým příchodem na území České republiky sám nebo prostřednictvím
zaměstnavatele, u kterého má být zaměstnán.
Povolení k zaměstnání může vydat Úřad práce za podmínky, že jde o ohlášené volné
pracovní místo, které nelze s ohledem na požadovanou kvalifikaci nebo nedostatek volných
pracovních sil obsadit jinak. Cílem zákonné úpravy zaměstnávání cizinců je přitom zajistit
primární uspokojení potřeby zaměstnání pro občany České republiky (srov. rozsudky Nejvyššího
správního soudu ze dnů 8. 6. 2007, č. j. 7 As 28/2006 - 51, a č. j. 7 As 46/2006 - 56, 25. 10. 2007,
č. j. 6 As 54/2006 - 66, 25. 7. 2013, č. j. 9 As 48/2013 - 46, všechny zde uvedená rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz). Při vydávání povolení
k zaměstnání cizince se proto posuzuje konkrétní situace v určitém místě; místní poměry
se hodnotí jak s ohledem na druh pracovních pozic (druh práce), tak z časového hlediska.
Tyto kategorie se posléze odrážejí i v obsahu samotného povolení zaměstnání cizince,
které mj. obsahuje místo výkonu práce, druh práce a také dobu, na kterou se vydává [§92 odst. 3
písm. b), c) a e) zákona o zaměstnanosti]. Pokud by bylo možné získat povolení k zaměstnání
u krajské pobočky Úřadu práce, v jejímž obvodu je nízká nezaměstnanost a nedostatek
pracovních sil, a s takto uděleným povolením by cizinec mohl bez další regulace pracovat též
v oborech (charakterizovaných druhem práce) nebo v oblastech vyznačujících se vysokou
nezaměstnaností a nedostatkem pracovních příležitostí, nemohl by být tento cíl naplněn.
Jak uvedl zdejší soud v rozsudku ze dne 14. 12. 2011, č. j. 6 Ads 139/2011 - 82 (publikovaný
pod č. 2579/2012 Sb. NSS), přístup k zaměstnávání cizinců (s výjimkou vysoce kvalifikovaných
zaměstnanců) je v rámci Evropské unie, vzhledem k vysoké míře nezaměstnanosti v jejích
členských státech, poměrně restriktivní, Českou republiku nevyjímaje.
Povolení k zaměstnání může být tedy vydáno jen pro konkrétního zaměstnavatele
a ve vztahu k místu výkonu práce a druhu práce je shodné s tím, co daný zaměstnavatel ohlásil
jako volné pracovní místo. Na každé volné pracovní místo je tak vydáváno samostatné povolení
k zaměstnání a nepostačuje, že cizinec už jedno povolení má.
Z výše uvedeného lze proto dovodit, že povolení k zaměstnání dle §92 zákona
o zaměstnanosti nemá platnost pro jakýkoliv druh práce. Výkon jiného druhu práce cizincem, než
který je v povolení k zaměstnání uveden, je tak třeba považovat za výkon práce bez platného
povolení k zaměstnání (srov. obdobně ve vztahu k místu výkonu práce rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 25. 7. 2013, č. j. 9 As 48/2013 - 46). V takovém případě nejde o práci
v rozporu s povolením, ale o práci bez povolení k zaměstnání.
Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že práci u Kávoviny a.s. spočívající v obsluze stroje
na výrobu melty vykonávala stěžovatelka bez povolení k zaměstnání, neboť v této době
disponovala povolením k zaměstnání, které ji opravňovalo k výkonu druhu práce - Dělníci
v oblasti výstavby budov.
Obdobnou spornou právní otázkou se ostatně zabýval Nejvyšší správní soud také
v rozsudku ze dne 9. 10. 2013, č. j. 3 As 79/2013 - 24, v němž řešil výkon práce cizincem
na jiném území, než pro které mu bylo vydáno povolení k zaměstnání, tak, že jde o výkon práce
bez povolení k zaměstnání. Závěry zde uvedené lze vztáhnout i na nyní projednávanou věc,
neboť jde shodně o posouzení, zda vykonávání práce cizincem při nesplnění jedné z podmínek
povolení k zaměstnání podle §92 odst. 3 písm. b), c) a e) zákona o zaměstnanosti představuje
výkon práce bez povolení, který lze sankcionovat správním vyhoštěním podle §119 odst. 1
písm. b) bod 3 zákona o pobytu cizinců.
Výše uvedené závěry jsou v souladu s předchozí konstantní judikaturou Nejvyššího
správního soudu, na níž je v tomto rozsudku odkazováno, a ani v této věci, která se nijak
neodlišuje od obdobných případů, nebyly shledány relevantní důvody pro odklon od dosud
zastávaných právních názorů zdejšího soudu a pro postoupení věci k rozhodnutí rozšířenému
senátu dle §17 odst. 1 s. ř. s.
Stížní námitky stěžovatelky v tomto směru vznášené proto důvodné nejsou, vychází
z nedostatečného pochopení úpravy vztahující se k zaměstnávání cizinců, byť jinak lze z hlediska
výkladu §5 písm. e) bod 2 zákona o zaměstnanosti souhlasit s názorem stěžovatelky, že označení
osoby je náležitostí povolení k zaměstnání a nelze vykonávat práci v rozporu s tímto údajem,
neboť pokud zákon o zaměstnanosti stanoví, že cizinec v určitých případech pracuje v rozporu
s vydaným povolením k zaměstnání, musí být logicky takovému cizinci povolení vydáno (tj. musí
znít na jeho jméno). Jestliže tomu tak není, pak ve vztahu k určité osobě (cizinci) povolení
k zaměstnání neexistuje a jde o výkon práce bez takového povolení. Pouze v této dílčí otázce tedy
se závěry krajského soudu souhlasit nelze, což však samo o sobě nemá vliv na jeho jinak správné
posouzení věci.
Jen pro úplnost nad rámec kasačních námitek stěžovatelky Nejvyšší správní soud dodává,
že v případě stěžovatelky se nemohlo jednat ani o pracovní cestu, na kterou cizinec může být
svým zaměstnavatelem vyslán ve smyslu §42 zákoníku práce i mimo místo výkonu práce, které
má uvedeno v povolení k zaměstnání, neboť v posuzované věci nešlo ze strany stěžovatelky
o nedodržení místa výkonu práce, ale o nedržení druhu vykonávané práce uvedeného v povolení
k zaměstnání. Krajský soud se dále řádně vypořádal se všemi žalobními námitkami, které
i správně vyhodnotil včetně námitky nepřezkoumatelnosti napadených rozhodnutí žalovaného,
s jeho hodnocením se Nejvyšší správní soud ztotožňuje a pro stručnost na ně odkazuje.
Krajský soud zamítl žalobu i co do druhého žalobou napadeného rozhodnutí žalovaného
ze dne 15. 7. 2013, č. j. CPR-4666-3/ČJ-2013-930310-V238, s poukazem na to, že i žalobní
námitky proti tomuto rozhodnutí svou podstatou směřovaly proti rozhodnutí o správním
vyhoštění, ohledně kterého neshledal důvody pro jeho zrušení, proto nemohl vyhovět ani žalobě
o zrušení rozhodnutí o uložení zaplacení nákladů řízení.
Rozhodnutí žalovaného, kterým stěžovatelce uložil podle §79 odst. 5 správního řádu
zaplatit náklady řízení paušální částkou 1000 Kč (§6 odst. 1 vyhl. č. 520/2005 Sb.), je závislé
na rozhodnutí o vyhoštění stěžovatelky, neboť jen v případě jeho správnosti lze dovodit,
že stěžovatelka porušením své právní povinnosti řízení o vyhoštění vyvolala. Vzhledem k tomu,
že žaloba ani kasační stížnost ve vztahu k rozhodnutí o vyhoštění důvodnou shledána nebyla, jiné
námitky k tomuto rozhodnutí stěžovatelka neuplatnila, nelze ani v této části kasační stížnosti
přiznat opodstatnění.
Na základě všech shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud kasační stížnost
jako nedůvodnou zamítl (§110 odst. 1 in fine s. ř. s.).
Stěžovatelka neměla ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení
a úspěšnému žalovanému náklady řízení nevznikly. Proto soud rozhodl, že žalovanému
se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává (§60 odst. 1, §120 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. listopadu 2013
JUDr. Ludmila Valentová
předsedkyně senátu