ECLI:CZ:NSS:2013:5.AS.73.2011:146
sp. zn. 5 As 73/2011 - 146
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily
Valentové a soudců JUDr. Jakuba Camrdy, Ph.D. a JUDr. Lenky Matyášové, Ph.D. v právní věci
žalobce: M. P., zastoupený Mgr. Petrem Václavkem, advokátem se sídlem Václavské nám. 21,
Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 3, Praha 7, v řízení o
kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 29. 3. 2011, č.
j. 8 A 125/2010 - 55,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. 3. 2011, č. j. 8 A 125/2010 - 55,
se ruší .
II. Rozhodnutí ministra vnitra ze dne 14. 4. 2010, č. j. MV-13549 /VS-2010-3, a rozhodnutí
Ministerstva vnitra ze dne 30. 12. 2009, č. j. OAM-29628-12/MC-2009, se ruší
a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.
III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení částku 16 616 Kč
do šedesáti (60) dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám Mgr. Petra Václavka,
advokáta.
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 30. 12. 2009, č. j. OAM-29628-12/MC-2009, žalovaný zrušil žalobci
povolení k trvalému pobytu z důvodu závažného narušení veřejného pořádku [§87l odst. 1
písm. a) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, v relevantním znění
(dále jen „zákon o pobytu cizinců“)]. Žalovaný shledal, že žalobce byl rozsudkem Krajského
soudu v Bremgarten (Bezirksgericht Bremgarten) ve Švýcarsku ze dne 7. 1. 1999 odsouzen
k trestu odnětí svobody v délce 9 let, současně mu byl uložen trest vyhoštění v délce 15 let.
Švýcarské orgány následně (po vstupu Švýcarska do schengenského systému) zařadily žalobce
na seznam osob, kterým má být odepřen vstup na území států sdružených v schengenském
prostoru. Žalovaný na základě těchto zjištění dospěl k závěru, že žalobce závažným způsobem
narušuje veřejný pořádek jednak tím, že pobývá na území České republiky, ačkoliv mu jiný
členský stát schengenského systému zakázal pobyt, jednak i tím, že se v minulosti dopustil
protizákonného jednání spočívajícího v obchodování s drogami, za což byl pravomocně
odsouzen. Podle žalovaného není zrušení povolení k trvalému pobytu nepřiměřeným zásahem
do soukromého a rodinného života žalobce, neboť má možnost při splnění zákonem
stanovených podmínek požádat o jiný druh pobytového oprávnění.
Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce rozklad, který ministr vnitra rozhodnutím
ze dne 14. 4. 2010, č. j. MV-13549/VS-2010-3, zamítl.
Žalobce následně napadl rozhodnutí ministra vnitra žalobou u Městského soudu v Praze,
který ji rozsudkem ze dne 29. 3. 2011, č. j. 8 A 125/2010 - 55, zamítl. Městský soud se ztotožnil
s výkladem pojmu závažné narušení veřejného pořádku a v této souvislosti poukázal na rozsudek
téhož soudu ze dne 21. 10. 2006, sp. zn. 11 Ca 51/2006, (patrně se má jednat o rozsudek
ze dne 21. 9. 2006, č. j. 11 Ca 51/2006 - 43), a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
17. 12. 2008, č. j. 6 As 66/2008 – 124, (patrně se má jednat o rozsudek ze dne 17. 12. 2008,
č. j. 4 As 66/2008 - 124, dostupný na www.nssoud.cz), které se výkladem tohoto pojmu zabývaly.
Žalovaný podle názoru městského soudu řádně vysvětlil, v čem byl veřejný pořádek porušen.
Závažným porušením veřejného pořádku je i pravomocné odsouzení soudem pro spáchání
trestného činu. V daném případě tak není ve veřejném zájmu, aby měl na území České republiky
povolen trvalý pobyt cizinec, který byl v jiném členském státu schengenského systému
pravomocně odsouzen pro spáchání trestného činu a byl zařazen na seznam osob, kterým má být
odepřen vstup do schengenského prostoru.
Žalobce (stěžovatel) napadl rozsudek městského soudu včasnou kasační stížností,
v níž uvedl, že ji opírá o důvody uvedené v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tj. namítá nezákonnost
spočívající v nesprávném posouzení právní otázky krajským soudem v předcházejícím řízení.
Z obsahu kasační stížnosti je však zřejmé, že namítá též důvody podle §103 odst. 1 písm. b) a d)
s. ř. s., a to nepřezkoumatelnost rozsudku městského soudu, jakož i rozhodnutí správního orgánu
pro nedostatek důvodů.
Stěžovatel v prvé řadě namítá, že závěr žalovaného o závažném narušení veřejného
pořádku není dostatečně odůvodněn, neboť chybí individuální hodnocení závažnosti
a charakteru stěžovatelem spáchané trestné činnosti ve vztahu k délce a povaze jeho pobytu
v České republice. Veřejný pořádek je třeba dle jeho názoru vykládat eurokonformě, přičemž
ojedinělé spáchání trestného činu před dlouhou dobou je s tímto výkladem neslučitelné, neboť
v současné době u něj neexistuje aktuální závažné narušování veřejného pořádku. V této
souvislosti pak odkázal na právní názor vyslovený v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
9. 10. 2009, č. j. 5 As 51/2009 – 68, dostupném na www.nssoud.cz, v němž se zdejší soud zabýval
výkladem tohoto pojmu. Stěžovatel se dopustil trestné činnosti před více než 20 lety, byl
odsouzen k trestu odnětí svobody, který řádně vykonal, a je přesvědčen, že již nejsou dány
skutečné, aktuální a dostatečně závažné důvody ohrožení některého ze základních zájmů
společnosti. Po celou dobu pobytu v České republice se stěžovatel nedopustil žádného trestného
činu či přestupku a nebyl za žádný takový delikt stíhán. Závažné narušení veřejného pořádku
nelze spatřovat ani v tom, že pobýval na území České republiky v době trestu vyhoštění,
který mu byl uložen švýcarským soudem. Stěžovatel zde má od roku 2002 povolen trvalý pobyt
a až do nabytí právní moci rozhodnutí o zrušení povolení k trvalému pobytu byl tedy oprávněn
pobývat na území ČR. Nelze proto klást k jeho tíži, že neopustil Českou republiku před
zahájením řízení. V této souvislosti stěžovatel poukázal též na to, že nebyl o zařazení
do Schengenského informačního systému informován.
Stěžovatel dále namítá, že řízení o zrušení trvalého pobytu mělo být vedeno podle §77
zákona o pobytu cizinců, neboť stěžovatel již v době řízení nebyl občanem EU ani rodinným
příslušníkem občana EU. V takovém případě by žalovaný mohl rozhodnout o zrušení trvalého
pobytu pouze na základě §77 odst. 2 písm. a) zákona o pobytu cizinců.
Závěrem stěžovatel poukazuje rovněž na to, že výrok správního rozhodnutí prvního
stupně je podle jeho názoru neurčitý, neboť §87l odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců
obsahuje dvě rozdílné skutkové podstaty jednání, přičemž z výroku nevyplývá, zda se měl
stěžovatel dopustit ohrožování bezpečnosti ČR, nebo závažného narušení veřejného pořádku.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že „setrvává“ na důvodech pro zrušení
povolení k trvalému pobytu a ztotožňuje se s rozsudkem krajského soudu ve věci. Navrhl
zamítnutí kasační stížnosti. Dále doplnil, že povolení k dlouhodobému pobytu současné
manželky stěžovatele za účelem sloučení rodiny zaniklo dne 15. 2. 2011 uplynutím doby.
Manželka podala opakovaně žádost o prodloužení povolení k pobytu, v obou případech
však bylo řízení o žádosti zastaveno. Neměla tedy povolen další pobyt na území České republiky.
Ve věci žádosti nezletilé dcery stěžovatele bylo řízení o povolení k trvalému pobytu zastaveno.
Dne 5. 3. 2011 bylo vydáno rozhodnutí o správním vyhoštění stěžovatele na dobu 3 let.
Stěžovatel byl i nadále evidován v Schengenském informačním systému jako osoba, které má být
odepřen vstup na území smluvních států.
Stěžovatel v replice uvedl, že o manželčině druhé žádosti o prodloužení dlouhodobého
pobytu nebylo dosud pravomocně rozhodnuto. Obdobně ani rozhodnutí o správním
vyhoštění stěžovatele dosud nenabylo právním moci. V doplnění repliky pak stěžovatel sdělil,
že mu příslušný švýcarský orgán dopisem ze dne 23. 11. 2011 potvrdil, že jeho zákaz vstupu
do schengenského prostoru s výjimkou Švýcarska již nadále netrvá.
Nejvyšší správní soud přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného rozsudku (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána oprávněnou osobou, neboť stěžovatel
byly účastníkem řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.), a je zastoupen
advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud dále přistoupil k posouzení kasační stížnosti v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů, přičemž zkoumal, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru,
že kasační stížnost je důvodná.
Pokud jde o stížní námitku, podle níž mělo být řízení o zrušení trvalého pobytu
stěžovatele vedeno podle §77 zákona o pobytu cizinců, konstatuje Nejvyšší správní soud,
že uvedenou námitku stěžovatel uplatnil poprvé až při jednání před městským soudem dne
29. 3. 2011, tedy po uplynutí lhůty pro rozšíření žaloby o nové žalobní body (§71 odst. 2 s. ř. s.).
Tato kasační námitka tedy nebyla včas uplatněna v řízení před krajským soudem a je tudíž nutno
ji považovat za nepřípustnou (§104 odst. 4 s. ř. s.). I přesto se však Nejvyšší správní osud
uvedenou právní otázkou musel zabývat, neboť úzce souvisí s ostatními námitkami stěžovatele,
které Nejvyšší správní soud shledal přípustnými.
Je pravdou, že, jak vyplývá ze správního spisu, původní manželství stěžovatele
s občankou ČR bylo rozsudkem Okresního soudu v Karlových Varech sp. zn. 9 C 39/2008,
jenž nabyl právní moci dne 28. 3. 2008, rozvedeno. Vzhledem k této skutečnosti již stěžovatel
nemůže být nadále považován za rodinného příslušníka občana Evropské unie ve smyslu §15a
zákona o pobytu cizinců. Nicméně stěžovatel byl i po tomto datu držitelem povolení k trvalému
pobytu na území ČR, které mu bylo vydáno na základě jeho dosavadního manželství s občankou
ČR. Podle zákona o pobytu cizinců není důvodem pro zrušení nebo zánik platnosti povolení
k trvalému pobytu rodinného příslušníka občana Evropské unie skutečnost, že cizinec během
platnosti povolení k trvalému pobytu postavení rodinného příslušníka občana Evropské unie
pozbyl. Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES, o právu občanů Unie a jejich
rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států (dále jen
„směrnice 2004/38/ES“), k jejímuž provedení právní úprava uvedená v hlavě IVa zákona
o pobytu cizinců slouží, potom v čl. 13 odst. 2 výslovně stanoví podmínky, za nichž rodinným
příslušníkům občana Evropské unie, kteří sami nejsou státními příslušníky žádného členského
státu, zůstává zachováno právo pobytu na území členského státu na výlučně osobním základě
i v případě mj. rozvodu jejich manželství s občanem Evropské unie. Pokud jde o právo trvalého
pobytu rodinných příslušníků občana Evropské unie, vyplývá z čl. 16 odst. 4 směrnice
2004/38/ES, že toto již nabyté právo může být ztraceno (vedle důvodů veřejné bezpečnosti,
veřejného pořádku nebo veřejného zdraví nebo případů zneužití práv či podvodu) pouze
z důvodu nepřítomnosti v hostitelském členském státě po dobu delší než dva po sobě jdoucí roky
(k tomu srov. též bod 15 a bod 18 odůvodnění směrnice).
Vzhledem k uvedenému dospěl Nevyšší správní soud k závěru, že žalovaný nepochybil
tou samotnou skutečností, že při zrušení trvalého pobytu stěžovatele postupoval podle hlavy IVa
zákona o pobytu cizinců, tedy podle ustanovení týkajících se trvalého pobytu rodinných
příslušníků občana Evropské unie, která na stěžovatele i po rozvodu jeho manželství s občankou
ČR nadále dopadala.
Další z námitek, a to námitku týkající se tvrzené neurčitosti výroku správního rozhodnutí
prvního stupně, shledal Nejvyšší správní soud nedůvodnou. Náležitosti výroku správního
rozhodnutí obecně upravuje §68 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní
řád“). Podle tohoto ustanovení se ve výrokové části rozhodnutí uvede řešení otázky, která
je předmětem řízení, právní ustanovení, podle nichž je rozhodováno, a označení účastníků podle
§27 odst. 1 správního řádu. Výrok rozhodnutí žalovaného v nyní posuzované věci obsahuje
všechny uvedené náležitosti, a to včetně uvedení §87l odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců,
podle něhož žalovaný postupoval. V daném případě nevznikají žádné pochybnosti o tom, v jaké
věci, jakým způsobem a podle kterého ustanovení zákona žalovaný ve věci rozhodl. Stěžovatel
se mýlí, pokud má za to, že je nezbytné ve výroku uvést i údaj o tom, z jakého důvodu
uvedeného v §87l odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců byl zrušen trvalý pobyt stěžovatele,
tedy zda z důvodu ohrožení bezpečnosti státu nebo závažného narušení veřejného pořádku.
Takový požadavek jde nad rámec zákonem požadovaných náležitostí rozhodnutí uvedených
v §68 odst. 2 správního řádu, podle něhož postačí, pokud správní orgán ve výroku rozhodnutí
uvede ustanovení zákona o pobytu cizinců, podle nichž postupoval. V daném případě je navíc
z odůvodnění rozhodnutí prvního stupně zřejmé, že v případě stěžovatele shledal žalovaný
důvod ke zrušení trvalého pobytu v závažném narušení veřejného pořádku.
V posuzované věci jsou ovšem klíčové dvě námitky, jež se týkají výkladu pojmu závažné
narušení veřejného pořádku. Podle §87l odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců ministerstvo
(žalovaný) zruší povolení k trvalému pobytu, jestliže držitel tohoto povolení ohrožuje bezpečnost
státu nebo závažným způsobem narušuje veřejný pořádek, za podmínky, že rozhodnutí bude
přiměřené z hlediska zásahu do jeho soukromého nebo rodinného života.
Žalovaný vyložil uvedené ustanovení tak, že stěžovatel závažným způsobem narušil
veřejný pořádek jednak tím, že byl dne 7. 1. 1999 švýcarským soudem pravomocně odsouzen
za trestné činy v souvislosti s obchodem s drogami, a dále tím, že pobýval na území České
republiky, ačkoliv mu byl švýcarským soudem uložen trest vyhoštění a byl v Schengenském
informačním systému zanesen do seznamu nežádoucích osob. Závěry žalovaného následně
aproboval i městský soud. Žalovaný i městský soud se přitom opřeli o právní názor vyslovený
v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2008, č. j. 4 As 66/2008 – 124,
v němž zdejší soud ve shodě s dřívějším rozsudkem městského soudu ze dne 21. 9. 2006,
č. j. 11 Ca 51/2006 – 36, v podstatě konstatoval, že za porušení veřejného pořádku závažným
způsobem je nutno považovat jednání, jež lze kvalifikovat jako porušení či obcházení zákona.
V této souvislosti je třeba uvést, že vzhledem k nejednotnosti dřívější judikatury
Nejvyššího správního soudu se výkladem pojmů „veřejný pořádek“, resp. „závažné narušení veřejného
pořádku“ v kontextu zákona o pobytu cizinců zabýval rozšířený senát zdejšího soudu,
a to v usnesení ze dne 26. 7. 2011, č. j. 3 As 4/2010 - 151, publikovaném pod č. 2420/2011 Sb.
NSS. Rozšířený senát přitom konstatoval, že „[p]ři výkladu pojmů „veřejný pořádek“, resp. „závažné
narušení veřejného pořádku“, používaných v různých kontextech zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců
na území České republiky, je třeba brát v úvahu nejen celkový smysl dané právní úpravy, ale přihlížet
i k rozdílným okolnostem vzniku, původu a účelu jednotlivých ustanovení, v nichž jsou tyto pojmy užity“. Závěry
o tom, jaké konkrétní jednání je závažným narušením veřejného pořádku, učiněné ve vztahu
k určitému ustanovení, pak nelze bez dalšího přebírat při výkladu ustanovení jiných, nýbrž
je třeba přihlížet ke specifickým okolnostem vzniku, původu a účelu ustanovení, stejně jako
je třeba pak dané ustanovení přiměřeným způsobem vyložit rovněž ve vztahu k individuálním
okolnostem jednotlivých případů.
Ustanovení §87l v podobě, která upravuje důvody pro zrušení povolení k trvalému
pobytu a která následnými novelizacemi doznala dalších dílčích změn, bylo do zákona o pobytu
cizinců začleněno jeho novelou provedenou zákonem č. 161/2006 Sb. Podle důvodové zprávy
k tomuto zákonu (viz sněmovní tisk č. 1107, Poslanecká sněmovna Parlamentu, volební období
2002 – 2006, www.psp.cz) byla tato změna zákona provedena v návaznosti na již zmiňovanou
směrnici Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES.
Tato směrnice, jak již bylo řečeno, upravuje mj. právo trvalého pobytu občanů Unie
a jejich rodinných příslušníků na území členských států [čl. 1 písm. b)]. Vztahuje se ovšem pouze
na občany Unie, kteří se stěhují do jiného členského státu, než jehož jsou státními příslušníky,
nebo v takovém členském státě pobývají, a na jejich rodinné příslušníky (čl. 3 odst. 1). Pobyt,
který uvedená směrnice upravuje, je tak spojen s využitím práva volného pohybu osob, což není
posuzovaný případ. Pokud občan Unie nikdy nevyužil svého práva volného pohybu a vždy
pobýval v členském státě, jehož je státním příslušníkem, nespadá pod pojem „oprávněné osoby“
ve smyslu čl. 3 odst. 1 a stejně tak ani jeho rodinný příslušník. Směrnice 2004/38/ES by se tedy
na daný případ, pokud by nebylo dále zmiňované úpravy v zákoně o pobytu cizinců,
nevztahovala (viz rozsudek Soudního dvora ze dne 5. května 2011, McCarthy, C-434/09, Sb.
rozh. s. I-03375).
Jak však uvedl rozšířený senát, „na základě přijetí §15a odst. 5 (a to rovněž zákonem
č. 161/2006 Sb.), ve znění účinném ke dni vydání rozhodnutí žalovaného (dnes se jedná o odst. 4), podle kterého
se ustanovení cizineckého zákona týkající se rodinného příslušníka občana Evropské unie použijí i na cizince,
který je rodinným příslušníkem státního občana České republiky, došlo z vůle vnitrostátního zákonodárce
nad rámec požadavků vyplývajících z unijního práva ke zrovnoprávnění rodinných příslušníků občanů ČR
s rodinnými příslušníky občanů EU. Takovýto úmysl zákonodárce je ostatně zřejmý i z výše citované důvodové
zprávy k zákonu č. 161/2006 Sb. (…) unijní právo může být použitelné nepřímo, tedy pouze na základě
odkazu obsaženého ve vnitrostátním právu. Vnitrostátní norma tak může „aktivovat“ unijní právo, které
by se jinak na daný případ nepoužilo, když by daná situace sama o sobě neobsahovala žádný z faktorů
podmiňujících jeho použití. Členský stát tak může vztáhnout unijní právo na situace, které nespadají do oblasti
působnosti unijního práva.“
S ohledem na §15a odst. 5 (dnes §15a odst. 4) zákona o pobytu cizinců je tedy třeba
vykládat i §87l odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců způsobem souladným s unijním právem
ve všech případech. Tedy nejen v případech, na něž se přímo vztahuje směrnice 2004/38/ES,
ale i v případě rodinného příslušníka občana České republiky bez ohledu na to, zda došlo
k realizaci práva volného pohybu občana EU z jednoho členského státu do druhého. To se týká
i nyní posuzované věci.
Nejvyšší správní soud se proto dále zabýval otázkou, zda lze na daný případ vztáhnout
bez dalšího též závěry rozšířeného senátu ohledně výkladu pojmů „veřejný pořádek“, resp. „závažné
narušení veřejného pořádku“. Rozšířený senát se totiž v cit. usnesení zabýval převážně výkladem
§119 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců, který upravuje problematiku správního vyhoštění,
nikoliv výkladem tohoto pojmu v souvislosti se zrušením povolení k trvalému pobytu podle §87l
odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců, jakkoli předcházející judikatura Nejvyššího správního
soudu, kterou rozšířený senát sjednocoval, se dotýkala i tohoto ustanovení. Přitom právě podle
cit. usnesení rozšířeného senátu je třeba při výkladu jednotlivých ustanovení zákona o pobytu
cizinců postupovat diferencovaně.
Jak vyplývá z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 2. 2013,
č. j. 1 As 175/2012 – 34, jenž je dostupný na www.nssoud.cz (plénum Nejvyššího správního
soudu rozhodlo dne 10. 4. 2013 o jeho publikaci ve Sbírce rozhodnutí NSS, dosud však
k publikaci nedošlo), je třeba při výkladu těchto pojmů přihlížet i k intenzitě zásahu do práv
cizince. V citovaném rozsudku se Nejvyšší správní soud zabýval případem zamítnutí žádosti
o povolení k trvalému pobytu z důvodu narušení veřejného pořádku podle §75 odst. 2 písm. f)
zákona o pobytu cizinců, ve znění účinném do 31. 12. 2010. Dospěl přitom k závěru, že toto
ustanovení je třeba vykládat odlišně od závěrů vyslovených rozšířeným senátem v návaznosti
na §119 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců. Zamítnutí žádosti o povolení k trvalému
pobytu a správní vyhoštění totiž představují opatření, jež se svým účelem a intenzitou zásahu
do práv cizince odlišují. Podle cit. rozsudku tak „[v]zhledem k tomu, že neudělení povolení k trvalému
pobytu představuje méně intenzivní zásah do právní sféry stěžovatele, postačí pro kvalifikaci určitého jednání
žadatele jakožto závažného porušení veřejného pořádku relativně menší intenzita [v porovnání s vyhoštěním
cizince na základě §119 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců]“.
V nyní posuzované věci, která se týká aplikace §87l odst. 1 písm. a) zákona o pobytu
cizinců, však podle názoru Nejvyššího správního soudu uvedený závěr o potřebě odlišného
výkladu pojmu „závažné narušení veřejného pořádku“ neplatí, a i na nyní posuzovanou věc lze
vztáhnout závěry vyslovené rozšířeným senátem.
V prvé řadě zde totiž dochází ke zrušení pobytového oprávnění, což vede k omezení
práv, která cizinec již dříve nabyl. S tím souvisí i omezení jeho práv a zhoršení jeho postavení,
např. v oblasti zaměstnanosti, sociálního zabezpečení, zdravotního pojištění atp. Oproti tomu
při zamítnutí žádosti o trvalý pobyt a priori ke zhoršení postavení cizince nedochází, neboť dosud
výhod spojených s trvalým pobytem nepožíval. Intenzita zásahu v případě zrušení trvalého
pobytu tak bude zpravidla vyšší, než v případě zamítnutí žádosti o trvalý pobyt.
Také znění ustanovení, jehož výkladem se Nejvyšší správní soud zabýval v rozsudku
ze dne 6. 2. 2013, č. j. 1 As 175/2012 – 34, bylo odlišné od §119 odst. 2 písm. b) a §87l odst. 1
písm. a) zákona o pobytu cizinců, což má vliv i na výklad tohoto ustanovení. Podle §75 odst. 2
písm. f) zákona o pobytu cizinců, ve znění účinném do 31. 12. 2010, měla být žádost o trvalý
pobyt zamítnuta, pokud „cizinec závažným způsobem narušil veřejný pořádek (…)“. Použití minulého
času v tomto ustanovení naznačovalo, že důvodem k zamítnutí žádosti mohly být skutečnosti,
jež nastaly v minulosti. Nejvyšší správní soud ostatně v cit. rozsudku dovodil, že „aktuálnost
a dostatečnou závažnost ohrožení veřejného pořádku je třeba pro účely trvalého pobytu vykládat odlišně
než v případě vyhoštění občana EU či jeho rodinného příslušníka“. Oproti tomu v §119 odst. 2 písm. b)
a §87l odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců je použito přítomného času („závažným způsobem
narušuje veřejný pořádek“), což také signalizuje, že primárním účelem těchto ustanovení je ochrana
veřejného pořádku do budoucna.
Navíc je třeba poukázat i na skutečnost, že dotčená ustanovení přispívají k transpozici
odlišných unijních předpisů. Na ustanovení §75 odst. 2 písm. f) zákona o pobytu cizinců,
ve znění účinném do 31. 12. 2010, dopadá čl. 6 odst. 1 směrnice Rady 2003/109/ES, o právním
postavení státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty. Oproti
tomu pro výklad §119 odst. 2 písm. b) a §87l odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců
je rozhodný především čl. 27 odst. 2 směrnice 2004/38/ES. Byť tedy je třeba dotčená ustanovení
vykládat ve všech uvedených případech eurokonformně, s ohledem na odlišnosti mezi předpisy
unijního práva se i výklad těchto ustanovení zákona o pobytu cizinců může lišit.
Lze tedy shrnout, že v případě §87l odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců Nejvyšší
správní soud nenaznal žádné důvody, které by vedly k závěru, že pojem „závažné narušení veřejného
pořádku“ užitý v tomto ustanovení by bylo třeba vykládat odlišně od téhož pojmu užitého v §119
odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců. Závěry vyslovené rozšířeným senátem v cit. usnesení
lze proto vztáhnout i na výklad §87l odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců, tedy na případy
zrušení trvalého pobytu cizince z důvodu závažného narušení veřejného pořádku.
Jak již uvedl rozšířený senát, „[z]působ a meze použití opatření z důvodu veřejného pořádku
upravuje směrnice 2004/38/ES obecně zejm. ve svém čl. 27. Z odst. 2 daného ustanovení vyplývá, že taková
opatření musí být provedena v souladu se zásadou přiměřenosti a musí být založena
výlučně na osobním chování dotyčné osoby, které musí představovat „skutečné, aktuální
a dostatečně závažné ohrožení některého ze základních zájmů s polečnosti“, přijetí opatření
nelze odůvodnit okolnostmi nesouvisejícími s dotyčnou osobou nebo generální prevencí. Směrnice přitom ještě
upřesňuje, že předchozí odsouzení pro trestný čin samo o sobě přijetí takových opatření
ještě neodůvodňuje. (…)
Soudní dvůr EU se při výkladu použití výhrady veřejného pořádku rovněž omezil spíše na konstatování
obecnějších principů a mezí užití této výhrady členskými státy, aniž by hodnotil konkrétní okolnosti skutkového
stavu jednotlivých případů, a konečné posouzení věci ponechal v kompetenci vnitrostátních soudů. Uvedl,
že zatímco zásada volného pohybu osob by měla být vykládána extenzivně, u výhrady
veřejného pořádku je naopak nutné použít výklad restriktivní (srov. bod 18 rozsudku ze dne
4. 12. 1974 ve věci Van Duyn, 41/74, Recueil, s. 1337; bod 23 rozsudku ze dne 19. 1. 1999 ve věci Calfa,
348/96, Recueil, s. I-11; bod 64 rozsudku ze dne 29. 4. 2004 ve věci Orfanopoulos a Oliveri, C-482/01,
Recueil, s. I-5257; bod 45 rozsudku ze dne 10. 3. 2005 ve věci Komise proti Španělsku, C-503/03, Sb. rozh.,
s. I-1097; bod 23 rozsudku ze dne 10. 7. 2008 ve věci Jipa, C-33/07, Sb. rozh., s. I-5157).
Soudní dvůr stanovil obecný test použití výhrady veřejného pořádku, který „předpokládá kromě
společenského nepořádku, který představují všechna porušení práva, existenci skutečného, aktuálního a dostatečně
závažného ohrožení některého ze základních zájmů společnosti.“; tedy, 1) nestačí pouhé porušení práva,
ale 2) musí existovat skutečná a dostatečně závažná hrozba, 3) dotýkající se základního
zájmu společnosti (srov. bod 35 rozsudku ze dne 27. 10. 1977 ve věci Bouchereau, 30/77, Recueil, s.
1999; bod 21 rozsudku ve věci Calfa; bod 66 rozsudku ve věci Orfanopoulos a Oliveri; bod 46 rozsudku ve věci
Komise proti Španělsku; bod 43 rozsudku ze dne 7. 6. 2007 ve věci Komise proti Nizozemí, C-50/06, Sb.
rozh., s. I-4383; bod 23 rozsudku ve věci Jipa). Tento závěr se ostatně nyní promítá i do znění čl. 27 odst. 2
směrnice 2004/38/ES.
Soudní dvůr uznává, že různé státy mohou mít různé zájmy, jejichž sledování spadá pod pojem veřejného
pořádku a pojem veřejného pořádku se může měnit i v čase (srov. bod 18 rozsudku ve věci Van Duyn; bod 26
rozsudku ze dne 28. 10. 1975 ve věci Rutili, 36/75, Recueil, s. 1219; bod 34 rozsudku ve věci Bouchereau);
nicméně v kontextu Společenství je nutno chápat pojem veřejného pořádku tak, aby jeho působnost nemohla
být stanovena jednostranně členským státem bez možnosti kontroly ze strany Společenství (srov. bod 27 rozsudku
ve věci Rutili). Také se státy mohou dovolávat pouze svých vlastních důvodů veřejného
pořádku, nikoli důvodů jiného členského státu (bod 25 rozsudku ve věci Jipa).“ (Důraz doplněn)
Na základě těchto úvah tak rozšířený senát dospěl k závěru, že narušením veřejného
pořádku „může být jen takové jednání, které bude představovat skutečné, aktuální a dostatečně
závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti . I v takovém případě je však
potřeba zohlednit individuální okolnosti života cizince a přihlédnout k jeho celkové životní
situaci“.
S ohledem na uvedené lze souhlasit se stěžovatelovou námitkou, že žalovaný i městský
soud v daném případě nesprávně vyložili pojem „závažné narušení veřejného pořádku“ použitý v §87l
odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců. Nemohou proto obstát ani závěry o tom, že stěžovatel
svým jednáním naplnil důvod pro zrušení povolení k trvalému pobytu.
V prvé řadě Nejvyšší správní soud nesouhlasí s tím, že stěžovatel závažným způsobem
narušil veřejný pořádek tím, že pobýval na území České republiky v době výkonu trestu
vyhoštění, který mu byl uložen švýcarským soudem, a to i přesto, že byl zařazen na seznam osob,
kterým má být odepřen vstup na území států schengenského prostoru. Stěžovatel totiž po dobu
platnosti povolení k trvalému pobytu měl řádné oprávnění pobývat na území České republiky.
Skutečnost, že byl vyhoštěn ze Švýcarska, ani to, že byl následně, po vstupu Švýcarska
do schengenského systému, vložen záznam o jeho osobě do Schengenského informačního
systému, nemá sama o sobě na platnost povolení k trvalému pobytu žádný vliv. K zániku
oprávnění pobývat na území ČR totiž dochází až zrušením trvalého pobytu. Pokud tedy
stěžovatel pobýval na území České republiky, činil tak v souladu se zákonem, a nelze v samotném
jeho pobytu spatřovat protiprávní jednání nebo dokonce závažné narušení veřejného pořádku.
Nemůže bez dalšího obstát ani další dílčí závěr žalovaného, který důvod pro zrušení
trvalého pobytu stěžovatele spatřoval v odsouzení za trestné činy souvisejících s obchodem
s drogami spáchané ve Švýcarsku, jež stěžovatel spáchal podle odsuzujícího rozsudku v letech
1991 a 1992. Není sice pochyb o tom, že trestná činnost, za níž byl stěžovatel švýcarským
soudem odsouzen, představuje závažnou formu organizované kriminality. Podle čl. 27 odst. 2
směrnice 2004/38/ES však předchozí odsouzení pro trestný čin samo o sobě neodůvodňuje
přijetí opatření z důvodu veřejného pořádku, a to platí zvláště za situace, pokud od spáchání
těchto trestných činů uplynula, již v době rozhodování žalovaného, bezmála dvě desetiletí.
Žalovaný se tedy v daném případě měl zabývat nejen tím, zda stěžovatel byl pravomocně
odsouzen, o čemž ostatně nebylo v dané věci sporu. Primárně měl žalovaný zkoumat, zda jednání
stěžovatele z let 1991 - 92 představovalo v době jeho rozhodování o zrušení trvalého pobytu
skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti.
Je třeba přihlédnout i ke všem relevantním okolnostem, jež mohou mít vliv na závažnost jednání
stěžovatele a posouzení hrozby budoucího porušení veřejného pořádku. Mezi takové skutečnosti
patří nejen charakter a závažnost spáchané trestné činnosti, ale i další okolnosti, např. místo
spáchání trestného činu, a zejména doba, která uplynula od jeho spáchání, chování stěžovatele
po vykonání trestu odnětí svobody, délka jeho pobytu v České republice, ale i to, zda
se po příchodu do České republiky dopustil další trestné či jinak protiprávní činnosti.
V této souvislosti nelze opomenout, že stěžovatel již ve správním řízení namítal, že od roku 2002,
kdy mu byl v ČR povolen trvalý pobyt, vedl bezúhonný život a nedopustil se žádného porušení
právních přepisů. Ani těmito okolnostmi se ovšem žalovaný vůbec nezabýval.
Žalovaný měl současně vážit i přiměřenost přijatého opatření, tedy zda zrušením trvalého
pobytu nebudou nepřiměřeným způsobem dotčena práva a oprávněné zájmy stěžovatele.
Žalovaný v této souvislosti uvedl, že zrušení trvalého pobytu je sice zásahem do soukromého
a rodinného života stěžovatele, avšak nikoliv nepřiměřeným. Poukázal přitom na skutečnost,
že stěžovatelova současná manželka pobývala v České republice na základě povolení
k dlouhodobému pobytu a nezletilá dcera měla požádáno o povolení k trvalému pobytu.
Stěžovatel i při zrušení trvalého pobytu mohl požádat o jiný druh pobytového oprávnění. Takové
odůvodnění ovšem postrádá jakékoliv úvahy, jež svědčí o přiměřenosti opatření. Tvrzení,
že stěžovatel má možnost požádat o jiný druh pobytu v České republice, lze snad považovat
za určité doporučení pro jeho další postup. Není však vůbec zřejmé, jaké závěry z toho plynou
pro posouzení přiměřenosti přijatého opatření. Správní orgán se ostatně nezabýval ani otázkou,
zda získání jiného druhu pobytového oprávnění je pro stěžovatele fakticky dosažitelné, zejména,
zda tvrzené narušení veřejného pořádku není překážkou pro získání takového oprávnění. Nelze
opomenout ani to, že stěžovatel v rozkladu proti rozhodnutí prvního stupně uvedl též další
skutečnosti, s nimiž se měl žalovaný v rozhodnutí o rozkladu vypořádat. Stěžovatel totiž uvedl,
že se mu narodila dcera, poukázal na nepříznivý zdravotní stav manželky, jako i na potíže
v případě návratu do Kosova. Uvedenými skutečnostmi se ovšem žalovaný opět nikterak
nezabýval, aniž by uvedl, proč k nim nepřihlédl.
Nejvyšší správní soud tedy shrnuje, že s ohledem na uvedené shledal důvodnou námitku
týkající se nesprávného výkladu pojmu „závažné narušení veřejného pořádku“ v §87l odst. 1 písm. a)
zákona o pobytu cizinců městským soudem, jenž aproboval předchozí nesprávný výklad
žalovaného. Navíc obě rozhodnutí žalovaného postrádají klíčové úvahy a hodnocení skutečností,
jež měly být v daném případě zohledněny. Za této situace bylo povinností městského soudu
pro důvodně namítanou nepřezkoumatelnost rozhodnutí žalovaného zrušit a věc mu vrátit
k dalšímu řízení, což však městský soud neučinil a ani se sám s uvedenými rozhodnými
skutečnostmi nevypořádal. Rovněž námitky spočívající v tvrzené nepřezkoumatelnosti
rozhodnutí žalovaného a rozsudku městského soudu tedy shledal Nejvyšší správní soud
důvodnými.
Ze všech uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
jako celek je důvodná, a v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. rozsudek městského soudu zrušil.
Zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu, a pokud již v řízení před krajským
soudem byly pro takový postup důvody, současně se zrušením rozhodnutí krajského soudu může
sám podle povahy věci rozhodnout o zrušení rozhodnutí správního orgánu [§110 odst. 2 písm. a)
s. ř. s., ve znění účinném od 1. 1. 2012]. Vzhledem k tomu, že v dané věci by městský soud
v souladu s vysloveným závazným právním názorem neměl jinou možnost, než zrušit rozhodnutí
žalovaného v druhém a případně i v prvním stupni, rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu
s §110 odst. 2 písm. a) ve spojení s §78 odst. 1, 3 a 4 s. ř. s. tak, že sám zrušil žalobou napadené
rozhodnutí ministra vnitra, jakož i rozhodnutí žalovaného v prvním stupni a věc vrátil
žalovanému k dalšímu řízení. V něm bude žalovaný postupovat podle právního názoru
vysloveného v tomto rozsudku.
Podle §110 odst. 3 věty druhé s. ř. s., ve znění účinném od 1. 1. 2012, rozhodne Nejvyšší
správní soud v případě, že zruší podle §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. rozhodnutí žalovaného,
o nákladech řízení o kasační stížnosti i o nákladech řízení před krajským soudem. Stěžovatel měl
ve věci úspěch, podle §60 odst. 1 s. ř. s. mu tedy přísluší právo na náhradu nákladů řízení.
Stěžovatel byl v řízení před městským soudem i v řízení o kasační stížnosti zastoupen advokátem
Mgr. Petrem Václavkem, náleží mu tedy náhrada důvodně vynaložených nákladů spojených
se zastoupením. Tyto náklady spočívají v odměně advokáta za zastupování ve výši 4 x 2100 Kč
za čtyři úkony právní služby, tj. v řízení před městským soudem: (1) převzetí a příprava
zastoupení, (2) podání žaloby, (3) účast na jednání před městským soudem dne 29. 3. 2011, a dále
v řízení o kasační stížnosti: (4) podání kasační stížnosti [§7, §9 odst. 3 písm. f) a §11 odst. 1
písm. a), d) a g) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů
za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění účinném do 31. 12. 2012]. Další podání
stěžovatele označená jako replika ze dne 3. 10. 2010, opakovaná replika stěžovatele ze dne
7. 12. 2011 a doplnění repliky stěžovatele ze dne 15. 12. 2011, soud neposoudil jako samostatné
úkony právní služby, za něž by advokátovi náležela odměna, neboť se svou povahou jednalo
pouze o dílčí doplnění či zopakování tvrzení stěžovatele a tato podání již nebyla pro věc
rozhodující. Stěžovateli však dále náleží paušální náhrada hotových výdajů advokáta ve výši
4 x 300 Kč (§13 odst. 3 advokátního tarifu), náhrada za daň z přidané hodnoty (21 %) ve výši
2016 Kč, jakož i náhrada za zaplacené soudní poplatky za podání žaloby ve výši 2000 Kč
a kasační stížnosti ve výši 3000 Kč. Celkem tedy přiznal Nejvyšší správní soud stěžovateli
na náhradě nákladů řízení částku 16 616 Kč.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 18. dubna 2013
JUDr. Ludmila Valentová
předsedkyně senátu