ECLI:CZ:NSS:2013:5.AZS.15.2013:73
sp. zn. 5 Azs 15/2013 - 73
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily
Valentové a soudců JUDr. Lenky Matyášové, Ph.D. a JUDr. Jakuba Camrdy, Ph.D. v právní věci
žalobkyně: F. G., zastoupené JUDr. Annou Doležalovou, advokátkou se sídlem Plzeň,
Jablonského 7, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem Praha 7, Nad Štolou 3, v řízení
o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 2. 8. 2013, č. j. 4 A
53/2013 - 27,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 2. 8. 2013, č. j. 4 A 53/2013 - 27,
se zrušuje .
II. Rozhodnutí Ministerstva vnitra ze dne 16. 7. 2013, č. j. OAM-157/LE-LE05-NV-2013,
se zrušuje a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.
III. Žalobkyni se nepřiznává náhrada nákladů řízení o žalobě a řízení o kasační
stížnosti.
IV. Odměna ustanovené advokátce JUDr. Anně Doležalové se nepřiznává .
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
[1] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) je žadatelkou o udělení mezinárodní ochrany, která
se včas podanou kasační stížností domáhá zrušení v záhlaví označeného rozsudku Městského
soudu v Praze (dále též „městský soud“), kterým byla zamítnuta její žaloba proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 16. 7. 2013, č. j. OAM-157/LE-LE05-NV-2013. Uvedeným rozhodnutím
žalovaný podle ustanovení §73 odst. 4 písm. c) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění
pozdějších předpisů (dále je „zákon o azylu“) nepovolil stěžovatelce vstup na území České
republiky, neboť dle jeho názoru představuje stěžovatelka možné ohrožení veřejného pořádku,
neboť nedisponuje vízem či povolením k pobytu, které by jej k tomuto vstupu opravňovaly.
[2] Žalovaný ve svém rozhodnutí uvedl, že stěžovatelka se podáním žádosti o mezinárodní
ochranu pouze pokouší zneužít azylovou proceduru k tomu, aby mohla vstoupit na území České
republiky, příp. odtud pokračovat do jiné země schengenského prostoru. Tento postup se ovšem
dle jeho názoru neslučuje s účelem řízení o udělení mezinárodní ochrany a současně také zakládá
domněnku ve smyslu ustanovení §73 odst. 4 písm. c) zákona o azylu, že by stěžovatelka mohla
svým chováním ohrozit veřejný pořádek České republiky. Žalovaný v této souvislosti poukázal
na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 5. 2009, č. j. 2 As 14/2009 - 50 (rozhodnutí
je dostupné na adrese www.nssoud.cz) a uvedl, že z tohoto rozhodnutí vyplývá, že už samotná
neexistence právního titulu ke vstupu na území, tedy absence platného povolení k pobytu či víza,
může být důvodem k vydání rozhodnutí o nepovolení vstupu na území České republiky. Pokud
správní orgán dojde k závěru, že by žadatel po vstupu na území pokračoval do dalších zemí
schengenského prostoru, je jeho úvaha o „nebezpečí pro veřejný pořádek“ důvodná.
[3] Své závěry dále žalovaný opřel také i o tyto skutečnosti. Stěžovatelka v minulosti na území
České republiky již pobývala, a to ode dne 11. 11. 2007; dne 21. 11. 2007 požádala o azyl, který
jí však nebyl udělen. Stěžovatelce byl vydán výjezdní příkaz a dne 11. 7. 2013 se pokusila o vstup
na území Státu Izrael, který jí byl odmítnut. V návaznosti na to byla vrácena do České republiky,
kde opětovně požádala o mezinárodní ochranu. Z evidence cizineckého informačního systému
současně žalovaný zjistil, že stěžovatelka se již dne 19. 11. 2007 v době svého prvního pobytu
na území České republice pokusila o ilegální přechod státní hranice, za což jí bylo uloženo
správní vyhoštění na dobu jednoho roku. Až v návaznosti na to stěžovatelka poprvé požádala
o udělení mezinárodní ochrany. Dle žalovaného je proto zřejmé, že postup stěžovatelky byl
a je i nyní čistě účelový s cílem zneužít azylové řízení k legalizaci pobytu na území České
republiky poté, co ztratila pobytové oprávnění a měla toto území opustit. Stěžovatelka
již v minulosti neoprávněně překročila státní hranici a i nyní se pokusila vstoupit na území jiného
státu, aniž by splňovala podmínky pro takový vstup. Z uvedených důvodů má proto žalovaný
za to, že chování stěžovatelky ohrožuje veřejný pořádek České republiky.
[4] Rozhodnutí žalovaného napadla stěžovatelka žalobou u městského soudu, v níž uvedla,
že je žadatelkou o mezinárodní ochranu, a to z důvodů, které opakovaně uvedla již při podání své
předchozí žádosti. Popsala obsah minulého řízení o mezinárodní ochraně, kdy bylo o její žádosti
negativně rozhodnuto a řízení pak bylo zastaveno Krajským soudem v Hradci Králové poté,
co vzala žalobu zpět. Zmínila se také o tom, že požádala o dobrovolnou repatriaci do Státu Izrael.
Vstup na území tohoto státu jí však byl odepřen, a to dle jejího názoru nezákonně. Stěžovatelka
nesouhlasila také s tím, že její chování představuje hrozbu pro veřejný pořádek České republiky,
resp. že usiluje o vstup na území dalšího státu schengenského prostoru.
[5] Z hlediska právního hodnocení věci městský soud v napadeném rozsudku uzavřel,
že na základě skutkových okolností, které vyplývají ze spisového materiálu, je žalovaný
u stěžovatelky právem přesvědčen, že podáním žádosti o mezinárodní ochranu se stěžovatelka
pokouší zneužít azylovou proceduru k tomu, aby mohla vstoupit na území České republiky
a odtud následně neoprávněně pokračovat do jiné země schengenského prostoru, což
se neslučuje jednak s účelem řízení o azylu, a zároveň zakládá důvodnou domněnku ve smyslu
ustanovení §73 odst. 4 písm. c) zákona o azylu. Dle městského soudu není pochyb o tom,
že stěžovatelka může představovat nebezpečí pro veřejný pořádek v České republice, případně
i v ostatních státech Evropské unie. Městský soud žalobu stěžovatelky proto z uvedených důvodů
dle §78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř. s.“) zamítl.
II.
Shrnutí argumentace obsažené v kasační stížnosti
[6] Rozsudek městského soudu napadla stěžovatelka včasnou kasační stížnosti, v níž namítla,
že žalovaný dostatečně nepřihlížel k tomu, že stěžovatelka na území České republiky v minulosti
téměř šest let pobývala a nesnažila se azylové řízení zneužít k vycestování do jiné země v rámci
schengenského prostoru. Dle jejího názoru měl žalovaný přihlédnout k tomu, že se stěžovatelka
do tranzitního prostoru Letiště Václava Havla nedostavila dobrovolně, ale byla vrácena poté, co jí
nebylo umožněno vstoupit na území Státu Izrael, přestože jako občanka Ruské federace měla mít
možnost na území tohoto státu vstoupit a pobývat na něm po dobu 90 dnů bez víza.
[7] Stěžovatelka je přesvědčena, že se v jejím případě nelze důvodně domnívat, že by mohla
představovat nebezpečí pro veřejný pořádek České republiky, příp. že by se pouze snažila zneužít
řízení o mezinárodní ochraně. Její předchozí řízení o udělení mezinárodní ochrany trvalo déle než
pět a půl roku, přičemž se snažila svou situaci řešit vycestováním do Státu Izrael, kam její manžel
vycestoval již v roce 2012. Zároveň dle stěžovatelky nelze předpokládat, že by se nyní pokusila
bez povolení překročit státní hranice a vstoupit na území jiného státu, když v České republice
již dlouhodobě pobývala a přesto tak neučinila.
[8] Dle stěžovatelky se ze strany žalovaného jednalo o generální prevenční opatření, protože
z jejího chování nelze dospět k závěru, že se pokusí zneužít azylové řízení a že může ohrozit
veřejný pořádek, a to ani z důvodu, že v roce 2007 se s manželem pokusila překročit hranice
do Spolkové republiky Německo, kde žijí jejich příbuzní. Stěžovatelka po této události na území
České republiky pobývala téměř šest let a v případě, že by chtěla státní hranice překročit, byla
by tak učinila hned po přistoupení České republiky k schengenskému prostoru. S ohledem na tyto
skutečnosti proto stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud po projednání věci napadený
rozsudek, jakož i rozhodnutí žalovaného, pro nezákonnost zrušil.
[9] Žalovaný se k meritu věci nevyjádřil.
III.
Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[10] Stěžovatelka se včas podanou kasační stížností (§106 odst. 2 s. ř. s.) domáhá přezkumu
rozhodnutí krajského soudu (v souzené věci „městský soud“), které vzešlo z řízení, jehož byla
účastníkem (§102 s. ř. s.), její kasační stížnost splňuje zákonné náležitosti (§106 odst. 1 s. ř. s.)
a je zastoupena advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud neshledal ani žádné
důvody pro nepřípustnost kasační stížnosti.
[11] Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností stěžovatelky napadený rozsudek
městského soudu v souladu s ustanovením §109 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které
uplatnila ve své kasační stížnosti. Neshledal přitom v dosavadním řízení vady, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.).
[12] Kasační stížnost je důvodná.
[13] Mezi účastníky řízení není sporný skutkový stav věci, ale pouze jeho právní hodnocení.
Soud proto vycházel z popisu skutkového stavu, jak byl uveden v napadeném rozsudku. Podstatu
projednávané věci spatřuje v posouzení, zda žalovaný byl oprávněn stěžovatelce nepovolit vstup
na území v situaci, když v rozhodné době nedisponovala platným pobytovým oprávněním, resp.
zda chování stěžovatelky mohlo představovat ohrožení veřejného pořádku České republiky.
[14] Relevantní právní úpravu pro posouzení vznesených otázek tvoří obsah §73 odst. 4
písm. c) zákona o azylu, dle něhož ministerstvo (v souzené věci žalovaný) nepovolí vstup
na území mj. cizinci, u něhož se lze důvodně domnívat, že by mohl ohrozit bezpečnost státu,
veřejné zdraví či veřejný pořádek.
[15] Jestliže žalovaný při výkladu citovaného ustanovení vycházel z rozhodnutí zdejšího soudu
ze dne 14. 5. 2009, č. j. 2 As 14/2009 – 50, a uvedl, že už samotná neexistence právního titulu
ke vstupu na území, může být důvodem jeho odepření, nelze s ním souhlasit. Žalovaný totiž zcela
pominul, že v uvedeném rozhodnutí Nejvyšší správní soud konstatoval, že neexistence právního
titulu, na základě něhož je cizinec oprávněn ke vstupu na území České republiky, může být důvodem
k rozhodnutí o nepovolení vstupu na území, současně však také posuzoval, zda rozhodnutí správního
orgánu bylo vydáno v mezích správního uvážení a zda bylo založeno na důvodné obavě ze snahy
o zneužití azylového řízení. Této skutečnosti si byl ostatně patrně vědom i žalovaný, když své
rozhodnutí odůvodnil zejména poukazem na skutečnost, že stěžovatelka před šesti lety nelegálně
překročila státní hranice se Spolkovou republikou Německo.
[16] Výklad žalovaného o možnosti automatického odepření vstupu na území České republiky
v případě, kdy žadatel o udělení mezinárodní ochrany nemá platné pobytové oprávnění, je třeba
odmítnout také pro jeho rozpor se závazky České republiky vyplývajícími z mezinárodního práva.
V této souvislosti lze poukázat zejména na ustanovení čl. 31 odst. 1 Úmluvy o právním postavení
uprchlíků (sdělení ministerstva zahraničních věcí č. 208/1993 Sb., dále jen „Ženevská úmluva“),
ve kterém se Česká republika zavázala, že nebude stíhat pro nezákonnou přítomnost uprchlíky,
kteří jsou přítomni na její území bez povolení, jestliže se přihlásí bez prodlení úřadům a prokážou
dobrý důvod pro svoji přítomnost.
[17] Vhodné je také připomenout i znění bodu 32 Směrnice o zajištění žadatelů o azyl vydané
na základě čl. 35 Ženevské úmluvy a čl. II Protokolu k Ženevské úmluvě z roku 1967 (Guidelines
on the Applicable Criteria and Standards relating to the Detention of Asylum-Seekers and
Alternatives to Detention, dostupná na adrese www.unhcr.org/505b10ee9.html), ze kterého
vyplývá, že nezákonný vstup či přítomnost žadatele o azyl nedává státu automatické právo k jeho
zajištění či k omezení svobody pohybu.
[18] Jestliže žalovaný a městský soud ve svých rozhodnutích dospěli k závěru, že již samotná
skutečnost, že stěžovatelka nedisponovala pobytovým oprávněním, byla dostačující pro to, aby
jí nebyl povolen vstup na území České republiky, nelze se proto s jejich názorem ztotožnit. I když
se v případě odepření vstupu na území nejedná o zajištění v nejužším slova smyslu, je při výkladu
ustanovení §73 odst. 4 písm. c) zákona o azylu třeba zohlednit, že není-li žadateli o mezinárodní
ochranu vstup na území povolen, je tento (s výjimkou možnosti vycestování do třetí země) nucen
setrvat po dobu azylového řízení v přijímacím středisku, čímž fakticky dochází k omezení jeho
svobody pohybu (viz obdobně důvodová zpráva k zákonu o azylu).
[19] Žalovaný i městský soud zcela pominuli, že v případech žadatelů o azyl se v zásadě
na rozdíl od běžných imigrantů jedná o situace, kdy s ohledem na případný strach
z pronásledování v zemi jejich původu, tyto osoby objektivně ani nemusí mít možnost zajistit
si předem potřebné doklady pro vstup do země, v níž zamýšlí požádat o mezinárodní ochranu.
Nepovolení vstupu na území České republiky pouze na základě skutečnosti, že žadatel o azyl
nepředloží vstupní vízum, by tak nebylo ničím jiným než generálním prevenčním opatřením
trestajícím samotné podávání žádosti o mezinárodní ochranu.
[20] Uvedené nicméně není překážkou tomu, aby žalovaný přistoupil k uplatnění zajišťovacích
prostředků v případech, kdy dospěje k důvodnému závěru o snaze žadatele o zneužití azylového
řízení. Přijaté opatření se však musí pohybovat v mezích správního uvážení, nesmí nést znaky
libovůle a musí být založeno na posouzení osobního chování žadatele o azyl (srov. obdobně body
18 až 20 a 33 Směrnice o zajištění žadatelů o azyl).
[21] Nejvyšší správní soud s ohledem na tyto skutečnosti proto musel posoudit, zda městský
soud postupoval správně, když aproboval závěr žalovaného o snaze stěžovatelky zneužít azylové
řízení za účelem vycestování do jiné země schengenského prostoru. Dospěl k závěru, že rozsudek
městského soudu je třeba pro nezákonnost zrušit.
[22] Pokud žalovaný ve svém rozhodnutí uvedl, že jsou dány důvodné obavy, že stěžovatelka
po vstupu na území České republiky zneužije azylové řízení a pokusí se vycestovat do další země
schengenského prostoru, jedná se o čistě spekulativní závěr neopírající se o jakékoliv racionální
zdůvodnění. Stěžovatelka se sice v minulosti skutečně dopustila nelegálního překročení státních
hranic, jestliže se tak však stalo před téměř šesti lety, není zřejmé, jaká úvaha vedla žalovaného
k závěru, že tato její snaha o vycestování stále trvá. Naopak, ze spisového materiálu vyplývá,
že stěžovatelka ode dne 21. 11. 2007 do 10. 7. 2013 pobývala v zařízeních Správy uprchlických
zařízení v České republice. V průběhu jejího pobytu nebylo zaznamenáno spáchání přestupku
vůči ubytovacímu řádu ani žádné jednání v rozporu s právními předpisy.
[23] Nelze proto než konstatovat, že žalovaný v přezkoumávaném rozhodnutí překročil meze
správního uvážení, když nijak nezohlednil aktuálnost nebezpečí chování stěžovatelky pro veřejný
pořádek České republiky a odepřel jí vstup na území pouze na základě události, které se odehrály
při jejím prvním příchodu na území České republiky v roce 2007, tj. před šesti lety. Okolnosti
svědčící v její prospěch zcela pominul a jeho rozhodnutí je proto nezákonné. Jestliže se městský
soud v napadeném rozsudku zcela ztotožnil s právními závěry žalovaného a v zásadě s totožným
odůvodněním zamítl správní žalobu stěžovatelky, je i jeho rozhodnutí nezákonné.
[24] Za důvod pro nepovolení vstupu na území České republiky není možné považovat ani
skutečnost, že se stěžovatelka před podáním žádosti o mezinárodní ochranu pokusila vstoupit
na území Státu Izrael. Ze spisového materiálu totiž nevyplývá, z jakých důvodů ji tento vstup byl
odmítnut a současně také ani nelze pominout, že stěžovatelka se do tohoto státu vydala právě
ve spolupráci se žalovaným. Nejednalo se tak o situaci, kterou by bylo možné srovnávat s jejím
jednáním, kterého se dopustila v roce 2007.
[25] V projednávaném případě je proto zřejmé, že rozhodnutí žalovaného mělo být zrušeno
již městským soudem. Nepřichází proto v úvahu jakékoliv doplnění řízení či opětovné
vypořádání žalobních námitek tímto soudem, neboť by s odkazem na rozsudek kasačního soudu
pouze zrušil rozhodnutí žalovaného a přenesl závazný právní názor Nejvyššího správního soudu
žalovanému. V řízení o věci bude pokračovat žalovaný, který je dle §78 odst. 5 s. ř. s. ve spojení
s §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. vázán výše vysloveným právním názorem zdejšího soudu.
IV.
Závěr a náklady řízení
[26] Nejvyšší správní soud ve věci rozhodl v souladu s ustanovením §109 odst. 2 s. ř. s., podle
něhož rozhoduje Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání, když neshledal
důvody pro jeho nařízení.
[27] Pokud Nejvyšší správní soud zruší rozhodnutí soudu a současně i rozhodnutí žalovaného,
rozhodne i o nákladech řízení, které předcházelo zrušenému soudnímu rozhodnutí (§110 odst. 3
věta druhá s. ř. s.). Náklady řízení o žalobě a náklady řízení o kasační stížnosti tvoří v tomto
případě jeden celek a Nejvyšší správní soud proto o jejich náhradě rozhoduje jediným výrokem
(srov. rozsudek zdejšího soudu ze dne 19. 11. 2008, č. j. 1 As 61/2008 - 98).
[28] O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto v souladu s §60 odst. 1 ve spojení s §120
s. ř. s. Žalobkyně coby stěžovatelka byla v celém řízení plně úspěšná, neboť dosáhla zrušení
žalobou napadeného rozhodnutí, proto má podle §60 odst. 1 s. ř. s. právo na náhradu nákladů
řízení vůči žalovanému. Vzhledem k tomu, že stěžovatelce nicméně v řízení o žalobě ani v řízení
o kasační stížnosti žádné náklady nevznikly, respektive z obsahu soudního spisu žádné náklady
neplynou, rozhodl Nejvyšší správní soud, že se stěžovatelce náhrada nákladů řízení nepřiznává.
Žalovaný neměl ve věci úspěch, a nemá proto právo na náhradu nákladů řízení.
[29] Nejvyšší správní soud je dále povinen zároveň rozhodnout i o odměně a úhradě hotových
výdajů ustanovené zástupkyně stěžovatelky, které dle §35 odst. 8 s. ř. s. hradí stát. V předmětné
věci soud ustanovené zástupkyni odměnu za zastupování nepřiznal, neboť z obsahu spisu
vyplývá, že žádný úkon právní služby, za který by ustanovenému advokátovi podle §11 vyhlášky
č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb
(advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů, odměna náležela, nevykonala.
Poučení: Proti tomuto rozsudku není opravný prostředek přípustný.
V Brně dne 28. listopadu 2013
JUDr. Ludmila Valentová
předsedkyně senátu