ECLI:CZ:NSS:2013:6.ANS.5.2013:47
sp. zn. 6 Ans 5/2013 - 47
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Bohuslava Hnízdila
a soudců JUDr. Tomáše Langáška a JUDr. Kateřiny Šimáčkové v právní věci žalobce:
Mgr. Ing. L. V., proti žalované: Jihočeská univerzita, se sídlem Branišovská 1645/31a, 370 05
České Budějovice, zastoupené JUDr. Jaroslavem Svejkovským, advokátem, se sídlem Kamenická
1, Plzeň, týkající se žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu, v řízení o kasační
stížnosti žalované proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích
č. j. 10 A 126/2012 - 45 ze dne 20. 2. 2013,
takto:
I. Kasační stížnost žalované se zamít á .
II. Žalovaná n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalobci se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepři znáv á .
IV. Žalované se v rací zaplacený soudní poplatek ve výši 1 000 Kč, který bude vyplacen
z účtu Nejvyššího správního soudu k rukám právního zástupce JUDr. Jaroslava
Svejkovského, advokáta, se sídlem Kamenická 1, Plzeň, do jednoho měsíce od právní
moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I.
Vymezení případu
[1] Dne 7. 12. 2009 vydal děkan Teologické fakulty Jihočeské univerzity rozhodnutí
č. j. 04/1359/09, kterým rozhodl o ukončení studia žalobce z důvodu, že žalobce jako student
nesplnil požadavky vyplývající ze studijního programu podle studijního a zkušebního řádu.
Proti tomuto rozhodnutí podal dne 25. 1. 2010 žalobce žádost (dále též „odvolání“)
o přezkoumání rektorovi Jihočeské univerzity (dále jen „rektor“). Rektor přezkoumal rozhodnutí
děkana a toto rozhodnutí dne 8. 2. 2010 svým rozhodnutím č. j. 01/0289/10 potvrdil.
[2] Rozhodnutí rektora ze dne 8. 2. 2010 č. j. 01/0289/10 bylo na základě žaloby podané
žalobcem zrušeno rozsudkem Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 11. 6. 2010
č. j. 10 A 24/2010-42 pro vady řízení a věc byla vrácena rektorovi k dalšímu řízení.
Dne 1. 9. 2010 vydal rektor nové rozhodnutí č. j. 01/0289/10, kterým rozhodnutí děkana
teologické fakulty potvrdil. Toto rozhodnutí bylo rozsudkem Krajského soudu v Českých
Budějovicích ze dne 19. 1. 2011 č. j. 10 A 77/2010-38 pro vady řízení znovu zrušeno a věc byla
vrácena rektorovi Jihočeské univerzity k dalšímu řízení. Tento rozsudek nabyl právní moci
3. 2. 2011.
[3] Žalobou doručenou Krajskému soudu v Českých Budějovicích (dále jen „krajský
soud“) dne 10. 1. 2012 se žalobce domáhal ochrany proti nečinnosti správního orgánu
a požadoval, aby krajský soud přikázal rektorovi rozhodnout o odvolání žalobce
ze dne 25. 1. 2010. Usnesením ze dne 30. 3. 2012 č. j. 10 A 6/2012-27 krajský soud tuto žalobu
odmítl s odůvodněním, že nebyly splněny procesní podmínky řízení o žalobě na ochranu
proti nečinnosti, neboť žalovaný nedoložil, že vyčerpal možné prostředky ochrany
před nečinností ve formě podání žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti u Ministerstva
školství, mládeže a tělovýchovy (dále jen „MŠMT“).
[4] Dne 11. 5. 2012 podal žalobce žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti na MŠMT.
V předmětné žádosti žalobce rekapituloval dosavadní průběh řízení a požádal MŠMT
jako nadřízený správní orgán o uplatnění opatření proti nečinnosti tak, aby nařídil rektorovi,
aby ve lhůtě 30 dnů ve věci vydal rozhodnutí.
[5] Do doby podání nové žaloby ze dne 10. 12. 2012 (viz dále) však ze strany MŠMT nebylo
učiněno žádné opatření, které by závadný stav odstranilo.
[6] Žalobou doručenou dne 10. 12. 2012 krajskému soudu se žalobce následně znovu
domáhal ochrany proti nečinnosti a žádal, aby krajský soud přikázal rektorovi rozhodnout
o žalobcově odvolání ze dne 25. 1. 2010.
[7] Krajský soud této žalobě rozsudkem ze dne 20. 2. 2013 č. j. 10 A 126/2012 - 45 vyhověl
a uložil žalovanému správnímu orgánu rozhodnout o odvolání žalobce ze dne 25. 1. 2010
proti rozhodnutí děkana Teologické fakulty Jihočeské univerzity v Českých Budějovicích
ze dne 7. 12. 2009 č. j. 04/1359/09 ve lhůtě 30 dnů od právní moci předmětného rozsudku.
V odůvodnění svého rozhodnutí uvedl krajský soud, že podmínky žaloby na ochranu
proti nečinnosti byly splněny. Žaloba byla podána ve lhůtě stanovené §80 zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), a namítaná
nečinnost se skutečně týkala žalovaného správního orgánu, do jehož působnosti i pravomoci
vydání rozhodnutí o odvolání spadalo. Žalovaný byl povinen ve věci rozhodnout z důvodu
kasace jeho rozhodnutí krajským soudem.
II.
Kasační stížnost a průběh řízení o ní
[8] Proti rozsudku krajského soudu podala žalovaná (dále jen „stěžovatelka“) kasační
stížnost, doručenou Nejvyššímu správnímu soudu dne 2. 4. 2013. Ve své kasační stížnosti
navrhovala stěžovatelka zrušení rozsudku krajského soudu č. j. 10 A 126/2012 - 45 ze dne
20. 2. 2013 a zastavení předmětného řízení, neboť podle ní chyběly podmínky řízení a žaloba
měla být dle §46 odst. 1 písm. b) s. ř. s. jako opožděně podaná odmítnuta.
[9] Stěžovatelka konkrétně namítala, že dnem nabytí právní moci kasačního rozsudku
krajského soudu ze dne 19. 1. 2011 č. j. 10 A 77/2010-38, tj. dnem 3. 2. 2011, počala stěžovatelce
běžet lhůta pro vydání rozhodnutí podle §71 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „spr. ř.“). Nejzazší konec lhůty pro vydání rozhodnutí
tak nastal, za předpokladu naplnění podmínek §71 odst. 3 písm. a) spr. ř., dne 4. 4. 2011.
Počátek běhu lhůty pro podání žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu
je proto podle stěžovatelky vázán na den 5. 4. 2011. Ve smyslu §80 odst. 1 s. ř. s.,
který tuto lhůtu stanoví jako jednoroční, tedy lhůta pro podání žaloby proti nečinnosti uplynula
nejpozději dnem 4. 4. 2012, přičemž z §80 odst. 2 s. ř. s. plyne, že zmeškání této lhůty nelze
prominout. Žalobce však žalobu podal až dne 10. 12. 2012, pročež ji podle stěžovatelky měl
krajský soud odmítnout v souladu s §46 odst. 1 písm. b) s. ř. s. To však v daném případě krajský
soud neučinil.
[10] Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti ze dne 28. 4. 2013 snesl řadu argumentů,
dle kterých lhůta pro podání žaloby na ochranu proti nečinnosti se začala odvíjet
ode dne pozdějšího než 4. 4. 2011. Žalobce za počátek běhu rozhodné lhůty považuje
alternativně den 31. 3. 2012, resp. duben 2012, kdy převzal rozhodnutí krajského soudu
o odmítnutí své první žaloby na ochranu proti nečinnosti. Od této doby také žalobce počítá
novou lhůtu jednoho roku. Dle žalobce tak uplynula lhůta v dubnu 2013. Navíc dnem
11. 5. 2012, kdy žalobce podal žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti, se dle názoru žalobce
uvedená lhůta na 6 měsíců staví.
[11] Druhý argument žalobce obsahoval tvrzení, že dopisy ze dne 18. 5. 2011, 14. 9. 2011,
28. 12. 2011, kterými žalobce vyzýval rektora k vydání rozhodnutí, lze ve smyslu §80
odst. 1 s. ř. s. považovat za poslední úkony učiněné žalobcem vůči správnímu orgánu.
I v tomto případě by byla žaloba doručená krajskému soudu dne 10. 1. 2012 podána ve lhůtě.
[12] Žádost stěžovatelky, jež byla součástí kasační stížnosti, o přiznání odkladného účinku
kasační stížnosti Nejvyšší správní soud usnesením č. j. 6 Ans 5/2013-28 ze dne 30. 4. 2013
zamítl. Stěžovatelka následně podala novou žádost o přiznání odkladného účinku (žádost byla
Nejvyššímu správnímu soudu doručena 24. května 2013), o níž však již Nejvyšší správní soud
nerozhodoval, neboť bez prodlení – ve lhůtě k rozhodnutí o návrhu na přiznání odkladného
účinku (§73 odst. 4 s. ř. s., ve spojení s §107 odst. 1 s. ř. s.) – přistoupil k rozhodnutí ve věci
samé, čímž důvod druhé žádosti o přiznání odkladného účinku kasační stížnosti odpadl.
III.
Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[13] Nejvyšší správní soud hodnotí kasační stížnost jako přípustnou, neboť byla podána
osobou oprávněnou ve smyslu §102 s. ř. s., a její důvod se opírá o §103 odst. 1 písm. c) s. ř. s .,
protože stěžovatelka namítá zmatečnost řízení před krajským soudem pro opožděnost podání
žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu. Kasační stížnost není nepřípustná
ani z jiných důvodů plynoucích z §104 s. ř. s.
[14] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s §109 odst. 2 a 3 s. ř. s.,
byv přitom vázán rozsahem a důvody, které stěžovatelka uplatnila ve své kasační stížnosti.
Neshledal přitom vady podle §109 odst. 3 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti. Po přezkoumání kasační stížnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že není
důvodná.
[15] V předmětné věc není pochyb o tom, že okamžikem, kdy rozsudek krajského soudu
ze dne 19. 1. 2011 č. j. 10 A 77/2010 - 38, jenž zrušil rozhodnutí rektora, nabyl právní moci
(3. 2. 2011), se předmětná věc vrátila znovu do stádia řízení, ve kterém rektor rozhoduje
o odvolání žalobce proti rozhodnutí děkana Jihočeské univerzity ze dne 7. 12. 2009
č. j. 04/1359/09 o ukončení studia žalobce. Správní řízení tak dosud nebylo ukončeno.
[16] Předmětem předložené kasační stížnosti, jak jej vymezila stěžovatelka, je otázka
posouzení včasnosti žaloby na ochranu proti nečinnosti. Včasnost žaloby na ochranu
proti nečinnosti je upravena v §80 odst. 1 s. ř. s. stanovením lhůty k podání žaloby. Dle §80
odst. 1 s. ř. s. lze žalobu „podat nejpozději do jednoho roku ode dne, kdy ve věci, v níž se žalobce domáhá
ochrany, marně proběhla lhůta stanovená zvláštním zákonem pro vydání rozhodnutí nebo osvědčení,
a není-li taková lhůta stanovena, ode dne, kdy byl žalobcem vůči správnímu orgánu nebo správním orgánem
proti žalobci učiněn poslední úkon.“ Tato lhůta se považuje za lhůtu objektivní a její zmeškání nelze
prominout [§80 odst. 2 s. ř. s, viz též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 6. 2006
č. j. 8 Ans 3/2005-107]. Úkolem Nejvyššího správního soudu je tedy nejprve posoudit,
zda rozhodnou skutečností pro začátek běhu lhůty pro podání žaloby proti nečinnosti bylo
v předmětné věci uplynutí lhůty stanovené zvláštním zákonem či, pokud takové lhůty nebylo,
zda bylo rozhodnou skutečností učinění posledního procesního úkonu v předmětné věci.
V posléze uvedeném případě je nutno též posoudit, který procesní úkon byl ve smyslu
citovaného zákonného ustanovení tím posledním.
[17] Z argumentace stěžovatelky plyne, že stěžovatelka za rozhodnou skutečnost pro začátek
běhu lhůty pro podání žaloby na ochranu proti nečinnosti považovala uplynutí lhůt stanovených
zvláštním zákonem pro vydání rozhodnutí rektora o odvolání. Dle názoru stěžovatelky začaly
lhůty stanovené pro vydání rozhodnutí rektora běžet dnem nabytí právní moci kasačního
rozsudku krajského soudu (stěžovatelka zde analogicky odkázala na rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 25. 11. 2011 sp. zn. 2 Ans 11/2011). Předmětným zvláštním zákonem
je v nyní posuzovaném případě, dle názoru stěžovatelky, podobně jako v citovaném v rozsudku
Nejvyššího správního soudu, rovněž správní řád, konkrétně §71 spr. ř., který lhůtu pro vydání
rozhodnutí stanoví jako lhůtu bezodkladnou (§71 odst. 1 spr. ř.). Pokud nelze rozhodnout
bezodkladně, činí lhůta pro vydání rozhodnutí 30 dnů (§71 odst. 3 spr. ř.). Ve výjimečných
případech, taxativně uvedených v §71 odst. 3 písm. a) spr. ř., lze tuto lhůtu prodloužit
o dalších 30 dnů či dle §71 odst. 3 písm. b) spr. ř. o lhůtu nutnou k provedení konkrétních
procesních úkonů. Po marném uplynutí této lhůty, která mohla činit nejvýše 60 dnů,
tj. dne 4. 4. 2011, začala běžet lhůta pro podání žaloby na ochranu proti nečinnosti, která marně
uplynula dnem 4. 4. 2012.
[18] Tento názor stěžovatelky je třeba odmítnout z následujících důvodů. Rozhodnutí
o ukončení studia je rozhodováním o právech a povinnostech studentů, které jako speciální
právní předpis upravuje zákon č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších
zákonů (zákon o vysokých školách), ve znění pozdějších předpisů. Dle §68 odst. 1 věty první
zákona o vysokých školách se na rozhodování o právech a povinnostech studenta nevztahují
obecné předpisy o správním řízení. Podle §56 odst. 1 písm. b) zákona o vysokých školách
se studium ukončuje, nesplní-li student požadavky vyplývající ze studijního programu
podle studijního a zkušebního řádu. Ve smyslu §68 odst. 1 věty druhé zákona o vysokých
školách musí být předmětné rozhodnutí vydáno do 30 dnů ode dne oznámení předmětné
skutečnosti a proti tomuto rozhodnutí může student do 30 dnů ode dne, kdy mu bylo rozhodnutí
doručeno, požádat o přezkoumání rozhodnutí. Žádost se podává orgánu, který rozhodnutí vydal.
Pokud je tímto orgánem děkan, může sám žádosti v rámci autoremedury pouze vyhovět
a rozhodnutí změnit nebo zrušit, jinak žádost předá k rozhodnutí rektorovi. Rektor změní
nebo zruší rozhodnutí, které bylo vydáno v rozporu se zákonem, vnitřním předpisem veřejné
vysoké školy nebo její součásti (§68 odst. 4 zákona o vysokých školách).
[19] V předmětné věci se tak na rozhodování orgánů vysoké školy o ukončení studia dle §68
odst. 1 zákona o vysokých školách správní řád jako obecný předpis o správním řízení nepoužije
(k tomu viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 8 Ans 12/2011 - 132
ze dne 31. 10. 2011). Na rozhodování orgánů vysoké školy se proto nevztahují ani lhůty uvedené
v §71 spr. ř. Ze znění §68 odst. 1 zákona o vysokých školách vyplývá, že v předmětné věci měl
děkan pro své rozhodnutí o ukončení studia žalobce zákonem o vysokých školách,
jako speciálním právním předpisem, stanovenu lhůtu 30 dnů ode dne oznámení předmětné
skutečnosti. Z doslovného znění §68 odst. 4 rovněž vyplývá, že zákon o vysokých školách tuto,
ani žádnou jinou lhůtu pro následné přezkumné rozhodování rektora o rozhodnutí děkana
nestanoví.
[20] Po kasačním rozsudku krajského soudu ze dne 19. 1. 2011 č. j. 10 A 77/2010 - 38
se posuzované řízení vrátilo do stadia, kdy rektor rozhoduje o odvolání žalobce proti rozhodnutí
děkana, avšak žádným právním předpisem nebyla stanovena lhůta pro vydání rozhodnutí rektora.
Ve smyslu §80 odst. 1 in fine s. ř. s. se tak počátek běhu lhůty, rozhodný pro posouzení včasnosti
podání žaloby na ochranu proti nečinnosti, odvíjí ode dne, kdy byl žalobcem vůči správnímu
orgánu nebo správním orgánem vůči žalobci učiněn poslední úkon. Nutno tedy nyní posoudit,
který úkon je ve smyslu §80 odst. 1 in fine s. ř. s. považován za úkon poslední.
[21] K požadavkům na charakter úkonů rozhodných k určení počátku běhu lhůty pro podání
žaloby na ochranu proti nečinnosti dle §81 odst. 1 in fine s. ř. s. se Nejvyšší správní soud vyjádřil
v rozsudku ze dne 12. 6. 2006 č. j. 8 Ans 3/2005-107. „Za takové úkony je třeba považovat procesní
úkony účastníků řízení či správního orgánu ve správním řízení. Jde např. o návrh na zahájení řízení, vyjádření
k podkladům rozhodnutí před jeho vydáním, odvolání proti rozhodnutí, předvolání dotyčného účastníka řízení
k jednání, doručení rozhodnutí, vyrozumění o odvolání podaných dalšími účastníky řízení apod. Takovýmto
úkonem naopak není samotná urgence vyřízení, či sdělení správního orgánu, že má za to, že nejsou dány důvody,
aby ve věci dále rozhodoval. Lhůta stanovená v §80 odst. 1 s. ř. s. vychází mj. i z toho, že je na účastníku řízení,
aby dbal náležitě ochrany svých práv a možnost žaloby proti nečinnosti správního orgánu využil v přiměřené,
zákonem stanovené lhůtě. Pokud by za úkon ve smyslu závěrečné části ustanovení §80 odst. 1 s. ř. s. byla
naopak považována pouhá urgence či zmíněné sdělení správního orgánu, znamenalo by to, že i v případech,
když již od posledního (předchozího) úkonu uplynula lhůta k podání žaloby, počala by takovýmto mimoprocesním
úkonem běžet lhůta nová, což by ve svém důsledku fakticky negovalo smysl této zákonné lhůty.“
[22] Ve smyslu citovaného rozsudku se proto nelze ztotožnit s argumentací žalobce, že výzvy
adresované rektorovi ze dne 18. 5. 2011, 14. 9. 2011 a 28. 12. 2011, urgující vydání rozhodnutí,
lze ve smyslu §80 odst. 1 in fine s. ř. s. považovat za poslední úkony učiněné žalobcem vůči
správnímu orgánu. Tyto výzvy jsou pouhými úkony mimoprocesními, které samy o sobě
v probíhajícím správním řízení nemají žádné účinky. Z tohoto důvodu je nelze považovat
za procesní úkony učiněné v rámci správního řízení, které by ve své podstatě přerušily běh lhůty
pro podání žaloby na ochranu proti nečinnosti.
[23] Nelze se rovněž ztotožnit s argumentem žalobce, že by poslední rozhodnou skutečností,
od které by se odvíjela lhůta pro podání žaloby na ochranu proti nečinnosti, byl den, kdy nabylo
právní moci usnesení krajského soudu o odmítnutí (žalobcovy první) žaloby na ochranu
proti nečinnosti. Již ze samotného znění §80 odst. 1 in fine s. ř. s. vyplývá, že takovým úkonem
je poslední úkon žalobce vůči správnímu orgánu nebo správního orgánu proti žalobci, tedy úkon
v předmětném správním řízení, resp. úkon pro správní řízení rozhodný. Takovým správním
orgánem nemůže být správní soud v rozhodování o žalobě na ochranu proti nečinnosti,
neboť soud daný skutkový stav posuzuje v samostatném řízení dle soudního řádu správního.
Jiný výklad by ostatně popřel samotný institut objektivní lhůty pro podání žaloby na ochranu
proti nečinnosti. Tuto situaci, kdy běh lhůty pro podání žaloby proti nečinnosti nelze odvozovat
od posledního procesního úkonu žalobce vůči správnímu soudu ve smyslu §80
odst. 1 in fine s. ř. s., je však samozřejmě třeba odlišovat od situace, kdy vydáním meritorního
kasačního rozsudku správního soudu vznikne správnímu orgánu nová povinnost vydat
rozhodnutí (viz odstavec [15] odůvodnění tohoto rozsudku), jinak by došlo k popření smyslu
a účelu soudní ochrany před nečinností správního orgánu (srov. analogicky rozsudek Nejvyššího
správního soudu č. j. 2 Ans 11/2011 - 95 ze dne 25. 11. 2011).
[24] V uvedené věci byla fakticky posledním úkonem, který žalobce učinil vůči správním
orgánům, žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti k MŠMT ve smyslu §80 spr. ř. Zbývá
proto posoudit, zda tato žádost měla účinky posledního procesního úkonu ve smyslu §80 odst. 1
in fine s. ř. s., a to zejména s ohledem na skutečnost, že jde o procesní úkon vůči nadřízenému
správnímu orgánu, a nikoli přímo vůči žalovanému správnímu orgánu, jenž má povinnost vydat
rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení (§79 odst. 2 ve spojení s §80 odst. 1 s. ř. s.).
[25] Při hledání odpovědi na tuto otázku byl Nejvyšší správní soud veden následujícími
úvahami.
[26] Přestože se dle §68 odst. 1 zákona o vysokých školách obecné předpisy o správním řízení
na rozhodování o právech a povinnostech studentů nevztahují, neplatí toto tvrzení absolutně.
Dle §177 spr. ř. se základní zásady činnosti správních orgánů uvedené v §2 až 8 spr. ř. použijí
při výkonu veřejné správy i v případech, kdy zvláštní zákon stanoví, že se správní řád nepoužije,
ale sám úpravu odpovídající těmto zásadám neobsahuje. Uvedené se vztahuje
rovněž na rozhodování dle §68 a násl. zákona o vysokých školách, neboť zákon o vysokých
školách samostatné zásady pro činnost správních orgánů podobné zásadám uvedeným v §2
až 8 spr. ř. neobsahuje. Dle §6 spr. ř., nečiní-li správní orgán úkony v zákonem stanovené lhůtě
nebo ve lhůtě přiměřené či není-li zákonná lhůta stanovena, použije se ke zjednání nápravy
ustanovení o ochraně před nečinností (§80 spr. ř.). Dle §80 odst. 3 spr. ř. může po uplynutí lhůt
pro vydání rozhodnutí podat žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti účastník. Podání
žádosti dává účastníku nárok na to, aby se nadřízený správní orgán touto žádostí zabýval
a rozhodl o ní. Jestliže se nadřízený správní orgán touto žádostí zabývat nebude, má účastník
možnost podat žalobu na ochranu proti nečinnosti dle §79 s. ř. s. (viz VEDRAL, Josef. Správní
řád: komentář. 2. vyd. Praha: Ivana Hexnerová – Bova Polygon, 2012, str. 701). Usnesení
nadřízeného správního orgánu dle §80 odst. 4 spr. ř. však není rozhodnutím ve věci samé,
proto se jeho vydání na nadřízeném správním orgánu nelze domáhat žalobou na ochranu
proti nečinnosti dle §79 a násl. s. ř. s. (k tomu srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
č. j. 5 Ans 2/2010-127 ze dne 11. 3. 2010).
[27] Ustanovení §79 odst. 1 s. ř. s. stanoví podmínku přípustnosti žaloby na ochranu
proti nečinnosti tak, že: „ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení
u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, může se žalobou domáhat, aby soud
uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení.“ Uvedená podmínka
vychází z celkové koncepce správního soudnictví v České republice, která je založena
na subsidiaritě ochrany veřejných subjektivních práv fyzických a právnických osob ve správním
soudnictví proti ochraně, která je těmto právům poskytována v rámci veřejné správy
[viz rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 7 Ans 1/2007 - 100 ze dne 18. 10. 2007].
Bezvýsledné vyčerpání žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti u nadřízeného správního
orgánu tak ve smyslu §79 s. ř. s. je procesní podmínkou řízení o žalobě proti nečinnosti,
rozhodnou pro posouzení její přípustnosti.
[28] Nejvyšší správní soud tak musel posoudit, zda podání žádosti na ochranu proti nečinnosti
k MŠMT představovalo ve smyslu §80 odst. 1 in fine s. ř. s. rovněž úkon rozhodný pro posouzení
včasnosti podané žaloby na ochranu proti nečinnosti. Jinými slovy, Nejvyšší správní soud musel
v situaci, kdy pro rozhodnutí rektora nebyla zvláštním zákonem stanovena žádná lhůta
a tento orgán zůstal po kasaci prvního rozhodnutí nečinný, určit, od kterého úkonu ve věci
se odvíjela roční lhůta pro podání žaloby na ochranu proti nečinnosti; zda ode dne 3. 2. 2011,
kdy nabyl právní moci rozsudek krajského soudu ze dne 19. 1. 2011 č. j. 10 A 77/2010 - 38
či až ode dne 11. 5. 2012, kdy žalobce podal žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti
vůči nadřízenému správnímu orgánu, která byla zároveň podmínkou přípustnosti žaloby
na ochranu proti nečinnosti ve smyslu §79 s. ř. s.
[29] K posouzení této otázky měl Nejvyšší správní soudu i s ohledem na dikci §80 odst. 1
in fine s. ř. s. k dispozici následující výkladové varianty.
[30] Dle první výkladové varianty by žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti
v předmětné věci představovala pouze podmínku přípustnosti žaloby, avšak nemohla by mít
žádné účinky posledního procesního úkonu ve věci, který by ovlivnil běh lhůty pro podání žaloby
(podmínka včasnosti). Pokud zvláštní zákon pro rozhodnutí rektora nestanovil žádnou lhůtu,
roční lhůta pro podání žaloby na ochranu proti nečinnosti by dle první varianty běžela od právní
moci kasačního rozsudku. V rámci této lhůty by musel být neúspěšně uplatněn prostředek
proti nečinnosti u nadřízeného správního orgánu, a to zřejmě v dostatečném časovém předstihu
před uplynutím roční lhůty, umožňujícím nadřízenému správnímu orgánu opatření
proti nečinnosti uplatnit.
[31] Pokud by tedy lhůta pro podání žaloby na ochranu proti nečinnosti běžela již od právní
moci kasačního rozsudku správního soudu, kdy byla žalovanému obnovena povinnost
rozhodnout ve věci (podmínka včasnosti), bylo by fakticky možné podat žalobu na ochranu
proti nečinnosti až poté, co došlo k následnému naplnění podmínek přípustnosti (vyčkání
přiměřené doby na rozhodnutí rektora po vydání rozsudku krajského soudu a rovněž vyčkání,
zda prostředek uplatněný u nadřízeného správního orgánu bude bezvýsledně vyčerpán).
V takové situaci by v důsledku skutečnosti, že zvláštní zákon nestanoví lhůtu pro vydání
rozhodnutí rektora, došlo fakticky a toliko výkladem ke zkrácení lhůty pro podání žaloby
v neprospěch účastníka řízení. Takový restriktivní výklad, jenž omezuje základní právo na soudní
ochranu, resp. na přístup k soudu, je třeba jako ústavně nekonformní odmítnout (srov. čl. 4
odst. 2 a 4 Listiny základních práv a svobod).
[32] Pro úplnost nutno zmínit též druhou výkladovou variantu naznačenou žalobcem
v jeho vyjádření ke kasační stížnosti, podle které by roční lhůta pro podání žaloby běžela
od kasačního rozsudku, v jejímž průběhu musela být žalobcem uplatněna žádost o uplatnění
opatření proti nečinnosti vůči MŠMT (podmínka přípustnosti následné žaloby proti nečinnosti),
přičemž podání takové žádosti by roční lhůtu stavělo po dobu rozhodování MŠMT o opatření
proti nečinnosti. Tuto výkladovou variantu je však třeba také odmítnout, byť se na první pohled
jeví jako přitažlivá, neboť nekrátí roční objektivní lhůtu k podání žaloby o čas nutný
k absolvování „povinného interního kolečka“ s opatřením proti nečinnosti u nadřízeného
správního orgánu a současně brání nekonečnému obnovování žalobní lhůty ve smyslu výše
citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 8 Ans 3/2005-107. Tento výklad
totiž již zcela opouští půdorys vymezený zákonným textem (§80 odst. 1 a 2 s. ř. s.) a není
ani praktický, neboť vzhledem k absenci jednoznačné zákonné lhůty pro rozhodnutí rektora
(od níž by se odvíjel počátek běhu lhůty pro podání žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti)
a zejména pro rozhodnutí MŠMT o opatření proti nečinnosti by se stalo stanovení okamžiku
opětovného rozběhu a konce roční lhůty pro podání žaloby značně nejistým. Nepraktičnost
tohoto výkladu, resp. nejistota o konci roční lhůty pro podání žaloby by nadto vedla k závěru
o protiústavnosti takového výkladu, neboť ze základního práva na soudní ochranu,
resp. na přístup k soudu ve smyslu čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod plyne
požadavek na přesnost a určitost lhůt, s nimiž je spojen důsledek odmítnutí žaloby, resp. ztráty
možnosti předestřít věc nezávislému a nestrannému soudu [srov. v této souvislosti nález
Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 33/97 ze dne 17. 12. 1997 (N 163/9 SbNU 399; 30/1998 Sb.),
podle něhož je smyslem zavedení lhůt v procesním právu „snížení entropie (neurčitosti) při uplatňování
práv, resp. pravomocí, časové omezení stavu nejistoty v právních vztazích“].
[33] Dostáváme se tak k výkladové variantě třetí, v rámci které by žádost o uplatnění
prostředku na ochranu proti nečinnosti ve smyslu §80 spr. ř. byla považována za takový procesní
úkon, který ve smyslu §80 odst. 1 s. ř. s. in fine znovu založí běh lhůty pro podání žaloby
na ochranu proti nečinnosti, a to i po uplynutí roční lhůty od právní moci kasačního rozsudku.
[34] Z obsahu rozsudku krajského soudu přitom vyplývá, že krajský soud jako výkladovou
variantu implicite zvolil právě tuto třetí variantu, neboť za poslední procesní úkon v řízení
považoval bez dalšího právě žádost žalobce o uplatnění opatření proti nečinnosti
vůči nadřízenému správnímu orgánu.
[35] K tomuto výkladu se Nejvyšší správní soud přiklání, a to z následujících důvodů.
[36] Nutno předeslat, že podání žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti dle §80 spr. ř.
není žádnou lhůtou ohraničeno. Lhůta jednoho roku omezuje z hlediska včasnosti pouze podání
samotné žaloby na ochranu proti nečinnosti ke správnímu soudu ve smyslu §80 s. ř. s.
To znamená, že i po uplynutí roční lhůty pro podání žaloby na ochranu proti nečinnosti lze podat
u nadřízeného správního orgánu žádost dle §80 odst. 3 spr. ř. a nadřízený správní orgán
má povinnost o takové žádosti rozhodnout, resp. nemůže ji z formálních důvodů
(např. pro opožděnost) odmítnout. Rozhodnutí nadřízeného správního orgánu o opatření
proti nečinnosti podle §80 odst. 4 spr. ř. nepochybně také zakládá (podobně jako kasační
rozsudek správního soudu – srov. odstavec [23] tohoto odůvodnění) běh nové lhůty pro podání
žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu ve smyslu §80 odst. 1 in fine s. ř. s.,
a to i kdyby ta původní již uplynula (srov. v této souvislosti rozsudek Nejvyššího správního soudu
z 10. 12. 2012 č. j. 2 Ans 14/2012-41, publikovaný pod č. 2785/2013 Sb. NSS). Opačný výklad,
tzn. že opatření proti nečinnosti ze strany nadřízeného správního orgánu nepřerušuje lhůtu
pro podání žaloby na ochranu před nečinností správního orgánu, by zcela popřel smysl institutu
opatření proti nečinnosti podle správního řádu a subsidiaritu soudní ochrany veřejných
subjektivních práv fyzických a právnických osob. Opatřením proti nečinnosti zesílená
a zdůrazněná povinnost správního orgánu vydat rozhodnutí by se paradoxně (a absurdně) stala
v důsledku uplynutí původní roční lhůty soudně nevymahatelnou. Jinak řečeno, primární
prostředek ochrany v rámci veřejné správy, jímž je podle správního řádu žádost nadřízenému
správnímu orgánu o uplatnění opatření proti nečinnosti, by byl pouze zdržením, v jehož důsledku
by účastník mohl přijít o možnost domoci se ochrany před soudem.
[37] Použití prvních dvou restriktivních výkladových variant by tak žalobci odepřelo přístup
k soudní ochraně, a to převážně z důvodů závislých na okolnostech, jež jsou mimo jeho dispozici
v důsledku nečinnosti nadřízeného správního orgánu v kombinaci s nemožností bránit
se proti této nečinnosti samostatnou žalobou, jak plyne z rozsudku Nejvyššího správního soudu
č. j. 5 Ans 2/2010 - 127 ze dne 11. 3. 2010. V situaci, kdy je kasačním rozsudkem zrušeno
rozhodnutí správního orgánu a zároveň zvláštní zákon nestanoví lhůtu pro vydání
jeho rozhodnutí a správní orgán i nadřízený správní orgán zůstávají ve věci nečinní,
je proto nutné volit takový ústavně konformní výklad §80 odst. 1 in fine s. ř. s., který co nejvíce
šetří základní právo na soudní ochranu, resp. na přístup k soudu podle čl. 36 Listiny základních
práv a svobod (čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod). Tomuto výkladu in favorem libertatis
nestojí v cestě ani právní názor vyslovený v rozsudku Nejvyššího správního soudu
č. j. 8 Ans 3/2005-107 ze dne 12. 6. 2006, neboť nezmiňuje žádost o uplatnění opatření
proti nečinnosti mezi úkony, jež nejsou posledními úkony ve smyslu §80 odst. 1 in fine s. ř. s.
Nadto, oproti zde vyjmenovaným mimoprocesním úkonům (urgence a odpovědi na ně) je žádost
o uplatnění opatření proti nečinnosti nepochybně úkonem procesním, předvídaným
a předepsaným správním řádem. Tomuto výkladu nemůže bránit ani lpění na doslovném,
resp. zužujícím výkladu pojmu „správní orgán“ v §80 odst. 1 větě poslední s. ř. s. tak,
že se jím rozumí pouze správní orgán žalovaný, jenž má povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé
nebo osvědčení (§79 odst. 2 s. ř. s.). Je-li nadřízený správní orgán oprávněn učinit opatření proti
nečinnosti „podřízeného“ správního orgánu, a to dokonce v podobě převzetí věci a rozhodnutí
namísto nečinného správního orgánu (§80 odst. 4 spr. ř.), odpovídá subsidiární povaze soudní
ochrany proti nečinnosti veřejné správy vnímání veřejné správy v jejím celku, nikoli izolovaně
v jednotlivých stupních veřejné správy, čemuž odpovídá rozšiřující výklad pojmu „správní orgán“
použitého v §80 odst. 1 větě poslední s. ř. s. tak, že tento pojem zahrnuje též nadřízený správní
orgán, vůči němuž byla podána žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti.
[38] Žádost podanou žalobcem vůči MŠMT o uplatnění opatření proti nečinnosti dne
11. 5. 2012 je proto v uvedené věci třeba považovat za poslední úkon učiněný žalobcem vůči
správnímu orgánu ve smyslu §80 odst. 1 in fine s. ř. s. Od této právní skutečnosti se ve zkoumané
věci odvíjela lhůta pro podání žaloby na ochranu proti nečinnosti ve smyslu §80 s. ř. s.,
která začala plynout dnem následujícím po dni podání žádosti na ochranu proti nečinnosti
k MŠMT, tj. 12. 5. 2012, a skončila dne 11. 5. 2013. Druhá žaloba na ochranu proti nečinnosti
byla doručena krajskému soudu dne 10. 12. 2012, tedy před uplynutím roční lhůty
k jejímu podání. Podmínka včasnosti stanovená §80 odst. 1 s. ř. s. tak byla splněna.
[39] Opačný než shora použitý výklad ustanovení §81 odst. 1 in fine s. ř. s. by v důsledku vedl
k tomu, že v předmětné věci by žalobce pro nečinnost obou správních orgánů přišel o možnost
řádně a přezkoumatelným způsobem projednat svoji věc ve správním soudnictví a s konečnou
platností se dobrat zákonného rozhodnutí o tom, zda bylo či nebylo ukončeno jeho studium
na Teologické fakultě Jihočeské univerzity.
[40] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že řízení před Krajským soudem v Českých
Budějovicích nebylo zmatečné ve smyslu §103 odst. 1 písm. c) s. ř. s., neboť žaloba na ochranu
proti nečinnosti byla podána v zákonné lhůtě jednoho roku ode dne, kdy byl žalobcem
vůči správnímu orgánu učiněn poslední úkon. Z toho důvodu vyhodnotil Nejvyšší správní soud
kasační stížnost proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích v souladu s §110
odst. 1 větou druhou s. ř. s. jako nedůvodnou a zamítl ji.
IV. Náklady řízení
[41] O náhradě nákladů tohoto řízení bylo rozhodnuto ve smyslu §60 odst. 1 věty první
s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s., dle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl
ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti
účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Vzhledem k tomu, že stěžovatelka nebyla v řízení
o kasační stížnosti procesně úspěšná, právo na náhradu nákladů řízení jí nenáleží. Pokud jde
o procesně úspěšného účastníka, žalobce nebyl v řízení zastoupen advokátem a v jeho případě
nebylo prokázáno, že by mu v souvislosti s tímto řízením nějaké náklady vznikly. Nejvyšší správní
soud proto v jeho případě rozhodl tak, že mu právo na náhradu nákladu řízení nepřiznal.
[42] Výrok o vrácení uhrazeného soudního poplatku za návrh na přiznání odkladného účinku
kasační stížnosti se opírá o ustanovení §10 odst. 1 věty první zákona č. 549/1991 Sb., o soudních
poplatcích, podle kterého soud vrátí poplatek z účtu soudu, jestliže jej zaplatil ten,
kdo k tomu nebyl povinen. V projednávané věci nebylo o žádosti stěžovatelky o přiznání
odkladného účinku kasační stížnosti rozhodováno, neboť bylo bez odkladu přistoupeno
k meritornímu projednání kasační stížnosti (srov. výše odstavec [12] odůvodnění
tohoto rozsudku). Stěžovatelka proto nebyla povinna k úhradě soudního poplatku za žádost
o přiznání odkladného účinku kasační stížnosti. Nejvyšší správní soud tedy rozhodl tak,
že se stěžovatelce vrací uhrazený soudní poplatek ve výši 1 000 Kč, a to ve lhůtě
k tomu přiměřené.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne jsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. června 2013
JUDr. Bohuslav Hnízdil
předseda senátu