ECLI:CZ:NSS:2013:6.AS.19.2013:27
sp. zn. 6 As 19/2013 - 27
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Bohuslava Hnízdila
a soudců JUDr. Tomáše Langáška a Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobce: R. Ch. B.,
zastoupeného Mgr. Janem Cimbůrkem, advokátem, se sídlem Bořetín 73, Kamenice nad Lipou,
proti žalovanému: Krajský úřad Kraje Vysočina, se sídlem Žižkova 57, Jihlava, týkající se žaloby
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 24. 4. 2012, č. j. KUJI 25382/2012, v řízení
o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích
ze dne 21. 1. 2013, č. j. 10 A 55/2012 - 25,
takto:
I. Kasační stížnost žalovaného se zamít á .
II. Žalovaný je pov ine n zaplatit žalobci jako náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti
částku 4 114 Kč, a to do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku k rukám
zástupce žalobce Mgr. Jana Cimbůrka, advokáta, se sídlem Bořetín 73, Kamenice
nad Lipou.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Městský úřad v Pelhřimově, odbor obecní živnostenský úřad, (dále též „živnostenský
úřad“) uložil žalobci jakožto podnikající fyzické osobě rozhodnutím ze dne 16. 2. 2012
č. j. OZUPE/165/2012-zu/9 pokutu ve výši 2 000 Kč za to, že nepředložil doklad prokazující
způsobilost provozovny pro provozování živnosti. Jedná se o zpevněnou plochu v lokalitě
„U Elektrárny“ provozovanou jako hlídané parkoviště. Nezajištěním způsobilosti provozovny
se měl žalobce dopustit správního deliktu podle §62 odst. 1 písm. f) zákona č. 455/1991 Sb.,
o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů. Skutečnosti
rozhodné pro zahájení sankčního řízení (k němuž úřad přistoupil dne 18. 1. 2012) zjistil
živnostenský úřad v průběhu předchozích dvou státních kontrol na místě (dne 1. 12. 2011
a dne 2. 1. 2012), které byly provedeny na základě podnětu odboru dopravy téhož úřadu.
[2] V odvolání proti uvedenému rozhodnutí žalobce namítl, že uvedenou zpevněnou plochu
vybudovalo okolo roku 1993 samo město Pelhřimov, které zde také řadu let provozovalo placené
parkoviště; poté ji prodalo žalobcovu právnímu předchůdci. Městský úřad Pelhřimov, odbor
dopravy, odmítá žalobci navzdory písemným žádostem vydat potřebné dokumenty z té doby
(stavební povolení a kolaudační rozhodnutí), které však podle přesvědčení žalobce musí
existovat. Jednání města označil žalobce za „zlovolné“ a naznačil, že se může jednat o nekalou
konkurenční praktiku, neboť město provozuje placené parkoviště na okolních zpevněných
plochách.
[3] Žalovaný zamítl odvolání v návětí označeným rozhodnutím. V odůvodnění svého
rozhodnutí poukázal na to, že živnostenský úřad si vyžádal informace ke stavebnímu řízení
pro zpevněné plochy ve vlastnictví žalobce jak od odboru životního prostředí, tak od odboru
dopravy Městského úřadu Pelhřimov. Odbor životního prostředí, který do roku 2003 vykonával
působnost speciálního stavebního úřadu pro pozemní komunikace, sdělil, že veškerou agendu
předal na konci roku 2002 odboru dopravy a že v předávacím protokolu není uvedeno nic,
co by se týkalo stavby „Parkoviště U Elektrárny“. Odbor dopravy pak živnostenský úřad
informoval, že v období posledních deseti let nebylo vydáno žádné rozhodnutí ohledně
dotčených pozemků. Závěrem žalovaný konstatoval, že zajištění způsobilosti provozovny
pro provozování živnosti je povinností podnikatele samotného a že živnostenský úřad uložil
pokutu při dolní hranici možného postihu, který může dosáhnout výše až 100 000 Kč.
[4] Žalobce poté uspěl u Krajského soudu v Českých Budějovicích (dále též „krajský soud“)
se správní žalobou. Krajský soud vytkl ve svém v návětí označeném rozsudku správním
orgánům, že nespecifikovaly dostatečně správní delikt, který měl žalobce spáchat, a že nijak
nereagovaly na námitky žalobce vznesené v průběhu řízení. Podle názoru krajského soudu měl
živnostenský úřad jednak ve výroku rozhodnutí vymezit, kdy byl správní delikt spáchán, jednak
uvést konkrétně, jakým způsobem nezajistil žalobce způsobilost své provozovny k provozování
živnosti. Správní orgány měly v průběhu řízení zjistit (zejména přímým dotazem na odbor
dopravy, případně na obecný stavební úřad Městského úřadu Pelhřimov), zda sporná zpevněná
plocha je pozemní komunikací a jaké kategorie, kdy a kým byla vybudována a na základě jakých
správních rozhodnutí, kdo je jejím vlastníkem a kdo je vlastníkem pozemků pod ní. Měly
se také vyrovnat s tvrzením žalobce, že město Pelhřimov jako původní vlastník, stejně jako právní
předchůdce žalobce, od něhož pozemky zakoupil, provozovali na předmětných pozemcích
v minulosti placené parkoviště bez jakýchkoliv sankcí ze strany živnostenského úřadu
a že vyasfaltovaná plocha žalobce navíc navazuje na pozemky města Pelhřimov (jedná
se o jednotnou plochu), na nichž město i nadále placené parkování provozuje.
II. Kasační stížnost a průběh řízení o ní
[5] Proti výše uvedenému rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích podal žalovaný
(dále též „stěžovatel“) dne 7. 3. 2013 kasační stížnost. V ní namítal, že projednávaný skutek
je správním deliktem, nikoliv přestupkem, proto výrok rozhodnutí musí naplňovat
pouze požadavky §68 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů,
nikoliv již náležitosti stanovené v §77 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších
předpisů. Podle názoru stěžovatele tak nebylo povinností správních orgánů vymezit ve výroku
rozhodnutí čas spáchání deliktu. K tomu stěžovatel podotkl, že v daném případě jde
o „přetrvávající“ správní delikt a pokud se jedná o prekluzivní lhůtu k uložení sankce,
odpovědnost za spáchání deliktu nezanikla dokonce ani v případě, kdyby šlo o delikt
„jednorázový“. Také skutek samotný byl podle stěžovatele ve výroku rozhodnutí vymezen
jednoznačně – nezajištění způsobilosti přesně identifikované provozovny žalobce v souladu
se zákonným vymezením správního deliktu.
[6] Na ostatní požadavky krajského soudu reagoval stěžovatel tak, že živnostenskému úřadu
nepřísluší hodnotit otázky spadající do kompetence jiných správních orgánů (zda sporná
zpevněná plocha je pozemní komunikací a jaké kategorie, kdy a kým byla vybudována
a na základě jakých správních rozhodnutí), natožpak otázky soukromého práva
(kdo je vlastníkem této plochy a kdo je vlastníkem pozemků pod ní). Jelikož živnostenský zákon
odkazuje v otázce způsobilosti provozovny na zvláštní předpisy (např. na stavební zákon)
a živnostenský úřad není příslušný k jejich výkladu, nepřísluší mu „určovat podnikateli způsob,
jakým má doložit způsobilost provozovny“, natožpak za něj tuto jeho povinnost plnit tím,
že by si sám vyžádal územní, stavební či kolaudační rozhodnutí od příslušného stavebního úřadu.
[7] Žalobce ve svém vyjádření ke kasační stížnosti navrhl kasační stížnost stěžovatele
zamítnout. Upozornil na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 15. 1. 2008 č. j. 2 As 34/2006-73, publ. pod č. 1546/2008 Sb. NSS, podle něhož výrok
rozhodnutí o jiném správním deliktu musí obsahovat popis skutku s uvedením místa, času
a způsobu spáchání, popřípadě i uvedením jiných skutečností, jichž je třeba k tomu, aby nemohl
být zaměněn s jiným. Živnostenský úřad podle žalobce skutek nijak časově nevymezil. Pokud jde
o způsob spáchání, živnostenský úřad si měl nejprve zodpovědět předběžné otázky, zda je stavba
parkoviště samostatnou věcí ve vlastnictví žalobce a zda vyžadovala nějaké povolení
podle stavebních předpisů, příp. podle předpisů upravujících stavby pozemních komunikací.
Teprve na základě odpovědí na tyto otázky by mohl živnostenský úřad konkretizovat, jaký doklad
osvědčující způsobilost provozovny je žalobce povinen předložit, a to s odvoláním na příslušná
zákonná ustanovení zvláštních předpisů, což nikdy neučinil.
[8] Kromě toho žalobce ve svém vyjádření upozornil, že předmětný správní delikt byl
s účinností od 30. 6. 2012 v živnostenském zákoně zrušen a nahrazen oprávněním
živnostenského úřadu nezpůsobilou provozovnu uzavřít. Podle žalobce by tak měly správní
soudy aplikovat právní úpravu, která je pro žalobce příznivější, a to s odvoláním na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 6. 2008 č. j. 2 As 9/2008-77.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[9] Nejvyšší správní soud shledal, že podmínky řízení jsou splněny, a kasační stížnost
vyhodnotil jako přípustnou, neboť byla podána včas (§106 odst. 2 a 4 s. ř. s.) osobou
oprávněnou (§102 s. ř. s.) a stěžovatel byl v řízení řádně zastoupen (§105 odst. 2 s. ř. s.). Důvody
stížnosti se opírají o §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Kasační stížnost není nepřípustná ani z jiných
důvodů stanovených zákonem (§104 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud dále zkoumal, zda napadené
rozhodnutí a jemu předcházející řízení netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), avšak žádné takové vady neshledal.
[10] Nejvyšší správní soud poté kasační stížnost posoudil a dospěl k závěru, že není důvodná.
[11] Podstatou kasační stížnosti je zejména otázka, zda byl správní delikt žalobce
v rozhodnutích správních orgánů dostatečně určitě popsán, zejména zda bylo nutné ve výroku
časově vymezit dobu spáchání deliktu a do jaké hloubky bylo třeba řešit otázku, v čem přesně
je provozovna (placené parkoviště) nezpůsobilá k výkonu podnikání. Pokud jde o právní úpravu,
živnostenský zákon ve znění platném v době spáchání deliktu v §62 odst. 1 písm. f) uváděl:
„Podnikající fyzická osoba se dopustí správního deliktu tím, že … v rozporu s §17 odst. 4 nezajistí,
aby provozovna byla způsobilá pro provozování živnosti.“ Podle §17 odst. 4 citovaného zákona
pak platilo, že „podnikatel je povinen zajistit, aby provozovna byla způsobilá pro provozování živnosti
podle zvláštních právních předpisů a byla řádně označena,“ přičemž za zvláštní právní předpis byl
v poznámce pod čarou příkladmo označen stavební zákon. Správní řád v §68 odst. 2
k náležitostem výroku rozhodnutí uvádí pouze: „Ve výrokové části se uvede řešení otázky,
která je předmětem řízení, právní ustanovení, podle nichž bylo rozhodováno, a označení účastníků podle §27
odst. 1.“
IIIa. Časové vymezení skutku
[12] Z dosavadní judikatury vyplývá, že trestání správních deliktů se řídí obdobnými principy
jako trestání trestných činů (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2007
č. j. 8 As 17/2007-135). To platí i pro pravidla vytvořená právní doktrínou týkající se doby
spáchání činu a trvajících trestných činů (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 22. 2. 2005 č. j. 5 A 164/2002-44). Správní delikt spočívající v tom, že podnikatel nezajistí,
aby provozovna byla způsobilá k provozování vykonávané živnosti, představuje typický trvající
čin. Jedná se o vytvoření a udržování protiprávního stavu ve smyslu výše citovaných rozsudků,
v nichž Nejvyšší správní soud označil za trvající správní delikty provozování osobní linkové
dopravy bez licence, stejně jako jednání obchodníka s cennými papíry, který vystavil finanční
prostředky a investiční instrumenty svých zákazníků enormně vysokým rizikům tím, že je vedl
na bankovním účtu jiné osoby.
[13] Trvající správní delikty je nutno ve výroku rozhodnutí časově ohraničit (viz rozsudek
Krajského soudu v Brně ze dne 15. 1. 2010 č. j. 30 Ca 98/2008-77, který se týká provozování
hostinské činnosti v nezkolaudované provozovně). Neuvede-li správní orgán čas spáchání skutku
do výroku svého rozhodnutí, podstatně tak poruší ustanovení o správním řízení, konkrétně §68
správního řádu, neboť „řešením otázky, která je předmětem řízení“, je v případě správních deliktů
nutno rozumět též popis skutku tak, aby nemohl být zaměněn s jiným. Zjistí-li soud k námitce
účastníka řízení existenci takové vady, musí správní rozhodnutí z tohoto důvodu zrušit (viz výše
žalobcem citované usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
č. j. 2 As 34/2006-73, k obdobnému závěru dospěl ostatně již dříve Vrchní soud v Praze ve svém
rozsudku ze dne 25. 5. 1998 sp. zn. 6 A 168/1995). Nejvyšší správní soud k tomu na vysvětlenou
podotýká, že časové vymezení trvajícího správního deliktu ve výroku správního rozhodnutí
je nutné zejména proto, aby bylo zřejmé, které časové období páchání deliktu dané rozhodnutí
postihuje. Délka tohoto období by se měla odrazit ve výši sankce. Navíc, bude-li pachatel
pokračovat v páchání trvajícího deliktu i nadále a správní orgán bude nucen zahájit nové řízení,
měl by být schopen identifikovat, kdy jeden skutek skončil a nový, nyní projednávaný, byl
zahájen, aby nepostihoval pachatele dvakrát za totéž jednání. Toho všeho bez přesného časového
vymezení skutku v rozhodnutí jednoduše není možné dosáhnout.
[14] Nad rámec nutného odůvodnění Nejvyšší správní soud podotýká, že trvající správní
delikt, neukončí-li jej pachatel sám, se přeruší nejpozději oznámením o zahájení sankčního řízení.
Poté se již jedná o nový trvající správní delikt (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 17. 1. 2013 č. j. 8 Afs 17/2012-375, přičemž již dříve k tomuto výkladu dospěla právní
doktrína, viz Prášková, H. Základy odpovědnosti za správní delikty. 1. vydání. Praha: C. H. Beck,
2013, str. 218).
[15] Lze tedy uzavřít, že krajský soud dospěl ke zcela správnému právnímu závěru, že správní
delikt musí být ve výroku správního rozhodnutí časově vymezen, aby nemohl být zaměněn
s jiným (např. s pokračováním v tomtéž trvajícím správním deliktu). Není-li tomu tak, je nutno
rozhodnutí správního orgánu jako nezákonné zrušit, což se také v dané věci stalo.
IIIb. Způsob spáchání skutku
[16] Pokud jde o druhou právní otázku, zde se již Nejvyšší správní soud může s krajským
soudem ztotožnit jen částečně. Úvodem Nejvyšší správní soud podotýká, že vychází
z premisy - kterou žádná ze stran výslovně nezpochybnila – že pokud určitá provozovna
nesplňuje, byť třeba jen formální, požadavky zvláštního právního předpisu (typicky stavba,
která postrádá stavební povolení či ohlášení, ačkoliv je stavební předpisy u ní vyžadují),
pak jde o provozovnu nezpůsobilou k provozování živnosti ve smyslu §17
odst. 4 živnostenského zákona (srov. též rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 23. 8. 2006
č. j. 10 Ca 15/2005-69, publ. pod č. 1037/2007 Sb. NSS). Z toho ovšem logicky vyplývá,
že otázku, zda určitá provozovna požadavky zvláštního předpisu splňuje,
resp. zda tyto požadavky na ni vůbec dopadají, je nutno v řízení o uložení sankce postavit najisto.
Jelikož jde o řízení z moci úřední, v němž má být pachateli deliktu uložena povinnost ve formě
sankce, musí správní orgán v souladu s §50 odst. 3 správního řádu „i bez návrhu zjistit všechny
rozhodné okolnosti svědčící ve prospěch i v neprospěch toho, komu má být povinnost uložena.“
[17] V jednoznačných případech by měl být živnostenský úřad schopen si sám udělat názor
na způsobilost provozovny z hlediska zvláštních právních předpisů. Příkladem může být stavba
provozovny, kterou již příslušný stavební úřad pravomocně nařídil jejímu vlastníkovi
jako nepovolenou odstranit, nebo taková stavba, která podle stavebních předpisů nějakou formu
povolení bezpochyby vyžadovala (např. velká výrobní hala) a podnikatel je nepředloží ani jiným
způsobem neprokáže, že jde o stavbu v minulosti povolenou [např. dokumentací skutečného
provedení stavby ověřenou stavebním úřadem podle §125 odst. 4 zákona č. 183/2006 Sb.,
o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů].
[18] Ve složitějších případech samozřejmě živnostenský úřad nemusí být schopen
vždy provést odpovídající výklad zvláštních právních předpisů. U některých staveb nemusí
být zřejmé, zda nějakou formu rozhodnutí či ohlášení vyžadovaly. U jednoduchých staveb tomu
tak může být s ohledem na množinu staveb, které žádnému povolovacímu režimu z hlediska
veřejného práva nepodléhají, přičemž tato množina se přijetím nyní účinného stavebního zákona
a jeho novelami postupně rozšiřuje. U staveb speciálních (např. pozemních komunikací)
je zase nutno vykládat zvláštní právní úpravu v příslušných právních předpisech (např. v zákoně
o pozemních komunikacích a jeho prováděcích předpisech) v souvislosti s obecnou úpravou
ve stavebním zákoně. To, že živnostenský úřad není schopen učinit tyto úvahy sám,
však neznamená, že na ně smí rezignovat. Od toho jsou zde věcně příslušné správní orgány,
aby mu k dané otázce poskytly své stanovisko v duchu zásady spolupráce v zájmu dobré správy
(§8 odst. 2 správního řádu).
[19] Přesně takový postup zřejmě orgán prvního stupně v dané věci zvolil. Rozhodnutí
živnostenského úřadu ve svém odůvodnění odkazuje na vyjádření odboru dopravy Městského
úřadu Pelhřimov, které živnostenský úřad obdržel dne 16. 12. 2011 (tedy ještě před zahájením
sankčního řízení). Z něj má vyplývat, že odbor dopravy jako příslušný speciální stavební úřad
považuje předmětné parkoviště za stavbu ve smyslu stavebního zákona, která podléhá režimu
stavebního povolení. Za posledních deset let, kdy odbor dopravy předmětnou agendu vykonává,
takové povolení vydáno nebylo. K možnosti jeho vydání v předchozím období si živnostenský
úřad obstaral vyjádření odboru živnostního prostředí Městského úřadu Pelhřimov,
který předmětnou agendu vykonával do konce roku 2002 (toto vyjádření je ze dne 12. 3. 2012,
živnostenský úřad si je tedy vyžádal až po vydání svého rozhodnutí v souvislosti s námitkami
žalobce vznesenými v odvolání). Odbor životního prostředí v něm uvádí, že v předávacích
protokolech, jimiž převedl výkon přenesené působnosti na úseku dopravy na odbor dopravy
a výkon samostatné působnosti na úseku dopravy na odbor hospodářský, není uvedeno nic,
co by se týkalo stavby „Parkoviště U Elektrárny“.
[20] Nejvyšší správní soud má za to, že výše uvedená vyjádření příslušných odborů Městského
úřadu Pelhřimov odpovídají na ty otázky, které jsou pro posouzení způsobilosti předmětné
provozovny k výkonu podnikání spočívajícího v placeném parkování podstatné. Vyplývá z nich,
že příslušný speciální stavební úřad považuje danou zpevněnou plochu za stavbu pozemní
komunikace, jež vyžadovala ke svému vzniku stavební povolení. Bez takového povolení by šlo
o stavbu nepovolenou, tzv. černou. Žádný z odborů, které by v minulosti mohly potřebné
stavební povolení vydat, je ve svých archivech nedohledal (byť nelze přehlédnout, že na obsah
archivu předaného odborem životního prostředí odboru dopravy se usuzuje pouze z názvů
položek předávacího protokolu z roku 2002). Nejvyšší správní soud se tedy v obecné rovině
ztotožňuje s krajským soudem v tom směru, že bylo povinností správních orgánů zjistit,
jaké požadavky kladou na spornou zpevněnou plochu stavební předpisy (obecné, a jelikož jde
o pozemní komunikaci, též speciální) a zda daná plocha tyto požadavky splňuje, resp. zda o tom
existuje nějaký doklad. Zde však podle Nejvyššího správního soudu povinnost správních orgánů
končí. Na rozdíl od krajského soudu nevidí Nejvyšší správní soud důvod, proč by správní orgány
měly pro účely řízení o uložení sankce podle živnostenského zákona zjišťovat, o jakou kategorii
pozemních komunikací se jedná, kdy a kým byla vybudována a kdo je jejím vlastníkem,
příp. vlastníkem pozemků pod ní. Podle §17 odst. 1 živnostenského zákona prokazuje
podnikatel k provozovně vlastnické nebo užívací právo, tato povinnost však se způsobilostí
provozovny podle zvláštních právních předpisů nijak přímo nesouvisí.
[21] Problém je podle Nejvyššího správního soudu nikoliv v tom, že by živnostenský úřad
zjišťoval nesprávné informace, ale v tom, jak je procesně zpracoval. Vyjádření odboru dopravy
z doby před zahájením řízení totiž není ve spise živnostenského úřadu založeno vůbec a vyjádření
odboru životního prostředí si živnostenský úřad obstaral až v reakci na podané odvolání. V době,
kdy se žalobce seznamoval s podklady pro vydání prvostupňového rozhodnutí, tedy nemusel
vědět, že správní orgán vezme za prokázané, že jím provozované placené parkoviště je stavbou,
jež vyžadovala stavební povolení, a že takové stavební povolení s největší pravděpodobností
neexistuje, neboť je speciální stavební úřady nedohledaly. Nemohl se tudíž k těmto podkladům
a z nich vyplývajícím zjištěním vyjádřit a nabídnout případně důkazy, které je zpochybňují.
[22] Pro úplnost nutno uvést, že důkazní břemeno sice leží na správním orgánu (§50 odst. 3
správního řádu), nelze je však absolutizovat, neboť správní orgán má zjistit stav věci
pouze v tom rozsahu, aby o něm nebyly důvodné pochybnosti (§3 správního řádu).
Jestliže by si živnostenský úřad obstaral vyjádření příslušných speciálních stavebních úřadů
procesně správným způsobem, bylo by na žalobci, aby do zjištěného stavu věci důvodné
pochybnosti vnesl. Nelze totiž přehlížet ustanovení §125 odst. 1 stavebního zákona (obdobné
bylo i ve stavebním zákoně z roku 1976), které stanovuje: „Vlastník stavby je povinen uchovávat
po celou dobu trvání stavby ověřenou dokumentaci odpovídající jejímu skutečnému provedení podle vydaných
povolení. … Při změně vlastnictví ke stavbě odevzdá dosavadní vlastník dokumentaci novému vlastníkovi
stavby.“ Nemůže-li tedy podnikatel, jenž provozuje svou živnost v provozovně, jež vyžadovala
stavební povolení, předložit živnostenskému úřadu takové povolení ani ověřenou dokumentaci
skutečného provedení stavby, může buď zpochybnit právní závěr, že daná stavba povolení
vyžadovala, nebo přednést tvrzení a označit důkazy svědčící o tom, že stavební povolení vydáno
bylo, pouze se nedochovalo. V opačném případě je namístě závěr, že jde o stavbu nepovolenou,
a tudíž o nezpůsobilou provozovnu ve smyslu §17 odst. 4 živnostenského zákona.
[23] Ačkoliv se Nejvyšší správní soud nemohl postavit za všechny požadavky na provedení
skutkových zjištění, které krajský soud na správní orgány ve svém rozsudku klade, ztotožňuje
se s krajským soudem v tom, že způsob spáchání skutku (tedy v čem přesně byla provozovna
žalobce shledána nezpůsobilou k provozování živnosti) nebyl ve výroku
správního rozhodnutí živnostenského úřadu dostatečně určitě vymezen. Navíc, jak už bylo
řečeno, klíčová zjištění nebyla v řízení náležitě procesně podchycena, a žalobce tak neměl
možnost se s nimi prokazatelně seznámit a vyjádřit se k nim.
IIIc. Vypořádání námitek žalobce
[24] Nejvyšší správní soud je s krajským soudem zajedno v tom, že správní orgány
se dostatečně nevypořádaly v odůvodněních svých rozhodnutí s tvrzením žalobce, že město
Pelhřimov jako původní vlastník, stejně jako právní předchůdce žalobce, od něhož pozemky
zakoupil, provozovali na předmětných pozemcích v minulosti placené parkoviště bez jakýchkoliv
sankcí ze strany živnostenského úřadu, a že město Pelhřimov na sousedních zpevněných
plochách přímo navazujících na plochu žalobce i nadále placené parkování provozuje. Správní
orgány se nijak nevyrovnaly s tím, zda tyto námitky jsou způsobilé vyvolat důvodné pochybnosti
o tom, že žalobcem provozované parkoviště je nepovolenou stavbou, či nikoliv.
[25] Nadto Nejvyšší správní soud podotýká, že dokonce i kdyby správní orgány dospěly
k závěru, že uvedené námitky nemohou nic změnit na zjištění, že žalobcem využívaná zpevněná
plocha je stavbou nepovolenou a tudíž jde o nezpůsobilou provozovnu, mohly by tyto námitky
vyvolat důvodné pochybnosti o rovném přístupu živnostenského úřadu k různým adresátům
státní správy. Jestliže tento úřad připustil využívání téže provozovny jinými vlastníky v minulosti,
příp. jestliže by v současnosti tiše toleroval užívání jiných provozoven v sousedství, jež by trpěly
týmž nedostatkem jako provozovna žalobcova, mohl by být jeho sankční zásah vůči žalobci
považován za účelový a šikanózní. Takovou výtku by měl živnostenský úřad v odůvodnění
svého rozhodnutí přesvědčivě vyvrátit, např. odkazem na to, že město Pelhřimov předložilo
řádné stavební povolení k sousedním zpevněným plochám, na nichž provozuje placené
parkoviště.
IV. Závěr a náklady řízení
[26] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že Krajský soud v Českých Budějovicích dospěl
ve svém rozsudku ke správnému závěru, že rozhodnutí žalovaného je nutno zrušit.
Ačkoliv Nejvyšší správní soud nedal za pravdu všem výtkám, které krajský soud na adresu
napadeného správního rozhodnutí vznesl, klíčové důvody rozsudku krajského soudu v kasačním
přezkumu obstály. Živnostenský úřad si měl vyjádření obou speciálních stavebních úřadů ohledně
toho, že parkoviště provozované žalobcem podléhá režimu stavebního povolení
a že takové povolení se v jejich archivech nedochovalo, opatřit před vydáním rozhodnutí a učinit
je součástí spisu. Ve výroku svého rozhodnutí měl vymezit jak dobu trvání deliktu, tak i způsob
jeho spáchání, resp. specifikovat, v čem spočívá nezpůsobilost provozovny k provozování
živnosti podle zvláštního právního předpisu. V odůvodnění svých rozhodnutí se pak měly
správní orgány vyrovnat s námitkami žalobce stran toho, že na téže zpevněné ploše bylo placené
parkoviště provozováno jeho právními předchůdci a že je i nadále na navazujících zpevněných
plochách provozováno městem Pelhřimov. Z těchto důvodů vyhodnotil Nejvyšší správní soud
kasační stížnost žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích v souladu
s §110 odst. 1 větou druhou s. ř. s. jako nedůvodnou a zamítl ji. Vyjádřením žalobce
upozorňujícím na změnu právní úpravy se hlouběji nezabýval, neboť to bude úkolem správních
orgánů ve správním řízení.
[27] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1
s. ř. s., aplikovaného na základě §120 s. ř. s., podle něhož má účastník, který měl ve věci plný
úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil,
proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti
úspěšný, a proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Naopak žalobce měl ve věci plný úspěch,
a proto mu Nejvyšší správní soud přiznal náhradu nákladů řízení, jež uplatnil. Žalobce
prostřednictvím svého právního zástupce podal vyjádření ke kasační stížnosti. Podání vyjádření
představuje úkon právní služby podle §11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách
advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění
pozdějších předpisů. Odměna za jeden úkon právní služby činí podle §7 bodu 5, aplikovaného
na základě §9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu, 3 100 Kč a podle §13 odst. 3 advokátního
tarifu je třeba k ní přičíst 300 Kč na úhradu hotových výdajů, celkem tedy 3400 Kč.
Protože zmocněný advokát je plátcem daně z přidané hodnoty, zvyšuje se tento nárok o částku
714 Kč odpovídající dani, kterou je advokát povinen z odměny za zastupování odvést
podle zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů. Žalobci
se tedy přiznává náhrada nákladů řízení spočívajících v odměně, hotových výdajích a dani
z přidané hodnoty advokáta v celkové výši 4114 Kč. K zaplacení náhrady nákladů řízení byla
stěžovateli stanovena přiměřená lhůta v délce jednoho měsíce.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne jsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 18. září 2013
JUDr. Bohuslav Hnízdil
předseda senátu