ECLI:CZ:NSS:2013:6.AS.61.2013:20
sp. zn. 6 As 61/2013 - 20
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Bohuslava Hnízdila
a soudců JUDr. Tomáše Langáška a JUDr. Kateřiny Šimáčkové v právní věci žalobce: J. J.,
zastoupeného JUDr. Robertem Lososem, advokátem, se sídlem nám. Republiky 3, 301 16 Plzeň,
proti žalovanému: Krajský úřad Plzeňského kraje, se sídlem Škroupova 18, 306 13 Plzeň,
týkající se žaloby proti rozhodnutí žalovaného ze dne 21. 7. 2011, č. j. DSH/3720/11, v řízení
o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 28. 2. 2013,
č. j. 17 A 62/2011 - 41, o návrhu žalovaného na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti,
takto:
Kasační stížnosti se ne přiznáv á odkladný účinek.
Odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
[1] Městský úřad Tachov, odbor dopravy a silničního hospodářství (dále též „městský úřad“),
shledal svým rozhodnutím ze dne 15. 2. 2011, č. j. 8359/2010-ODSH-16 žalobce vinným
přestupky proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích, kterých se měl
dopustit tím, že dne 21. 9. 2010 ve 12:15 hodin řídil nákladní soupravu s návěsem, u níž došlo
k uvolnění obou levých kol na druhé nápravě nákladního automobilu. Tato uvolněná kola
ohrozila další účastníky silničního provozu a jedno z nich způsobilo škodu na protijedoucím
vozidle ve výši 70 000 Kč. Podle městského úřadu tak žalobce nejen řídil technicky nezpůsobilé
vozidlo, ale navíc též porušil povinnost chovat se ohleduplně a ukázněně, aby svým jednáním
neohrožoval život, zdraví nebo majetek jiných osob ani svůj vlastní. Za tyto přestupky uložil
městský úřad žalobci pokutu ve výši 8.000 Kč, zákaz činnosti spočívající v zákazu řízení
motorových vozidel na dobu 6 měsíců, a dále mu stanovil povinnost nahradit náklady řízení
v paušální částce 1000 Kč.
[2] Žalovaný Krajský úřad Plzeňského kraje (dále též „krajský úřad“) změnil na základě
žalobcova odvolání v záhlaví označeným rozhodnutím rozhodnutí městského úřadu v části
výroku tak, že právní kvalifikaci zúžil pouze na řízení vozidla, které je technicky nezpůsobilé
k provozu na pozemních komunikacích tak závažným způsobem, že bezprostředně ohrožuje
ostatní účastníky provozu na pozemních komunikacích. Ve zbytku napadené rozhodnutí potvrdil.
[3] Krajský soud v Plzni vyhověl podané žalobě a rozhodnutí krajského úřadu zrušil. Odmítl
sice označit rozhodnutí krajského úřadu za nepřezkoumatelné, ztotožnil se však s žalobním
bodem poukazujícím na to, že ve věci byly zpracovány dva protichůdné znalecké posudky,
z nichž jeden označil za příčinu uvolnění kol nedbalost žalobce při jejich výměně, resp. kontrole,
zatímco druhý dospěl k závěru, že z materiálů založených ve spise nelze žádný hodnověrný závěr
o příčině události učinit nelze. Podle krajského soudu měl za této situace správní orgán
nechat vypracovat třetí, revizní znalecký posudek. Jestliže tak neučinil, porušil tím zásadu
materiální pravdy zakotvenou v §3 správního řádu a pravidla hodnocení důkazů upravená
v §50 odst. 4 správního řádu. Zatížil tak své řízení vadou, která mohla mít za následek
nezákonné rozhodnutí ve věci.
II. Návrh na dokladný účinek
[4] Proti tomuto rozsudku podal žalovaný (dále též „stěžovatel“) kasační stížnost,
v níž požádal o přiznání odkladného účinku. Svůj návrh odůvodnil požadavkem právní jistoty.
Poukázal na to, že pokud by odkladný účinek nebyl kasační stížnosti přiznán, byl by povinen
znovu ve věci rozhodnout. Pokud by byl následně se svou kasační stížností úspěšný a Nejvyšší
správní soud by zrušil rozsudek krajského soudu, došlo by k „obživnutí“ původního správního
rozhodnutí o přestupku, takže by vedle sebe stála dvě rozhodnutí v téže věci. Správní řád
ani jiný právní předpis neupravují způsob řešení takovéto situace. Nevydáním nového rozhodnutí
naopak podle žalovaného ani žalobci, ani veřejnému zájmu žádná újma nehrozí.
[5] Žalobce ve svém vyjádření k návrhu na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti
uvedl - bez bližšího odůvodnění - že ani v případě zamítnutí návrhu na odkladný účinek
vedle sebe nebudou stát dvě rozhodnutí v téže věci, tudíž nebude založen stav právní nejistoty.
Proto s přiznáním odkladného účinku nesouhlasí.
III. Posouzení návrhu Nejvyšším správním soudem
[6] Podle §107 s. ř. s. kasační stížnost nemá odkladný účinek; Nejvyšší správní soud
jej však může na návrh stěžovatele přiznat. Ustanovení §73 odst. 2 až 5 s. ř. s. se užije přiměřeně.
Podle §73 odst. 2 s. ř. s. je k přiznání odkladného účinku kasační stížnosti třeba, aby výkon
nebo jiné právní následky rozhodnutí znamenaly pro stěžovatele nepoměrně větší újmu,
než jaká přiznáním odkladného účinku může vzniknout jiným osobám, a jestliže to nebude
v rozporu s důležitým veřejným zájmem.
[7] Jak již dříve Nejvyšší správní soud ve své četné judikatuře konstatoval, poskytují soudy
ve správním soudnictví primárně ochranu subjektivním veřejným právům a rovněž institut
odkladného účinku je koncipován především jako dočasná procesní ochrana žalobce - účastníka
správního řízení - před okamžitým výkonem pro něj nepříznivého rozhodnutí,
jsou-li pro to splněny zákonem předepsané podmínky. Situace, kdy bude možno dovozovat vznik
nepoměrně větší újmy na straně žalovaného správního orgánu v důsledku rozhodnutí krajského
soudu, než jaká přiznáním odkladného účinku může vzniknout jiným osobám, tak budou
nepochybně představitelné na straně žalovaného správního orgánu v poněkud omezenější míře,
než jak tomu bude na straně žalobce. [Podle dosavadní judikatury Nejvyššího správního soudu
tak např. nelze spatřovat nenahraditelnou újmu způsobenou žalovanému (dle dřívější dikce §73
odst. 2 s. ř. s.) v tom, že mu bude krajským soudem uložena povinnost vyplatit žalobci dávku
důchodového pojištění, přeplatek na dani apod. (srov. usnesení ze dne 20. září 2006,
č. j. 6 Ads 99/2006 - 33 či usnesení ze dne 5. ledna 2005, č. j. 1 Afs 106/2004 - 49,
publ. pod č. 982/2006 Sb. NSS)].
[8] Návrh stěžovatele, který je správním orgánem, na přiznání odkladného účinku kasační
stížnosti, je třeba hodnotit ve světle názoru vyjádřeného v usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 4. 2007, č. j. 2 Ans 3/2006 - 49, publikovaného
pod č. 1255/2007 Sb. NSS (byť k částečně odlišné právní úpravě): „S ohledem na postavení správního
orgánu v systému veřejné správy bude přiznání odkladného účinku kasační stížnosti k jeho žádosti vyhrazeno
zpravidla ojedinělým případům, které zákon opisuje slovy o nenahraditelné újmě.“ V citovaném rozhodnutí
rozšířený senát Nejvyššího správního soudu příkladmo uvádí jako relevantní situaci pro udělení
odkladného účinku případy vrácení řidičského oprávnění duševně choré osobě, vystavení
zbrojního průkazu nebezpečnému recidivistovi, udělení povolení k obchodu s vojenským
materiálem zločinnému podniku.
[9] Nicméně, s ohledem na zásadu rovnosti účastníků řízení před soudem nelze žalovanému
správnímu orgánu upírat právo obrátit se v případě nesouhlasu s výsledky soudního přezkumu
provedeného krajským soudem na Nejvyšší správní soud s kasační stížností. Podle zmíněného
usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 2 Ans 3/2006 - 49 totiž zásadně
platí, že zruší-li krajský soud rozhodnutí správního orgánu, je povinností správního orgánu
pokračovat v řízení a řídit se přitom závazným právním názorem vyjádřeným v pravomocném
soudním rozhodnutí, bez ohledu na to, zda je ve věci podána kasační stížnost. V témže usnesení
přitom rozšířený senát Nejvyššího správního soudu poukázal i na možné negativní dopady,
které mohou nastat v souvislosti s přezkumem rozsudku krajského soudu, jímž bylo zrušeno
správní rozhodnutí, na základě kasační stížnosti podané žalovaným. Nejvyšší správní soud uvedl,
že za situace, kdy by byl takový rozsudek krajského soudu zrušen, dostala by se věc do stadia
nového posuzování žaloby krajským soudem. Ten, vázán právním názorem kasačního soudu
(ustanovení §110 odst. 3 s. ř. s.), může rozhodnout o zákonnosti správního rozhodnutí opačně,
načež původní (zrušené) správní rozhodnutí „obživne“, aniž by důsledkem nového rozhodnutí
krajského soudu bylo současné zrušení v mezidobí případně vydaného dalšího správního
rozhodnutí. Vedle sebe tu tak mohou být dvě odlišná či dokonce opačná správní rozhodnutí
o téže věci. Při odhlédnutí od situace, že i nové rozhodnutí krajského soudu může být napadeno
kasační stížností, stejně tak jako nové správní rozhodnutí další žalobou, následně rozsudek
krajského soudu také kasační stížností, jde jistě o výsledek nežádoucí a procesními instituty
příslušných správních procesních předpisů obtížně řešitelný. Nejvyšší správní soud připustil,
že takový případ lze řešit přiznáním odkladného účinku podané kasační stížnosti.
[10] V reakci na citované usnesení rozšířeného senátu lze v následné judikatuře Nejvyššího
správního soudu vysledovat řadu usnesení, která se přiznáním odkladného účinku na návrh
správního orgánu zabývají. Jejich závěry lze shrnout následujícím způsobem.
[11] Nejvyšší správní soud zpravidla přiznává kasační stížnosti správního orgánu odkladný
účinek tehdy, jestliže skutečně hrozí vznik stavu právní nejistoty - tedy vydání nového správního
rozhodnutí s obsahově odlišným výrokem a následné „obživnutí“ rozhodnutí původního,
zrušeného krajským či městským soudem. Tato situace nastává zejména v případě, kdy soud zruší
správní rozhodnutí z důvodu chybného posouzení hmotně právní otázky a zaváže svým právním
názorem správní orgán, aby v novém řízení rozhodl odlišně od rozhodnutí zrušeného.
Pak by skutečně pozdější vyhovění kasační stížnosti zákonitě vedlo k existenci dvou odlišných
správních rozhodnutí v téže věci. Případy, v nichž se Nejvyšší správní soud rozhodl takové
nežádoucí situaci zamezit přiznáním odkladného účinku kasační stížnosti,
představují např. usnesení ze dne 16. 1. 2008, č. j. 3 Ads 137/2007 - 55, ze dne 9. 4. 2008
č. j. 3 Ads 29/2008 - 35, ze dne 20. 8. 2008, č. j. 3 Ads 84/2008 - 34, ze dne 28. 5. 2009
č. j. 3 Ads 49/2009 - 85, ze dne 5. 11. 2009, č. j. 5 As 69/2009 - 75 a ze dne 9. 2. 2011
č. j. 3 Ads 10/2011 - 71.
[12] Naopak odkladný účinek nepřiznává Nejvyšší správní soud na návrh správního orgánu
zpravidla tehdy, jestliže důvody zrušení správního rozhodnutí soudem jsou pouze procesního
rázu a správnímu orgánu nic nebrání v tom, aby - po doplnění dokazování, dání účastníkovi
možnosti se vyjádřit apod. - rozhodl ve věci stejně, jako to učinil ve zrušeném rozhodnutí.
V takovém případě je totiž hrozba existence dvou odlišných rozhodnutí v téže věci mnohem
méně pravděpodobná (byť ani zde ji nelze zcela vyloučit, jelikož po odstranění procesních vad
může pochopitelně správní orgán zjištěný skutkový stav vyhodnotit odlišně). Argumentaci
v tomto směru obsahují např. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 7. 2009
č. j. 6 Ads 87/2009 - 49, ze dne 28. 11. 2012, č. j. 3 Ads 121/2012 - 11, ze dne 3. 12. 2012
č. j. 5 As 144/2012 - 27 a ze dne 10. 1. 2013, č. j. 3 Ads 29/2008 - 35.
[13] Toto základní nastavení samozřejmě nelze uplatňovat absolutně. Nejvyšší správní soud
například v minulosti přiznal odkladný účinek kasační stížnosti i v případě, kdy rozhodnutí České
národní banky bylo zrušeno pro nepřezkoumatelnost, tedy z čistě procesních důvodů. Učinil
tak s přihlédnutím k tomu, že žalobkyni by na základě rozsudku krajského soudu vznikl nárok
na vrácení již zaplacené pokuty, po případném vyhovění kasační stížnosti by stát musel pokutu
opakovaně vymáhat, a s ohledem na finanční situaci žalobkyně nacházející se v insolvenčním
řízení by velmi pravděpodobně vymáhání nebylo úspěšné (viz usnesení Nejvyššího správního
soudu ze dne 31. 7. 2012 č. j. 1 Afs 67/2012-39).
[14] Pro úplnost je nutno podotknout, že poněkud stranou hlavního názorového proudu stojí
usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 2. 2008, č. j. 8 Afs 56/2007 - 400,
v němž Nejvyšší správní soud zamítl návrh Úřadu na ochranu hospodářské soutěže na přiznání
odkladného účinku kasační stížnosti. Vyšel přitom z toho, že případným škodlivým následkům
v podobě existence dvou odlišných správních rozhodnutí v téže věci může správní orgán předejít
tím, že prodlouží lhůtu pro vydání rozhodnutí podle §80 odst. 4 písm. d) správního řádu
na dobu počítanou od právní moci rozhodnutí Nejvyššího správního soudu o kasační stížnosti.
Tuto úvahu lze však jen stěží akceptovat jako obecné pravidlo, neboť by to vedlo
k systematickému obcházení zásady vyjádřené ve výše citovaném usnesení rozšířeného senátu
č. j. 2 Ans 3/2006-49, podle níž „zruší-li krajský soud rozhodnutí správního orgánu, je povinností správního
orgánu pokračovat v řízení a řídit se přitom závazným právním názorem vyjádřeným v pravomocném soudním
rozhodnutí, bez ohledu na to, zda je ve věci podána kasační stížnost.“
[15] Smyslem provedeného shrnutí dosavadní judikatury Nejvyššího správního soudu není
jen „vymezit hřiště“ pro rozhodování o návrzích správních orgánů na přiznání odkladného
účinku v budoucnu, ale zejména položit základ pro argumentaci v tomto konkrétním případě.
[16] Je nepochybné, že kasační stížností napadené rozhodnutí patří k těm, která správní orgán
nezavazují ke konkrétnímu posouzení hmotně právních otázek, odlišnému od posouzení
provedeného správním orgánem v rozhodnutí, které žalobce napadl správní žalobou. Jinými
slovy, nic nebrání stěžovateli v tom, aby ve věci rozhodl stejně jako dříve a shledal žalobce
vinným ze spáchání přestupku, jestliže revizní znalecký posudek potvrdí, že shromážděné
podklady poskytují oporu pro závěr, že příčinou upadnutí kol bylo nedostatečné utažení šroubů.
[17] Zvláštností přestupkových řízení je ovšem institut zániku odpovědnosti za přestupek
po uplynutí jednoho roku od jeho spáchání (viz §20 zákona o přestupcích). To se odráží
i v ustanovení §76 odst. 1 písm. f) zákona o přestupcích, podle něhož „správní orgán řízení
o přestupku zastaví, jestliže se v něm zjistí, že odpovědnost za přestupek zanikla.“ Právě tímto způsobem
by musel žalovaný správní orgán věc uzavřít s odvoláním na §90 odst. 4 správního řádu,
pokud by v odvolacím řízení zjistil, že lhůta jednoho roku pro vydání pravomocného rozhodnutí
o přestupku již uplynula. „Obživnutí“ původního rozhodnutí by pak vedlo ke vzniku svébytné
varianty situace, kdy vedle sebe existují odlišná rozhodnutí ve věci, neboť v tomto případě
by jedno z nich bylo meritorní a druhé procesní povahy.
[18] Soudní řád správní nicméně na tuto problematiku pamatuje ve svém ustanovení §41,
kde je v první větě uvedeno: „Stanoví-li zvláštní zákon ve věcech přestupků, kárných nebo disciplinárních
nebo jiných správních deliktů (dále jen "správní delikt") lhůty pro zánik odpovědnosti, popřípadě pro výkon
rozhodnutí, tyto lhůty po dobu řízení před soudem podle tohoto zákona neběží.“ Nejvyšší správní soud
se již zabýval otázkou, zda lze uvedené pravidlo o stavění lhůt aplikovat i na řízení o kasační
stížnosti. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu dospěl k závěru, že po dobu řízení
před Nejvyšším správním soudem lhůty vymezené v §41 s. ř. s. neběží, a to bez ohledu
na povinnost správního orgánu pokračovat po nabytí právní moci rozhodnutí krajského soudu
v řízení (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 18. 9. 2012, č. j. 8 Afs 29/2012 - 78). Vzhledem
k citované judikatuře tedy nehrozí nebezpečí, že by v daném případě mohl vzniknout stav právní
nejistoty, kdy by vedle sebe stála dvě správní rozhodnutí - rozhodnutí, jímž byl žalobce shledán
vinným ze spáchání přestupku, a usnesení, kterým bylo řízení o přestupku zastaveno pro zánik
odpovědnosti za přestupek.
[19] Lze tedy shrnout, že v daném případě nelze sice zcela vyloučit, že správní orgány
rozhodnou ve věci po doplnění dokazování odlišně, nejsou k tomu však zavázány právním
názorem krajského soudu. Z rozsudku krajského soudu vyplývá pouze nutnost odstranění
procesních vad. Riziko vzniku situace, kdy by vedle sebe stála dvě odlišná správní rozhodnutí
v téže věci, není sice možno v daném případě zcela vyloučit, nicméně lze je považovat
za přijatelné. Újmu hrozící žalovanému správnímu orgánu (resp. veřejnému zájmu,
který tento orgán hájí) tak Nejvyšší správní soud vyhodnotil jako nepřesahující újmu hrozící
žalobci, vůči němuž by mělo být vykonáno rozhodnutí zrušené krajským soudem. Přihlédl
též ke skutečnosti, že žalobce je řidičem z povolání (srov. k tomu usnesení Nejvyššího správního
soudu ze dne 24. 2. 2012, č. j. 9 As 6/2012 - 43 a ze dne 21. 2. 2013, č. j. 4 As 8/2013 - 19).
[20] S ohledem na výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že v případě
stěžovatele nejsou dány podmínky uvedené v §73 odst. 2 s. ř. s., proto návrh na přiznání
odkladného účinku zamítl. Tím Nejvyšší správní soud žádným způsobem nepředjímá své budoucí
rozhodnutí o věci samé.
Poučení: Proti tomuto usnesení n e jsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 2. května 2013
JUDr. Bohuslav Hnízdil
předseda senátu