ECLI:CZ:NSS:2013:7.ANS.4.2013:16
sp. zn. 7 Ans 4/2013 - 16
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Karla Šimky a JUDr. Jaroslava Hubáčka v právní věci žalobkyně: Obec
Vedrovice, zastoupená Mgr. Jaroslavem Marténkem, advokátem se sídlem Slovákova 11, Brno,
proti žalovanému: Státní pozemkový úřad, se sídlem Husinecká 11a, Praha 3, v řízení
o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 18. 4. 2013,
č. j. 62 A 10/2013 – 44,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Rozsudkem ze dne 18. 4. 2013, č. j. 62 A 10/2013 – 44, zamítl Krajský soud v Brně
žalobu, kterou se žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) domáhala ochrany proti nečinnosti Státního
pozemkového úřadu v řízení o žádostech o vydání rozhodnutí o výměně nebo přechodu
vlastnických práv podle ust. §11 odst. 8 zákona č. 139/2002 Sb., ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon o pozemkových úpravách“). Krajský soud v odůvodnění rozsudku vyslovil
závěr, že je-li proti rozhodnutí o schválení návrhu pozemkových úprav podle ust. §11 odst. 4
zákona o pozemkových úpravách podána žaloba, nemůže správní orgán vydat rozhodnutí
podle odst. 8 citovaného zákona dříve než je ukončen soudní přezkum napadeného rozhodnutí.
Není přitom podstatné, zda byl žalobě přiznán odkladný účinek či nikoli. Tento názor podpořil
krajský soud poukazem na závěry vyslovené Nejvyšším správním soudem v usnesení
ze dne 12. 2. 2007, č. j. 4 As 72/2006 - 69, z nichž má za to, že existence právních účinků
rozhodnutí o schválení návrhu pozemkových úprav neznamená možnost vydání navazujícího
rozhodnutí o výměně pozemku podle ust. §11 odst. 8 zákona o pozemkových úpravách. Vydání
tohoto rozhodnutí je totiž vázáno na právní moc a vykonatelnost rozhodnutí o žalobě, pokud je
podána. V dané věci není sporu o tom, že proti rozhodnutí o schválení pozemkových úprav byly
podány dvě žaloby, o kterých dosud nebylo rozhodnuto. Za tohoto stavu tedy nelze nahlížet
na správní orgán jako na nečinný, neboť mu ve vydání rozhodnutí brání zákonná překážka.
Stěžovatelka v kasační stížnosti podané v zákonné lhůtě uplatnila důvody
podle ust. §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Namítala, že krajský soud dospěl k nesprávnému
výkladu ust. §11 odst. 9 zákona o pozemkových úpravách. Proti rozhodnutí o schválení návrhu
komplexní pozemkové úpravy byly sice podány dvě žaloby na přezkum rozhodnutí správního
orgánu, ale odkladný účinek nebyl žádné ze žalob přiznán. Proto není dán právní důvod
ani žádná právní překážka pro to, aby bylo žádané rozhodnutí o výměně nebo přechodu
vlastnických práv vydáno. Není dán ani právní důvod pro postup, kdy bude správní orgán
vyčkávat s vydáním žádaného rozhodnutí na usnesení soudu o případném přiznání odkladného
účinku. Překážkou vydání žádaného rozhodnutí není ust. §11 odst. 9 zákona o pozemkových
úpravách, protože návrh pozemkových úprav byl ve smyslu odst. 1 citovaného ustanovení
zveřejněn před vydáním pravomocného rozhodnutí o schválení návrhu komplexní pozemkové
úpravy. Pro rozhodování ve věci je tedy nadále rozhodná úprava podle ust. §11 odst. 9 zákona
o pozemkových úpravách ve znění účinném do 31. 12. 2012. Ta neobsahuje žádnou výslovnou
konkrétní právní překážku pro vydání žádaného rozhodnutí (na rozdíl od současného právního
stavu). Nezakazuje správnímu orgánu vydat žádané rozhodnutí, a to ani v případě, že je podána
žaloba na přezkum správního rozhodnutí, jejíž podání má správní orgán z výslovné zákonné
úpravy pouze ověřit, resp. nevymezuje žádnou konkrétní procesní či jinou překážku vydání
žádaného rozhodnutí. Tu podle názoru stěžovatelky nelze dovodit ani přípustnou formou
výkladu tohoto právního předpisu. Výklad provedený Nejvyšším správním soudem v usnesení
ze dne 12. 2. 2007, č. j. 4 As 72/2006 – 69 je nepřípustně rozšiřující. Nejvyššímu správnímu
soudu není dána zákonodárná pravomoc, nemůže tedy svým rozhodnutím měnit nebo doplňovat
zákonnou úpravu tam, kde by nebyla zákonodárná pravomoc výslovně delegována. Tomuto
právnímu názoru nasvědčuje i stav právní úpravy ust. §11 odst. 9 zákona o pozemkových
úpravách ve znění účinném před a po 31. 12. 2012. Podle současného znění již výslovně platí,
že pozemkové úřady musí správní řízení přerušit do doby konečného rozhodnutí o žalobách
proti rozhodnutí o schválení návrhu. Tento výslovně upravený procesní postup chybí v úpravě
účinné do 31. 12. 2012 a nelze jej doplňovat výkladem. I z tohoto postupu zákonodárce
při změně zákona o pozemkových úpravách je zřejmé, že tak zásadní právní povinnost, jakou je
přerušení správního řízení, může být stanovena pouze zákonodárcem a ve formě právního
předpisu příslušné právní síly a obecné závaznosti. Krajský soud měl respektovat pouze zákon,
jak mu ukládá i čl. 95 odst. 1 Ústavy, a měl ve věci vyslovit vlastní právní názor, resp. úsudek
a důvody, které ho k právnímu názoru vedly. V odůvodnění však ocitoval právní názor
Nejvyššího správního soudu a sám žádný právní názor nevyslovil a neuvedl ani důvody,
které ho k respektování právního názoru Nejvyššího správního soudu vedly s odkazem
na skutečnosti prokázané v řízení ve věci. Tím je dána i nepřezkoumatelnost napadeného
rozsudku. Krajský soud se navíc nevypořádal se všemi námitkami stěžovatelky, zejména
s námitkou rozporu s Listinou základních práv a svobod, podle které lze státní moc uplatňovat
jen v případech a v mezích stanovených zákonem a státní orgán nesmí zůstat nečinný a musí
žádané rozhodnutí vydat. Zejména nesmí státní orgán zůstat nečinný tam, kde jeho nečinnost
vyvolává porušení práv takového významu, jako jsou práva vlastnická. Tak je tomu v daném
případě, kdy stěžovatelka i vlastníci dotčených pozemků jsou bez právního důvodu omezováni
na svých vlastnických právech. Proto stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadený
rozsudek zrušil a vrátil věc krajskému soudu k dalšímu řízení.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s ust. §109 odst. 3
a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnila stěžovatelka v podané kasační stížnosti,
a přitom sám neshledal vady uvedené v odst. 4, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Nejvyšší správní soud se nejdříve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného
rozsudku. Má-li být soudní rozhodnutí přezkoumatelné, musí z něj být patrné, jaký skutkový stav
vzal správní soud za rozhodný, jak jakým způsobem postupoval při posuzování rozhodných
skutečností, proč považuje právní závěry účastníků řízení za nesprávné a z jakých důvodů
považuje zásadní argumentaci účastníků řízení za nedůvodnou. Soud se v odůvodnění svého
rozsudku musí plně vypořádat se všemi žalobními námitkami. (viz zejména rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 – 52, ze dne 21. 8. 2008,
č. j. 7 As 28/2008 – 75, a usnesení rozšířeného senátu ze dne 19. 2. 2008,
č. j. 7 Afs 212/2006 - 74, publ. pod č. 1566/2008 Sb. NSS, všechna rozhodnutí
na www.nssoud.cz).
Uvedeným požadavkům napadený rozsudek vyhovuje, neboť krajský soud dospěl
k jednoznačnému závěru ohledně výkladu ust. §11 odst. 9 zákona o pozemkových úpravách
i vztahu tohoto ustanovení k namítané nečinnosti správního orgánu. Z jeho odůvodnění je jasné,
že krajský soud se ztotožnil s výkladem citovaného ustanovení Nejvyššího správního soudu,
protože jej považoval za správný, a vyvodil z něj důsledky pro zjištěný skutkový stav. Jak k tomu
obecně uvedl Nejvyšší správní soud např. v rozsudku ze dne 31. 1. 2011, č. j. 2 Aps 4/2010 - 63,
„(v)yužívání závěrů soudní judikatury (zejména rozhodnutí soudů vyššího stupně), a to jak ve formě citací
s uvedením konkrétního rozhodnutí či toliko prostřednictvím odkazů, je v rámci rozhodovací činnosti soudů
zavedenou praxí. Tato praxe je přitom v souladu s požadavkem vázanosti soudce právem, tj. nejenom psaným
zákonem, ale i ostatními prameny práva (zejména judikaturou a právními principy). Nerespektování judikatury
vyšších soudů (včetně Ústavního soudu) by znamenalo porušení zásady právní jistoty, resp. předvídatelnosti
rozhodovací činnosti soudů, a příčilo by se požadavku na legitimní očekávání účastníků řízení, že ve srovnatelných
případech bude soud postupovat a rozhodovat stejně“. Nejvyšší správní soud setrvale judikuje, že v žalobě
je třeba odlišovat uplatněné žalobní námitky a jednotlivé dílčí argumenty na jejich podporu.
Krajský soud soud má povinnost vypořádat se přezkoumatelným způsobem se všemi
uplatněnými žalobními námitkami, což ale neznamená, že musí nutně reagovat na každý dílčí
argument či tvrzení žalobce (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 14. února 2013, č. j. 7 As 79/2012 – 54, www.nssoud.cz). Krajský soud při rekapitulaci
procesních stanovisek účastníků poukázal na to, že stěžovatelka se cítí nevydáním rozhodnutí
omezována na svých vlastnických právech. Tím, že dospěl k jasnému závěru ohledně výkladu
předmětné právní úpravy, je zřejmé, že žádný rozpor s Listinou základních práv a svobod
neshledal. Tato kasační námitka ohledně nepřezkoumatelnosti proto není důvodná.
Podle rozhodného znění ust. §11 odst. 9 zákona o pozemkových úpravách vydá
pozemkový úřad rozhodnutí podle §11 odstavce 8 zákona o pozemkových úpravách (rozhodnutí
o výměně nebo přechodu vlastnických práv, určení výše úhrady a lhůty podle §10 odst. 2 téhož
zákona, o zřízení nebo zrušení věcného břemene k dotčeným pozemkům, o přechodu
vlastnických práv k pozemkům, na nichž se nacházejí společná zařízení) po prověření, zda nebyla
u příslušného soudu uplatněna žaloba proti rozhodnutí vydanému podle odstavce 4.
Stěžovatelka dovozuje, že toto ustanovení opravňuje pozemkový úřad pouze ke zjištění,
zda byla podána žaloba, nikoliv však k takovému procesnímu postupu, který by bránil vydání
navazujícího rozhodnutí podle ust. §11 odst. 8 zákona o pozemkových úpravách. S tímto
právním názorem se Nejvyšší správní soud neztotožňuje, neboť při interpretaci zákona nelze
vždy úzkostlivě lpět na jeho striktním gramatickém výkladu bez zohlednění smyslu a účelu právní
úpravy. Ústavní soud v této souvislosti uvedl, že „naprosto neudržitelným momentem používání práva je
jeho aplikace, vycházející pouze z jeho jazykového výkladu. Jazykový výklad představuje pouze prvotní přiblížení
se k aplikované právní normě. Je pouze východiskem pro objasnění a ujasnění si jejího smyslu a účelu (k čemuž
slouží i řada dalších postupů, jako logický a systematický výklad, výklad e ratione legis atd.). Mechanická
aplikace abstrahující, resp. neuvědomující si, a to buď úmyslně, nebo v důsledku nevzdělanosti, smysl a účel právní
normy, činí z práva nástroj odcizení a absurdity“ [nález ze dne 17. 12. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97
(N 163/9 SbNU 399; 30/1998 Sb.), dostupný na http://nalus.usoud.cz].
V daném případě přitom existují důvody, pro které je třeba vyložit ust. §11 odst. 9
zákona o pozemkových úpravách tak, aby zohlednil smysl této právní regulace. V již citovaném
usnesení ze dne ze dne 12. 2. 2007, č. j. 4 As 72/2006 - 69, www.nssoud.cz, dospěl Nejvyšší
správní soud k závěru, že ust. §11 odst. 9 zákona o pozemkových úpravách „nutno vyložit nikoli
doslovně (tedy že postačuje pouhé „prověření“ a bez ohledu na to, zda žaloba byla či nebyla podána, může poté
pozemkový úřad rozhodnout podle §11 odst. 8 zákona o pozemkových úpravách), nýbrž tak, že zjistí-li
pozemkový úřad, že proti rozhodnutí o schválení návrhu pozemkových úprav byla žaloba podána, nesmí
pozemkový úřad přede dnem vykonatelnosti rozhodnutí krajského soudu o ní vydat rozhodnutí podle §11 odst. 8.
Při jiné interpretaci by totiž toto ustanovení postrádalo jakýkoli rozumný smysl. Dožaduje-li se stěžovatel
přiznání odkladného účinku kasační stížnosti s poukazem na to, že jeho přiznání bude znamenat zachování
dosavadních vlastnických a uživatelských vztahů, je zřejmé, že nebylo třeba, aby v dřívějším řízení žádal
o přiznání odkladného účinku žaloby, neboť v tomto směru jej poskytuje právě §11 odst. 9 zákona
o pozemkových úpravách. Nejvyšší správní soud tedy nemusel řešit otázku právní jistoty pro případ, že odkladný
účinek žaloby požadován nebyl, ale u kasační stížnosti požadován je, a mohl se hned zabývat otázkou hrozby
nenahraditelné újmy.“ V tomto výkladu nelze spatřovat nerespektování zákona nebo dovozování
pravomocí správního orgánu mimo meze stanovené zákonem, jak se domnívá stěžovatelka,
ale zachování účelu zákona při nejasném vymezení těchto mezí. Postup zákonodárce,
který ust. §11 odst. 9 zákona o pozemkových úpravách s účinností od 1. 1. 2013 novelizoval,
pak nesvědčí o jeho úmyslu stávající úpravu a její výklad nahradit, ale pouze ji upřesnit.
Důvodová zpráva k zákonu č. 503/2012 Sb., o Státním pozemkovém úřadu a o změně některých
souvisejících zákonů, k tomu uvádí: „Dosavadní formulace ustanovení §11 odst. 9 nebyla jednoznačná
a docházelo k různým výkladům tohoto ustanovení. Navrhovanou úpravou je jednoznačně stanoven postup
pozemkového úřadu v případě, kdy zjistí, že účastník řízení podal žalobu.“ (Poslanecká sněmovna
parlamentu, rok 2012, tisk č. 691/0). Nepřesnost formulace si vyžádala nahrazení slova
„uplatněna“ za slovo „podána“ a doplnění věty „Pokud žaloba podána byla, přeruší pozemkový
úřad řízení, a to až do konečného rozhodnutí soudem. Usnesení o přerušení řízení se doručuje
pouze veřejnou vyhláškou.“
V dané věci Nejvyšší správní soud neshledal důvod, aby se odchýlil od výkladu ust. §11
odst. 9 zákona o pozemkových úpravách, ke kterému dospěl v usnesení
ze dne ze dne 12. 2. 2007, č. j. 4 As 72/2006 - 69. Neshledal ani, že by toto ustanovení bylo
v rozporu s ústavně chráněnými právy stěžovatelky. Při podání žaloby je sice jeho důsledkem
zachování dosavadních vlastnických a uživatelských vztahů, což pochopitelně omezuje především
vlastníky dotčených pozemků v tom, že musí vyčkat rozhodnutí soudu, nicméně tento zásah není
nepřiměřený účelu tohoto ustanovení. Nelze pominout, že rozhodovací mechanismus upravený
v ust. §11 odst. 4 zákona o pozemkových úpravách vychází ze souhlasu většiny vlastníků
dotčených pozemků s návrhem pozemkových úprav. Účelem ust. §11 odst. 9 zákona
o pozemkových úpravách je tak mimo jiné ochrana menšinových vlastníků a posílení právní
jistoty, že rozhodnutí o schválení návrhu pozemkových úprav obstojí z hlediska zákonnosti
i ústavních principů ochrany vlastnictví. Na jeho základě totiž mohou být vydána rozhodnutí,
která představují podstatný zásah do vlastnických práv, přičemž při jejich vydávání je pozemkový
úřad rozhodnutím podle ust. §11 odst. 4 zákona o pozemkových úpravách vázán.
Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že kasační stížnost stěžovatelky není důvodná,
neboť krajský soud správně posoudil rozhodnou právní otázku. Proto Nejvyšší správní soud
kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.). Ve věci rozhodl v souladu
s ust. §109 odst. 2 s. ř. s. bez jednání, neboť neshledal důvody pro jeho nařízení.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ust. §60 odst. 1 věta první ve spojení
s §120 s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný
úspěch právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi,
který ve věci úspěch neměl. Nejvyšší správní soud žádnému z účastníků náhradu nákladů
nepřiznal, protože stěžovatelka v řízení úspěch neměla a žalovanému žádné náklady s tímto
řízením nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou přípustné opravné prostředky.
V Brně dne 29. srpna 2013
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu