ECLI:CZ:NSS:2013:7.APS.4.2013:77
sp. zn. 7 Aps 4/2013 - 77
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Hubáčka
a soudců JUDr. Elišky Cihlářové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: J. K., zastoupen
Mgr. Kamilou Roučkovou, advokátkou se sídlem Minská 3/1003, Praha 10, proti žalovanému:
Městský úřad Roudnice nad Labem, se sídlem Karlovo náměstí 21, Roudnice nad Labem,
v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 25.
4. 2013, č. j. 15 A 143/2012 – 29,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Žalobci se vrací přeplatek soudního poplatku ve výši 5.000 Kč, který bude
vyplacen z účtu Nejvyššího správního soudu do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalobce J. K. domáhá u Nejvyššího správního soudu
vydání rozsudku, kterým by byl zrušen rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 25. 4.
2013, č. j. 15 A 143/2012 – 29, a věc vrácena tomuto soudu k dalšímu řízení.
Krajský soud v Ústí nad Labem (dále také „krajský soud“) napadeným rozsudkem zamítl
žalobu na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného, kterou se žalobce domáhal uložení
povinnosti žalovanému umožnit žalobci nahlédnout do usnesení uvedených v zápise schůze rady
města Roudnice nad Labem konané dne 9. 11. 2011 a jejich příloh a podkladů, které jsou součástí
přijatých usnesení nebo na základě kterých rada rozhodovala.
Krajský soud při svém rozhodování vyšel z toho, že žalovaný uznal své pochybení
ze dne 19. 12. 2012, kdy žalobci umožnil toliko nahlížet do usnesení rady města konané
dne 9. 11. 2011. Ve smyslu ust. §16 odst. 2 písm. e) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (dále jen
„obecní zřízení“) má občan obce právo nahlížet do usnesení rady města a také do všech jejich
příloh a podkladů, které jsou součástí přijatých usnesení nebo na základě kterých rada města
rozhodovala. Žalobce se nemůže s úspěchem dovolávat soudní ochrany, když zásah již netrvá
a nic nenasvědčuje tomu, že by hrozilo jeho opakování. Zjištěné pochybení žalovaného
se nepromítlo do výroku rozsudku, neboť žalobce se nedomáhal určení, že projednávaný zásah
byl nezákonný. Nezákonný zásah nepředstavuje ani to, že žalovaný pořizuje opisy usnesení
ze zápisu jednání rady města, které následně předkládá občanům města k jejich žádostem
o nahlédnutí do usnesení rady města. Občan obce má podle ust. §16 odst. 2 písm. e) obecního
zřízení přístup pouze k usnesením rady obce, nikoliv však i k zápisům z jednání rady obce.
Jestliže má žalobce pochybnosti o tom, zda pořízené opisy dotyčných usnesení nejsou zfalšovány
či vadně přepsány, nic mu nebrání v tom, aby si tuto skutečnost prověřil nahlédnutím do zápisu
z jednání rady obce v režimu informačního zákona. Nezákonný zásah nepředstavuje ani to,
že tajemník žalovaného odmítl rozhodnutím ze dne 26. 10. 2012, č. j. KS/OT/26876/I-
42/2012/2, žalobci poskytnout informaci ohledně odměn ředitelů příspěvkových organizací.
Soudní ochrana v rámci řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu
je ve vztahu k žalobě proti rozhodnutí správního orgánu koncipována subsidiárně, a proto nalézá
uplatnění pouze tam, kde tvrzený zásah není rozhodnutím. Žalovaný se nedopustil žádného
pochybení, pokud na základě incidentu ze dne 19. 12. 2012 nevyhotovil usnesení o odmítnutí
nahlédnutí do zápisu z jednání, popř. usnesení rady města a na místo toho vyhotovil pouze úřední
záznam. Krajský soud proto žalobu jako nedůvodnou zamítl.
Proti tomuto rozsudku krajského soudu podal žalobce jako stěžovatel (dále jen
„stěžovatel“) v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodů podřaditelných pod ustanovení §103
odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Stěžovatel namítl, že se dne 16. 5. 2013 dostavil k žalovanému, aby si ověřil nový náhled
s nastolením nové praxe, ale bylo mu odepřeno nahlížet do originálu usnesení, která jsou součástí
zápisu schůze rady města, a do příloh a podkladů, které jsou součástí přijatých usnesení nebo
na základě kterých rada rozhodovala. Protože usnesení rady města jsou součástí zápisu jednání
rady města podle ust. §101 odst. 3 obecního zřízení, nezbylo stěžovateli než nahlédnout
do přijatých usnesení, která jsou vždy uvedena v zápisu z jednání rady města. To, že jsou jednání
rady neveřejná, neznamená, že jsou tajná. Právě proto, že usnesení jsou vždy součástí zápisu rady
obce, je logické, že musí občan nahlédnout do celého zápisu. Přijatá usnesení jako samostatný
výpis se bez zápisu nevyhotovují, protože to zákon o obcích nepřikazuje. Žalovaný nezákonně
vyhotovuje jakýsi výtah, výpis ze zápisu z jednání rady. Tento postup odporuje obecnímu zřízení.
Podle ust. §101 odst. 3 obecního zřízení se v zápise vždy uvedou přijatá usnesení. Zápis
ze schůze rady obce musí být uložen u obecního úřadu k nahlédnutí. Stěžovatel má právo
nahlédnout do usnesení, která jsou součástí zápisu schůze rady města, aby zjistil, jakým způsobem
rada obce zabezpečuje plnění zastupitelstvem přijatých usnesení a také jakým způsobem
připravuje návrhy pro jednání zastupitelstva. Může si nahlédnutím do originálu usnesení ověřit,
jak jednají radní, jaké mají připomínky a návrhy. Z nich si ověří, jakého radního bude
v budoucích volbách volit. Zákazem nahlédnutí do originálu usnesení je mu znemožněno ověřit
si, jak se chovají radní, a kontrolovat činnost rady obce. Protože žalovaný toto právo stěžovateli
i ostatním občanům odepírá, neexistuje kontrola ze strany občanů, čehož důkazem je obrovská
zadluženost města. Stěžovatel proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek
krajského soudu, a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti odkázal na svá dřívější podání.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadený rozsudek krajského soudu
v souladu s ustanovením §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil
stěžovatel v podané kasační stížnosti, a dospěl k závěru, že kasační stížnost není opodstatněná.
Předně Nejvyšší správní soud poznamenává, že nepřihlížel ke skutečnostem, které se měly
podle stěžovatele odehrát dne 16. 5. 2013, kdy opět u žalovaného požádal o nahlédnutí
do požadovaných dokumentů. Podle ust. §109 odst. 5 s. ř. s. totiž Nejvyšší správní soud
nepřihlíží ke skutečnostem, které stěžovatel uplatnil poté, kdy bylo vydáno napadené rozhodnutí.
Smyslem tohoto omezení je zamezit situaci, kdy by Nejvyšší správní soud rozhodoval
o kvantitativně i kvalitativně bohatším návrhu stěžovatele, než o jakém mohl rozhodovat soud
v předchozím řízení (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 9. 2004,
č. j. 1 Azs 34/2004 - 49, č. 419/2004 Sb. NSS; všechna zde citovaná rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz).
Stěžovatel se poukazem na nové skutečnosti snažil doložit, že krajský soud učinil
nesprávný závěr o tom, že tvrzený zásah netrvá. To ovšem mohl učinit samotným poukazem
na to, že krajský soud pro takový závěr neučinil dostatečná skutková zjištění. Krajský soud totiž
vycházel pouze a jen z tvrzení žalovaného, že od své praxe ustoupil. Především by však bylo
možné krajskému soudu vytknout, že učinil závěr o tom, že zásah netrvá, ačkoliv zároveň
uzavřel, že postup žalovaného nebyl nezákonný. Nejednalo-li se o postup nezákonný,
nenaplňoval definiční znaky pojmu nezákonný zásah ve smyslu ust. §82 s. ř. s., a žaloba měla být
již z tohoto důvodu zamítnuta (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 16. 12. 2008, č. j. 8 Aps 6/2007 - 247, č. 1773/2009 Sb. NSS). Nebylo již proto na místě
zkoumat, zda tento postup (označovaný v žalobě jako nezákonný zásah) trvá či nikoliv.
Jelikož mělo být zjištění krajského soudu o tom, že postup žalovaného není nezákonným
zásahem, primárním důvodem pro zamítnutí žaloby, mohla by být kasační stížnost důvodná
pouze v případě, že by tento závěr byl nesprávný. Nejvyšší správní soud však neshledal
důvodnými stížní námitky směřující proti tomuto závěru.
Nezákonný zásah spatřoval stěžovatel v tom, jakým způsobem žalovaný naložil s jeho
ústní žádostí ze dne 19. 12. 2012 o nahlédnutí do usnesení rady města Roudnice nad Labem,
přijatých na zasedání ze dne 9. 11. 2011 se všemi přílohami a o pořízení fotokopií těchto
dokumentů. Žalovaný totiž žádosti nevyhověl zcela a umožnil stěžovateli nahlédnutí a pořízení
fotokopií pouze ve vztahu k usnesením rady města a zápisu z jednání rady města
v anonymizované podobě. O částečném nevyhovění žádosti žalovaný nerozhodl a pouze sepsal
úřední záznam.
Nejvyšší správní soud se s krajským soudem shoduje v závěru, že postup žalovaného byl
v souladu se zákonem a nemohlo se tudíž jednat o nezákonný zásah.
Především je nutno poznamenat, že jednání rady obce vedoucí k přijetí usnesení,
které nemá povahu rozhodnutí, jímž se zakládají, mění nebo ruší práva anebo povinnosti
jmenovitě určené osoby nebo jímž se prohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti má
anebo nemá, není správním řízením ve smyslu ust. §9 správního řádu. V důsledku toho není
o takovém jednání rady obce veden správní spis. Ačkoliv ust. §17 a 38 správního řádu výslovně
nestanoví, že správní spis je veden pouze ve správním řízení, tato skutečnost vyplývá mimo jiné
ze zařazení těchto ustanovení do části druhé správního řádu nazvané „Obecná ustanovení
o správním řízení“. Tento závěr lze vyčíst i z kontextu ust. §38 správního řádu, který hovoří
o účastnících, tj. účastnících řízení. Ustanovení §38 odst. 5 správního řádu proto nemůže přímo
dopadat na situaci nahlížení do usnesení rady obce, jejich příloh a podkladů či do zápisu o jednání
rady obce.
Podle ust. §16 odst. 2 písm. e) obecního zřízení občan obce, který dosáhl věku 18 let, má
právo nahlížet do rozpočtu obce a do závěrečného účtu obce za uplynulý kalendářní rok,
do usnesení a zápisů z jednání zastupitelstva obce, do usnesení rady obce, výborů zastupitelstva
obce a komisí rady obce a pořizovat si z nich výpisy.
Nahlédnutí do dokumentů je přitom jednou z forem poskytování informací
(viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 12. 2006, č. j. 5 As 3/2006 - 70,
ze dne 27. 6. 2012, č. j. 9 Ans 7/2012 - 56, nebo ze dne 13. 8. 2008, č. j. 2 As 38/2007 - 78).
Ust. §16 odst. 2 písm. e) obecního zřízení tedy upravuje specifický případ poskytování informací.
Specifický je okruhem oprávněných osob, povinných osob, poskytovaných informací i formy
poskytování. Neupravuje však již samotný proces poskytování těchto informací. Jak již Nejvyšší
správní soud opakovaně vyslovil (viz rozsudky ze dne 15. 10. 2010, č. j. 2 Ans 7/2010 - 175, nebo
ze dne 19. 2. 2013, č. j. 8 Aps 5/2012 - 47), je-li povinnému subjektu uloženo poskytovat některé
informace podle informačního zákona, pak má podle stejné procesní úpravy poskytovat
i informace, jejichž poskytnutí mu ukládá jiný právní předpis, který sám proces jejich poskytování
nijak neupravuje. Povaha povinného subjektu podle informačního zákona mu totiž umožňuje,
aby plnil všechny své procesní povinnosti, které z tohoto zákona plynou. Není přitom pochyb
o tom, že žalovaný je povinným subjektem podle informačního zákona (viz jeho ust. §2 odst. 1).
Postup při nahlížení do dokumentů podle ust. §16 odst. 2 písm. e) obecního zřízení (včetně
postupu při nevyhovění žádosti o nahlížení apod.) se tedy řídí informačním zákonem.
Výše uvedené má za následek, že bez ohledu na to, zda oprávněná osoba žádá
o informace v režimu ust. §16 odst. 2 písm. e) obecního zřízení či v režimu obecné úpravy
informačního zákona, je procesní postup jednotný a řídí se příslušnými ustanoveními
informačního zákona. Není přitom povinností žadatele o informace právně kvalifikovat, podle
jaké zákonné normy se domáhá informace na povinném subjektu. Je naopak úkolem povinného
subjektu posoudit, o jaké informace se ve skutečnosti jedná a podle kterého právního předpisu
má postupovat při jejich poskytnutí, případně jejich odepření (viz rozsudky Nejvyššího správního
soudu ze dne 15. 10. 2010, č. j. 2 Ans 7/2010 - 175, nebo ze dne 19. 2. 2013,
č. j. 8 Aps 5/2012 - 47, dostupné na www.nssoud.cz).
Ustanovení §16 odst. 2 písm. e) obecního zřízení poskytuje právní základ pro nahlížení
do usnesení rady obce. Nelze však na základě něj nahlížet do zápisů z jednání rady obce
(z této skutečnosti vychází i rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 8. 2005,
č. j. 6 As 40/2004 - 62, č. 711/2005 Sb. NSS). Citované ustanovení totiž například výslovně
hovoří o nahlížení do usnesení a zápisu z jednání zastupitelstva obce, kdežto v případě rady obce
uvádí pouze možnost nahlížení do jejích usnesení. Pod pojmem „usnesení rady obce“ je přitom
nutno chápat i přílohy, na které toto usnesení odkazuje. Pokud však jde o jiné podklady
pro jednání a hlasování rady obce, ty již nelze považovat za součást usnesení, a sdílí tudíž stejný
režim jako zápis z jednání zastupitelstva obce. Žádost o nahlédnutí do nich, respektive o sdělení
informací v nich obsažených, podléhá výlučně režimu informačního zákona.
Samotný proces poskytování informací (jakoukoliv formou, včetně nahlížení
do dokumentů) nebo jejich odepření se tedy v případě usnesení rady obce, jejich příloh
a podkladů i zápisů z jejích jednání vždy řídí informačním zákonem. Uvedené rozlišování
právního základu tedy není z procesního hlediska pro žadatele nijak významné. Určení právního
základu je navíc úkolem povinného subjektu.
V nyní projednávané věci měl tedy sám žalovaný vyhodnotit, že žádost stěžovatele
o nahlédnutí do dokumentů je částečně žádostí podle ust. §16 odst. 2 písm. e) obecního zřízení
a částečné žádostí podle informačního zákona, a ve vztahu k oběma částem měl postupovat
podle informačního zákona. Nelze sice říci, že by byl žalovanému zcela zřejmý tento dvojí režim
žádosti stěžovatele, nicméně postup žalovaného odpovídá procesní úpravě obsažené
v informačním zákonu.
Stěžovatel totiž požádal o nahlédnutí do příslušných dokumentů ústně. V situaci,
kdy žalovaný této žádosti plně nevyhověl, jednal v režimu ust. §13 odst. 2 informačního zákona.
Podle něj, „[n]ení-li žadateli na ústně podanou žádost informace poskytnuta anebo nepovažuje-li žadatel
informaci poskytnutou na ústně podanou žádost za dostačující, je třeba podat žádost písemně.“ Toto
ustanovení tedy stanoví zvláštní pravidlo pro ústní žádost o poskytnutí informace. Ačkoliv
informační zákon výslovně umožňuje podání žádosti také ústně, vyjímá v takovém případě
postup povinného subjektu ze standardního formalizovaného režimu a pro případ
nespokojenosti žadatele s vyřízením jeho žádosti po něm požaduje, aby podal žádost písemně.
Teprve o písemné žádosti lze vést formalizovaný proces a například vyzývat žadatele k doplnění
či upřesnění žádosti či rozhodovat o odložení žádosti nebo jejím odmítnutí. Ústní žádost nemůže
být podkladem pro vydání jakéhokoliv rozhodnutí (shodný názor zastává i odborná literatura,
viz např. Furek, A.; Rothanzl, L. Zákon o svobodném přístupu k informacím a předpisy související.
Komentář. 2. aktualizované a rozšířené vydání. Praha : Linde, 2012, s.541-542; Kužílek, O.;
Žantovský, M. Svoboda informací. Svobodný přístup k informacím v právním řádu České republiky.
Praha : Linde, 2002, s. 41; dále srov. ust. §6 odst. 2 instrukce Ministerstva spravedlnosti
č. 13/2008-SOSV-SP, kterou se provádějí některá ustanovení zákona č. 106/1999 Sb.,
o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů; nebo čl. 9 odst. 1
metodického pokynu ke sjednocení postupu orgánů veřejné správy při zajištění práva fyzických
a právnických osob na poskytnutí informací podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném
přístupu k informacím, schváleného usnesením Vlády České republiky č. 875 + 2P
ze dne 6. 9. 2000, dostupného na http://kormoran.vlada.cz).
Lze uzavřít, že žalovaný na základě ústní žádosti stěžovatele jednal plně v souladu
s ust. §13 odst. 2 informačního zákona. Nebyl-li stěžovatel spokojen s vyřízením své žádosti, měl
podle ust. §13 odst. 2 informačního zákona podat žádost písemně. Teprve v případě, že by
žalovaný s následnou písemnou žádostí naložil v rozporu se zákonem, bylo by možné jeho
postup hodnotit jako nezákonný, ať již ve formě nečinnosti, nezákonného zásahu či
nezákonného rozhodnutí. Požadavkům dobré správy by jistě odpovídalo, kdyby žalovaný
stěžovatele poučil o nutnosti podat podle ust. §13 odst. 2 informačního zákona žádost písemně,
nicméně absence takového poučení nemůže nic měnit na závěru, že postup žalovaného nebyl
nezákonným zásahem ve smyslu ust. §82 s. ř. s.
Stejně tak až na základě písemné žádosti by bylo na místě hodnotit, zda je či není
v souladu se zákonem postup žalovaného, který umožní stěžovateli nahlédnout pouze do výpisu
přijatých usnesení, který stěžovatel považuje za nezákonný. Totéž platí pro posouzení námitky,
že žalovaný svým postupem znemožňuje stěžovateli kontrolovat činnost rady obce, respektive
jednotlivých radních. Posouzení těchto otázek se totiž odvíjí od obsahu žádosti. Pokud lze
očekávat, že přezkumný orgán (včetně soudu) nebude moci zcela přesně rekonstruovat obsah
podané ústní žádosti, je zcela legitimní, požaduje-li právní úprava po žadateli podání písemné
žádosti.
Jelikož postup žalovaného nebyl nezákonným zásahem ve smyslu ust. §82 s. ř. s., byla
žaloba krajským soudem správně zamítnuta. Přezkum závěru krajského soudu, že tento zásah již
netrvá, by byl za daného stavu nadbytečný. Tento závěr by mohl být až sekundárním důvodem
pro zamítnutí žaloby.
I když se náhled Nejvyššího správního soudu na povahu ústní žádosti stěžovatele
částečně liší od náhledu krajského soudu, výrok jeho rozsudku stojí na důvodech, které v řízení
před Nejvyšším správním soudem v podstatné míře obstály (srov. usnesení rozšířeného senátu
ze dne 14. 4. 2009, č. j. 8 Afs 15/2007 - 75, č. 1865/2009 Sb. NSS).
S ohledem na výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost je
nedůvodná, a proto ji zamítl (§110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.).
Ve věci rozhodl v souladu s §109 odst. 2 s. ř. s., podle něhož rozhoduje Nejvyšší správní
soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání, když neshledal důvody pro jeho nařízení.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ustanovení §60 odst. 1, věta první ve spojení
s §120 s. ř. s. Stěžovatel ve věci úspěch neměl, a nemá proto právo na náhradu nákladů řízení.
Úspěšnému žalovanému pak podle obsahu spisu žádné náklady v řízení o kasační stížnosti
před soudem nevznikly. Nejvyšší správní soud proto rozhodl tak, že žádný z účastníků nemá
právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Soudní poplatek za kasační stížnost činil podle položky č. 19 sazebníku soudních
poplatků (příloha k zákonu č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů;
dále jen „zákon o soudních poplatcích“) částku 5.000 Kč. Jelikož stěžovatel v řízení o kasační
stížnosti zaplatil soudní poplatek celkem ve výši 10.000 Kč (5.000 Kč převodem na účet soudu
dne 25. 6. 2013 a posléze dalších 5.000 Kč kolky na podání ze dne 9. 8. 2013), rozhodl Nejvyšší
správní soud o vrácení přeplatku soudního poplatku ve výši 5.000 Kč stěžovateli (ust. §10
odst. 1, věta druhá zákona o soudních poplatcích).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 12. září 2013
JUDr. Jaroslav Hubáček
předseda senátu