ECLI:CZ:NSS:2013:7.AS.135.2012:37
sp. zn. 7 As 135/2012 - 37
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce:
KOMTERM, a. s., se sídlem Bělehradská 55/15, Praha 4, zastoupený Mgr. Lukášem Nývltem,
advokátem se sídlem Václavské náměstí 832/19, Praha 1, proti žalovanému: Krajský úřad
Moravskoslezského kraje, se sídlem 28. října 117, Ostrava - Moravská Ostrava a Přívoz,
za účasti osoby zúčastněné na řízení: TEPLO Kopřivnice, s. r. o., se sídlem Štefánikova 1163,
Kopřivnice, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Ostravě
ze dne 21. 6. 2012, č. j. 22 A 74/2012 – 16,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Krajský soud v Ostravě usnesením ze dne 21. 6. 2012, č. j. 22 A 74/2012 – 16, odmítl
žalobu podanou žalobcem (dále jen „stěžovatel“) proti závaznému stanovisku Krajského úřadu
Moravskoslezského kraje (dále jen „krajský úřad“) ze dne 8. 3. 2012, č. j. MSK 215902/2011,
které bylo vydáno podle ust. §17 odst. 1 písm. b) a §48 odst. 1 písm. r) zákona č. 86/2002 Sb.,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně ovzduší“), k umístění stavby středního
spalovacího stacionárního zdroje znečišťování ovzduší v rámci stavby „Kombinovaná výroba
elektřiny a tepla Kopřivnice.“ Krajský soud v odůvodnění usnesení uvedl, že napadené závazné
stanovisko není rozhodnutím ve smyslu ust. §65 s. ř. s. a jako takové je vyloučeno
ze samostatného soudního přezkoumání. Vyšel z toho, že je závazným stanoviskem ve smyslu
ust. §149 zákona č. 500/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), které je
svou povahou tzv. subsumovaným správním aktem, jež nepodléhá samostatně soudnímu
přezkumu. Poukázal přitom na vývoj judikatury ve vztahu k soudní přezkoumatelnosti závazných
stanovisek, a to včetně nejnovější judikatury Nejvyššího správního soudu, která dospěla
k právnímu názoru, že závazná stanoviska vydaná podle ust. §149 správního řádu nejsou
rozhodnutími ve smyslu ust. §67 správního řádu ani §65 s. ř. s., neboť sama o sobě nezakládají,
nemění, neruší nebo závazně neurčují práva nebo povinnosti, a soudní přezkum jejich obsahu
přichází v úvahu až v rámci konečného rozhodnutí.
Proti tomuto usnesení podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodů
uvedených v ust. §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. V kasační stížnosti stěžovatel namítal,
že v žalobě vymezil, z jakých skutkových a právních důvodů považuje napadené závazné
stanovisko za nezákonné, a zároveň uvedl důvody, ze kterých dovozuje, že samostatný soudní
přezkum napadeného závazného stanoviska je přípustný a možný. Tyto důvody však krajský soud
zcela pominul a rozhodl podle svého uvážení. Stěžovatel dále označil napadené usnesení
krajského soudu za nepřezkoumatelné, neboť z jeho odůvodnění není zřejmé, z jakého důvodu
soud považuje jeho názory uvedené v žalobě za nesprávné. Stěžovatel s odkazy na vybranou
judikaturu Nejvyššího správního soudu (usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 10. 2008,
č. j. 8 As 47/2005 - 86, a č. j. 6 As 7/2005 - 97, rozsudek ze dne 13. 8. 2009, 7 As 43/2009 - 52,
rozsudek ze dne 30. 1. 2009, č. j. 2 As 41/2008 - 77 a rozsudek ze dne 14. 5. 2009,
č. j. 1 As 20/2009 - 70) setrval na názoru uvedeném v žalobě, že závazná stanoviska jsou
samostatně soudně přezkoumatelná. Z těchto důvodů stěžovatel navrhl, aby napadené usnesení
bylo zrušeno a věc byla vrácena krajskému soudu k dalšímu řízení.
Krajský úřad ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že jednotlivé námitky stěžovatele
nelze považovat za námitky, které vedou k závěru o nezákonnosti napadeného usnesení. Závazná
stanoviska vydaná podle zákona o ochraně ovzduší jsou závaznými stanovisky podle ust. §149
odst. 1 správního řádu, a tudíž krajský soud správně žalobu odmítl, neboť samostatně jsou tato
závazná stanoviska ze soudního přezkumu vyloučena. V této souvislosti odkázal na rozsudek
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 8. 2009, č. j. 2 As 75/2009 – 113.
Rozšířený senát v citovaném rozsudku dospěl k závěru, že závazné stanovisko vydané
podle ust. §149 správního řádu není samostatně přezkoumatelným rozhodnutím ve smyslu
§65 s. ř. s. Vzhledem k tomu, že je ale závazným podkladem pro konečné rozhodnutí, je soudní
ochrana před jeho zprostředkovanými dopady (účinky) umožněna v rámci přezkumu konečného
rozhodnutí ve smyslu ust. §75 odst. 2 s. ř. s. Krajský úřad v plném rozsahu odkázal
na odůvodnění napadeného usnesení a na spis. Na základě uvedených skutečností navrhl,
aby kasační stížnost byla jako nedůvodná zamítnuta.
Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě podané kasační stížnosti napadené
usnesení v souladu s ust. §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil
stěžovatel v podané kasační stížnosti, a přitom sám neshledal vady uvedené v odstavci 4,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Spornou právní otázkou v projednávané věci je, zda závazná stanoviska ve smyslu
ust. §149 správního řádu podléhají samostatně soudnímu přezkumu v řízení podle §65
a násl. s. ř. s.
Nejvyšší správní soud se otázkou přezkoumatelnosti závazných stanovisek soudem
zabýval již v usnesení ze dne 28. 4. 2004, č. j. 7 A 90/2001 - 98, v němž dospěl k závěru,
že závazné stanovisko je úkonem správního orgánu, jímž nedošlo k založení, změně, zrušení či
závaznému určení povinností. Nevyloučil ovšem, že i taková podkladová rozhodnutí mohou
citelně, byť nepřímo, zasáhnout do práv účastníků. Návazně byly uplatňovány i odlišné právní
názory, což mimo jiné souviselo i s tehdejší diferencovanou právní úpravou závazných
stanovisek, a to zejména co do jejich formy. Ke sjednocení rozdílných názorů ve vztahu
k závazným stanoviskům podle úpravy před nabytím účinnosti správního řádu došlo usnesením
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 - 86,
se závěrem, že „závazné stanovisko, jako je kupříkladu souhlas (či nesouhlas) orgánu ochrany přírody
a krajiny k povolení stavby vydaný podle §44 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění
pozdějších předpisů, je správním rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., a podléhá samostatnému přezkumu
ve správním soudnictví“.
Správní řád s účinností od 1. 1. 2006 obsahuje obecnou úpravu závazných stanovisek,
resp. úpravu rozhodnutí podmíněných závazným stanoviskem, na což navázala změna řady
právních předpisů obsahujících úpravu závazných stanovisek. S ohledem na tyto změny v právní
úpravě se také měnil i pohled na soudní přezkoumatelnost závazných stanovisek. Za tohoto
právního stavu se otázkou samostatné přezkoumatelnosti závazných stanovisek soudem
(ve smyslu jejich úpravy po nabytí účinnosti správního řádu) opět zabýval rozšířený senát
Nejvyššího správního soudu, a ten v rozsudku ze dne 23. 8. 2011, č. j. 2 As 75/2009 - 113 dospěl
k názoru vyjádřenému v právní větě: „Závazná stanoviska vydaná dle §149 správního řádu z roku 2004
nejsou rozhodnutím ve smyslu §67 správního řádu ani §65 s. ř. s., neboť sama o sobě nezakládají, nemění,
neruší nebo závazně neurčují práva nebo povinnosti. Soudní přezkum jejich obsahu je v souladu s čl. 36 odst. 2
Listiny základních práv a svobod umožněn až v rámci konečného rozhodnutí dle §75 odst. 2 s. ř. s.“
Stěžovatel v kasační stížnosti především namítal, že krajský soud zcela pominul jeho
žalobní důvody a rozhodl podle svého uvážení. Tento stížní bod neshledal Nejvyšší správní soud
důvodným. Krajský soud se nejprve zabýval otázkou existence podmínek řízení, a v rámci tohoto
posouzení dospěl k závěru, že napadené „rozhodnutí“, vydané podle ust. §17 odst. 1 písm. b)
zákona o ochraně ovzduší, je závazným stanoviskem ve smyslu ust. §149 správního řádu, a toto
stanovisko jako takové je tzv. subsumovaným aktem, který je vyloučen ze samostatného
soudního přezkoumání. Tento právní názor krajský soud argumentačně podpořil odkazy
na judikaturu, zejména odkazem na rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 23. 8. 2011, č. j. 2 As 75/2009 - 113, se závěrem, že v posuzované věci neshledal žádné
skutkové ani právní důvody, pro které by se od této judikatury Nejvyššího správního soudu
odchýlil. Za tohoto stavu věci se krajský soud již nezabýval žalobními námitkami, které se týkaly
merita věci, a žalobu odmítl. Nejvyšší správní soud se se závěrem krajského soudu ztotožňuje
a v napadeném usnesení neshledává ani nesprávné posouzení právní otázky soudem,
ani namítanou nepřezkoumatelnost. S ohledem na citované usnesení rozšířeného senátu považuje
Nejvyšší správní soud odůvodnění napadeného usnesení za dostatečné. K tomu
srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 9. 2008, č. j. 6 Ads 94/2007 – 73,
v němž bylo vysloveno, že „Smysl citace judikatury spočívá v argumentačním využití závěrů již vyřčených
uznávanou autoritou soudního typu a v možnosti z toho plynoucí, spočívající ve zkrácení vlastního odůvodnění.“
K argumentaci judikaturou, kterou stěžovatel citoval jak v žalobě, tak v kasační stížnosti,
je třeba uvést, že tato je překonána judikaturou novější, o níž se opírá napadené usnesení, a tuto
stěžovatel zcela pominul.
Krajský soud tedy správně posoudil, že závazné stanovisko vydané podle ust. §17 odst. 1
písm. b) zákona o ochraně ovzduší je závazným stanoviskem jak je má na mysli ust. §149
správního řádu a není samostatně přezkoumatelným rozhodnutím ve smyslu ust. §65 s. ř. s.
Žalobu tedy důvodně odmítl podle ust. §46 odst. 1 písm. d) ve spojení s §70 písm. a) s. ř. s.
Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost důvodnou,
a proto ji podle ust. §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl bez jednání postupem podle ust. §109
odst. 2 s. ř. s., podle kterého o kasační stížnosti rozhoduje zpravidla bez jednání.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ust. §60 odst. 1 věta první ve spojení
s §120 s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný
úspěch právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi,
který ve věci úspěch neměl. Nejvyšší správní soud žádnému z účastníků náhradu nákladů
nepřiznal, protože stěžovatel v řízení úspěch neměl a krajskému úřadu žádné náklady s tímto
řízením nevznikly.
Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení, neboť jí soudem
nebyla uložena žádná povinnost, v souvislosti s níž by jí náklady vznikly, a ani právo na náhradu
řízení neuplatnila (§60 odst. 5 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 23. května 2013
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu