ECLI:CZ:NSS:2013:7.AS.28.2013:35
sp. zn. 7 As 28/2013 - 35
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Hubáčka
a soudců JUDr. Elišky Cihlářové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobkyně: Unitech
Marketing, s. r. o., se sídlem Pacovská 871/27, Praha 4, zastoupena JUDr. Valerií Vodičkovou,
advokátkou se sídlem Vodičkova 40, Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo průmyslu
a obchodu, se sídlem Na Františku 32, Praha 1, v řízení o kasační stížnosti žalovaného
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 26. 3. 2013, č. j. 10 A 45/2011 – 126,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný je p o v i n n e n zaplatit žalobkyni na náhradě nákladů řízení částku
4.114 Kč do tří dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupkyně žalobkyně
JUDr. Valerie Vodičkové, advokátky.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalovaný, Ministerstvo průmyslu a obchodu, domáhá
u Nejvyššího správního soudu vydání rozsudku, kterým by byl zrušen rozsudek Městského soudu
v Praze ze dne 26. 3. 2013, č. j. 10 A 45/2011 – 126, a věc vrácena tomuto soudu k dalšímu
řízení.
Městský soud v Praze (dále také „městský soud“) napadeným rozsudkem zrušil
rozhodnutí ministra průmyslu a obchodu ze dne 20. 1. 2011, č. j. 40680/10/07400/01000
(o zamítnutí rozkladu a potvrzení prvostupňového usnesení), a jemu předcházející prvostupňové
usnesení Ministerstva průmyslu a obchodu, Licenční správy ze dne 6. 10. 2010, č. j. 35165/2010,
a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Prvostupňovým usnesením bylo zastaveno řízení
o žádosti žalobkyně o individuální vývozní povolení pro vývoz 100 ks optických monokulárních
dalekohledů mini U-14 s příslušenstvím do Malajsie z důvodu, že se jedná o žádost zjevně právně
nepřípustnou. Podle názoru žalovaného je totiž vyvážené zboží vojenským materiálem ve smyslu
ust. §5 zákona č. 38/1994 Sb., o zahraničním obchodu s vojenským materiálem a o doplnění
zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších
předpisů, a zákona č. 140/1961 Sb., trestní zákon, ve znění pozdějších předpisů, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon o obchodu s vojenským materiálem“), a nelze tudíž
postupovat podle zákona č. 594/2004 Sb., jímž se provádí režim Evropských společenství
pro kontrolu vývozu, přepravy, zprostředkování a tranzitu zboží dvojího užití, ve znění
pozdějších předpisů.
Městský soud v napadeném rozsudku předeslal, že řízení o žádosti žalobkyně nemělo být
zastaveno z důvodu, že žádost je zjevně právně nepřípustná, nýbrž měla být žádost věcně
projednána. Vzhledem k tomu, že žalobkyně na tuto vadu nepoukazovala, nemohla být důvodem
pro zrušení napadeného rozhodnutí. Ministerstvo průmyslu a obchodu je zákonem o obchodu
s vojenským materiálem zmocněno, aby vyhláškou stanovilo seznam vojenského materiálu
[konkrétně jde o vyhlášku č. 332/2009 Sb., o provedení některých ustanovení zákona
č. 38/1994 Sb., o zahraničním obchodu s vojenským materiálem a o doplnění zákona
č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů,
a zákona č. 140/1961 Sb., trestní zákon, ve znění pozdějších předpisů, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „prováděcí vyhláška“)]. Při tom je však vázáno zněním zákona a nemůže
zákonnou definici vojenského materiálu (ust. §5 odst. 1 zákona o obchodu s vojenským
materiálem) rozšiřovat. Pokud by takto postupovalo, překročilo by své zákonné zmocnění a soud
by takovým prováděcím předpisem nebyl vázán. Samo uvedení výrobku v příloze č. 1 prováděcí
vyhlášky nečiní z výrobku vojenský materiál, pokud nejde o zboží odpovídající zákonné definici.
Uvedený závěr lze podpořit dalšími dvěma argumenty. Pokud by žalovaný vykládal text prováděcí
vyhlášky konzistentně, musel by s ohledem na položku SVMe 15 přílohy č. 1 považovat
za vojenský materiál jakékoli kamery a fotopřístroje, což je závěr zjevně absurdní. Druhým
argumentem je srovnání textu s nyní účinnou vyhláškou č. 210/2012 Sb., podle níž jsou
vojenským materiálem jen takové kamery, fotopřístroje a zařízení k zesilování obrazu, která jsou
určena speciálně pro vojenské účely. Za účinnosti této vyhlášky by tak projednávaný spor vůbec
nemohl vzniknout. Žalovaný se nezabýval otázkou, zda jsou předmětné výrobky zkonstruovány
nebo přizpůsobeny pro použití v ozbrojených silách či bezpečnostních sborech nebo hromadně
užívány v těchto složkách k zabezpečení úkolů obrany a bezpečnosti státu. Spokojil se závěrem,
že jde o výrobky výslovně uvedené pod položkou SVMe 15, písm. c) přílohy č. 1 k prováděcí
vyhlášce. Rozhodnutí je tak založeno na chybném výkladu právních předpisů. Městský soud
proto žalobou napadené rozhodnutí i jemu předcházející prvostupňové usnesení zrušil, a věc
vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Proti tomuto rozsudku městského soudu podal žalovaný jako stěžovatel (dále jen
„stěžovatel“) v zákonné lhůtě kasační stížnost, kterou výslovně opřel o ustanovení §103 odst. 1
písm. a) s. ř. s.
Stěžovatel namítl, že primárně posuzoval předmětné výrobky dle zákonné definice
v ust. §5 odst. 1 zákona o obchodu s vojenským materiálem. Zákon pojem „vojenské použití“
nespecifikuje, a proto je nezbytné posuzovat takový výrobek ze všech možných hledisek,
aby se zabránilo zneužití. Předmětné výrobky mohou být součástí jiného materiálu, který je
vojenským materiálem (různé typy střelných zbraní), a to i za předpokladu určitých úprav
takových zařízení. Takový předpoklad zde existuje a stěžovatel k němu přihlížel. Stěžovatel
nekvalifikoval předmětné výrobky jako vojenský materiál pouze z toho důvodu, že je obsažen
v příloze č. 1 prováděcí vyhlášky. Naopak nejprve zkoumal naplnění zákonné definice. Posléze
závěr opřel i o výklad prováděcí vyhlášky. Městský soud neuvedl, v čem stěžovatel překročil své
zákonné zmocnění. Předmětné výrobky spadají pod zesilovače obrazu druhé generace
a na takové se musí nahlížet jako na vojenský materiál. Stěžovatel proto navrhl, aby Nejvyšší
správní soud zrušil napadený rozsudek městského soudu, a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu
řízení.
Žalobkyně ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že se ztotožňuje se závěry
městského soudu, a zopakovala svou žalobní argumentaci.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadený rozsudek městského soudu
v souladu s ustanovením §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil
stěžovatel v podané kasační stížnosti, a dospěl k závěru, že kasační stížnost není opodstatněná.
V projednávané věci je především spor o to, zda stěžovatel v žalobou napadeném
rozhodnutí řádně vyložil ust. §5 odst. 1 zákona o obchodu s vojenským materiálem.
Podle ust. §5 odst. 1 zákona o obchodu s vojenským materiálem vojenským materiálem
pro účely tohoto zákona jsou: a) výrobky, jejich součásti a náhradní díly, které jsou vzhledem
ke svým charakteristickým technicko-konstrukčním vlastnostem posuzovány jako zkonstruované
nebo přizpůsobené pro použití v ozbrojených silách nebo bezpečnostních sborech, nebo jsou
hromadně v těchto složkách užívány k zabezpečení úkolů obrany a bezpečnosti státu, b) stroje,
zařízení, investiční celky, technologie, programové vybavení, technická dokumentace nebo
návody vyrobené, upravené, vybavené, zkonstruované nebo přizpůsobené pro vojenské použití,
zejména pro vývoj, výrobu, kontrolu a zkoušení dalších výrobků, jejich součástí a náhradních dílů
uvedených v písmenu a).
Podle ust. §5 odst. 2 zákona o obchodu s vojenským materiálem vojenským materiálem
se pro účely tohoto zákona rozumí i služby poskytované v souvislosti s vojenským materiálem
uvedeným v odstavci 1, zejména provádění oprav, úprav, jakož i poskytování informací, vysílání
a přijímání odborníků za účelem výzkumu, vývoje, konstrukce, výroby, úprav, oprav, údržby,
použití a ovládání vojenského materiálu.
Podle ust. §5 odst. 3 zákona o obchodu s vojenským materiálem seznam vojenského
materiálu podle předcházejících odstavců stanoví prováděcí předpis na základě Společného
seznamu vojenského materiálu Evropské unie.
Prováděcí vyhláška ve své Příloze č. 1, nazvané „SEZNAM
VOJENSKÉHO MATERIÁLU definovaného ustanovením §5 zákona č. 38/1994 Sb.“ obsahuje
položku SVMe 15, označenou jako „Zobrazovací zařízení, zařízení pro protiopatření, speciálně
konstruované součásti, příslušenství a služby“. Pod písmenem c) je pak uvedeno „zařízení
k zesilování obrazu“, přičemž podle poznámky 1 obsahuje položka SVMe 15 „zesilovače obrazu
(jiné než první generace)“ a podle poznámky 2 se položka SVMe 15 nevztahuje na „zesilovače
obrazu první generace“ nebo na vybavení speciálně konstruované pro osazení „zesilovači obrazu
první generace“, byť byly speciálně konstruovány nebo přizpůsobeny pro vojenské použití.
Podle čl. 79 odst. 3 Ústavy České republiky (č. 1/1993 Sb.; dále jen „Ústava“)
ministerstva, jiné správní úřady a orgány územní samosprávy mohou na základě a v mezích
zákona vydávat právní předpisy, jsou-li k tomu zákonem zmocněny.
Podle čl. 95 odst. 1 Ústavy soudce je při rozhodování vázán zákonem a mezinárodní
smlouvou, která je součástí právního řádu; je oprávněn posoudit soulad jiného právního předpisu
se zákonem nebo s takovou mezinárodní smlouvou.
Z čl. 79 odst. 3 a čl. 95 Ústavy lze dovodit určitá obecná pravidla, která platí také
pro vztah zákona o obchodu s vojenským materiálem a prováděcí vyhlášky. V tomto směru lze
odkázat na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 5. 2004,
č. j. 6 A 100/2002 - 74 (č. 449/2005 Sb.NSS, dostupné též na www.nssoud.cz): „Protože vyhláška je
podzákonným právním předpisem, musí být – jak ukládá Ústava – vydána „na základě a v mezích“ zákona.
Jde tu toliko o republikování a ústavní vyjádření starých zásad vyvěrajících z podstaty dělby moci, které lze stručně
charakterizovat: nařízení musí být vydáno secundum et intra legem. Tyto principy znamenají, že exekutiva nejen
že nesmí bez výslovného dovolení zákonodárce stanovit nic dalšího či nového o právních vztazích nebo jiné materii
upravené zákonem, ať již shledaná mezera v zákoně se stala nedopatřením nebo záměrně (zákaz úpravy praeter
legem), ale i tam, kde je výslovně dovoleno výkonné moci vydat nařízení k provedení zákona, může být provedeno
jenom to, co zákonodárce výslovně označil (zpravidla výčtem jednotlivých zákonných ustanovení shrnutých
v ustanoveních zmocňovacích, anebo přímo v jednotlivých ustanoveních zákona, někdy oběma způsoby současně),
a nic jiného; konečně – a to zejména – už pojmově z výrazu „provedení zákona“ plyne, že nařízení nesmí zákonu
odporovat, nesmí jít contra legem. Pro doplnění se poznamenává, že vláda k vydání svého nařízení zákonné
zmocnění sice nepotřebuje (její zmocnění je generálně založeno článkem 78 Ústavy), nicméně i nařízení vlády musí
respektovat účel („k provedení zákona“) a zákaz úpravy praeter legem („v jeho mezích“). Právní život však
nezřídka přináší situace, kdy dojde k vydání nařízení, které (nebo častěji některá jeho ustanovení) se neopírá
o výslovné zákonné zmocnění, nebo takové zmocnění překračuje, anebo úprava jde „nad zákon“ (vyhláškou je
upraveno něco, co by vyžadovalo zákonnou úpravu, která však chybí) nebo proti němu (vyhláška např. upraví
podrobnosti při plnění povinnosti, o které zákon vůbec nemluví a nelze ji z něj dovodit, případně takovou
povinnost vyhláška sama stanoví, resp. vyhláška odpírá, oslabuje či podmiňuje subjektivní oprávnění, aniž
by to zákon umožňoval). V situacích právě naznačených, tedy tam, kde se dostává do rozporu zákon s nařízením,
je postavení soudce výjimečné v tom, že soudce (na rozdíl od orgánu exekutivy) je vázán pouze zákonem. Jen on je
oprávněn nařízení v takovém případě nerespektovat (čl. 95 odst. 1 Ústavy) a použít pouze zákon. Nejde
o abstraktní přezkoumání zákonnosti podzákonného předpisu a jeho zrušení, o čemž se zatím vedou úvahy jen
de lege ferenda (provedení čl. 87 odst. 3 Ústavy), ale posouzení jeho aplikovatelnosti se závazností
pro projednávanou věc (srov. k tomu např. nález Ústavního soudu, uveřejněný pod č. 168 ve sv. 24 Sb. ÚS).“
Stejně tak v projednávaném případě není řešena otázka abstraktního přezkumu prováděcí
vyhlášky se zákonem o obchodu s vojenským materiálem, nýbrž otázka aplikovatelnosti této
vyhlášky v daném konkrétním případě. Je proto nejprve nutno postavit najisto, zda předmětné
výrobky naplňují definici vojenského materiálu stanovenou v ust. §5 odst. 1 a 2 zákona
o obchodu s vojenským materiálem. V případě, že by tomu tak nebylo, ale předmětné výrobky by
zároveň byly zahrnuty do seznamu vojenského materiálu dle prováděcí vyhlášky, došlo by
v konkrétním případě k překročení zákonného zmocnění.
Stejnými úvahami se řídil i městský soud a dospěl k závěru, že se stěžovatel spokojil
se závěrem, že jde o výrobky výslovně uvedené pod položkou SVMe 15, písm. c) přílohy č. 1
k prováděcí vyhlášce, aniž by posuzoval zákonná kritéria. Zároveň uzavřel, že prozatím nemohl
zodpovědět otázku, zda předmětné výrobky jsou vojenským materiálem či nikoli. Městský soud
tedy nehodnotil, zda předmětné výrobky naplňují definici vojenského materiálu dle ust. §5
odst. 1 a 2 zákona o obchodu s vojenským materiálem. Ze stejného důvodu nemohl posoudit
aplikovatelnost prováděcí vyhlášky v daném konkrétním případě. Nejvyšší správní soud proto
shledal nedůvodnou námitku stěžovatele, že městský soud neuvedl, v čem stěžovatel překročil
zákonné zmocnění. Městský soud totiž nevyslovil, že došlo prováděcí vyhláškou k překročení
zákonného zmocnění. Pouze dospěl k podmíněnému závěru, že pokud by prováděcí vyhláška
označovala za vojenský materiál výrobky, které by nebyly vojenským materiálem dle ust. §5
zákona o obchodu s vojenským materiálem, došlo by k překročení zákonného zmocnění. S tímto
závěrem se Nejvyšší správní soud ztotožňuje. Aplikovatelnost prováděcí vyhlášky, tj. otázku, zda
došlo k překročení zákonného zmocnění, lze řešit až po posouzení, zda předmětné výrobky
naplňují zákonnou definici vojenského materiálu.
Stěžovatel zároveň namítá nesprávnost závěru městského soudu, že předmětné výrobky
v žalobou napadeném rozhodnutí hodnotil pouze z pohledu prováděcí vyhlášky a nikoliv ust. §5
zákona o obchodu s vojenským materiálem; podle svých slov hodnotil nejprve naplnění zákonné
definice vojenského materiálu. Nejvyšší správní soud však považuje i tuto námitku
za nedůvodnou.
Prvostupňové usnesení stěžovatel odůvodnil tak, že na základě konzultací
se spolupracujícím státními orgány lze jednoznačně určit, že toto zboží je vojenským materiálem
ve smyslu §5 zákona o obchodu s vojenským materiálem, a je proto potřeba licence podle tohoto
zákona. V žalobou napadeném rozhodnutí je pak kvalifikace předmětných výrobků jako
vojenského materiálu odůvodněna následovně: „Vzhledem k tomu, že se jedná o výrobek obsahující
zesilovače II. generace, jedná se o vojenský materiál, jehož vývoz a dovoz spadá do působnosti zákona
č. 38/1994 Sb. V tomto případě je potřebné vycházet z takového výkladu, že má-li zboží takové parametry,
obsahující zesilovače vyšší než I. generace, bude se vždy jednat o vojenský materiál. Tento výklad je opřen
o ustanovení §5 odst. 3 zákona č. 38/1994 Sb. ve spojitosti s vyhláškou č. 332/2009 sb., konkrétně přílohou
č. 1, skupinou vojenského materiálu SVMe 15, poznámkou č. 2.“
Z uvedeného je patrné, že v těchto rozhodnutích nebyl ani náznakem interpretován
pojem „vojenský materiál“ podle kritérií obsažených v ust. §5 odst. 1 a 2 zákona o obchodu
s vojenským materiálem. Stěžovatel se vůbec nezabýval zněním tohoto ustanovení, nesnažil
se o výklad hledisek v něm obsažených a jejich aplikací v dané věci. Jediným důvodem, proč byly
pod pojem „vojenský materiál“ zařazeny předmětné výrobky, byla totiž skutečnost, že obsahují
zesilovače II. generace. Toto tvrzení je bez jakýchkoliv pochybností pouhým odkazem
na položku SVMe 15 prováděcí vyhlášky. Z úvah obsažených v žalobou napadeném rozhodnutí
lze proto dovodit právní názor stěžovatele, že veškeré výrobky podřaditelné pod některou
z položek seznamu vojenského materiálu dle přílohy č. 1 prováděcí vyhlášky jsou vojenským
materiálem podle §5 zákona o obchodu s vojenským materiálem. Pokud by tento právní názor
opravdu v žalobou napadeném rozhodnutí nebyl obsažen, jak nyní stěžovatel tvrdí, muselo by být
žalobou napadené rozhodnutí zrušeno pro nepřezkoumatelnost, neboť uvedená úvaha je jedinou
v něm obsaženou úvahou o kvalifikaci předmětných výrobků jako vojenského materiálu. Nejvyšší
správní soud však má ve shodě s městským soudem za to, že uvedený právní názor ze žalobou
napadeného rozhodnutí vyplývá, a stejně jako městský soud jej považuje za nesprávný. Samotné
uvedení výrobku v příloze č. 1 prováděcí vyhlášky z něj nemůže činit vojenský materiál, pokud
neodpovídá jeho zákonné definici dle ust. §5 odst. 1 nebo 2 zákona o obchodu s vojenským
materiálem.
Například podle ust. §5 odst. 1 písm. a) zákona o obchodu s vojenským materiálem by
měly být posuzovány charakteristické technicko-konstrukční vlastnosti, zkonstruování nebo
přizpůsobení pro použití v ozbrojených silách nebo bezpečnostních sborech, či hromadné
užívání v těchto složkách. Teprve po posouzení těchto kritérií by mohl být výrobek považován
za vojenský materiál dle citovaného ustanovení. Stěžovatel proto musí ve svém rozhodnutí tato
kritéria interpretovat a posléze zhodnotit jejich naplnění s ohledem na zjištěný skutkový stav.
Žalobou napadené rozhodnutí žádné takové úvahy neobsahuje. Za vojenský materiál byly
označeny předmětné výrobky pouze a jen proto, že obsahují zesilovače II. generace. Jak se ovšem
tato skutečnost promítá do kritérií obsažených v ust. §5 odst. 1 nebo 2 zákona o obchodu
s vojenským materiálem, není z rozhodnutí patrné.
Úvahy o naplnění zákonných kritérií musejí být obsaženy v samotném rozhodnutí. Jejich
absence nemůže být nahrazena pozdějšími vyjádřeními stěžovatele v rámci soudního přezkumu
(viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2011, č. j. 7 As 111/2010 - 163,
nebo ze dne 14. 9. 2006, č. j. 2 As 68/2005 - 48, dostupné na www.nssoud.cz). Pokud se tedy
nyní stěžovatel v kasační stížnosti snaží dovysvětlit kvalifikaci předmětných výrobků jako
vojenského materiálu z hlediska zákonných kritérií (a nikoliv pouze z hlediska prováděcí
vyhlášky), nezbývá než zopakovat, že tyto úvahy musí promítnout do svého rozhodnutí.
Městský soud tedy zrušením žalobou napadeného i prvostupňového rozhodnutí nikterak
nepochybil, neboť byla vydána na základě nesprávné interpretace ust. §5 zákona o obchodu
s vojenským materiálem.
S ohledem na výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost je
nedůvodná, a proto ji zamítl (§110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.).
Ve věci rozhodl v souladu s §109 odst. 2 s. ř. s., podle něhož rozhoduje Nejvyšší správní
soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání, když neshledal důvody pro jeho nařízení.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ustanovení §60 odst. 1, věta první s. ř. s.
ve spojení s §120 s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl
ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil,
proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Vzhledem k tomu, že stěžovatel neměl ve věci
úspěch, nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalobkyně zastoupená na základě plné moci
advokátkou měla v řízení před Nejvyšším správním soudem plný úspěch, a proto má právo
na náhradu nákladů, které jí vznikly v podobě nákladů na právní zastoupení. Náklady spočívají
v odměně advokátky za jeden úkon právní služby (vyjádření ke kasační stížnosti) v hodnotě
3.100 Kč [§1 odst. 1, §7, §9 odst. 3 písm. f), §11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb.,
advokátního tarifu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen: „advokátní tarif“)] a v náhradě
hotových výdajů 300 Kč (§13 odst. 3 advokátního tarifu). Protože je advokátka plátcem daně
z přidané hodnoty (dále jen „daň“), zvyšuje se tento nárok o částku odpovídající dani, kterou je
povinen z odměny za zastupování a z náhrad hotových výdajů odvést podle zákona
č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů a která činí 714 Kč.
Jelikož má žalobkyně právo na náhradu těchto nákladů proti stěžovateli, rozhodl Nejvyšší správní
soud tak, že je stěžovatel povinen zaplatit žalobkyni k rukám její zástupkyně na náhradě nákladů
řízení částku 4.114 Kč.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 4. července 2013
JUDr. Jaroslav Hubáček
předseda senátu