ECLI:CZ:NSS:2013:8.AS.2.2013:45
sp. zn. 8 As 2/2013 - 45
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jana Passera a soudců
Mgr. Davida Hipšra a JUDr. Michala Mazance v právní věci žalobců: a) LONDA spol. s r.o.,
se sídlem Křemencova 4, Praha 1, zastoupen JUDr. Tomášem Jindrou, advokátem se sídlem
U Prašné brány 3, Praha 1, b) EVROPA 2, spol. s r.o., se sídlem Wenzigova 4/1872, Praha 2,
c) Frekvence 1, a.s., se sídlem Wenzigova 4/1872, Praha 2, žalobci b) a c) zastoupeni
JUDr. Ladislavem Břeským, advokátem se sídlem Botičská 1936/4, Praha 2, proti žalované:
Rada pro rozhlasové a televizní vysílání, se sídlem Škrétova 44/6, Praha 2, zastoupené
JUDr. Zdeňkem Hromádkou, advokátem se sídlem Rašínova 522, Zlín, proti rozhodnutí
žalované ze dne 23. 5. 2012, sp. zn. 2010/321/dol/BME, čj.: zab/1918/2012, za účasti osoby
zúčastněné na řízení: BROADCAST MEDIA, s.r.o., se sídlem Říčanská 3, Praha 10,
zastoupené JUDr. Pavlem Dobiášem, advokátem se sídlem Ostrovského 253/3, Praha 5,
o kasační stížnosti osoby zúčastněné na řízení proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
30. 10. 2012, čj. 6 A 106/2012 – 63,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
III. Osoba zúčastněná na řízení je povinna zaplatit žalobci a) na náhradě nákladů
řízení o kasační stížnosti 4114 Kč k rukám JUDr. Tomáše Jindry, advokáta, do třiceti dnů
od právní moci tohoto rozsudku.
IV. Žalovaná nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
V. Žalobcům b) a c) se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I.
[1] Žalovaná rozhodnutím ze dne 23. 5. 2012, sp. zn.: 2010/321/dol/BME,
čj.: zab /1918/2012, udělila osobě zúčastněné na řízení souhlas ke změně skutečností uvedených
v žádosti o licenci k provozování rozhlasového vysílání prostřednictvím vysílačů programu Radio
Beat, spočívající v přidělení souborů technických parametrů Třebíč 99,5 MHz/200 W. Žalovaná
vyhodnotila tento soubor technických parametrů jako nedostatečně bonitní na to, aby mohl být
předmětem licenčního řízení.
II.
[2] Rozhodnutí žalované napadli žalobci žalobou, které Městský soud v Praze vyhověl
a rozsudkem ze dne 30. 10. 2012, čj. 6 A 106/2012 – 63, rozhodnutí žalované zrušil a věc jí vrátil
k dalšímu řízení.
[3] Městský soud se nejprve zabýval aktivní legitimací žalobců k podání žaloby. Podle
rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2011, čj. 7 As 111/2010 - 163, možnost
podání žaloby proti rozhodnutí vydanému podle §21 zákona č. 231/2001 Sb., o provozování
rozhlasového a televizního vysílání, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o vysílání“)
není podmíněna účastí na předchozím správním řízení, nýbrž tvrzením žalobce, že byl
napadeným rozhodnutím zkrácen na svých právech. Žalobci tvrdí zkrácení na svých právech tím,
že nebylo vypsáno samostatné licenční řízení, v důsledku čehož se nestali jeho účastníky.
Bez věcného posouzení napadeného rozhodnutí nelze učinit závěr, zda byly splněny podmínky
pro udělení souhlasu žalovanou či nikoliv. Soud proto přiznal žalobcům aktivní žalobní
legitimaci.
[4] K námitce žalobců, že změnami licenčních podmínek pro program Radio Beat
se zásadně mění územní rozsah vysílání, a proto se nejedná o pouhou změnu v intencích
původně udělené licence, městský soud uvedl, že předmětem tohoto řízení nemohou být dřívější
rozhodnutí žalované, která nemají povahu podkladových rozhodnutí.
[5] Při rozhodování o žádosti o souhlas se změnou územního rozsahu vysílání musí žalovaná
posoudit bonitu požadovaného kmitočtu. Pokud by se jednalo o kmitočet, který lze vzhledem
k jeho bonitě přidělit samostatně, znamenalo by jeho přidělení v rámci řízení o žádosti o souhlas
se změnou stávající licence obcházení zákona. V posuzovaném případě žalovaná vyhodnotila
předmětný kmitočet jako nebonitní, neboť počet obyvatel na území pokrytém radiovým
vysíláním ve vztahu k počtu dalších rozhlasových programů na území kmitočtu je nízký a vysílání
z tohoto kmitočtu pro nového provozovatele by nebylo bonitní. Nerozvedla však, proč právě
tento poměr znamená, že není třeba předmětný kmitočet přidělit v licenčním řízení. Žalovaná
dále uvedla, že na území předmětného kmitočtu bylo licenční řízení dříve vyhlášeno.
Z odůvodnění rozhodnutí ovšem není zřejmé, jakým způsobem bylo ukončeno. Žalovaná
se nevypořádala s tím, že v určitém čase byl kmitočet dostatečně bonitní pro vypsání licenčního
řízení a v době vydání rozhodnutí již taková bonita shledána nebyla. Popsala sice veškerá zjištění
vztahující se ke stanoveným kritériím, avšak tato zjištění nijak dále nehodnotila. Městský soud
proto přisvědčil námitce žalobců, že napadené rozhodnutí je nepřezkoumatelné pro nedostatek
důvodů.
[6] Městský soud se nezabýval žalobní námitkou, že pro typově, výkonově i místně identický
kmitočet Třebíč 101,7 MHz/200W bylo licenční řízení vypsáno. O tomto kmitočtu
nejsou ve spise založena žádná zjištění a nadto toto řízení není předmětem nynějšího
soudního přezkumu. Soud ovšem podotkl, že je na žalované, aby v dalším řízení dbala
na to, aby při rozhodování skutkově podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly.
III.
[7] Rozsudek městského soud napadla osoba zúčastněná na řízení (stěžovatel) kasační
stížností z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a), c) a d) s. ř. s.
[8] Stěžovatel má za to, že napadeným rozsudkem byla poskytnuta ochrana šikanóznímu
postupu žalobců, kteří byli zřejmě motivováni snahou znemožnit potencionálnímu konkurentovi
rozvíjet jeho podnikatelskou činnost. Žalovaná svým rozhodnutím nezákonně nezvýhodnila
stěžovatele oproti ostatním uchazečům o udělení licence. Také žalobcům byly dříve uděleny
souhlasy ke změně skutečností uvedených v jejich žádostech o licenci k provozování
rozhlasového vysílání. Pokud by tedy žalovaná nevyhověla žádosti stěžovatele o přidělení
kmitočtu Třebíč 99,5 MHz/200W, porušila by zásadu rovného zacházení s účastníky řízení
a zákaz diskriminace ve vztahu k právu na svobodné podnikání podle čl. 3 Listiny základních
práv a svobod a §1 odst. 1 písm. b) zákona č. 198/2009 Sb., antidiskriminačního zákona.
[9] Stěžovatel spatřuje zmatečnost v tom, že v řízení před městským soudem chyběla
základní podmínka řízení, a sice aktivní legitimace žalobců. Jednalo se pouze o drobnou změnu
územního rozsahu vysílání. Žalobci v minulosti neprojevili zájem o kmitočet Třebíč 99,5
MHz/200W, který si stěžovatel sám na své náklady vyhledal a nezúčastnili se ani řízení o udělení
tohoto kmitočtu. Nadto, argumentace žalobců převážně směřuje proti rozhodnutí žalované
týkající se vysílání prostřednictvím vysílačů programu Radio Beat (licence Ru/138/01), ve kterých
nebyli a ani nemohli být účastníky řízení.
[10] Rozsudek městského soudu není podle stěžovatele řádně odůvodněn. Rozhodnutí
žalované naopak obsahuje podrobné zdůvodnění stran nedostatečné bonity předmětného
kmitočtu. Na území předmětného kmitočtu vysílá celkem 14 programů. Počet obyvatel,
kteří by tak mohli být potenciálními posluchači nového programu, a tím i odvysílané reklamy,
je nedostatečný. Správní uvážení žalované je logické. Stěžovatel odmítl tvrzení žalobců,
že žalované má být z úřední činnosti známo, že o daný kmitočet by se mohli ucházet i jiní
uchazeči. Tato argumentace ad absurdum znamená, že by žalovaná měla vždy sama individuálně
na vlastní náklady zjišťovat potenciální zájemce o každý kmitočet, aby si ověřil, zda je bonitní
a atraktivní.
[11] Stěžovatel dále odmítl námitku žalobců, že žalovaná pochybila, jestliže vyhlásila licenční
řízení ohledně kmitočtu Třebíč 101,7 MHz/200W a nikoliv již ohledně kmitočtu 99,5
MHz/200W, který je podle žalobců identický. Tento závěr není správný, neboť počet obyvatel
pokrytých kmitočtem Třebíč 99,5 MHz/200W je o 7939 osob nižší nežli v případě kmitočtu
Třebíč 101,7 MHz/200W. Odlišné je i umístění souborů technických prostředků.
IV.
[12] Žalobce a) se ve vyjádření ke kasační stížnosti ohradil oproti tvrzenému šikanóznímu
jednání. Stěžovatel opomenul, že žalobci a) a c) jsou držiteli licence k celoplošnému vysílání.
Z toho vyplývají rozdílné podmínky při přidělování dalších kmitočtů. Stěžovatel se nepříhodně
odvolává na antidiskriminační zákon, který dopadá jen na fyzické osoby. Žalobce a) dále odmítl,
že by byl rozsudek městského soudu nepřezkoumatelný. Městský soud uvedl, že na daném území
bylo vyhlášeno jedno licenční řízení. Ve skutečnosti proběhla nejméně dvě řízení – v letech 2001
a 2012. Do druhého řízení se přihlásili dva uchazeči. Jelikož mohl uspět jen jeden uchazeč, mělo
být žalované zřejmé, že neobstojí její závěr o nedostatečné bonitě kmitočtu. V rozhodnutí
žalované chybí úvaha ohledně toho, zda hranice bonity vede mezi 52 271 a 44 332 obyvateli
[13] Žalobci b) a c) nevyužili svého práva podat vyjádření ke kasační stížnosti.
[14] Žalovaná uvedla, že při posuzování bonity kmitočtu vzala v úvahu okolnosti ovlivňující
očekávatelné příjmy případného nového provozovatele z vysílání a vyvodila z nich logický závěr,
že předmětný kmitočet není bonitní. Zohlednila jednak počet trvale usazených obyvatel
(tj. 44 332) a již vysílajících rozhlasových programů na pokrytém území a jednak skutečnost,
že v podobné lokalitě bylo dosud vyhlášeno pouze jedno licenční řízení. Vyvozený závěr
o nedostatku bonity kmitočtu není v rozporu se zásadou logiky, neboť zohledňuje nízký počet
pokrytých obyvatel a značnou konkurenci v rozhlasovém vysílání. K městským soudem
zmiňovanému dříve vyhlášenému licenčnímu řízení žalovaná uvedla, že toto řízení se týkalo
jiného kmitočtu s jiným umístěním, který pokrýval větší počet obyvatel.
V.
[15] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[16] Kasační stížnost není důvodná.
[17] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval tvrzenou zmatečností z důvodu chybějících
podmínek řízení před městským soudem, kterou stěžovatel spatřuje v tom, že žalobci nebyli
aktivně legitimováni k podání žaloby proti rozhodnutí žalované.
[18] Městský soud zcela správně poukázal na relevantní judikaturu Nejvyššího správního
soudu, která potvrdila, že pro založení aktivní legitimace není nutné, aby byl žalobce účastníkem
řízení o udělení souhlasu se změnou skutečností uvedených v žádosti o licenci jiného
provozovatele. Soud v rozsudku ze dne 24. 2. 2011, čj. 7 As 111/2010 - 163, všechna rozhodnutí
tohoto soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz, vyložil, že pokud žalovaná svým rozhodnutím
schvaluje změnu v intencích původně udělené licence, pak toto rozhodnutí zasahuje pouze
do práv vlastníka licence a případně účastníků původního licenčního řízení. Jestliže
by však žalovaná v řízení o schválení změny skutečností uvedených v žádosti o licenci přidělila
provozovateli vysílací kmitočty, které jsou způsobilé být předmětem samostatného licenčního
řízení, zasáhla by takovým rozhodnutím také do práv osob, které by se mohly účastnit licenčního
řízení. Pokud tedy potenciální účastník licenčního řízení tvrdí, že byl zkrácen na svých právech
rozhodnutím o schválení změny skutečností uvedených v žádosti o licenci jiného provozovatele
vysílání tím, že správně mělo být vedeno licenční řízení, jehož by se mohl účastnit, a toto tvrzení
nelze zjevně a jednoznačně vyloučit, pak je třeba mít za to, že je aktivně legitimován k podání
žaloby proti danému rozhodnutí na základě §65 odst. 1 s. ř. s.
[19] Nejvyšší správní soud nemá důvod se v nyní posuzované věci odchýlit od shora
uvedeného názoru. Žalobce tedy z možnosti podání žaloby nevylučuje, že se nezúčastnili řízení
o udělení předmětného kmitočtu. Žalobci tvrdili, že přidělovaný kmitočet je způsobilý být
předmětem samostatného licenčního řízení, pročež v dané věci nelze konat řízení podle §21
odst. 1 písm. b) zákona o vysílání. Jelikož současně nelze postavit na jisto, že se jednalo pouze
o tzv. dokrývací kmitočet, je třeba žalobcům přiznat aktivní procesní legitimaci.
[20] S ohledem na hojnou judikaturu týkají se tzv. dokrývacích kmitočtů a řízení o změně
skutečností uvedených v žádosti o licenci spočívající ve změně územního rozsahu vysílání
a souboru technických parametrů (kupř. rozsudky zdejšího soudu ze dne 10. 9. 2009,
čj. 7 As 61/2009 - 134, ze dne 21. 3. 2012, čj. 1 As 37/2012 - 42, a ze dne 21. 3. 2013,
čj. 4 As 63/2012 - 52), Nejvyšší správní soud toliko připomíná, že v režimu §21 odst. 1 písm. b)
zákona o vysílání nelze vyslovit souhlas s takovou změnou parametrů, která by ve skutečnosti
představovala novou licenci. Žalovaná nemá povinnost vyhlásit licenční řízení vždy v případě
existence „neobsazeného“ kmitočtu. Musí se ale zabývat otázkou, zda je uvažovaný kmitočet
dostatečně bonitní k tomu, aby mohl být předmětem samostatného licenčního řízení,
nebo naopak zda bude využit pouze jako kmitočet dokrývací, který slouží ke zlepšení existujícího
územního pokrytí držitelem jiné licence za její současné změny. Rada, coby specializovaný
správní orgán, musí zvážit, zda je účelné a technicky bezproblémové, aby na novém kmitočtu
bylo provozováno samostatné vysílání. Odborné posouzení žalované musí být podloženo
racionální úvahou opřenou o dostatečně zjištěné parametry vysílání.
[21] Na uvedeném nic nemění ani tvrzení stěžovatele, že žalobci v minulosti neprojevili
zájem o kmitočet Třebíč 99,5 MHz/200W. Samotná skutečnost, že stěžovatel si daný kmitočet
vyhledal sám na své náklady, nezakládá vůči němu automatický nárok na jeho přidělení.
Pokud i takto vyhledaný kmitočet je způsobilý být předmětem samostatného licenčního řízení,
mohou se o něj ucházet i ostatní provozovatelé. Kmitočet by pak měl získat ten subjekt,
který nejlépe splňuje požadavky vymezené v §17 zákona o vysílání. Za situace, kdy žalovaná
shledá, že provozovatelem požadovaný a vyhledaný kmitočet je způsobilý být předmětem
samostatného licenčního řízení a že by o něj mohly mít zájem i jiné subjekty (zejména pokud
jde o kmitočet pokrývající desetitisíce obyvatel), je na místě o této skutečnosti žadatele
informovat a poučit jej, že o daném kmitočtu nelze konat řízení podle §21 odst. 1 písm. b)
zákona o vysílání, ale naopak je nutno jeho žádost posoudit jako podnět k zahájení licenčního
řízení.
[22] Neobstojí ani námitka stěžovatele, že napadeným rozsudkem byla poskytnuta ochrana
šikanóznímu postupu žalobců, kteří jsou motivováni snahou znemožnit potencionálnímu
konkurentovi rozvíjet jeho podnikatelskou činnost. Městský soud ve svém rozsudku neuvedl,
že předmětný kmitočet není možné stěžovateli přidělit, nebo že musí být předmětem
samostatného licenčního řízení. Jelikož shledal rozhodnutí žalované nepřezkoumatelným
pro nedostatek důvodů, nezabýval se věcí meritorně. Ani Nejvyšší správní soud nemůže v rámci
rozhodování o této kasační stížnosti předjímat, zda bude o požadovaném kmitočtu konáno
samostatné licenční řízení, a zda bude tento kmitočet opětovně přidělen stěžovateli.
Proto nemůže stěžovateli přisvědčit, že by nepřidělením kmitočtu došlo k porušení obecně
vyžadovaného principu rovného zacházení.
[23] Předmětem nyní projednávané věci je toliko řízení, v němž žalovaná udělila stěžovateli
souhlas se změnou skutečností uvedených v žádosti o licenci, jenž spočívá v přidělení kmitočtu
Třebíč 99,5 MHz/200 W. Skutečnost, že žalobcům byly dříve žalovanou uděleny souhlasy
ke změně skutečností uvedených v jejich žádostech o licenci k provozování rozhlasového
vysílání, nemá na posuzovanou věc vliv. Stejně jako mají žalobci v nynější věci možnost
zpochybnit závěr žalované o nedostatečné bonitě předmětného kmitočtu, má stěžovatel obecně
toto právo v případě řízení o žádostech ostatních provozovatelů rozhlasového vysílání;
to samozřejmě za předpokladu, že mu svědčí aktivní procesní legitimace ve smyslu shora
uvedených závěrů.
[24] Žalovaná založila svůj závěr o nedostatečné bonitě stěžovatelem požadovaného kmitočtu
na tom, že odhadovaný počet 44 332 posluchačů je poměrně nízký a dále na skutečnosti,
že na pokrývaném území působilo již 14 konkurenčních rozhlasových programů. Počet obyvatel,
kteří by tak mohli být potencionálními posluchači nového programu a tím i odvysílané reklamy,
je tak nedostatečný. Žalovaná dále uvedla, že na území daného kmitočtu bylo vyhlášeno jedno
licenční řízení, a naopak řízení podle §20 odst. 4 a §21 odst. 1 písm. b) zákona o vysílání vedeno
nebylo.
[25] Nejvyšší správní soud v obecné rovině nezpochybňuje, že konstatovaná kritéria mohou
mít vliv na hodnocení bonity kmitočtu. Správní rozhodnutí ovšem neobsahuje přesvědčivé
a konkrétní zdůvodnění, jakou váhu jim žalovaná přiložila a z jakého důvodu byla právě
tato kritéria rozhodující pro závěr o nedostatku bonity. Žalovaná nezdůvodnila,
proč nárůst počtu posluchačů o přibližně 44 332 představuje změnu jen v intencích původně
udělené licence, která by neměla být řešena v samostatném licenčním řízení. Nerozvedla
ani jaký vliv má na závěr o nedostatku bonity kmitočtu počet již působících rozhlasových stanic
a ani to, že na dokrývaném území proběhlo již jedno licenční řízení.
[26] V odůvodnění správního rozhodnutí je nutno uvést podklady, o které se opírá výrok
rozhodnutí a úvahy, kterými se správní orgán řídil při hodnocení podkladů pro rozhodnutí
a při výkladu právních předpisů. Požadavek přezkoumatelného správního rozhodnutí
proto nenaplňuje případ, kdy žalovaná sice popsala své poznatky vztahující se k posuzování
bonity kmitočtu, avšak tato zjištění nijak dále nehodnotila. Stěžovatel sice užitá kritéria vyhodnotil
v kasační stížnosti, avšak jeho závěry nemohou nahradit nedostatečné odůvodnění správního
rozhodnutí. Nejvyšší správní soud proto přisvědčil městskému soudu, že odůvodnění žalované
je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.
[27] Podle stěžovatele není nepřezkoumatelné rozhodnutí žalované, ale naopak rozsudek
městského soudu. Nejvyšší správní soud tento názor nesdílí. Byť je odůvodnění rozsudku
městského soudu stručné, je zcela zřejmé z jakého důvodu považoval žalobní argumentaci
za důvodnou.
[28] K poukazu stěžovatele, že pro kmitočet Třebíč 101,7 MHz/200W bylo vypsáno
samostatné licenční řízení, Nejvyšší správní soud shodně s městským soudem konstatuje,
že ve správním spise není dostatek podkladů pro to, aby se k tomuto řízení mohl blíže vyjádřit.
Každopádně existence tohoto řízení, o němž žalobci tvrdili, že se jedná o shodný kmitočet
jako v nyní posuzované věci, má význam potud, že žalovaná musí s ohledem na §2 odst. 4
správního řádu dbát na to, aby jí přijaté řešení odpovídalo okolnostem daného případu
a aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné
rozdíly. Její rozhodování musí probíhat na základě transparentních a objektivních kritérií.
Současně třeba dodat, že účastník řízení se může dovolávat obdobného zacházení
jako v předchozích srovnatelných případech jen tehdy, pokud byl předchozí postup správního
orgánu v souladu se zákonem.
[29] Nejvyšší správní soud neshledal napadený rozsudek městského soudu nezákonným.
Protože v řízení neshledal ani jiné nedostatky, ke kterým je podle §109 odst. 4 s. ř. s. povinen
přihlížet z úřední povinnosti, kasační stížnost v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
[30] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud na základě §60 odst. 1 s. ř. s.
ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení před Nejvyšším správním soudem úspěšný,
proto mu právo na náhradu nákladů řízení nenáleží. Ani žalovaná neměla ve věci úspěch a nemá
tedy právo na náhradu nákladů řízení. Žalobci dosáhli v řízení o kasační stížnosti plného úspěchu,
a proto mají podle §60 odst. 1 s. ř. s. právo na náhradu nákladů řízení vůči stěžovateli. Jelikož
zástupce žalobců b) a c) neučinil ve věci žádný úkon, nebyla jim odměna přiznána. Náhrada
nákladů řízení byla proto přiznána pouze žalobci a), a to za jeden úkon právní služby spočívající
ve vyjádření ke kasační stížnosti ve výši 3100 Kč [§7, §9 odst. 3 písm. f), §11 odst. 1 písm. d)
vyhlášky č. 177/1996 Sb., advokátní tarif] a 300 Kč jako paušální náhrada výdajů s těmito úkony
spojenými (§13 odst. 3 advokátního tarifu). Jelikož zástupce žalobce a) je plátcem daně z přidané
hodnoty, zvýšil soud náhradu nákladů řízení ve smyslu §35 odst. 8 s. ř. s. o 714 Kč.
Ustanovenému advokátovi žalobce a)se tedy přiznává odměna v celkové výši 4114 Kč.
K zaplacení této částky soud stěžovateli určil přiměřenou lhůtu.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 30. září 2013
JUDr. Jan Passer
předseda senátu