ECLI:CZ:NSS:2013:8.AS.63.2012:37
sp. zn. 8 As 63/2012 - 37
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance
a soudců JUDr. Jana Passera a Mgr. Davida Hipšra v právní věci žalobkyně: Super poster,
s. r. o., se sídlem Koněvova 2660/141, Praha 3, zastoupené JUDr. Janem Marečkem, advokátem
se sídlem Na Švihance 1476/1, Praha 2, proti žalovanému: Ministerstvo kultury, se sídlem
Maltézské náměstí 471/1, Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 7. 4. 2009,
čj. 14664/2008, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze
ze dne 22. 3. 2012, čj. 8 Ca 169/2009 - 42,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti ve výši 2904 Kč ve lhůtě třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám
zástupce žalobkyně JUDr. Jana Marečka.
Odůvodnění:
I.
[1] Dne 29. 9. 2008 vydal odbor kultury, památkové péče a cestovního ruchu Magistrátu
hlavního města Prahy rozhodnutí, kterým uložil žalobkyni pokutu ve výši 45 000 Kč za umístění
zařízení na nemovitost v památkové zóně Smíchov bez závazného stanoviska obecního úřadu
obce s rozšířenou působností [§35 odst. 1 písm. h) zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové
péči, dále jen „zákon o památkové péči“]. Zařízení sestávalo z reklamní plachty o výšce i šířce
dvou podlaží umístěné na čelní fasádě nemovitosti. Do nemovitosti bylo zařízení ukotveno
pomocí kovových úhelníků a bylo opatřeno čtyřmi osvětlovacími reflektory.
[2] Dne 7. 4. 2009 žalovaný rozhodnutím čj. 14664/2008 zamítl odvolání žalobkyně
a potvrdil rozhodnutí správního orgánu rozhodujícího v prvním stupni. Nepovažoval
za podstatné, že kovové úhelníky byly na nemovitost umístěny jinou společností již v roce 2004.
Dále mimo jiné uvedl, že závěry vyplývající ze stavebního zákona, případně stanovisek
Ministerstva pro místní rozvoj o tom, co lze považovat za zařízení pro účely zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (dále jen „stavební zákon“), nelze bez dalšího
vztahovat na jiné právní předpisy, v tomto případě na zákon o památkové péči.
II.
[3] Žalobkyně toto rozhodnutí napadla žalobou u Městského soudu v Praze. Ten dne
22. 3. 2012 rozsudkem označeným v záhlaví rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení. Prohlásil, že v uvedené věci je sporným výklad pojmu „zařízení“
obsažený v §14 odst. 2 a §35 odst. 1 písm. h) zákona o památkové péči. Dle žalovaného
totiž lze pod tento pojem zařadit i reklamní plachty, žalobkyně naopak pojem vykládá
dle stavebního zákona a reklamní plachty by pod něj nezahrnovala. Dle názoru soudu by měly
mít pojmy obsažené v různých zákonech shodný význam, pokud zvláštní zákon nemá definici
vlastní. Zákon o památkové péči ji neobsahuje, proto by pojem zařízení neměl být vykládán
odlišně od stavebního zákona. Městský soud nicméně shledal, že správní odpovědnost
lze dovodit jen tehdy, pokud jsou skutkové podstaty správních deliktů v zákonech definovány
přesně a jednoznačně. V uvedeném případě soud dospěl k závěru, že sankční odpovědnost
žalobkyně nelze dovodit, neboť výklad pojmu zařízení není jednoznačný, a tak není jasné,
jaké jednání je trestné.
III.
[4] Proti rozhodnutí městského soudu podal včas kasační stížnost žalovaný (stěžovatel)
z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[5] Rozsudek městského soudu považoval za nepřezkoumatelný pro nesrozumitelnost
a nedostatek důvodů. Městský soud totiž na jedné straně tvrdil, že pojem „zařízení“
nelze vykládat odlišně od stavebního zákona, na druhou stranu současně uvedl, že výklad
tohoto pojmu je nejednoznačný a je možný jeho dvojí výklad. V tomto směru byl tedy rozsudek
nesrozumitelný. Navíc soud sám nevysvětlil, jak by měl být sporný pojem vykládán
a zda pod něj lze podřadit i reklamní plachtu. Proto městský soud rozsudek i nedostatečně
odůvodnil.
[6] Nesprávné posouzení právní otázky spatřoval stěžovatel v jednom ze závěrů soudu, totiž,
že pojem zařízení nelze vykládat odlišně od stavebního zákona. Předně stěžovatel uvedl,
že k výkladu pojmu „zařízení“ obsaženém v zákoně o památkové péči je třeba přistupovat
s ohledem na specifický předmět ochrany tohoto zákona. Některé pojmy tak mohou být
vykládány shodně jako pojmy obsažené ve stavebním zákoně, jiné však šířeji. Pod pojem zařízení
by tak měly spadat i reklamní plachty a převěsy, reklamní výstrče, reklamní samolepící folie
aj. Navíc stavební zákon v §3 odst. 2 výslovně uvádí, že definuje zařízení pouze pro účely
tohoto zákona. Stěžovatel také odkazoval na rozsudek Nejvyššího správního soudu
čj. 9 As 69/2007 - 86, kde se uvádí, že na žádnou zákonnou definici není možné nahlížet
jako na zcela univerzální, a to zejména ne tehdy, směřoval-li by takový výklad k popření účelu
aplikovaného zákona.
[7] Stěžovatel proto měl za to, že vlastník nemovitosti má povinnost vyžádat si závazné
stanovisko obecního úřadu obce s rozšířenou působnosti k umístění reklamní plachty. V takovém
případě by toto závazné stanovisko bylo samostatným rozhodnutím, neboť by nebylo podkladem
pro rozhodnutí stavebního úřadu (§44a odst. 3 zákona o památkové péči). Jako příklad
stěžovatel použil srovnání s novým nátěrem oken či fasády domu nacházejícího se v památkové
zóně, k němuž je rovněž nutné závazné stanovisko orgánu státní památkové péče.
Proto stěžovatel vyzdvihoval teleologický výklad §14 odst. 2 zákona o památkové péči.
[8] Dále stěžovatel poukázal na vyhlášku hlavního města Prahy č. 10/1993 Sb. HMP,
o prohlášení částí území hlavního města Prahy za památkové zóny a o určení podmínek
jejich ochrany. Podle této vyhlášky jsou v památkových zónách chráněny např. i uliční interiéry,
charakter objektů, architektura objektů a jejich exteriéry. Umístění velkoplošné reklamní plachty
však narušuje charakter památkové zóny svou agresivitou a potlačuje vnímání vlastní fasády
nemovitosti. K tomu stěžovatel zmínil také čl. 4 Úmluvy o ochraně architektonického dědictví
Evropy ze dne 3. 10. 1985 publikované v České republice Sdělením Ministerstva zahraničních
věcí č. 73/2000 Sb.m.s. (dále jen „Úmluva“), v němž se Česká republika zavázala, že předejde
znetvoření, zchátrání nebo demolici chráněných statků.
[9] Stěžovatel shrnul, že neshledává nejednoznačnost pojmu zařízení. Prohlásil,
že není možné podpořit názor žalobce, který by vedl k popření zásad ochrany památkové péče,
a mimo jiné k možnosti vyvěšovat bez závazných stanovisek velkoplošné reklamní plachty
v památkových zónách, a to dokonce na úchyty nainstalované v minulosti někým jiným.
Ve zbytku stěžovatel odkázal na podrobné odůvodnění obou správních rozhodnutí v této věci.
IV.
[10] Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že rozsudek městského soudu jasně
stanovil, že není možné žalobkyni trestat za jednání, které nenaplňuje skutkovou podstatu
správního deliktu proto, že je tato skutková podstata definována nepřesně a nejednoznačně. Dále
žalobkyně zdůraznila, že předmětné zařízení bylo prokazatelně umístěno před účinností novely
zákona o památkové péči, na jejímž základě je žalobkyně postihována. Protože správní orgány
nemohly zákon aplikovat retroaktivně, vztáhly pojem zařízení i na výměnu jednotlivých motivů
znázorněných na reklamních plachtách. Podle žalobkyně nelze nedostatky v právní úpravě
účelově nahrazovat výklady, jež mají umožnit aplikaci sankčního ustanovení za každou cenu.
Domnívá se, že odvolávání se stěžovatele na teleologický výklad příslušného ustanovení
je účelové. Stěžovatel si je dle žalobkyně nedostatku právní úpravy vědom, neboť v návrhu
novely zákona o památkové péči navrhoval doplnění §14 odst. 2 tak, aby za pojem „zařízení“
byly doplněny „reklamy, reklamní poutače“. Z těchto důvodů se žalobkyně ztotožňuje
s rozsudkem městského soudu.
V.
[11] Nejvyšší správní soud posoudil důvodnost kasační stížnost ve výše vymezeném rozsahu
a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[12] Kasační stížnost není důvodná.
a) K tvrzené nepřezkoumatelnosti rozsudku
[13] Nejvyšší správní soud se musel nejprve zabývat tvrzenou nepřezkoumatelností rozsudku.
Pokud by totiž Nejvyšší správní soud shledal napadený rozsudek nepřezkoumatelným, nemohl by
posuzovat další kasační námitky stěžovatele. Nepřezkoumatelnost měla spočívat v nedostatečném
odůvodnění rozsudku ve vztahu k výkladu pojmu zařízení a v nesrozumitelnosti rozsudku.
[14] Otázkou výkladu pojmu zařízení se městský soud zabýval a dospěl k závěru,
že tento pojem nelze vykládat odlišně od stavebního zákona. Tento závěr sice stručně,
ale dostatečně odůvodnil, a to i vzhledem k tomu, že nakonec nepředstavoval hlavní důvod
zrušení rozhodnutí stěžovatele. Městský soud totiž vyložil, že by pojem zařízení neměl být
vykládán jiným způsobem, než jak je tomu v případě téhož pojmu obsaženého ve stavebním
zákoně, dále se však zabýval podmínkami zákonnosti správního trestání a v tomto případě shledal
nejednoznačnost sankčního ustanovení. Tuto úvahu Nejvyšší správní soud nepovažuje
za nesrozumitelnou, jejím věcným posouzením se bude zabývat níže. Námitka
nepřezkoumatelnosti rozsudku však není důvodná.
b) K tvrzené nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem
[15] Podstatou věci předložené Nejvyššímu správnímu soudu je, zda by se pojem „zařízení“
obsažený v zákoně o památkové péči měl vykládat dle definice obsažené ve stavebním zákoně
a zda je možné pod tento pojem zahrnout samotnou reklamní plachtu.
[16] Zákon o památkové péči pojem „zařízení“ nedefinuje a nečiní tak ani prováděcí předpisy
k němu. Bez legislativně řádné definice jsou však příslušná ustanovení zákona, v prvé řadě
sankční, obtížně aplikovatelná. Zahrnutí pouhých reklamních plachet bez dalších konstrukčních
prvků pod pojem zařízení by vedlo k řadě dalších navazujících problémů. Předně by těžko bylo
možné bez bližší zákonné definice rozlišit, do jakých rozměrů reklamní plachta zařízením ještě
není a od jakých už je. Dalo by se pak uvažovat i nad tím, zda dětský obrázek pověšený na okně
či vlajka umístěná v okně či na budově je „zařízením“ či ne. Lze předpokládat, že čím menší
by například reklamní plachty i ostatní (reklamní či ozdobné) prvky byly, tím častěji by docházelo
k jejich výměně. Pokud by správní orgány takto postihovaly i výměnu těchto různých „zařízení“,
došlo by nejen k zákonem zřejmě nepředvídané zátěži samotných správních orgánů,
ale i nepřiměřené a zákonem nepředvídané zátěži jednotlivců. Ve všech případech by pak orgány
státní památkové péče narážely na naprostou právní nejistotu ohledně toho, co je postižitelné
jako správní delikt a co nikoliv. Taková situace je však v právním státě vyloučena.
[17] Aby pojem zařízení obsažený v sankčním ustanovení §35 odst. 1 písm. h) zákona
o památkové péči nezůstal zcela prázdným, a tak i neaplikovatelným, zabýval se Nejvyšší správní
soud tím, zda je pro výklad tohoto pojmu možné použít definici obsaženou v §3 odst. 2
stavebního zákona. Zákon o památkové péči i stavební zákon jsou často používány souběžně
při posouzení téže věci, zejména v územním a stavebním řízení podle stavebního zákona.
Důvodová zpráva k zákonu č. 186/2006 Sb., o změně některých zákonů souvisejících s přijetím
stavebního zákona a zákona o vyvlastnění, kterým byl pojem „zařízení“ vnesen do zákona
o památkové péči, v příslušných bodech výslovně uvádí: „Navrhované změny se týkají ustanovení §14,
které se uplatňuje v řízeních o stavbách, jejich změnách, terénních úpravách, zařízeních a udržovacích pracích,
vedených stavebními úřady podle stavebního zákona, pokud se dotýkají zájmů státní památkové péče. V §14
odst. 2 se zpřesňuje dikce s cílem dosáhnout souladu používané terminologie se stavebním zákonem. Zároveň
se rozšiřuje okruh případů, kdy se vyžaduje závazné stanovisko obecního úřadu obce s rozšířenou působností
z hlediska zájmů památkové péče.“ Ke změně §35 odst. 1 písm. h) se pak uvádí, že „[s]myslem úpravy
je dosažení souladu používané terminologie se stavebním zákonem“. (digitální repozitář PSP ČR, IV.
volební období, tisk č. 999/0, dostupné na www.psp.cz)
[18] Pokud tedy zákonodárce chtěl dosáhnout souladu používané terminologie u zákona
o památkové péči a stavebního zákona, zřejmě nepředpokládal, že by se výkladová praxe mohla
podstatně odlišovat. Z uvedených důvodů tak Nejvyšší správní soud uzavírá, že je třeba pojem
„zařízení“ obsažený v zákoně o památkové péči, dokud tento zákon nebo jeho prováděcí
předpisy vlastní definici pojmu neobsahují, vykládat ve shodě s definicí obsaženou v §3 odst. 2
stavebního zákona. Tento výklad je i v souladu s rozsudkem Nejvyššího správního soudu
čj. 9 As 69/2007 - 86, který stěžovatel zmiňoval v kasační stížnosti. Zákonodárce soulad
stavebního zákona a zákona o památkové péči sám předvídal; tím spíše se tak neuplatní výjimka
z obecného požadavku na provázanost a souladnost celého právního řádu a „výkladu v širších
souvislostech“ zmiňovaná v uvedeném rozsudku.
[19] Na druhou stranu ve vztahu ke stanoviskům Ministerstva pro místní rozvoj, která by snad
mohla pojem „zařízení“ ve vztahu k řízení před stavebními úřady dále upřesňovat, je možné
uvést, že tato stanoviska orgány státní památkové péče nezavazují. Z právně teoretického
hlediska se u stanovisek jedná o vnitřní předpisy, které nemají obecnou závaznost,
nejsou obecným pramenem správního práva, a zavazují tak pouze subjekty instančně podřízené
tomu, kdo je vydal. Takovým subjektem orgány státní památkové péče nejsou. Naopak,
sám stěžovatel je orgánem, který je Ministerstvu pro místní rozvoj hierarchicky roven.
Nic mu navíc nebrání, aby sám vydával vlastní stanoviska a metodiky určené pro řízení
jemu podřízených orgánů, samozřejmě za podmínky, že tyto vnitřní předpisy budou souladné
se zákonem.
[20] Na okraj lze poznamenat, že výše uvedeným výkladem Nejvyšší správní soud nepopírá to,
že v některých případech může rozhodovat orgán státní památkové péče bez toho, aby následně
rozhodoval stavební úřad či jiný správní orgán. To, že taková možnost existuje a závazné
stanovisko vydané dle zákona o památkové péči pak má povahu správního rozhodnutí, ostatně
potvrdil rozšířený senát tohoto soudu v rozhodnutí čj. 2 As 75/2009 - 113.
[21] Konečně čl. 4 Úmluvy, na nějž odkazoval stěžovatel, na posuzovanou věc nedopadá.
V druhém bodě nepřímo citovaném stěžovatelem upravuje závazek států k zavedení legislativy
na ochranu architektonického dědictví. Mimoto čl. 4 spadá pod část Úmluvy nazvanou „Zákonné
ochranné procedury“. Pokud pak druhý bod tohoto článku hovoří o předcházení „znetvoření, zchátrání
nebo demolici“ chráněných statků, je tento soud toho názoru, že vyvěšování reklamních plachet
nezpůsobuje žádný z těchto následků. Zchátrání nemovitosti či její demolici vyvěšení reklamní
plachty nezpůsobí. Slovo znetvoření, v rozhodné anglické verzi disfigurement, ve francouzské
jako příčestí minulé défiguré, je odvozeno z latinského figura, které lze překládat jako tvar, forma,
obrys, profil, postava, útvar. Aby tedy vzhledem k etymologii slova došlo ke znetvoření, muselo
by docházet ke změně vnějšího tvaru budovy. I o znetvoření člověka hovoříme tehdy, došlo-li
k (trvalému) poškození jeho vzhledu, např. částí jeho těla nebo obličeje, a nikoli tehdy,
pokud je jen neslušivě oblečen. Tuto úvahu pak nepřímo potvrzuje Úmluva samotná, když v čl. 4
bodu 2 pod písmenem b) vyžaduje předkládání plánů památkovým úřadům, které obsahují
demolici budov, výstavbu nových budov nebo závažné změny, které se dotýkají charakteru
architektonického souboru nebo místa (v originálech substantial alterations, modifications importantes,
ve Vysvětlující zprávě k Úmluvě pak major alterations). Jakkoli tedy vyvěšení reklamní plachty
v památkové zóně může vést k nevzhlednosti budovy, nelze jej označit za závažnou změnu
na budově samotné ve výše vyloženém smyslu.
[22] Vzhledem k právní úpravě účinné v době vydání rozhodnutí správním orgánem (§75
odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.) musel Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítnout, a to i
přesto, že se s rozsudkem městského soudu ztotožnil jen z části. Stěžovatel však svou kasační
stížností upozornil na trvající nedostatky právní úpravy a je to právě on, kdo může poskytnout
zákonodárci podnět ke změně platných předpisů (§24 zákona ČNR č. 2/1969 Sb., o zřízení
ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, příp. čl. 41 Ústavy).
VI.
[23] Nejvyšší správní soud neshledal napadený rozsudek městského soudu
nepřezkoumatelným ani nezákonným, proto kasační stížnost zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[24] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle §60
odst. 1 věty první za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný,
proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Procesně úspěšná žalobkyně byla v řízení o kasační
stížnosti zastoupena advokátem a náleží jí odměna za jeden úkon právní služby (vyjádření
ke kasační stížnosti) podle §11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů
a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších
předpisů. Odměna podle §9 odst. 3 písm. f) uvedené vyhlášky ve znění účinném do 31. 12. 2012
činí 2100 Kč a dále 300 Kč jako paušální náhrada hotových výdajů (§13 odst. 3 téže vyhlášky),
celkem tedy 2400 Kč. Protože advokát je plátcem daně z přidané hodnoty, zvyšuje se tento nárok
o částku odpovídající dani, kterou je povinen odvést z odměny za zastupování a z náhrad
hotových výdajů podle zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších
předpisů. Výše daně, vypočtená podle §37 odst. 2 a §47 odst. 4 zákona č. 235/2004 Sb.,
činí 504 Kč. Celkem proto soud stanovil odměnu ve výši 2904 Kč.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 6. srpna 2013
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu