ECLI:CZ:NSS:2013:8.AS.76.2012:35
sp. zn. 8 As 76/2012 - 35
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jana Passera a soudců
Mgr. Davida Hipšra a JUDr. Michala Mazance v právní věci žalobců: 1) Ing. F. B., 2) H. B.,
proti žalovanému: Krajský úřad kraje Vysočina, Žižkova 57, Jihlava, proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 22. 9. 2009, čj. KUJI 70765/2009, o kasační stížnosti žalovaného proti
rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 24. 4. 2012, čj. 29 Ca 217/2009 - 87,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Žalobcům se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Žalobci jsou vlastníky pozemku parc. č. 180/3, vlastníky pozemku parc. č. 180/2 jsou S. a
B. G. Městský úřad Moravské Budějovice, odbor výstavby (dále jen „stavební úřad“) zastavil
usnesením ze dne 13. 11. 2006 řízení ve věci odstranění stavby „oplocení mezi pozemky parc. č. 180/2
a 180/3 v katastrálním území Moravské Budějovice“. Stavební úřad zastavil řízení podle §66 odst. 1
písm. d) zákona č. 500/2004 Sb. správního řádu (dále jen „správní řád“), tedy v důsledku
nezaplacení správního poplatku.
[2] Žalobci podali proti usnesení o zastavení řízení odvolání, o kterém rozhodl žalovaný
posléze rozhodnutím ze dne 22. 9. 2009, čj. KUJI 70765/2009, tak, že rozhodnutí změnil a řízení
zastavil s odkazem na §66 odst. 2 správního řádu, neboť odpadl důvod řízení. Rovněž „vypustil
celý text včetně nadpisu stati Poučení“. Žalovaný již dříve o odvolání rozhodoval. Krajský soud v Brně
(dále jen „krajský soud“) však zrušil jeho rozhodnutí. Žalovanému vytkl, že nepřezkoumal
rozhodnutí stavebního úřadu v rozsahu odvolacích námitek, neuvedl důvody rozhodnutí
a rovněž se nevypořádal s návrhy a námitkami účastníků řízení. Žalovaný připomněl, že S. G.
zahájil nelegální stavbu oplocení na blíže neurčených hranicích mezi pozemky. Stavební úřad
proto zahájil řízení o odstranění stavby. Při místním šetřením dne 25. 5. 2006 však stavební úřad
zjistil pouze volně ležící staré pletivo bez jakéhokoli zakotvení. Protože stavba oplocení již byla
odstraněna, vydal rozhodnutí o zastavení řízení o odstranění stavby.
[3] Manželé G. však 13. 6. 2006 oznámili stavebnímu úřadu drobnou stavbu „zhotovení oplocení
mezi pozemky parc. č. 180/2 a 180/3 formou drátěného pletiva“ a stavební úřad jim následujícího dne
sdělil, že proti provedení takto ohlášené stavby nemá námitek. Konstatoval, že ohlášená drobná
stavba se nachází na pozemku parc. č. 180/2 a je tedy v jiném odstupu od sporné hranice než
tomu bylo u stavby, o které bylo vedeno řízení o jejím odstranění.
[4] Podle názoru žalovaného žalobci zaměňují dvě zcela rozdílná správní řízení. Jedná
se o dvě různé stavby oplocení. Ke změně právní kvalifikace důvodu pro zastavení správního
řízení žalovaný uvedl, že řízení bylo vedeno z moci úřední. Usnesení o zastavení řízení vedeného
z moci úřední se pouze poznamená do spisu a není proti němu přípustné odvolání. Proto
žalovaný upravil rozhodnutí stavebního úřadu v poučení o opravných prostředcích. Stavební úřad
zastavil řízení o odstranění stavby, která však již byla odstraněna. Předmět řízení tak zanikl. Proto
žalovaný nemohl přihlédnout k navrženým důkazům a námitkám. Ty směřují proti řádně
ohlášené drobné stavbě, se kterou stavební úřad vyslovil souhlas. K odvolacím námitkám ohledně
sporné hranice mezi sousedícími pozemky žalovaný uzavřel, že prokázat majetkoprávní vztahy
v území je možné pouze soudní cestou.
II.
[5] Žalobci napadli rozhodnutí žalovaného žalobou u krajského soudu. Krajský soud
ji shledal důvodnou a rozsudkem ze dne 24. 4. 2012, čj. 29 Ca 217/2009 - 87, zrušil rozhodnutí
žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Připomněl, že ve věci již rozhodoval rozsudkem
ze dne 30. 4. 2009, čj. 29 Ca 90/2007 - 49. Tehdy žalovanému uložil se věcí zabývat v rozsahu
uplatněných odvolacích námitek. Žalovaný však neodstranil vytčená pochybení a nové
rozhodnutí je nadále nepřezkoumatelné. Krajský soud nesouhlasil s názorem, že se námitky
a návrhy žalobců týkaly jiného správního řízení. Žalovaný byl navíc vázán předchozím právním
názorem soudu. Žalovaný se v novém rozhodnutí o odvolání opět nevypořádal se všemi návrhy
a odvolacími námitkami a blíže nezdůvodnil, proč neprovedl navržené důkazy. Žalobci vznášeli
v řízení před stavebním úřadem rozsáhlé námitky a návrhy na provedení důkazů o důvodech
pro pokračování správního řízení o odstranění stavby. Označili důkazní návrhy o tom,
že manželé G. postavili na jejich pozemku plot. Geodetická organizace dosud neprovedla
vyznačení hranice mezi pozemky. Hranice mezi pozemky byla v roce 1993 vytyčena soudním
znalcem ve znaleckém posudku. V terénu se dosud nachází znalcem do země zaražená tyč
a znalec v posudku uvádí, že hranice je od železné tyče vzdálena 0,53m. Manželé G. proto podle
názoru žalobců nemohou prokázat, že postavili plot dle dokumentace uvedené v ohlášení drobné
stavby.
[6] Krajský soud tedy uzavřel, že žalovaný znovu nedostatečně odůvodnil rozhodnutí
o odvolání, přestože soud stanovil již v předchozím rozsudku, že návrhy na doplnění dokazování
směřovaly bezpochyby do správního řízení o odstranění stavby. Žalovaný navíc neuvedl
v žalobou napadeném rozhodnutí hlubší úvahu, proč nejsou podstatné žalobci uváděné
skutečnosti.
III.
[7] Žalovaný (stěžovatel) napadl zrušující rozsudek krajského soudu kasační stížností
z důvodu podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[8] Stěžovatel přistoupil po zrušení předchozího rozhodnutí k takovým krokům a opatřením,
kterými napravil soudem vytčené chyby. Neztotožnil se s přetrvávajícími výhradami krajského
soudu. Podle jeho názoru je evidentní, že se jedná o dvě zcela odlišná správní řízení. Jednak
o řízení o odstranění plotu. Jiným řízením je však řízení o provedení drobné stavby na základě
ohlášení. K nápravě zjištěného skutkového stavu nebylo třeba dalších úkonů, protože stavební
úřad správně zjistil a posoudil skutkový stav. V §66 odst. 2 správního řádu jsou upraveny důvody
pro zastavení řízení z moci úřední. Takové usnesení se pouze poznamená do spisu, účastníci
se o něm vhodným způsobem vyrozumí a není proti němu přípustné odvolání.
[9] Stěžovatel připomněl, že stavební úřad zjistil při místním šetření dne 16. 5. 2006, že S. G.
zahájil nelegální stavbu oplocení na blíže neurčených hranicích mezi pozemky. Stavební úřad
zahájil řízení o odstranění plotu. Z protokolu o místním šetření ze dne 8. 6. 2006 však vyplývá, že
na místě samém bylo zjištěno pouze staré pletivo bez jakéhokoliv zakotvení. Proto stavební úřad
zastavil dne 13. 11. 2006 řízení o odstranění této stavby. S. a B. G. oznámili dne 13. 6. 2006
drobnou stavbu – zhotovení oplocení a stavební úřad jim následujícího dne sdělil, že proti
umístění oplocení na pozemku parc. č. 180/2 nemá námitek. Dne 27. 9. 2006 byl proveden státní
stavební dohled s tím, že stavba byla provedena v souladu se sdělením ze dne 14. 6. 2006.
[10] Žalobci zaměňovali dvě samostatná správní řízení. Neobstojí proto názor krajského
soudu, pokud jejich názor akceptoval. Žalobci nemohli uplatňovat v dosud neukončeném řízení
o odstranění stavby námitky vůči provedené stavbě jiného oplocení. Návrhy na doplnění
dokazování nesouvisí s řízením o odstranění stavby, ale evidentně směřují proti řádně ohlášené
drobné stavbě. Proto nemohl stavební úřad o těchto návrzích rozhodnout a rovněž je nemohl
převzít jako základ skutkových zjištění.
IV.
[11] Žalobci navrhli zamítnutí kasační stížnosti. Stěžovatel se nevypořádal se závěry, ke kterým
dospěl krajský soud v předcházejícím řízení. Stěžovatel nemohl postupovat podle §66 odst. 2
správního řádu, protože nenastal ani jeden z předpokladů, na který se toto ustanovení vztahuje.
Stěžovatel postupoval podle tohoto ustanovení zcela účelově. Žalobci nesouhlasili rovněž
s tvrzením, že nesprávně zaměňují dvě samostatná řízení. Přestože byla stavebnímu úřadu situace
známa a věděl, že probíhá spor o hranici mezi pozemky, nebyli žalobci účastníky řízení o ohlášení
drobné stavby. Nemají námitky proti výstavbě oplocení na pozemku parc. č. 180/2, v žádném
případě však nesouhlasí se stavbou oplocení na jejich pozemku. Dosud není v terénu obnovena
hranice mezi pozemky oprávněnou geodetickou organizací. Pracovník stavebního úřadu
ani manželé G. nemohou vytyčovat hranice pozemků, nemají pro tuto činnost kvalifikaci
požadovanou zákonem č. 200/1994 Sb. o zeměměřictví a vyhláškou č. 60/1973 Sb.
V.
[12] Nejvyšší správní soud posoudil důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž
by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[13] Kasační stížnost není důvodná.
[14] Žalovaný zastavil řízení o odstranění stavby s tím, že stavba byla v mezidobí odstraněna
a chybí předmět řízení, o kterém by mohl rozhodnout. Mezi žalobci a manželi G. je spor o to,
kudy vede hranice mezi jejich pozemky. Žalobci v řízení o odstranění stavby i v soudním řízení
konzistentně namítali, že stavbu je třeba odstranit právě proto, že se částečně nachází na jejich
pozemku. Pokud by se tento jejich předpoklad potvrdil, zcela nepochybně by došlo stavbou
oplocení k zásahu do jejich vlastnického práva. Zákon č. 50/1976 Sb. o územním plánování a
stavebním řádu (dále jen „stavební zákon“) vyžadoval, aby byly při umisťování a povolování
staveb vyřešeny právní vztahy k pozemkům, na kterých se mají tyto stavby nacházet. Povinností
stavebníka bylo doložit k žádosti o vydání stavebního povolení vlastnické právo k pozemku, na
kterém se má stavba nacházet nebo doklad o jiném právu, které jej opravňuje stavbu na pozemku
zřídit (§58 odst. 2). Místo oplocení má zásadní vliv na výkon vlastnického práva a může být
v praxi významnější než to, kudy skutečně vede hranice mezi sousedními pozemky. Žalobci zcela
konkrétně tvrdili dotčení na svých vlastnických právech tím, že nebylo odstraněno oplocení.
Rozhodnutí o zastavení řízení o odstranění stavby nelze též považovat za akt, na který by se
vztahovala kompetenční výluka podle §70 písm. a) s. ř. s. nebo podle písm. c) tohoto ustanovení
(shodně např. rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 31. 10. 2007, čj. 57 Ca 62/2006 - 39).
Nejvyšší správní soud nemá pochybnost, že usnesení o zastavení řízení o odstranění stavby, které
bylo upraveno v §88 a násl. stavebního zákona, je rozhodnutím o veřejných subjektivních
právech žalobců. Proti takovému rozhodnutí mohou žalobci brojit žalobou ve správním
soudnictví podle §65 a násl. s. ř. s.
[15] Krajský soud rozhodoval v této věci již podruhé. Rozsudkem ze dne 30. 4. 2009,
čj. 29 Ca 90/2007 - 49, zrušil předchozí rozhodnutí žalovaného ze dne 23. 2. 2007,
čj. KUJI 13079/2007. V tomto rozsudku mimo jiné konstatoval, že žalobci uplatnili v řízení
před stavebním úřadem rozsáhlé důvody a konkrétní důkazní návrhy, které podle jejich názoru
svědčily o existujících důvodech pro pokračování řízení o odstranění stavby. Za této situace bylo
povinností žalovaného přezkoumat rozhodnutí stavebního úřadu v rozsahu námitek uplatněných
v odvolání a v rozhodnutí uvést důvody výroku rozhodnutí, podklady pro jeho vydání a úvahy,
jimiž se žalovaný řídil při jejich hodnocení.
[16] Správní orgán je v řízení poté, co soud zruší ve správním soudnictví jeho rozhodnutí,
vázán právním názorem soudu (§78 odst. 5 s. ř. s.). Správní orgán má možnost podat proti
zrušujícímu rozsudku kasační stížnost, ve které je oprávněn namítat, že nebyly splněny podmínky
pro zrušení jeho rozhodnutí. Žalovaný však této možnosti nevyužil a kasační stížnost nepodal.
Při novém rozhodování o odvolání však nesplnil požadavek krajského soudu na přezkum
rozhodnutí o zastavení řízení v rozsahu odvolacích námitek. Namísto toho zaujal právní názor
o nepřípustnosti námitek žalobců v řízení o odstranění stavby a správnost tohoto právního
posouzení obhajuje v této kasační stížnosti.
[17] Stěžovatel tedy nerespektoval závazný právní názor krajského soudu, který vyslovil
v předchozím rozsudku a nevyužil možnost dosáhnout revize právního názoru krajského soudu
cestou kasační stížnosti. Takový postup není přípustný. Znamenal by totiž, že správní orgán není
za nezměněného skutkového a právního stavu povinen postupovat v souladu s právním názorem
soudu. Takový stav by nepochybně směřoval proti ochraně veřejných subjektivních práv
(§2 s. ř. s.), kterou poskytují soudy ve správním soudnictví a popíral by účel soudního přezkumu.
Pokud stěžovatel uplatnil námitky proti právnímu názoru krajského soudu až v nyní
projednávané kasační stížnosti, nemůže jim Nejvyšší správní soud s odkazem na shora uvedené
důvody vyhovět.
[18] Nejvyšší správní soud však považuje za potřebné vyslovit několik poznámek k podstatě
věci. Kasační stížnost stojí na názoru o existenci dvou na sobě nezávislých správních řízení.
Dosavadní průběh správního řízení však vykazuje řadu nesrovnalostí.
[19] Netřeba podrobněji vysvětlovat, že je zcela nepřípadný důvod pro zastavení řízení podle
§66 odst. 1 písm. d) správního řádu, podle kterého stavební úřad původně postupoval.
Ze správního spisu neplyne, že by byli žalobci vyzváni k úhradě správního poplatku z podaného
odvolání. Žalovaný následně změnil rozhodnutí o zastavení řízení tak, že důvod pro zastavení
řízení spatřoval v §66 odst. 2 správního řádu, neboť odpadl jeho důvod. Tento předpoklad
dosud neobstojí.
[20] Podstatou věci je dlouhodobý spor mezi žalobci a manželi G. o určení hranice mezi jejich
sousedícími pozemky. Umístění oplocení má nepochybně zásadní význam pro faktické poměry
v území. Plot bude představovat faktickou hranici mezi oběma pozemky bez ohledu na to, kde
přesně se tato hranice nachází. Z protokolu o místním šetření ze dne 16. 5. 2006 plyne, že
předchozí jednání o oplocení pozemků nebyla úspěšná a spor o hranici pozemků trvá již od roku
1991. Řízení o odstranění oplocení bylo zahájeno oznámením ze dne 25. 5. 2006.
[21] Orgán státního stavebního dohledu vydal 16. 5. 2006 předběžné opatření, kterým zakázal
„zahájené stavby oplocení při hranicích pozemků parc. č. 180/2 a 180/3 v katastrálním území Moravské
Budějovice do doby pravomocného rozhodnutí dle §88 stavebního zákona k výše citované stavbě oplocení“.
[22] Po zahájení řízení o odstranění stavby se na místě konalo další místní šetření. Právní
zástupce manželů G. JUDr. Nevěčný (tedy nikoli správní orgán) při něm konstatoval, že jde o
zchátralé oplocení, které nepovažuje za stavbu. Tento názor zástupce účastníka řízení vzal
následně stavební úřad za svůj a odůvodňoval jím důvodnost zastavení řízení o odstranění stavby.
Obsah správního spisu však neobsahuje dostatek podkladů pro závěr, kde se nacházelo původní
oplocení, zda bylo skutečně zcela odstraněno, která jeho část byla případně nahrazena novým
oplocením a kde konkrétně bylo postaveno nové oplocení na základě ohlášení.
[23] Stavební úřad sice při místním šetření dne 8. 6. 2006 předeslal, že řízení o odstranění
stavby zastaví, pro legalizaci oplocení však doporučil předložit vytyčení hranice od autorizované
firmy. Žalobci současně odkazovali na přílohu znaleckého posudku č. 151/93 s tvrzením,
že postavený plot není umístěn na skutečné hranici mezi pozemky.
[24] Je tedy veden spor o skutečnou hranici mezi pozemky. Za takové situace je přinejmenším
překvapivé, pokud dne 13. 6. 2006 ohlašují manželé G. drobnou stavbu oplocení mezi oběma
pozemky a následujícího dne jim stavební úřad sděluje, že proti provedení drobné stavby nemá
námitek. Řízení o odstranění stavby nebylo skončeno a stále bylo účinné předběžné opatření,
kterým stavební úřad zakázal pokračovat ve stavbě oplocení. Přestože byl k ohlášení předložen
situační plánek, nelze z něj bezpečně zjistit, že se nově ohlašované povolení skutečně nachází
zcela na pozemku manželů G.. Ze spisu neplyne, jakým způsobem stavební úřad zjišťoval, že se
ohlašované oplocení skutečně nachází na pozemku manželů G.. Rovněž není zřejmé, zda
stavební úřad považoval ohlašované oplocení za dočasné, jak se o tom zmiňují manželé G.
v situačním plánku a jak o tom hovořil zástupce manželů G. při místním šetření v rámci státního
stavebního dohledu. Sdělení stavebního úřadu, že nemá námitek proti ohlašované stavbě, totiž
nehovoří o provizorním oplocení. Podle stěžovatele je naopak ohlášená stavba důvodem, pro
který se vůbec nebude zabývat námitkami stěžovatelů. Sdělení, že stavební úřad nemá námitek
proti ohlašované stavbě, bylo navíc doručováno pouze manželům G.. Žalobci neměli možnost
dosáhnout projednání svých námitek v řízení o ohlášení stavby a stěžovatel ani netvrdil, že tuto
možnost měli a nevyužili ji.
[25] Žalobci i po ohlášení stavby nadále brojili proti umístění oplocení a tvrdili, že se nachází
na jejich pozemku. Svůj názor podrobně zdůvodňovali i v odvolání proti usnesení o zastavení
řízení o odstranění stavby. Plně proto obstojí právní názor krajského soudu, pokud stěžovateli
opakovaně vytýkal, že se nevypořádal s odvolacími námitkami a nepřezkoumal rozhodnutí
stavebního úřadu v rozsahu těchto námitek. Žalovaný vůbec neposuzoval, zda se oplocení
nachází skutečně na hranici mezi pozemky a zcela nevypořádána zůstala námitka žalobců,
že se oplocení nachází na jejich pozemku.
[26] Stěžovatel je názoru, že usnesení o zastavení řízení bylo možné vydat podle §66 odst. 2
správního řádu. Nejvyšší správní soud nepovažuje tento právní názor za správný. Zdejší soud
se již v minulosti zabýval problematikou aplikace §66 odst. 2 správního řádu v rozsudku ze dne
28. 7. 2011, čj. 5 As 30/2011 - 93 a dospěl k závěru, že podle tohoto ustanovení nelze postupovat
při vydání usnesení o zastavení řízení o odstranění stavby. V podrobnostech odkazuje zdejší soud
na odůvodnění uvedeného rozsudku, které je dostupné na www.nssoud.cz. Shodně
jako v uvedeném rozsudku i nyní Nejvyšší správní soud konstatuje, že stavební úřad měl vydat
rozhodnutí podle §67 správního řádu, proti kterému je přípustný opravný prostředek. Částečná
skutková odlišnost spočívala pouze v tom, že důvodem pro zastavení řízení o odstranění stavby
bylo v uvedené věci následné zjištění, že šlo o stavbu povolenou. Podstatou nepřípustnosti
postupu podle §66 odst. 2 správního řádu je potřeba zachovat procesní práva ostatních
účastníků správního řízení. Tak tomu bylo i v nyní projednávané věci.
[27] Postup podle §66 odst. 2 správního řádu je přípustný tehdy, pokud v řízení nastanou
skutečnosti objektivního charakteru, v důsledku kterých nelze v řízení dále pokračovat. Jestliže
je správní orgán oprávněn z úřední činnosti zahájit správní řízení, musí mít rovněž možnost
takové řízení zastavit. Společným rysem těchto předpokladů je, že v jejich důsledku nemohou
utrpět práva účastníků řízení. Proto není třeba, aby byl k dispozici opravný prostředek
proti takovému usnesení.
[28] Ani jeden z předpokladů uvedených v §66 odst. 2 správního řádu nenastal v souzené
věci. Pokud by mohl stavební úřad zastavit za této situace řízení o odstranění stavby usnesením
podle §66 odst. 2 správního řádu, nejenže by účastníkům upřel právo podat proti rozhodnutí
opravný prostředek, ale rovněž by neměl povinnost jim takové usnesení doručit. Takový postup
by byl nepochybně v rozporu s požadavkem předvídatelnosti rozhodování správního orgánu
a rovněž by tím stavební úřad zabránil účastníkům řízení uplatnit v řízení své stanovisko.
[29] S poukazem na shora uvedené důvody Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
[30] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1, větu první, s. ř. s., ve spojení
s §120 s. ř. s. Stěžovatel v soudním řízení úspěch neměl, nemá tedy právo na náhradu nákladů
řízení. Žalobcům podle obsahu spisu žádné náklady řízení o kasační stížnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 26. srpna 2013
JUDr. Jan Passer .
předseda senátu
.