ECLI:CZ:NSS:2013:9.AFS.29.2012:53
sp. zn. 9 Afs 29/2012 - 53
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Mgr. Daniely Zemanové
a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci žalobkyně: Litvínovská
uhelná a.s., se sídlem V. Řezáče 315, Most, zast. Mgr. Augustinem Kohoutkem, advokátem
se sídlem Tyršův dům, Újezd 450/40, Praha 1, proti žalovanému: Úřad pro ochranu
hospodářské soutěže, se sídlem tř. Kpt. Jaroše 7, Brno, proti rozhodnutí předsedy žalovaného
ze dne 9. 7. 2010, č. j. ÚOHS-R140/2009/HS-10085/2010/310/MVr, v řízení o kasační stížnosti
žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 24. 2. 2012, č. j. 62 Af 59/2010 - 81,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 24. 2. 2012, č. j. 62 Af 59/2010 - 81,
se z r u š u je a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Předmět řízení
Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) včasnou kasační stížností napadá v záhlaví označený
rozsudek Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“), kterým byla jako nedůvodná
zamítnuta žaloba stěžovatelky proti rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne 9. 7. 2010,
č. j. ÚOHS-R140/2009/HS-10085/2010/310/MVr. Uvedeným rozhodnutím byl zamítnut
rozklad stěžovatelky proti usnesení žalovaného ze dne 4. 9. 2009, č. j. ÚOHS-S189/2009/KS-
11352/2009/840, jímž žalovaný dle ustanovení §38 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád,
ve znění platném pro projednávanou věc (dále jen „správní řád“), nevyhověl žádosti stěžovatelky
o nahlédnutí do správního spisu, sp. zn. S 189/2009/KS, vedeného žalovaným správním
orgánem.
II. Relevantní skutkové okolnosti vyplývající ze správního spisu
Žalovaný na základě ustanovení §12 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské
soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění platném
pro projednávanou věc (dále jen „zákon o ochraně hospodářské soutěže“), zahájil dne 21. 7. 2009
řízení ve věci povolení spojení soutěžitelů LIBUTE INVESTMENTS Ltd., se sídlem
Kyperská republika, Nicosia, Akropoleos, 59 – 61 a International Power Opatovice, a.s.,
se sídlem Opatovice nad Labem, Pardubice 2. Předmětné řízení bylo žalovaným vedeno
pod sp. zn. S189/2009/KS. Proti povolení spojení výše popsaných soutěžitelů podala
stěžovatelka dne 3. 8. 2009 námitky. Prostřednictvím námitek stěžovatelka požádala ve smyslu
ustanovení §38 odst. 2 správního řádu o povolení k nahlédnutí do správního spisu,
sp. zn. S189/2009/KS. Žalovaný dne 12. 8. 2009 vyzval stěžovatelku ke specifikaci právního
zájmu nebo jiného vážného důvodu, pro který bylo požádáno o nahlédnutí do správního spisu.
Stěžovatelka svou žádost doplnila podáním ze dne 18. 8. 2009. Jako důvody pro umožnění
nahlédnutí do správního spisu uvedla stěžovatelka ohrožení hospodářské soutěže a její postavení
na relevantním trhu. Ohrožení svého postavení stěžovatelka spatřovala také v tom, že spojením
soutěžitelů dojde k posílení postavení soutěžitelů ČEZ a J&T na relevantním trhu
a k monopolizaci trhu. K tomuto důvodu stěžovatelka odkázala na smlouvu o spolupráci
mezi J&T, ČEZ a EnBW, ze které dovozovala konkrétní důsledky pro její postavení na trhu.
Dalším důvodem stěžovatelky pro nahlédnutí do správního spisu byla potřeba specifikace
námitek proti navrhovanému spojení soutěžitelů, a podání podnětu k zahájení řízení
Evropské komisi ve smyslu Nařízení Rady (ES) č. 139/2004, o kontrole spojování podniků
(dále jen „Nařízení ES“).
Usnesením ze dne 4. 9. 2009 žalovaný žádosti stěžovatelky o nahlédnutí do spisu
nevyhověl. Dle žalovaného stěžovatelka neprokázala právní zájem ani jiný vážný důvod, pro který
by mělo být žádosti o nahlédnutí do spisu vyhověno. Možnost řádně uplatnit námitky
proti spojení soutěžitelů není podle žalovaného vázána na znalost obsahu správního spisu
a stěžovatelka tak mohla uplatnit námitky řádným způsobem. Ze stejného důvodu ani záměr
podat podnět k zahájení řízení Evropské komisi nezakládá ani neprokazuje právní zájem
stěžovatelky na nahlížení do spisu. Jiný vážný důvod, který stěžovatelka spatřovala v ohrožení
svého postavení na trhu a v ohrožení hospodářské soutěže, taktéž nebyl dán, neboť ochrana
hospodářské soutěže spočívá právě v tom, že předmětné spojení soutěžitelů podléhá povolení
žalovaného, jehož úkolem je chránit hospodářskou soutěž před negativními vlivy. Možnost
ohrožení postavení stěžovatelky na relevantním trhu nepředstavuje jiný vážný důvod
pro nahlížení do spisu, protože veřejnoprávní ochrana hospodářské soutěže nespočívá v ochraně
konkrétního stěžovatele ale celého tržního prostředí. Žalovaný by na základě tohoto důvodu
musel vyhovět všem soutěžitelům nahlédnout do spisu, na základě čehož by ustanovení §38
odst. 2 správního řádu pozbylo smyslu.
Stěžovatelka podala proti tomuto rozhodnutí včas rozklad, v němž namítala, že tvrzenými
skutečnostmi dostatečně prokázala právní zájem, jakož i jiný vážný důvod na nahlédnutí do spisu.
Odkázala tedy na svou žádost a doplnění této žádosti. Dále uvedla, že k obraně proti spojení
soutěžitelů se potřebuje seznámit s obsahem správního spisu, protože cílem spojení
soutěžitelů ve spojení s doloženou smlouvou o spolupráci mezi J&T, ČEZ a EnBW
je poškození konkrétních subjektivních práv stěžovatelky. Rozhodnutím ze dne 9. 7. 2010,
č. j. ÚOHS-R140/2009/HS-10085/2010/310/MVr, předseda žalovaného podaný rozklad zamítl
a napadené usnesení potvrdil.
III. Řízení před krajským soudem
Proti rozhodnutí předsedy žalovaného podala stěžovatelka dne 15. 9. 2010 žalobu
dle části třetí, hlavy II, dílu 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, v platném znění
(dále jen „s. ř. s.“), v níž namítala, že svůj právní zájem i jiný vážný důvod pro nahlédnutí
do spisu uvedla dostatečně konkrétně. Bližší specifikaci jejího dotčeného subjektivního
práva nebylo možné provést bez seznámení se s předmětným správním spisem. Žalobou bylo
dále namítáno, že nevyhověním žádosti stěžovatelky o nahlédnutí do spisu jí bylo nevyhnutelně
znemožněno uplatnit nároky z protiprávního jednání vyplývajícího ze smlouvy o spolupráci
mezi J&T, ČEZ a EnBW (např. domáhat se náhrady škody), podat kvalifikované námitky
proti rozhodnutí o povolení spojení soutěžitelů k Evropské komisi a účinně navrhovat důkazy
a činit jiné návrhy, tedy uplatnit práva vyplývající z ustanovení §36 odst. 1 správního řádu.
Stěžovatelka dále uvedla, že společnost LIBUTE INVESTMENTS Ltd., měla jako účastník
řízení o povolení spojení soutěžitelů možnost seznámit se s námitkami stěžovatelky
proti tomuto spojení, zatímco stěžovatelka tuto možnost neměla, což představuje závažnou vadu
řízení. Tento postup je také v rozporu s ústavně garantovaným principem rovnosti
a nediskriminace.
Krajský soud žalobu jako nedůvodnou zamítl. Z odůvodnění rozsudku krajského soudu
plyne, že stěžovatelka neprokázala právní zájem ani jiný vážný důvod na nahlížení do spisu.
Ohledně záměru stěžovatelky domáhat se náhrad škody, která jí vznikla na základě smlouvy
o spolupráci mezi J&T, ČEZ a EnBW, soud konstatoval, že tento důvod stěžovatelka
žalovanému během správního řízení nesdělila. Stěžovatelka pouze tvrdila, že předmětnou
smlouvou mohou být ohrožena její subjektivní práva, která však nekonkretizovala. Soud
také nepřisvědčil žalobní námitce, že blíže konkrétní porušení práv by mohla stěžovatelka
definovat až po zpřístupnění a prostudování spisu. Takový přístup by dle krajského soudu zcela
negoval institut nahlížení do spisu dle §38 odst. 2 správního řádu. Ve vztahu k záměru
stěžovatelky podat podnět k Evropské komisi soud uvedl, že stěžovatelka nepotřebuje znát obsah
správního spisu k podání tohoto podnětu a navíc nikdy neuvedla, jaké informace ze správního
spisu k podání podnětu potřebuje, resp. jaké informace obsažené ve spisu jí chybí. Skutečnost,
že stěžovatelka podala námitky proti spojení soutěžitelů a hodlá navrhovat další důkazy a podávat
další návrhy, nezakládá její právo nahlížet do spisu, neboť podat tyto námitky může během
správního řízení kdokoliv. Na základě závěrů stěžovatelky by pak musel být správní spis
zpřístupněn k nahlížení komukoliv, což není v souladu se smyslem §38 odst. 2 správního řádu.
Na tom nemění nic ani skutečnost, že se spojovaní soutěžitelé mohli seznámit s námitkami
stěžovatelky. Krajský soud dále uvedl, že možnost oslabení postavení stěžovatelky na relevantním
trhu je běžným podnikatelským zájmem a nezakládá jiný vážný důvod k nahlížení do spisu.
IV. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
Rozsudek krajského soudu napadla stěžovatelka včas podanou kasační stížností z důvodu
uvedeného v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Stěžovatelka namítá, že důvody a skutečnosti, které ve svých podáních uvedla,
jednoznačně prokazují právní zájem nebo jiný vážný důvod, pro který bylo požádáno
o nahlédnutí do spisu. V kasační stížnosti stěžovatelka zopakovala důvody uvedené v žalobě
proti rozhodnutí předsedy žalovaného, tj. nevyhověním žádosti stěžovatelky o nahlédnutí
do spisu jí bylo nevyhnutelně znemožněno uplatnit nároky z protiprávního jednání vyplývajícího
ze smlouvy o spolupráci mezi J&T, ČEZ a EnBW (např. domáhat se náhrady škody), podat
kvalifikovaný podnět proti rozhodnutí o povolení spojení soutěžitelů k Evropské komisi a účinně
navrhovat důkazy a činit jiné návrhy, tedy uplatnit práva vyplývající z ustanovení §36 odst. 1
správního řádu. Na podporu svých tvrzení uvedla stěžovatelka pasáž z rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 22. 7. 2010, č. j. 9 As 17/2010 – 73, kde je uvedeno, že „právo nahlédnout
do spisu není závislé toliko na jeho postavení účastníka, právo nahlédnout do spisu vyplývá i z ustanovení §38
odst. 2 správního řádu a stěžovatel je osobou mající právní zájem nebo jiný vážný důvod k nahlédnutí do spisu.
Tento právní zájem vyplývá z oprávnění stěžovatele domáhat se např. v občanskoprávním řízení náhrady škody
či nemajetkové újmy po obviněném, kdy postupem správního orgánu bylo stěžovateli odepřeno opatřit si podklad
či důkazy pro případné uplatnění takového nároku.“
Stěžovatelka dále uvádí, že argumentaci soudu nelze přijmout, protože se následně
v samotném rozhodnutí o povolení spojení soutěžitelů ukázalo, že účastník řízení tvrdil v rámci
řízení o povolení spojení o skupině J&T skutečnosti, které byly v přímém rozporu s veřejně
dostupnými informacemi o této skupině a přitom se jednalo o informace zcela zásadní pro otázku
posouzení spojení a podání námitek či podání stížnosti k Evropské komisi. V kasační stížnosti
je dále argumentováno, že přístup krajského soudu uvedený v napadeném rozsudku by znamenal,
že ustanovení o nahlížení do spisu nenajde nikdy žádného uplatnění. S ohledem na výše uvedené
navrhla stěžovatelka, aby Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení.
Předseda žalovaného se ke kasační stížnosti vyjádřil podáním ze dne 4. 4. 2012,
v němž se ztotožnil se závěry krajského soudu a navrhl kasační stížnost zamítnout. Ve vztahu
ke stěžovatelkou uvedenému rozsudku Nejvyššího správního soudu předseda žalovaného uvedl,
že se jedná o pouhé konstatování soudu a nikoliv o právní závěr. Na toto vyjádření reagovala
stěžovatelka replikou ze dne 27. 9. 2012, ve které zopakovala svou předcházející argumentaci
a doplnila, že realizací spojení soutěžitelů dojde (resp. již došlo) k vážnému narušení hospodářské
soutěže a v důsledku toho i k poškození konkrétních zájmů a postavení stěžovatele
na relevantním trhu dodávek energetického hnědého uhlí. Předseda žalovaného přípisem ze dne
31. 10. 2012 konstatoval, že stěžovatelka nepřináší do řízení nové argumenty a trvá i nadále
na svých předchozích vyjádřeních.
V. Posouzení důvodnosti kasační stížnosti
Kasační stížnost je podle §§102 a násl. s. ř. s. přípustná a podle jejího obsahu
je v ní namítán důvod dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tedy nezákonnost spočívající
v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.
Na základě ustanovení §109 odst. 3 a 4 s. ř. s. je Nejvyšší správní soud při přezkumu
rozhodnutí krajských soudů vázán rozsahem a důvody kasační stížnosti, ledaže by bylo řízení
před soudem zmatečné, bylo zatíženo vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí
o věci samé, anebo je-li napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné, jakož i v případech,
kdy je rozhodnutí správního orgánu nicotné.
Nejvyšší správní soud přezkoumal rozsudek krajského soudu z těchto důvodů,
přičemž dospěl k závěru, že tento je nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů ve smyslu
ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., avšak pouze v části týkající se vypořádání námitky
týkající se prokázání právního zájmu stěžovatelky k nahlédnutí do spisu.
Obligatorní náležitostí každého rozsudku soudu je dle §54 odst. 2 s. ř. s. jeho dostatečně
srozumitelné odůvodnění zahrnující argumentaci ke všem žalobním či stížním bodům, případně
k dalším závěrům, o které soud opřel výrok rozhodnutí. K povinnosti soudů náležitě
odůvodňovat svá rozhodnutí se několikrát vyjádřil i Ústavní soud. Dle jeho dlouhodobé
judikatury princip řádného a spravedlivého procesu dle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv
a svobod a princip právního státu dle čl. 1 Ústavy ČR v sobě zakotvují i povinnost soudů
svá rozhodnutí náležitě odůvodnit. Patřičné odůvodnění v souladu s výše uvedenými principy
poskytuje záruky, že nebylo rozhodováno v důsledku libovůle soudu. Nedostatečně odůvodněné
rozhodnutí je nutno považovat za nepřezkoumatelné, svou povahou porušující právo účastníků
řízení na řádný a spravedlivý proces. Z odůvodnění přitom musí vyplývat vztah mezi skutkovými
zjištěními a úvahami vyplývajícími z hodnocení důkazů na jedné straně a právními úvahami,
hodnoceními a závěry na straně druhé (srov. nález Ústavního soudu ze dne 20. 6. 1995,
sp. zn. III. ÚS 84/94, dostupný na http://nalus.usoud.cz).
K požadavku přezkoumatelnosti rozhodnutí a jejich náležitému odůvodnění Nejvyšší
správní soud ve svých rozhodnutích konstantně uvádí, že rozhodnutí je nepřezkoumatelné
pro nedostatek důvodů, jestliže není zřejmé, jakými úvahami se soud řídil při naplňování zásady
volného hodnocení důkazů či utváření závěru o skutkovém stavu; dále z jakého důvodu
nepovažoval za důvodnou právní argumentaci obsaženou v žalobě; proč považuje žalobní
námitky za liché, mylné nebo vyvrácené; proč subsumoval skutkový stav pod zvolené právní
normy. Nepřezkoumatelné je také rozhodnutí, v němž se soud opomněl vypořádat s některou
ze včasně uplatněných žalobních námitek (srov. například rozsudky Nejvyššího správního soudu
ze dne 23. 6. 2011, č. j. 5 As 72/2010 – 60, ze dne 17. 1. 2008 č. j. 5 As 29/2007 – 64, ze dne
30. 11. 2007, č. j. 4 Ads 21/2007 – 77, ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 – 73, všechny
dostupné na www.nssoud.cz, stejně jako veškerá dále uvedená rozhodnutí Nejvyššího správního
soudu).
Stěžovatelka vznesla v žalobě proti rozhodnutí předsedy žalovaného námitku,
že potřebovala nahlédnout do spisu, aby mohla účinně navrhovat provedení dalších důkazů
a činit jiné návrhy, tedy uplatnit práva vyplývající z §36 odst. 1 správního řádu, a efektivně
v řízení o spojení soutěžitelů vyjádřit své stanovisko. Tuto námitku stěžovatelka dále rozvedla,
srozumitelně odůvodnila a uvedla konkrétní zájmy a potřeby, které měly být nahlédnutím
do spisu uspokojeny. Krajský soud se však s touto námitkou nevypořádal dostatečným
způsobem. Konstatoval pouze, že „neshledává dostačujícím důvodem ani tu skutečnost, že žalobce
[stěžovatelka] podal námitky proti spojení a hodlá navrhovat provedení dalších důkazů v daném správním
řízení o povolení spojení.“ Dále se však krajský soud zdůvodněním, proč není námitka stěžovatelky
důvodná, nezabýval a pouze dovodil, že skutečnost, že stěžovatelka podala námitky
proti předmětnému spojení soutěžitelů, nepředstavuje dostatečný důvod pro nahlížení do spisu.
Se skutečností, že stěžovatelka zamýšlela činit další návrhy a navrhovat provádění dalších důkazů,
se krajský soud nevypořádal dostatečně, neboť svůj závěr o nedůvodnosti námitky
v tomto ohledu nikterak nezdůvodnil.
Ze žaloby podané stěžovatelkou vyplývá, že dle jejího názoru jí náleželo právo činit stejné
úkony jako účastník řízení. Především stěžovatelka srovnávala své postavení s postavením
jednoho ze spojujících se soutěžitelů. Krajský soud byl povinen se s touto námitkou vypořádat,
což neučinil. Nejvyšší správní soud nijak nepředjímá důvodnost či nedůvodnost takto vznesené
námitky. Ze strany krajského soudu bylo nutno posoudit, zda stěžovatelce právo činit takové
úkony náleží, zda je v daném konkrétním případě její postavení odlišné od postavení spojujícího
se soutěžitele a zda byl postup žalovaného v rozporu s právními předpisy. Na základě
těchto zjištění pak soud měl zvážit, zda tyto skutečnosti stěžovatelku opravňují k nahlížení
do spisu dle ustanovení §38 odst. 2 správního řádu. Těmito skutečnostmi se však krajský soud
nezabýval, a proto je v této části napadený rozsudek nepřezkoumatelný.
V souladu s usnesením rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006 – 74, však zdejší soud shledal tuto nepřezkoumatelnost
pouze v dílčí oddělitelné části rozsudku krajského soudu. Rozsudek nelze tedy přezkoumat
pouze v této části. Ve zbývající části je však rozhodnutí krajského soudu přezkoumatelné,
a proto se zdejší soud dále zabýval meritorním posouzením zbývající části rozsudku v rozsahu
stěžovatelkou uplatněných námitek.
Stěžovatelka kasační stížností namítala, že tvrdila i dostatečně prokázala svůj právní zájem
i jiný vážný důvod pro nahlížení do spisu, nesouhlasila s vyhodnocením těchto skutečností
v napadeném rozhodnutí krajského soudu.
Při posuzování žádosti o nahlédnutí do správního spisu jiné osoby, nežli účastníka řízení,
je nutno vycházet ze znění ustanovení §38 odst. 1 a 2 správního řádu, dle něhož mají účastníci
a jejich zástupci právo nahlížet do spisu, a to i v případě, že je rozhodnutí ve věci již v právní moci. Jiným osobám
správní orgán umožní nahlédnout do spisu, prokáží-li právní zájem nebo jiný vážný důvod a nebude-li
tím porušeno právo některého z účastníků, popřípadě dalších dotčených osob anebo veřejný zájem.
Žádost stěžovatelky o umožnění nahlédnout do spisu podléhala režimu ustanovení
§38 odst. 2 správního řádu. Stěžovatelka sama podala žádost o nahlížení do spisu
dle tohoto ustanovení, přičemž, jak vyplývá z doplnění žádosti o nahlížení do spisu ze dne
18. 8. 2009, byla si vědoma, že jí postavení účastníka řízení nepřísluší. Mezi stranami tedy nebylo
sporu o tom, že v daném případě je zapotřebí postupovat dle §38 odst. 2 správního řádu
a je třeba, aby stěžovatelka prokázala právní zájem nebo jiný vážný důvod pro nahlížení do spisu.
Podmínkami, které musí splnit třetí osoba, aby mohla nahlédnout do správního
spisu, se Nejvyšší správní soud již několikrát zabýval. V rozsudku dne 22. 7. 2010,
č. j. 9 As 17/2010 – 73, dovodil, že „ustanovení §38 odst. 2 správního řádu váže oprávnění nahlédnout
do spisu na prokázání vážných důvodů či právního zájmu. Nestačí tedy pouze povinnost tyto důvody tvrdit,
ale též prokázat. Důkazní břemeno leží zcela nepochybně na žadateli o nahlédnutí do spisu.“ Nejvyšší správní
soud také dovodil, že „povinnost tvrzení a povinnost důkazní není ve vztahu k nahlížení do spisu dle §38
odst. 2 správního řádu samoúčelnou. Jsou to totiž právě skutečnosti uváděné žadatelem o nahlížení do spisu
a týkající se tvrzeného právního zájmu či jiného vážného důvodu, které správnímu orgánu umožňují posoudit,
zda je v konkrétním případě na místě umožnit žadateli do spisu (příp. do jeho části) nahlédnout,
nebo zda je případné poskytnout ochranu právům některého z účastníků, popřípadě dalších dotčených osob
anebo veřejnému zájmu, a nahlédnutí do spisu žadateli s odkazem na překážku předvídanou §38 odst. 2
správního řádu in fine neumožnit“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2011,
č. j. 8 As 80/2010 – 68).
Důkazní břemeno k prokázání právního zájmu nebo jiného vážného důvodu leželo
na základě výše uvedeného na stěžovatelce.
Stěžovatelka argumentovala, že potřebuje znát obsah spisu mimo jiné k podání podnětu
k Evropské komisi. Nařízení Rady (ES) č. 139/2004 o kontrole spojování podniků (dále jen
„nařízení Rady“) nestanoví žádné náležitosti potřebné pro podání podnětu k Evropské komisi.
Právo podat podnět k Evropské komisi tedy není ničím limitováno. Je potřebné podotknout,
že Evropská komise disponuje vlastními vyšetřovacími pravomocemi. V případě řešení podnětu
stěžovatelky Evropská komise může na základě ustanovení čl. 11 žádat informace od spojujících
se soutěžitelů nebo jiných osob, podniků a sdružení podniků. Dále na základě čl. 12 nařízení
Rady může komise vyžadovat, aby národní soutěžní orgány provedly nezbytná šetření, a konečně
dle čl. 13 nařízení Rady může Evropská komise provádět vlastní šetření. Soutěžní orgány
členských států Evropské Unie jsou také povinny poskytnout dle čl. 19 nařízení Rady nezbytnou
součinnost Evropské komisi, a to především v oblasti poskytování nezbytných informací.
Nelze také opomenout, že dle čl. 22 nařízení Rady může kterýkoliv členský stát požádat
Komisi o přezkoumání jakéhokoliv spojení definovaného v článku 3, které nemá význam pro celé
Společenství ve smyslu článku 1, avšak ovlivňuje obchod mezi členskými státy a hrozí zásadně
narušit hospodářskou soutěž na území členského státu nebo států, které žádost podávají. Zjistí-li
tedy národní soutěžní úřad členského státu, že jsou splněny podmínky výše citovaného
ustanovení, může sám předložit Evropské komisi případ k posouzení.
Z výše uvedeného Nejvyšší správní soud dovozuje, že Evropská komise má dostatečné
pravomoci k tomu, aby si v případě řešení podnětu od stěžovatelky obstarala nezbytné informace.
Není tedy nezbytné, aby stěžovatelka pro podání podnětu k Evropské komisi potřebovala
nahlédnout do spisu, a nelze tak ani v tomto ohledu dovozovat její právní zájem nebo jiný vážný
důvod na nahlížení do předmětného správního spisu. Stěžovatelka není povinna před podáním
podnětu Evropské komisi sama shromáždit všechny relevantní důkazy, neboť tyto si Evropská
komise může na základě výše uvedených pravomocí obstarat sama. Práva stěžovatelky
tímto nejsou nikterak dotčena, protože podnět k Evropské komisi může podat bez problémů
i bez znalosti obsahu správního spisu vedeného ve věci předmětného povolení spojení
soutěžitelů. Kasační námitka tedy není v této části důvodná.
Stěžovatelka dále namítá, že správní orgán jí neumožněním nahlédnutí do spisu
nevyhnutelně znemožnil uplatnit nároky z protiprávního jednání vyplývajícího ze smlouvy
o spolupráci mezi J&T, ČEZ a EnBW (např. domáhat se náhrady škody). K otázce náhrady
škody stěžovatelka citovala rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2010,
č. j. 9 As 17/2010 – 73, kde podle ní zdejší soud považoval záměr žadatele o nahlížení do spisu
domáhat se náhrady škody za právní zájem na nahlížení do spisu dle §38 odst. 2 správního řádu.
Nejvyšší správní soud k této námitce nejdříve zdůrazňuje, že stěžovatelkou citovaná pasáž
pochází z narační části citovaného rozsudku, kde soud pouze zrekapituloval kasační námitky
stěžovatele v dané věci. Nejednalo se tak žádným způsobem o právní větu, či závazný právní
názor zdejšího soudu. Argumentace tímto judikátem ve prospěch stěžovatelky tak není případná.
Nejvyšší správní soud naopak v citovaném rozsudku dovodil, že „vytýká-li stěžovatel
správnímu orgánu a žalovanému, že mu neumožnily nahlédnout do správního spisu, ačkoliv jeho právní zájem
vyplýval z jeho oprávnění domáhat se v občanskoprávním řízení náhrady škody, pak takové výtky nemají
opodstatnění, neboť stěžovatel žádné důvody ve smyslu §38 správního řádu správnímu orgánu k posouzení
nepředestřel. Poprvé tyto důvody uplatnil v žalobě.“
Dle ustanovení §75 odst. 1 s. ř. s. při přezkoumávání rozhodnutí vychází soud ze skutkového
a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu.
S ohledem na výše uvedené se Nejvyšší správní soud ztotožňuje s vypořádáním
této námitky krajským soudem. Záměr domáhat se náhrady škody z protiprávního jednání
založeného smlouvou o spolupráci mezi J&T, ČEZ a EnBW stěžovatelka v průběhu správního
řízení před oběma instancemi nesdělila. Poprvé stěžovatelka svůj záměr domáhat se náhrady
škody uvedla až v žalobě proti rozhodnutí žalovaného. Ve vztahu ke smlouvě o spolupráci
mezi J&T, ČEZ a EnBW je třeba podotknout, že stěžovatelka pouze obecně tvrdila,
že jí v důsledku této smlouvy hrozí porušení jejích subjektivních práv. Právní zájem nebo jiný
vážný důvod na nahlížení do spisu musí být žadatelem o nahlížení do správního spisu odlišným
od účastníka řízení nejen tvrzen, ale také prokázán. Nelze však tvrdit a prokazovat obecné
skutečnosti. Právě naopak musejí být tvrzení žadatele o nahlížení do spisu dle §38 odst. 2
správního řádu dostatečně konkrétní, aby správní orgán měl vůbec možnost posoudit,
zda v daném konkrétním případě žadatel dostatečně svůj právní zájem nebo jiný vážný důvod
na nahlížení do spisu prokázal. Tvrzení stěžovatelky v tomto ohledu byla pouze obecná,
a proto Nejvyšší správní soud přisvědčil krajskému soudu v tom, že tato žalobní námitka nebyla
důvodná a tvrzení stěžovatelky ohledně porušení jejích subjektivních práv nejsou v tomto ohledu
dostatečně konkrétní a nebyla správnímu orgánu prokázána.
Stěžovatelka v kasační stížnosti namítá, že v řízení před správním orgánem dostatečně
tvrdila i prokázala právní zájem i jiný vážný důvod na nahlédnutí do spisu. Právní zájem i jiný
vážný důvod dovozovala stěžovatelka mimo již výše zmíněných důvodů také ze zjevného
ohrožení jejího postavení na relevantním trhu dodávek energetického hnědého uhlí, které jí hrozí
v důsledku realizace předmětného spojení soutěžitelů. Tento důvod pro nahlížení do spisu
stěžovatelka také konkrétně specifikovala již ve svém podání ze dne 18. 8. 2009, jímž doplnila
svou žádost o nahlížení do spisu. V doplnění žádosti o nahlížení do spisu uvedla, že poptávka
na trhu energetického hnědého uhlí je saturovaná. Stěžovatelka dodává zhruba 55 %
své produkce společnosti ČEZ a 12,5 % produkce směřuje k jednomu ze spojujících
se soutěžitelů (International Power Opatovice, a. s.). V důsledku předmětného spojení soutěžitelů
vznikne superdominantní postavení soutěžitelů ČEZ a J&T na relevantním trhu, kteří pak mohou
nahradit dodávky stěžovatelky ze společně kontrolovaných dolů Mibrag. Pokud by dodávky
energetického hnědého uhlí stěžovatelky společnostem ČEZ a International Power Opatovice,
a. s., byly skutečně nahrazeny jinými dodávkami, což je v důsledku předmětného spojení
soutěžitelů možné, pak by stěžovatelka byla nucena opustit trh hnědého uhlí. Stěžovatelka
by totiž za současné situace na trhu nemohla hnědé energetické uhlí ze své produkce nabídnout
jinému odběrateli.
Krajský soud se k této námitce vyjádřil tak, že i když stěžovatelka uvedla hrozící
ztrátu odbytu ve skutečně značné výši, jedná se o běžný podnikatelský zájem stěžovatelky,
který ji neopravňuje k nahlédnutí do spisu dle §38 odst. 2 správního řádu.
S uvedeným odůvodněním krajského soudu Nejvyššího správní soud nesouhlasí. Z výše
citované judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že žadatel o nahlížení do spisu musí
tvrdit a prokázat důvody, na jejichž základě odůvodňuje svůj právní zájem nebo jiný vážný důvod
na nahlížení do spisu dle ustanovení §38 odst. 2 správního řádu. Tyto důvody musí být
dostatečně konkrétní, aby v daném konkrétním případě bylo možné posoudit, zda skutečně
osvědčují právní zájem osoby odlišné od účastníka řízení k nahlédnutí do spisu.
Ze správního spisu Nejvyšší správní soud ověřil, že stěžovatelka podala na základě
oznámení žalovaného dle §16 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže námitky
proti navrhovanému spojení soutěžitelů LIBUTE INVESTMENTS Ltd., a International Power
Opatovice, a. s., v nichž velmi obsáhle rozváděla důvody, pro které se domnívá, že předmětné
spojení soutěžitelů by nemělo být povoleno. Dle obsahu námitek měla stěžovatelka za to,
že spojení soutěžitelů měla posoudit Evropská komise. Stěžovatelka se na základě
nadstandardních vztahů společností ČEZ a J&T obávala jejich možných protisoutěžních praktik
a vzniku jejich společného dominantního postavení, nepříznivého dopadu spojení na soutěžní
prostředí na relevantním trhu hnědého energetického uhlí, ohrožení postavení stěžovatelky
na tomto trhu včetně hrozby ztráty odbytu své produkce a možného zvýšení cen tepla
pro koncové zákazníky. Všechny své postřehy stěžovatelka zevrubně odůvodnila. Na základě
těchto poznatků nelze usoudit, že by námitky stěžovatelky byly pouze formálního charakteru.
Námitky byly dle zdejšího soudu věcné a konkrétní a je z nich seznatelná obava stěžovatelky
z podstatného narušení hospodářské soutěže na relevantním trhu i obava z ohrožení
jejího postavení na trhu.
V žádosti o nahlédnutí do spisu stěžovatelka uvedla obdobné argumenty jako v námitkách
proti spojení soutěžitelů, přičemž tyto zdejší soud považuje za dostatečně konkrétní. Na podporu
svých tvrzení a k prokázání důvodů k nahlédnutí do spisu uvedla stěžovatelka smlouvu
o spolupráci mezi společnostmi ČEZ, J&T a EnBW. Stěžovatelka uvedla jako jeden z důvodů
k nahlédnutí do spisu hrozící narušení hospodářské soutěže a ohrožení postavení stěžovatelky
na relevantním trhu hnědého energetického uhlí. Tyto své důvody detailně a konkrétně rozvedla
a prokázala. Je možné souhlasit s krajským soudem, že se jedná o podnikatelský
zájem stěžovatelky. Není nicméně na místě, aby správní orgán rozhodující o žádosti rozhodoval
také o případném konečném posouzení výstupů žadatele o nahlédnutí do spisu. Správní orgán
má pouze posoudit, zda žadatel o nahlížení do spisu v daném konkrétním případě právní zájem
či jiný vážný důvod vztahující se k nahlížení do spisu konkrétně tvrdí a také prokazuje.
Pokud tedy žadatel o nahlížení do spisu konkrétně tvrdil a prokázal důvod, pro který žádá
nahlédnout do spisu, správní orgán pouze posoudí, zda jím uvedené důvody naplňují neurčitý
právní pojem "právní zájem" nebo jiný vážný důvod na nahlížení do spisu či nikoliv. Není
úkolem správního orgánu, aby zkoumal, zda nahlédnutí do spisu bude vést k úspěšnému
prosazení případných nároků žadatele či nikoliv. Pouze posoudí, zda jsou tvrzení žadatele, jimiž
odůvodňuje svůj právní zájem nebo jiný vážný důvod na nahlížení do spisu, v daném případě
dostatečně konkrétní a prokázaná. Je-li právní zájem nebo jiný vážný důvod na nahlédnutí
do spisu dostatečně prokázán, pak správní orgán pouze zhodnotí, zda by nahlížením do spisu
nebylo porušeno právo některého z účastníků řízení, popřípadě dalších dotčených osob
anebo veřejný zájem. Při případném zpřístupnění správního spisu k nahlížení je třeba, aby správní
orgán učinil veškerá opatření dle ustanovení §38 odst. 6 správního řádu.
Za této skutkové situace má Nejvyšší správní soud za to, že v právě posuzovaném
případě stěžovatelka uvedla konkrétní skutečnosti, prokazující jiný vážný důvod na nahlédnutí
do předmětného správního spisu dle §38 odst. 2 správního řádu. Tyto skutečnosti představuje
její podrobně popsaná obava z narušení soutěžního prostředí a z ohrožení postavení stěžovatelky
na relevantním trhu hnědého energetického uhlí, přičemž tyto důvody také dostatečně prokázala.
Nelze opomenout fakt, že stěžovatelka, ač nebyla účastníkem řízení, byla aktivní i v průběhu
správního řízení vedeného žalovaným ve věci předmětného povolení spojení soutěžitelů, uváděla
konkrétní námitky proti spojení a nakonec konkrétně tvrdila a prokázala, proč by jí mělo být
umožněno nahlédnout do správního spisu.
S názorem krajského soudu ohledně této námitky se Nejvyšší správní soud na základě
shora uvedených skutečností neztotožňuje. Námitka je tedy důvodná.
VI. Závěr a náklady řízení
Nejvyšší správní soud v právě posuzovaném případě dospěl k závěru, že krajský soud
pochybil, pokud zamítl žalobu stěžovatelky s odůvodněním, že její žádost o nahlédnutí do spisu
dle ustanovení §38 odst. 2 správního řádu není dostatečně konkrétní a že neprokázala právní
zájem ani jiný vážný důvod na nahlédnutí do správního spisu. S ohledem na všechny shora
uvedené skutečnosti je Nejvyšší správní soud toho názoru, že v tomto konkrétním případě
stěžovatelka naopak dostatečně tvrdila i prokázala konkrétní skutečnosti, na jejichž základě jí měl
být žalovaným správním orgánem umožněn přístup do správního spisu za předpokladu, že tím
nebude porušeno právo některého z účastníků předmětného správního řízení, popřípadě dalších
dotčených osob anebo veřejný zájem. Krajský soud nesprávně posoudil obavu stěžovatelky
z narušení soutěžního prostředí a z ohrožení postavení stěžovatelky na relevantním trhu hnědého
energetického uhlí jako pouhý běžný podnikatelský zájem neopravňující stěžovatelku
k nahlédnutí do spisu, čímž zatížil napadený rozsudek nezákonností spočívající v nesprávném
posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení. Proto Nejvyšší správní soud napadený
rozsudek krajského soudu podle ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc vrátil krajskému
soudu k dalšímu řízení.
V tomto dalším řízení je krajský soud vázán právním názorem Nejvyššího správního
soudu, v souladu s tím je povinen se vypořádat s tím, zda stěžovatelka splnila podmínky
dle ustanovení §38 odst. 2 správního řádu pro to, aby jí bylo žalovaným správním orgánem
umožněno nahlédnout do předmětného správního spisu. Krajský soud je také povinen vypořádat
všechny řádně a včas vznesené žalobní námitky v rozsahu vymezeném stěžovatelkou a své závěry
o těchto námitkách náležitě odůvodnit.
Dle §110 odst. 3 s. ř. s. rozhodne v novém rozhodnutí krajský soud též o nákladech
řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. března 2013
Mgr. Daniela Zemanová
předsedkyně senátu