ECLI:CZ:NSS:2013:9.APS.8.2012:18
sp. zn. 9 Aps 8/2012 - 18
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Mgr. Daniely Zemanové
a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci žalobce: A. Ž.,
zast. JUDr. Milošem Slabým, advokátem se sídlem Nádražní 381/9, Mohelnice, proti
žalovanému: Ministerstvo spravedlnosti, se sídlem Vyšehradská 16, Praha 2, v řízení
o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 26. 9. 2012,
č. j. 9 A 287/2011 - 39,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Ustanovenému zástupci žalobce JUDr. Miloši Slabému, advokátu se sídlem Nádražní
381/9, Mohelnice, se nepřiznává odměna za zastupování.
Odůvodnění:
Podanou kasační stížností se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení
v záhlaví označeného usnesení Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým byla
odmítnuta jeho žaloba na ochranu před nezákonným zásahem, a současně byl zamítnut jeho
návrh na ustanovení zástupce. Nezákonný zásah měl být dle žalobního tvrzení učiněn tím, že
„tvrzeními a argumenty uvedenými ve sdělení ze dne 10. 8. 2011, č. j. 9 SPR 90/2011, jež bylo vydáno
Vrchním státním zastupitelstvím v Praze, došlo k naplnění skutkové podstaty nezákonného donucení správního
orgánu, když byl žalobce donucen akceptovat více jak osmiletou nečinnosti orgánů státního zastupitelství při
vyřizování jeho trestních oznámení za zcela v souladu s vnitrostátním právním řádem. Nečinnosti orgánů státního
zastupitelství v období od konce roku 2002 do dubna roku 2011 je považována za bezdůvodné průtahy padající
k tíži osob za tyto průtahy zodpovědných“.
Městský soud v odůvodnění napadeného usnesení po rekapitulaci skutečností zjištěných
z předložených listin uvedl, z jakých důvodů zamítl žádost stěžovatele o ustanovení zástupce.
Dospěl přitom k závěru, že stěžovatel nesplňuje podmínky pro ustanovení zástupce, neboť jeho
návrh nemůže být zjevně úspěšný. V projednávané věci totiž nejde o zásah správního orgánu
v oblasti veřejné správy ve smyslu ustanovení §4 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb.,
soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), nemůže se tudíž ani
jednat o zásah správního orgánu tak, jak jej vymezuje ustanovení §82 s. ř. s. Policejní orgány ani
orgány státního zastupitelství nevystupovaly při prošetřování stížností stěžovatele v postavení
správního orgánu ve smyslu §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s., ale vystupovaly ve smyslu ustanovení §12
zákona č. 141/1961 Sb., trestní řád, ve znění pozdějších předpisů, jako orgány činné v trestním
řízení. Vzhledem k tomu, že stěžovatel se žalobou bránil proti postupu orgánů činných v trestním
řízení a dle zákonné úpravy nemají soudy ve správním soudnictví pravomoc přezkoumávat
zákonnost takových úkonů, dospěl městský soud k závěru, že žalobce nemůže být úspěšný.
V projednávané věci tak není splněna jedna z podmínek řízení, přičemž tento nedostatek
je neodstranitelnou vadou, a proto městskému soudu nezbylo, než žalobu postupem podle
ustanovení §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítnout.
Stěžovatel v kasační stížnosti požádal o osvobození od soudních poplatků a o ustanovení
zástupce z řad advokátů, Nejvyšší správní soud se proto nejprve zabýval těmito žádostmi
stěžovatele.
Osvobození od soudních poplatků představuje procesní institut, jehož účelem je zejména
chránit účastníky řízení, nacházející se v tíživé finanční situaci, před nepřiměřeně tvrdým
dopadem zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích. Podle §36 odst. 3 s. ř. s. může být
účastník, který doloží, že nemá dostatečné prostředky, na vlastní žádost osvobozen od soudních
poplatků. Přiznat účastníkovi osvobození od soudních poplatků zcela lze pouze výjimečně, jsou-li
pro to zvlášť závažné důvody, a toto rozhodnutí musí být odůvodněno. Dospěje-li však soud
k závěru, že návrh zjevně nemůže být úspěšný, takovou žádost zamítne.
Podle ustanovení §36 odst. 3, věty poslední, s. ř. s. se osvobození od soudních poplatků
přiznané v řízení o žalobě vztahuje i na řízení o kasační stížnosti. S ohledem na skutečnost, že
stěžovateli bylo již v řízení před městským soudem usnesením ze dne 19. 12. 2011,
č. j. 9 A 287/2011 - 15, osvobození od soudních poplatků přiznáno, vztahuje se toto osvobození
i na řízení o kasační stížnosti. O žádosti stěžovatele o osvobození od soudních poplatků proto
Nejvyšší správní soud již samostatně nerozhodoval.
Odlišná je však procesní situace týkající se žádosti stěžovatele o ustanovení zástupce z řad
advokátů pro řízení o kasační stížnosti.
Přiznané osvobození od soudních poplatků je totiž výchozím předpokladem
pro ustanovení zástupce, které je dle ustanovení §35 odst. 8 s. ř. s. vázáno na splnění dvou
kumulativních podmínek. První podmínka je odvislá od splnění předpokladů pro osvobození
účastníka od soudních poplatků (viz výše), druhá z určených podmínek pak spočívá v posouzení,
zda je zástupce nezbytně třeba k ochraně práv navrhovatele. Řízení o kasační stížnosti je totiž
specifické potud, že zastoupení advokátem je podmínkou řízení o kasační stížnosti. Kasační soud
dospěl k závěru, že i přes skutečnost, že kasační stížnost sepsaná stěžovatelem obsahuje veškeré
zákonem stanovené náležitosti, stěžovatel splňuje i druhou zákonnou podmínku, neboť žádné
okolnosti nasvědčující zjevné neúspěšnosti kasační stížnosti v projednávané věci neshledal a nelze
tak učinit předpoklad, že zástupce není nezbytně třeba k ochraně stěžovatelových práv.
Na základě zjištění, že v daném případě jsou splněny obě podmínky obsažené v §35 odst.
8 s. ř. s., vyhověl Nejvyšší správní soud návrhu stěžovatele a ustanovil mu k ochraně jeho práv
usnesením ze dne 10. 1. 2013, č. j. 9 Aps 8/2012 - 9, JUDr. Miloše Slabého, advokáta se sídlem
Nádražní 381/9, Mohelnice.
V kasační stížnosti stěžovatel namítá, že Vrchní státní zastupitelství v Praze nevystupuje
v dané věci jako orgán činný v trestním řízení. Tím je dle stěžovatele jen Okresní státní
zastupitelství pro Prahu 2, ostatní stupně státního zastupitelství pak jednaly podle zákona
o státním zastupitelství, ve znění pozdějších předpisů, což není „trestní předpis“. Úvahu
městského soudu, dle které jednalo-li Okresní státní zastupitelství jako orgán prvního stupně
a jako orgán činný v trestním řízení, pak jednaly ve stejné pozici i nadřízené orgány, považuje
za skutkově právní nesmysl. S odkazem na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva
považuje stěžovatel situaci, kdy soudy za stavu „neúčinnosti hierarchické stížnosti“ hledají
důvody pro nepřípustnost žaloby za zcela nepřijatelné. Proto navrhuje napadené usnesení
městského soudu zrušit.
Úvodem je nutno konstatovat, že usnesení o ustanovení zástupce bylo doručeno jak
stěžovateli, tak ustanovenému zástupci dne 14. 1. 2013. Ustanovený zástupce byl současně
poučen o složení senátu, o právu vznést námitku podjatosti proti členům rozhodujícího senátu,
byl vyzván k případnému vyčíslení nákladů řízení. Zástupce nebyl soudem vyzýván k doplnění
kasační stížnosti, neboť ta splňovala veškeré zákonem stanovené náležitosti a nevykazovala žádné
vady. Ačkoliv byl tedy kasačním soudem stěžovateli k jeho žádosti ustanoven pro řízení o kasační
stížnosti zástupce, nebyl ke dni vydání tohoto rozhodnutí vůči soudu v projednávané věci
proveden žádný úkon právní služby ve smyslu ustanovení §11 vyhlášky č. 177/1996 Sb.,
o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif) ani
jakýkoliv jiný úkon ze strany stěžovatele či jeho zástupce. S ohledem na uvedené skutečnosti,
jakož i ustanovení §56 s. ř. s., přistoupil Nejvyšší správní soud k věcnému přezkumu kasační
stížností napadeného usnesení městského soudu.
Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti a shledal, že kasační stížnost
je ve smyslu §102 a násl. s. ř. s. přípustná a podle jejího obsahu jsou v ní uplatněny důvody dle
ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., tj. nezákonnost rozhodnutí spočívající v odmítnutí
návrhu. Rozsahem a důvody kasační stížnosti je Nejvyšší správní soud podle ustanovení §109
odst. 3 a 4 s. ř. s. vázán.
Kasační stížnost není důvodná.
Jak již bylo shora uvedeno, stěžovatel se v návrhu podaném městskému soudu domáhal
ochrany proti nezákonnému zásahu, který měl spočívat v postupu Vrchního státního
zastupitelství v Praze při vyřizování stížnosti podle §16b odst. 5 ve spojení s §16a odst. 7 zákona
o státním zastupitelství.
Podle §2 s. ř. s. poskytují soudy ve správním soudnictví ochranu veřejným subjektivním
právům fyzických a právnických osob způsobem stanoveným tímto zákonem a za podmínek
stanovených tímto nebo zvláštním zákonem a rozhodují v dalších věcech, v nichž tak stanoví
tento zákon. Ve smyslu §4 odst. 1 písm. a), b) a c) s. ř. s. soudy ve správním soudnictví rozhodují
o žalobách proti rozhodnutím vydaným v oblasti veřejné správy orgánem moci výkonné,
orgánem územního samosprávného celku, jakož i fyzickou nebo právnickou osobou nebo jiným
orgánem, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických
a právnických osob v oblasti veřejné správy (dále jen „správní orgán“), o ochraně před nečinností
správního orgánu a o ochraně před nezákonným zásahem správního orgánu.
V souvislosti s posuzovanou otázkou pak Nejvyšší správní soud již ve svém rozsudku ze
dne 21. 5. 2008, č. j. 4 Ans 9/2007 - 197, publikovaném pod č. 1717/2008 Sb. NSS (všechna zde
uvedená rozhodnutí zdejšího soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz), vyslovil, že „že rozsah
přezkumné pravomoci soudů ve správním soudnictví vymezuje na zákonné úrovni soudní řád správní, konkrétně
ustanovení §4, ve spojení s §2 s. ř. s. Zákonná definice obsahuje tři prvky. Za prvé, jedná se o orgán moci
výkonné či jiný z typu orgánů v definici uvedených. Za druhé, tento orgán rozhoduje o právech a povinnostech
fyzických a právnických osob. Za třetí, toto rozhodování se děje v oblasti veřejné správy.“
Podle §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. soudy ve správním soudnictví rozhodují o žalobách
proti rozhodnutím vydaným v oblasti veřejné správy orgánem moci výkonné, orgánem územního samosprávného
celku, jakož i fyzickou nebo právnickou osobou nebo jiným orgánem, pokud jim bylo svěřeno rozhodování
o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy. Pro tyto státní orgány
pak s. ř. s. zavádí legislativní zkratku „správní orgán“. V rozsudku ze dne 27. 10. 2005,
č. j. 6 As 58/2004 - 45, Nejvyšší správní soud konstatoval, že státní zastupitelství není takovým
orgánem, který by mohl rozhodovat ve správním řízení o právech a povinnostech fyzických
či právnických osob. Působnost státního zastupitelství je vymezena v části druhé zákona
č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, v platném znění. Podle §4 a §5 uvedeného zákona
státní zastupitelství podává jménem státu obžalobu v trestním řízení a plní povinnosti, které mu
v souvislosti s tím trestní řád ukládá, dále je oprávněno podat návrh na zahájení občanského
soudního řízení jen v případech, které stanoví zákon. Další působnost stanoví v trestním řízení
trestní řád a v občanskoprávním řízení občanský soudní řád. Výše zmíněný zákon tedy nezakládá
možnost rozhodování státního zastupitelství ve správním řízení. Tudíž státní zastupitelství nemá
možnost ve správním řízení rozhodovat ani o právech a povinnostech fyzických osob, jak
předpokládá §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. (obdobně viz rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 14. 3. 2012, č. j. 6 Aps 1/2012 - 13).
Z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 10. 2011, č. j. 2 As 93/2011 - 79,
publikovaném pod č. 2462/2012 Sb. NSS, se podává, že z hlediska dělby státní moci spadá státní
zastupitelství do moci výkonné (viz čl. 80 Ústavy ČR), což se odráží do jeho postavení a působnosti vymezené
zákonem č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství. Státní zastupitelství je zřízeno jako soustava úřadů státu,
jež jsou určeny k zastupování státu při ochraně veřejného zájmu ve věcech svěřených zákonem do působnosti
státního zastupitelství. Stěžejním úkolem státního zastupitelství, výslovně stanoveném i v čl. 80 odst. 1 Ústavy, je
zastupování státu veřejnou žalobou v trestním řízení. Z ústavního zakotvení státního zastupitelství lze dovozovat,
že se nejedná o „správní úřad“ ve smyslu čl. 79 Ústavy, nýbrž že jde o specifický státní orgán moci výkonné,
který je ve specifickém vztahu podřízenosti k ministerstvu spravedlnosti (k tomu viz nález Ústavního soudu ze dne
23. 3. 2004, I. ÚS 573/02, N 41/32 SbNU 397, a zejména nález ze dne 28. 6. 2011, Pl. ÚS 17/10,
č. 232/2011 Sb., vše dostupné na http://nalus.usoud.cz).
Jak plyne z předloženého spisového materiálu, Vrchní státní zastupitelství v projednávané
věci postupovalo podle příslušných ustanovení zákona o státním zastupitelství. Posuzovalo
otázku průtahů při vyřizování stížností na postup nižších složek státního zastupitelství při
vyřizování stížností proti rozhodnutí policejních orgánů o odložení trestních oznámení, které
je upraveno v trestním řádu.
Podle ustanovení §16b odst. 1 a 2 zákona o státním zastupitelství (1) je každý oprávněn
podat stížnost na průtahy při plnění úkolů státního zastupitelství nebo na nevhodné chování státních zástupců,
vyšších úředníků a ostatních zaměstnanců státního zastupitelství. (2) K vyřízení stížnosti je příslušný vedoucí
státní zástupce, který je nadřízen státnímu zástupci, proti němuž stížnost směřuje; je též příslušný k vyřízení
stížnosti směřující proti zaměstnanci státního zastupitelství nebo vyššímu úředníkovi, v jehož čele stojí. K vyřízení
stížnosti směřující proti nejvyššímu státnímu zástupci je příslušný ministr spravedlnosti. Stížnost se podává u toho,
kdo je příslušný k jejímu vyřízení.
Vyřízení stížnosti stěžovatele Vrchním státním zastupitelstvím v Praze, ve kterém
stěžovatel spatřuje nezákonný zásah, je konkrétním projevem kontroly hierarchicky výše
postavených složek státního zastupitelství na postupy nižších složek. Je však třeba zdůraznit,
že se stále jedná o posouzení postupů, které navazují a jsou přímo závislé na posouzení obsahu,
resp. důvodnosti, trestního oznámení.
Z uvedené právní úpravy zákona o státním zastupitelství v souvislosti s předestřenou
judikaturou je zjevné, že při výkonu činností plynoucích z hierarchického uspořádání soustavy
státního zastupitelství nadřízené státní zastupitelství nerozhoduje o právech a povinnostech
fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy, neboť výkon takové činnosti
ani nesměřuje „navenek“ mimo soustavu státních zastupitelství. Vyrozumění stěžovatele
o nedůvodnosti jeho stížnosti na postup Městského státního zastupitelství v Praze Vrchním
státním zastupitelstvím v Praze, v němž spatřuje nezákonný zásah, je projevem subordinačního
vztahu jednotlivých složek státního zastupitelství tak, jak je stanoví zákon o státním zastupitelství,
a není projevem činnosti správního orgánu.
Proto je třeba dovodit, že státní zastupitelství při rozhodování podle §16 zákona
o státním zastupitelství ani nejedná jako správní orgán ve smyslu legislativní zkratky uvedené
v §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Přitom podle ustanovení §82 s. ř. s. zásahovou žalobu může podat
ten, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního
orgánu. Je tedy zjevné, že stěžovatelova žaloba nesměřuje proti nezákonnému zásahu správního
orgánu ve smyslu s. ř. s. a nemůže tak být úspěšná, neboť soudy ve správním soudnictví nemají
pravomoc o ní rozhodovat. Za této situace nelze, než považovat závěr městského soudu
o neúspěšnosti žaloby za věcně zcela správný.
Z výše uvedených důvodů proto Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že městský soud
nepochybil, pokud žalobu stěžovatele odmítl pro neodstranitelnou překážku řízení dle §46
odst. 1 písm. a) s. ř. s. Protože v řízení nebyly shledány ani jiné nedostatky, ke kterým je Nejvyšší
správní soud podle §109 odst. 4 s. ř. s. povinen přihlížet z úřední povinnosti, kasační stížnost
v souladu s §110 odst. 1, větou poslední, s. ř. s., jako nedůvodnou zamítl. Z tohoto důvodu
se kasační soud nezabýval ani návrhem stěžovatele na předložení předběžných otázek Soudnímu
dvoru Evropské unie ve věcech „neúčinnosti hierarchické stížnosti“.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud takto.
Stěžovatel, který neměl v tomto soudním řízení ve věci úspěch, nemá právo na náhradu nákladů
řízení o kasační stížnosti ze zákona (§60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s.), žalovanému
žádné náklady řízení nevznikly. Nejvyšší správní soud proto rozhodl tak, že žádný z účastníků
nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Podle §35 odst. 8 s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s., zástupci stěžovatele, který mu byl
soudem ustanoven k ochraně jeho práv, hradí hotové výdaje a odměnu za zastupování stát.
Ustanovený zástupce stěžovatele, JUDr. Miloš Slabý, advokát se sídlem Nádražní 381/9,
Mohelnice, ve věci žádný úkon právní služby ve smyslu ustanovení §11 advokátního tarifu
neprovedl a Nejvyšší správní soud proto rozhodl, že ustanovenému zástupci stěžovatele
se odměna za zastupování nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. ledna 2013
Mgr. Daniela Zemanová
předsedkyně senátu