ECLI:CZ:NSS:2013:9.AS.141.2012:35
sp. zn. 9 As 141/2012 - 35
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudkyň Mgr. Daniely Zemanové a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci žalobce: Reklamní
servis RS, společnost s ručením omezeným, se sídlem Svaté Anežky České 28, Pardubice, zast.
Mgr. Martinem Keřtem, advokátem se sídlem Sladkovského 2059, Pardubice, proti žalovanému:
Krajský úřad Pardubického kraje, se sídlem Komenského 125, Pardubice, proti „závaznému
stanovisku k žádosti“ žalovaného ze dne 2. 7. 2012, č. j. ODSHI-39097/2012-Ky, a „závaznému
stanovisku k žádosti“ žalovaného ze dne 2. 7. 2012, č. j. ODSHI-40513/2012-Ky, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Hradci Králové – pobočky v Pardubicích ze dne
28. 8. 2012, č. j. 52 A 43/2012 - 38,
takto:
I. Kasační stížnost se z amí t á .
II. Žádný z účastníků n e má právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
Včas podanou kasační stížností napadl žalobce (dále jen „stěžovatel“) shora označené
usnesení Krajského soudu v Hradci Králové – pobočky v Pardubicích (dále jen „krajský soud“),
jímž byla odmítnuta jeho žaloba, kterou se domáhal zrušení dvou aktů žalovaného, které byly
vydané dne 2. 7. 2012 pod č. j. ODSHI-39097/2012-Ky a č. j. ODSHI-40513/2012-Ky, a které byly
shodně nazvané jako „závazné stanovisko k žádosti“.
V žalobou napadených správních aktech žalovaný uvedl, že předpokládané umístění
reklamního zařízení dle stěžovatelových žádostí by se nacházelo v silničním ochranném pásmu
silnice I. třídy, které je upraveno v §30 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích,
ve znění účinném v rozhodné době (dále jen „zákon o pozemních komunikacích“). Žalovaný
v napadených aktech dále uvedl, že na plánované umístění reklamního zařízení je tak nutno získat
rozhodnutí silničního správního úřadu dle §31 zákona o pozemních komunikacích.
Krajský soud v odůvodnění kasační stížností napadeného usnesení uvedl, že oba žalobou
napadené akty žalovaného nepředstavují rozhodnutí. Vyjádření žalovaného ke stěžovatelovým
žádostem byla sice nazvána jako „závazná stanoviska“, nicméně dle krajského soudu se jedná pouze
o vyjádření žalovaného, která nejsou právně závazná, ale jde jen o vyjádření názoru žalovaného
na předestřenou otázku. Žalovaný ve svých stanoviscích pojednává o nutnosti získat rozhodnutí
silničního správního úřadu, stanovisky však fakticky nezasahuje do právní sféry stěžovatele,
k ničemu ho nezavazuje ani nijak neurčuje jeho práva či povinnosti, nemění ani žádným způsobem
jeho postavení. Dle krajského soudu bude na stěžovateli, jak se stanovisky (vyjádřeními) žalovaného
naloží, zda se jimi bude řídit či nikoli. Krajský soud poukázal na tvrzení samotného stěžovatele,
že „stanoviska“ byla vyžádána k projektovým dokumentacím pro stavební řízení, tedy o stavbách
pro reklamu bude rozhodnuto v územních, resp. stavebních řízeních a až případná negativní
rozhodnutí v těchto řízeních, která lze napadnout žalobou, budou zasahovat do stěžovatelovy
právní sféry.
Dle krajského soudu akty žalovaného nazvané „závazná stanoviska“ jen prezentují názor
žalovaného na to, jaké podklady budou muset být získány, aby mohlo být vyhověno stěžovatelovým
žádostem o vydání rozhodnutí o umístění staveb, nijak však samy o sobě nezasahují
do stěžovatelovy právní sféry. Příslušný stavební úřad sám rozhodne o tom, jaké podklady
shromáždí k posouzení žádostí stěžovatele o vydání územních rozhodnutí a z jakých bude vycházet
při formulaci svých rozhodnutí. Stěžovatel pak bude moci brojit proti případným meritorním
rozhodnutím, kde bude moci namítat i pochybení při shromáždění podkladů rozhodnutí.
Krajský soud tak dospěl k závěru, že žalobu je třeba odmítnout dle §46 odst. 1 písm. d)
zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“),
ve spojení s §68 písm. e) a §70 písm. a) s. ř. s.
II. Obsah kasační stížnosti
V kasační stížnosti stěžovatel uvedl, že správní akty žalovaného považuje za rozhodnutí,
která byla vydána v řízení o jeho žádostech o vyjádření k projektové dokumentaci pro stavební
řízení ohledně staveb pro reklamu. Dále uvedl, že jimi dochází k autoritativnímu zásahu
do stěžovatelovy právní sféry, jelikož jej poškozují na právech v řízení o vydání příslušných
rozhodnutí o umístění stavby.
Stěžovatel rovněž rozebral, proč považuje žalobou napadené akty žalovaného za nezákonné.
Žalovaný v nich dospěl k závěru, že navrhovaná reklamní zařízení se mají nacházet v silničním
ochranném pásmu a na jejich umístění je tak dle žalovaného potřeba získat rozhodnutí silničního
úřadu na zřízení a provozování reklamního zařízení v silničním ochranném pásmu. Stěžovatel
s tímto vyjádřil nesouhlas, jelikož má za to, že jím zamýšlená reklamní zařízení se v silničním
ochranném pásmu nenacházejí, jelikož silniční ochranná pásma se dle zákonného vymezení
nacházejí jen mimo souvisle zastavené území obcí, stěžovatel však plánuje zařízení vystavět právě
v souvisle zastavěném území. Zároveň namítl, že se žalovaný nedostatečně vypořádal s otázkou, zda
místo, kde mají být reklamní zařízení vystavěna, je souvisle zastavěným územím obce. Stěžovatel
rovněž namítl, že stanoviska žalovaného byla vydána též v rozporu se schváleným územním
plánem.
Ke způsobu, jakým žalobou napadené správní akty žalovaného zasáhly stěžovatelovu právní
sféru, stěžovatel uvedl, že vymezily další postup příslušného stavebního úřadu, což se také k tíži
stěžovatele již stalo, když stavební úřad přerušil řízení.
Stěžovatel navrhl zrušit napadené usnesení krajského soudu a věc mu vrátit k dalšímu řízení.
III. Vyjádření žalovaného
Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
IV. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a konstatoval,
že kasační stížnost je podána osobou k tomu oprávněnou, je podána včas, jde o rozhodnutí
krajského soudu, proti němuž je kasační stížnost přípustná, stěžovatel je v řízení o kasační stížnosti
zastoupen advokátem. Zdejší soud přezkoumal napadené usnesení krajského soudu v rozsahu
kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů, zároveň zkoumal, zda netrpí vadami, k nimž
by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.). Přitom dospěl k závěru,
že kasační stížnost není důvodná.
Stěžovatel důvody uplatněné v kasační stížnosti podřadil pod důvody dle §103 odst. 1 písm.
a), b), d) a e) s. ř. s. Nejvyšší správní soud konstatuje, že směřuje-li kasační stížnost proti usnesení
krajského soudu, kterým byla žaloba odmítnuta, přichází v úvahu pouze důvod kasační stížnosti dle
§103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., tj. namítaná nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu nebo
o zastavení řízení, přičemž pod tento důvod spadá i případ, kdy vada řízení před soudem měla nebo
mohla mít za následek vydání nezákonného rozhodnutí o odmítnutí návrhu, a dále námitky
spočívající v tvrzené zmatečnosti řízení před soudem (k danému srov. rozsudek zdejšího soudu
ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 - 98, publikovaný pod č. 625/2005 Sb. NSS, dostupný též
z www.nssoud.cz stejně jako další zde citovaná rozhodnutí zdejšího soudu).
K tomu je nutné zdůraznit, že v nynějším řízení o kasační stížnosti, která směřuje proti
usnesení, jímž byla žaloba odmítnuta, se Nejvyšší správní soud nezabýval namítanými vadami
správních aktů, proti nimž směřovala odmítnutá žaloba (šlo o námitky, že v plánovaném umístění
staveb pro reklamu není silniční ochranné pásmo, a námitky, že žalovaný tuto okolnost řádně
nezhodnotil společně s namítaným rozporem s územním plánem). Takové námitky nespadají
pod důvod kasační stížnosti dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., jelikož se zcela míjí s rozhodovacími
důvody krajského soudu, který dospěl k závěru, že není možné se žalobou meritorně zabývat,
a věcně pak nezkoumal, zda jsou žalobou napadené akty zákonné či nezákonné. Z těch námitek
stěžovatele, v nichž dovozuje pouze nezákonnost žalobou napadených aktů žalovaného, však není
patrno, proč by měl krajský soud postupovat chybně, jestliže žalobu věcně neprojednal.
Nejvyšší správní soud se však zabýval námitkou, že žalobou napadené správní akty
žalovaného zasáhly stěžovatele v jeho právní sféře, a jde tak o rozhodnutí dle §65 odst. 1 s. ř. s.,
které podléhá soudnímu přezkumu. Jde totiž o námitku, která směřuje proti důvodům, na kterých
krajský soud vystavěl odmítavé usnesení.
Dle §65 odst. 1 s. ř. s. „kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení
svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho
práva nebo povinnosti […], může se žalobou domáhat zrušení takového rozhodnutí, popřípadě vyslovení jeho
nicotnosti, nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak.“
Ve vztahu k citovanému ustanovení rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku
ze dne 23. 8. 2011, č. j. 2 As 75/2009 - 113, publikovaném pod č. 2434/2011 Sb. NSS, zhodnotil,
že závazná stanoviska dle §149 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „správní řád“), nejsou samostatně přezkoumatelná rozhodnutí ve smyslu §65
s. ř. s. V podrobnostech lze na zmíněný rozsudek pro stručnost odkázat a na tomto místě jen
shrnout, že obsah závazného stanoviska je závazný pro výrokovou část rozhodnutí, ale práva
a povinnosti nezakládá, nemění, neruší či závazně neurčuje přímo závazné stanovisko, ale až
rozhodnutí, jehož je závazné stanovisko podkladem. Jinak by dle slov rozšířeného senátu nemělo
ani význam vydání konečného rozhodnutí, jehož podkladem je závazné stanovisko.
Nejvyšší správní soud se tak při posuzování kasačních námitek zaměřil na posouzení, zda
akty žalovaného nazvané „závazné stanovisko k žádosti“ jsou závazným stanoviskem dle §149
odst. 1 správního řádu, který stanoví: „Závazné stanovisko je úkon učiněný správním orgánem na základě
zákona, který není samostatným rozhodnutím ve správním řízení a jehož obsah je závazný pro výrokovou část
rozhodnutí správního orgánu. Správní orgány příslušné k vydání závazného stanoviska jsou dotčenými orgány.“
Pouze na základě citovaného ustanovení však nelze posoudit, zda posuzovaný správní akt
je závazným stanoviskem, pro takové posouzení je třeba též zohlednit, zda zvláštní zákon, od něhož
se odvíjí vydání zkoumaného aktu, dává tomuto aktu vlastnost závaznosti pro navazující správní
rozhodnutí.
V nynější věci je tímto zvláštním zákonem zákon o pozemních komunikacích, v jehož §44
odst. 1, větě druhé, se lze dočíst: „Souhlasy a stanoviska vydávaná podle tohoto zákona jako podklad pro
rozhodnutí podle zvláštního právního předpisu nebo územní souhlas anebo ohlášení stavby jsou závazným
stanoviskem podle správního řádu
19a)
a nejsou samostatným rozhodnutím ve správním řízení.“ Poznámka pod
čarou č. 19a) přitom odkazuje na §149 odst. 1 správního řádu.
Žalobou napadené akty žalovaného přitom splňují požadavky v citovaném ustanovení
kladené pro to, aby šlo o závazná stanoviska.
Byla totiž vydána podle zákona o pozemních komunikacích, žalovaný jako silniční správní
orgán v nich přitom vyjadřoval stanovisko k podmínkám zřízení a provozování reklamního zařízení,
které hodlá stěžovatel vystavět, a to konkrétně z hledisek §30 a §31 zákona o pozemních
komunikacích.
Zároveň byla závazná stanoviska žalovaného vydána jako podklad pro rozhodnutí podle
zvláštního právního předpisu – zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu
(stavební zákon), ve znění účinném v rozhodné době (dále jen „stavební zákon“). Stěžovatel
v žádostech, které předcházely vydání závazných stanovisek, žalovaného požádal o vydání
„závazného stanoviska pro stavební řízení k projektové dokumentaci na stavbu pro reklamu“ na specifikovaných
pozemcích v katastrálním území Opatovice nad Labem. Stavební řízení je přitom speciální řízení dle
stavebního zákona, které směřuje k vydání správního rozhodnutí, kterým je stavební povolení.
Žalovaný na základě uvedených žádostí stěžovatele vydal akty nazvané závazné stanovisko, v nichž
se vyjadřoval k možnosti realizovat stavební záměr z hlediska zákona o pozemních komunikacích,
a je tedy zřejmé, že závazná stanoviska byla vydána právě za tím účelem, aby mohla sloužit jako
podklad rozhodnutí v příslušném správním řízení. Na tomto místě zdejší soud poznamenává,
že v žalobě i kasační stížnosti stěžovatel tvrdil, že tato závazná stanoviska stěžovatele zasáhla
v územním řízení (slovy stěžovatele: „řízení o vydání územního rozhodnutí“, k čemuž v žalobě zmínil,
že podal žádost o vydání územního rozhodnutí o umístění staveb: osvětlená stavba pro reklamu
a stavba pro reklamu se čtyřmi reklamními panely). I územní řízení je přitom speciální řízení
dle stavebního zákona, které směřuje k vydání správního rozhodnutí, jímž je územní rozhodnutí.
Vzhledem k tomu, že jak stavební povolení, tak územní rozhodnutí jsou rozhodnutími podle
stavebního zákona, nebylo třeba ze strany zdejšího soudu hlouběji zkoumat, pro které ze zmíněných
rozhodnutí (případně zda pro obě) byla závazná stanoviska vydána jako podklad, jelikož by to nic
nemohlo změnit na závěru, že byla vydána pro rozhodnutí dle stavebního zákona, což je rozhodná
skutečnost z hlediska posouzení podmínek stanovených v §44 odst. 1 zákona o pozemních
komunikacích.
U závazných stanovisek vydaných žalovaným v nynější věci se nedá též hovořit o tom, že by
měla samostatně vymezený předmět řízení a že by byla vydávána v rámci samostatného správního
řízení ve formě správního rozhodnutí dle §67 správního řádu, jak o tom pojednává rozšířený senát
v části III. 5. a) výše zmíněného rozsudku ze dne 23. 8. 2011, č. j. 2 As 75/2009 - 113. Byla totiž
vydána jako podklad pro řízení dle stavebního zákona, přičemž z hlediska vymezení předmětu řízení
sleduje stěžovatel konečný hospodářský cíl, kterým je v dané věci realizace staveb pro reklamu vedle
silnice I. třídy. Dodržení požadavků stanovených zákonem o pozemních komunikacích je pouze
jedním z mnoha požadavků, které musí pro uskutečnění svého cíle respektovat.
Lze tak shrnout, že stěžovatel napadl svou žalobou závazná stanoviska žalovaného dle §149
odst. 1 správního řádu. S ohledem na tuto skutečnost dospěl zdejší soud k závěru, že žalobu, kterou
proti nim stěžovatel podal dle §65 s. ř. s., bylo třeba odmítnout z toho důvodu, že tato závazná
stanoviska přímo nezasáhla do právní sféry stěžovatele. Takový zásah připadá do úvahy
až u konečných rozhodnutí, jejichž podkladem závazná stanoviska jsou. Tím však není stěžovatel
zbaven právní ochrany, jelikož dle §75 odst. 2 s. ř. s. může v rámci žaloby proti konečným
rozhodnutím nechat k námitkám přezkoumat i jiný úkon správního orgánu, který byl závazným
podkladem přezkoumávaného rozhodnutí, není-li jím soud vázán a neumožňuje-li s. ř. s. takový
úkon napadnout samostatnou žalobou ve správním soudnictví.
Na daném místě Nejvyšší správní soud poznamenává, že svým právním názorem korigoval
právní názor krajského soudu, který byl vyjádřen v napadeném usnesení. Krajský soud totiž dospěl
k závěru, že žalované správní akty žalovaného nazvané „závazné stanovisko k žádosti“ nejsou
závaznými stanovisky dle §149 odst. 1 správního řádu, ale jen nezávazným vyjádřením názoru
žalovaného na stěžovatelem předestřenou otázku. Tato část odůvodnění usnesení krajského soudu
byla překonána výše popsanými úvahami zdejšího soudu. Krajský soud ve svém odůvodnění však
vyšel i z toho, že do stěžovatelovy právní sféry mohou zasáhnout až konečná rozhodnutí, nikoli
žalované správní akty vydané žalovaným, které budou podkladem konečných rozhodnutí, přičemž
stěžovatel se může proti těmto konečným rozhodnutím soudně bránit. Ke stejnému závěru, který
je rozhodný pro zhodnocení věci, dospěl i zdejší soud. Je tak zřejmé, že důvody, na nichž stálo
napadené usnesení krajského soudu, v podstatné míře obstály a nebylo třeba usnesení krajského
soudu rušit, ale postačilo korigovat nesprávný dílčí názor krajského soudu.
Stěžovatel současně tvrdil, že žalovaná závazná stanoviska se dotkla jeho právní sféry tím,
že jednoznačně určila a vymezila postup příslušného stavebního úřadu, který bude rozhodovat
o jeho žádosti ze dne 22. 12. 2010 o vydání územního rozhodnutí na osvětlenou stavbu pro reklamu
a žádosti ze dne 29. 12. 2011 o vydání územního rozhodnutí na stavbu pro reklamu se čtyřmi
reklamními panely. To se dle mínění stěžovatele i stalo, když byla tato řízení přerušena. Nejvyšší
správní soud s touto argumentací nesouhlasí.
Skutečnost, že závazné stanovisko ovlivňuje postup správního orgánu v řízení, v němž bude
závazné stanovisko sloužit jako podklad, vyplývá ze samotné podstaty a funkce závazného
stanoviska. Nic to však nemění na závěru, že je to až konečné rozhodnutí, které zakládá, mění, ruší
nebo závazně určuje práva a povinnosti. Byť obsah závazného stanoviska mnohdy předurčuje
podobu konečného rozhodnutí, není to závazné stanovisko dle §149 odst. 1 správního řádu samo
o sobě, které by zasahovalo do právní sféry dotčených osob, ale je to až konečné správní
rozhodnutí.
To, že v návaznosti na proces, v němž má být vydáno závazné stanovisko, došlo k přerušení
správního řízení, v němž bude hrát toto stanovisko roli (srov. §149 odst. 2 správního řádu), není
bezprostředním důsledkem provádění postupu vedoucího k vydání závazného stanoviska, tím méně
pak samotného závazného stanoviska. K přerušení správního řízení dochází totiž až
zprostředkovaně na základě usnesení správního orgánu o přerušení řízení (viz §64 správního řádu),
nedá se tak hovořit o zkrácení v právech přímo žalovaným úkonem správního orgánu, jak to
vyžaduje §65 odst. 1 s. ř. s. Podpůrně lze dodat, že samotné usnesení o přerušení správního řízení
však dle §70 písm. c) s. ř. s. nepodléhá soudní kognici, jelikož se jím jen upravuje vedení řízení před
správním orgánem (k tomu srov. např. rozsudky zdejšího soudu ze dne 5. 10. 2006,
č. j. 7 As 57/2005 - 67, a ze dne 30. 4. 2008, č. j. 3 As 64/2007 - 62). Bylo by ostatně protismyslné
spatřovat zásah do právní sféry u závazného stanoviska dle §149 odst. 1 správního řádu, který
by měl odůvodňovat jeho soudní přezkum, v tom, že v návaznosti na proces vydávání závazného
stanoviska zprostředkovaně přes usnesení o přerušení řízení došlo k přerušení správního řízení,
když ani samotné usnesení o přerušení správního řízení nepodléhá soudnímu přezkumu.
V. Závěr a náklady řízení
Nejvyšší správní soud ze všech shora uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační
stížnost není důvodná, proto ji dle §110 odst. 1, věty poslední, s. ř. s. zamítl. O věci přitom rozhodl
bez jednání postupem podle §109 odst. 2 s. ř. s., dle kterého o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší
správní soud zpravidla bez jednání.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1, větu první, s. ř. s., ve spojení s §120
s. ř. s., dle kterých nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo
na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který
ve věci úspěch neměl. Stěžovatel v soudním řízení úspěch neměl, proto nemá právo na náhradu
nákladů řízení. Žalovanému, který by jinak měl právo na náhradu nákladů řízení, nevznikly v řízení
náklady, které by překračovaly jeho běžnou úřední činnost.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 7. listopadu 2013
JUDr. Radan Malík
předseda senátu