ECLI:CZ:NSS:2013:9.AS.46.2012:36
sp. zn. 9 As 46/2012 - 36
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Mgr. Daniely
Zemanové a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci žalobců:
a) Ing. L. K. a b) Ing. M. K., oba zast. JUDr. Petrem Voříškem, Ph.D., LL.M., advokátem se
sídlem Přístavní 321/14, Praha 7, proti žalovanému: Magistrát hlavního města Prahy, odbor
stavební, se sídlem Jungmannova 35/29, Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného ze dne
11. 11. 2010, sp. zn. S-MHMP 554624/2010/OST/Pt, ve věci předčasného užívání stavby, v
řízení o kasační stížnosti žalobců proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 24. 11. 2011,
č. j. 11 A 7/2011 - 58,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 24. 11. 2011, č. j. 11 A 7/2011 - 58,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Předmět řízení
Žalobci (dále jen „stěžovatelé“) včas podanou kasační stížností napadají v záhlaví
označený rozsudek Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým byla jako
nedůvodná zamítnuta žaloba stěžovatelů proti rozhodnutí žalovaného ze dne 11. 11. 2010,
sp. zn. S-MHMP 554624/2010/OST/Pt. Uvedeným rozhodnutím žalovaného bylo zamítnuto
odvolání stěžovatelů proti rozhodnutí Úřadu městské části Praha 15, odboru výstavby (dále jen
„stavební úřad“), ze dne 10. 5. 2010, č. j. 50015/2009/OV/JKo, 02008/2010/OV/JKo,
15439/2010/OV/JKo, jímž stavební úřad dle ustanovení §123 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb.,
o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění platném pro projednávanou
věc (dále jen „stavební zákon“), zamítl žádost stěžovatelů o povolení k předčasnému užívání
stavby.
II. Relevantní skutkové okolnosti vyplývající ze správního spisu
Stěžovatelé podali dne 19. 10. 2009 ke stavebnímu úřadu žádost o pokračování
v kolaudačním řízení a vydání kolaudačního rozhodnutí. Pro případ, že by stavební úřad
nevyhověl této žádosti, požádali také o vydání souhlasu s předčasným užíváním 1 stavby
rodinného domu, nepodsklepeného s vestavěnou garáží o jedné bytové jednotce, který
je dvoupodlažní (obytné podkroví), žumpy, veřejné části vodovodní přípojky, včetně domovních
částí přípojek vody, plynu, elektro a splaškové kanalizace do žumpy, včetně připojení vjezdem
na přilehlou komunikaci (dále jen „stavba“) na pozemku č. parc. 462/9 k. ú. Dubeč,
při ul. Stinkovská (pozemek č. parc. 462/4 k. ú. Dubeč), Praha 10, Dubeč, před jejím úplným
dokončením. Stavební úřad vydal dne 10. 5. 2010 rozhodnutí, jímž shledal, že důvod, pro nějž
bylo kolaudační řízení přerušeno, doposud neodpadl. Rozhodoval proto o žádosti o povolení
k předčasnému užívání stavby. Tuto žádost stavební úřad zamítl s odkazem na ustanovení §123
odst. 1 stavebního zákona s tím, že stavba je již dokončena a zákon pro vydání povolení
k předčasnému užívání stavby vyžaduje, aby se jednalo o stavbu před jejím úplným dokončením.
Dále v odůvodnění stavební úřad uvedl, že vzhledem k chybějícímu kolaudačnímu rozhodnutí
nebo rozhodnutí o předčasném užívání stavby komunikace, která je zapotřebí k užívání stavby
rodinného domu, není prokázáno, že tato nebude ohrožovat bezpečnost a zdraví osob nebo
zvířat anebo životní prostředí.
Stěžovatelé podali proti tomuto rozhodnutí včas odvolání, v němž namítali nedostatečné
zdůvodnění toho, jakým způsobem by mohla být ohrožena bezpečnost a zdraví osob nebo zvířat
anebo životní prostředí, neboť přístupová komunikace se běžně užívá. Stavební úřad
prvostupňovým rozhodnutím odkázal na neexistenci kolaudace přístupové komunikace, avšak
stěžovatelé nejsou účastníky kolaudačního řízení o přístupové komunikaci a nemohou toto řízení
nijak ovlivnit. Stěžovatelé dále namítali porušení základních zásad správního řízení s odkazem
na dům č. p. 650 v k. ú. Dubeč nacházející se ve stejné lokalitě, který byl zkolaudován za splnění
mírnějších podmínek, než které museli splnit stěžovatelé. Rozhodnutím ze dne 11. 11. 2010,
sp. zn. S-MHMP 554624/2010/OST/Pt, žalovaný rozhodl, že podané odvolání zamítá
a napadené rozhodnutí stavebního úřadu potvrzuje.
III. Řízení před městským soudem
Proti rozhodnutí žalovaného podali stěžovatelé dne 12. 1. 2011 žalobu dle části třetí,
hlavy II, dílu 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, v platném znění (dále jen
„s. ř. s.“), v níž namítali nedostatečné posouzení skutkového stavu, nesprávné právní
hodnocení věci a nedostatečné vypořádání se s odvoláním stěžovatelů žalovaným správním
orgánem. Stěžovatelé také shledali rozhodnutí žalovaného nepřehledným, zmatečným
a nepřezkoumatelným, neboť se zde nacházejí pouze odkazy na právní úpravu a chybí konkrétní
úvahy, na jejichž základě dospěl žalovaný ke svým závěrům. Již z toho důvodu stěžovatelé
požadovali zrušení rozhodnutí žalovaného dle §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Žalobou byl napaden
především vliv nezkolaudované přístupové komunikace na možnost udělení povolení
k předčasnému užívání stavby a dále pojetí dokončenosti stavby tak, jak ji zhodnotil stavební
úřad. Žalobou bylo dále namítáno porušení zásady legitimního očekávání, protože jiná stavba -
dům č. p. 650 v k. ú. Dubeč - byla při splnění méně náročných podmínek (přístup zajišťuje polní
cesta) zkolaudována, zatímco ke stavbě stěžovatelů při splnění náročnějších kritérií nebylo
vydáno ani povolení k předčasnému užívání stavby. Přístup ke stavbě stěžovatelů přitom zajišťuje
nadstandardní zpevněná komunikace.
Městský soud žalobu jako nedůvodnou zamítl. Z odůvodnění rozsudku městského soudu
plyne, že žádosti stěžovatelů o povolení k předčasnému užívání stavby nemohlo být správními
orgány vyhověno už jen kvůli tomu, že stavba nesplňuje požadavky dle §123 odst. 1 stavebního
zákona. Nejedná se totiž o stavbu nedokončenou. K žalobcem uplatněným námitkám měl
městský soud za to, že správní orgány se již nemusely zabývat posuzováním ostatních okolností.
Jako důvodnou neshledal soud ani námitku stěžovatelů týkající se legitimního očekávání
v souvislosti se situací domu č. p. 650 v k. ú. Dubeč. Přístup k tomuto domu zajišťuje polní cesta
a přístupová komunikace tedy není v tomto případě (na rozdíl od stěžovatelů) jediná. Situace
ohledně tohoto domu je tedy poněkud odlišná a k porušení principu legitimního očekávání
nedošlo.
IV. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
Rozsudek městského soudu napadli stěžovatelé včas podanou kasační stížností z důvodů
uvedených v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
Stěžovatelé namítají, že městský soud nesprávně právně vyložil pojem nedokončená
stavba. Pojem stavba před jejím dokončením je třeba dle stěžovatelů vykládat extenzivně
a zahrnout stavby nejen rozestavěné, ale i stavby fakticky dokončené, jejichž kolaudaci by nebylo
možné provést z jiných důvodů než pro nedokončení příslušných stavebních prací.
Za nedokončenou stavbu, jejíž předčasné užívání může být ze strany stavebního úřadu povoleno,
je tak třeba považovat rovněž stavbu fakticky dokončenou, o možnosti jejíhož užívání nebylo
ze strany stavebního úřadu rozhodnuto z důvodu nedokončenosti či absence autorizace užívání
stavby jiného stavebníka, na níž je příslušná stavba do určité míry závislá. Jiným postupem
by došlo ke zvýhodňování stavebníků, kteří ještě stavbu nedokončili, oproti těm, kteří již veškeré
práce na své stavbě provedli, ale z důvodů na nich nezávislých nemohou dosáhnout provedení
kolaudace. Takový výklad nelze v daném případě připustit, neboť by odporoval základním
zásadám výkonu veřejné správy a znamenal by vybočení ze zákonných mezí základních práv
a svobod garantovaných ústavním pořádkem České republiky. S touto argumentací se pak dle
názoru stěžovatelů městský soud nevypořádal.
Kasační stížností je také napadán závěr městského soudu ohledně porušení principu
legitimního očekávání. Městský soud zřejmě nesprávně pochopil námitky stěžovatelů, protože
podstata jejich námitky spočívala v tom, že stavba č. p. 650 byla zkolaudována, ačkoliv polní cesta
je její jedinou přístupovou cestou a nikoliv další společně s nezkolaudovanou přístupovou
komunikací, která je od této stavby odříznuta. Dle stěžovatelů byl tak porušen princip
zakotvený v ustanovení §2 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, v platném znění
(dále jen „správní řád“). K sousední stavbě s č. p. 650 v k. ú. obce Dubeč vede pouze polní cesta
a tato byla zkolaudována. Proto, pokud ke stavbě stěžovatelů vede nadstandardní zpevněná
komunikace, musí i tato splňovat potřebné parametry. Nejde sice o stejný druh rozhodnutí,
ale stěžovatelé jsou toho názoru, že bylo-li stavebním úřadem vydáno při splnění méně
náročných podmínek kolaudační rozhodnutí, pak lze legitimně předpokládat vydání povolení
k předběžnému užívání stavby při splnění náročnějších kritérií.
Žalovaný se ke kasační stížnosti vyjádřil podáním ze dne 17. 1. 2012. V tomto vyjádření
uvedl, že stěžovatelé zaměňují pojmy „užívání (kolaudace) stavby“ a „předčasné užívání stavby“.
V daném případě se jedná o povolení předčasného užívání stavby. Žalovaný opět zdůrazňuje,
že v projednávané věci se jedná o stavbu dokončenou již v roce 2003 a tvrzení ohledně využívání
a vyhovujícího stavu přístupové komunikace jsou irelevantní, neboť se právě vede řízení
o odstranění této stavby. Nelze dále srovnávat kolaudaci stavby č. p. 650 v k. ú. Dubeč
s povolením k předčasnému užívání stavby, neboť zákonné podmínky pro oba způsoby užívání
staveb jsou odlišné, a nejedná se tak o totožné případy. S ohledem na výše uvedené skutečnosti
navrhl žalovaný, aby kasační stížnost byla jako nedůvodná zamítnuta.
V. Posouzení důvodnosti kasační stížnosti
Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná a podle jejího obsahu jsou v ní
namítány důvody dle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s., tedy nezákonnost spočívající
v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení a nepřezkoumatelnost
spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě řízení
před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.
Na základě ustanovení §109 odst. 3 a 4 s. ř. s. je Nejvyšší správní soud při přezkumu
rozhodnutí krajských soudů vázán rozsahem a důvody kasační stížnosti, ledaže by bylo řízení
před soudem zmatečné, bylo zatíženo vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí
o věci samé, anebo je-li napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné, jakož i v případech, kdy
je rozhodnutí správního orgánu nicotné. K výše uvedeným vadám tedy Nejvyšší správní soud
přihlíží z úřední povinnosti. Námitku nepřezkoumatelnost vznesl i sám stěžovatel, a proto
se zdejší soud zabýval nejprve touto námitkou. Nelze se totiž zabývat meritorním posouzením
věci, pokud napadený rozsudek po formální stránce neobstojí, tj. pokud se soud nevypořádal
se všemi žalobními námitkami nebo se s nimi nevypořádal dostatečně. Nejvyšší správní soud
posoudil rozsudek městského soudu z hlediska všech zákonných kritérií, přičemž dospěl
k závěru, že tento je nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů ve smyslu ustanovení §103
odst. 1 písm. d) s. ř. s.
Obligatorní náležitostí každého rozsudku soudu je dle §54 odst. 2 s. ř. s. také jeho
patřičné odůvodnění. K povinnosti soudů náležitě odůvodňovat svá rozhodnutí se několikrát
vyjádřil i Ústavní soud. Dle jeho dlouhodobé judikatury princip řádného a spravedlivého procesu
dle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a princip právního státu dle čl. 1 Ústavy ČR
v sobě zakotvují i povinnost soudů svá rozhodnutí náležitě odůvodnit. Patřičné odůvodnění
v souladu s výše uvedenými principy poskytuje záruky, že nebylo rozhodováno v důsledku
libovůle soudu. Nedostatečně zdůvodněné rozhodnutí je nutno považovat za nepřezkoumatelné
a již svou povahou porušující právo účastníků řízení na řádný a spravedlivý proces. Z odůvodnění
přitom musí vyplývat vztah mezi skutkovými zjištěními a úvahami vyplývajícími z hodnocení
důkazů na jedné straně a právními úvahami, hodnoceními a závěry na straně druhé (srov. nález
Ústavního soudu ze dne 20. 6. 1995, sp. zn. III. ÚS 84/94).
K požadavku přezkoumatelnosti rozhodnutí a jejich náležitému odůvodnění Nejvyšší
správní soud ve svých rozhodnutích konstantně uvádí, že rozhodnutí je nepřezkoumatelné pro
nedostatek důvodů, jestliže není zřejmé, jakými úvahami se soud řídil při naplňování zásady
volného hodnocení důkazů či utváření závěru o skutkovém stavu; dále z jakého důvodu
nepovažoval za důvodnou právní argumentaci obsaženou v žalobě; proč považuje žalobní
námitky za liché, mylné nebo vyvrácené; proč subsumoval skutkový stav pod zvolené právní
normy. Nepřezkoumatelné je také rozhodnutí, v němž se soud opomněl vypořádat s některou ze
včasně uplatněných žalobních námitek (srov. například rozsudky Nejvyššího správního soudu ze
dne 23. 6. 2011, č. j. 5 As 72/2010 - 60, ze dne 17. 1. 2008 č. j. 5 As 29/2007 - 64, ze dne
30. 11. 2007, č. j. 4 Ads 21/2007 - 77, ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 - 73, všechny
dostupné na www.nssoud.cz).
Ve světle výše uvedeného konfrontoval Nejvyšší správní soud odůvodnění napadeného
rozsudku s žalobními námitkami a shledal, že městský soud neposuzoval důvodnost námitky
vztahující se ke stěžovateli tvrzené nepřezkoumatelnosti rozhodnutí žalovaného
a nedostatečnému vypořádání se s argumentací stěžovatelů. Tato námitka byla vznesena v bodě
III. žaloby, kde stěžovatelé mimo jiné uvedli, že se žalovaný správní orgán vůbec nevypořádal
s námitkou žalobců týkající se jejich legitimního očekávání a že z odůvodnění rozhodnutí
žalovaného není patrné, jakými konkrétními úvahami se žalovaný řídil, neboť se omezil pouze
na citaci příslušných právních předpisů a následné konstatování svých závěrů. Těmito námitkami
se městský soud vůbec nezabýval a ani neodůvodnil, z jakého důvodu tak neučinil.
K námitce týkající se výkladu pojmu „nedokončená stavba“ se městský soud omezil
pouze na konstatování: „Za této situace nebylo možno žádosti vyhovět už jen z toho důvodu, že stavba žalobců
nesplňuje předpoklady, formulované ustanovením §123 stavebního zákona, neboť není stavbou nedokončenou.“
S ohledem na výše uvedené požadavky kladené na odůvodnění rozhodnutí nelze považovat
takový závěr městského soudu za přezkoumatelný. Stěžovatelé v žalobě podrobně a zcela
konkrétně vyjádřili nesouhlas se závěrem žalovaného, dle něhož nelze jejich stavbu považovat
za nedokončenou. Dle názoru stěžovatelů nelze nedokončenost stavby posuzovat pouze
ve smyslu její faktické rozestavěnosti. Za nedokončenou stavbu by tak měla být považována
i stavba, jejímuž řádnému užívání brání okolnosti, které stavebníci nemohou ovlivnit
(např. nezkolaudovaná přístupová komunikace jiného stavebníka). S touto argumentací
stěžovatelů se však soud vůbec nevypořádal, neodůvodnil, proč považoval jejich námitku
za nedůvodnou, ani jiným způsobem se k ní nevyjádřil. Soud byl povinen se zabývat pojmem
stavby před jejím úplným dokončením, tedy její nedokončeností, a zdůvodnit, na základě jakých
skutečností a právních hledisek považuje stavbu stěžovatelů za stavbu dokončenou, nikoliv pouze
bez dalšího odůvodnění konstatovat, že se jedná o nedokončenou stavbu. S uvedeným se měl
městský soud vypořádat o to důsledněji, existuje-li v žalobě vyslovená argumentace stěžovatelů,
která interpretuje nedokončenost stavby, zcela jinak než žalovaný správní orgán.
Nejvyšší správní soud považuje za nutné zdůraznit, že z odůvodnění rozsudku musí být
zřetelně seznatelný myšlenkový proces soudu, jímž dospěl k uvedeným závěrům, což však
městský soud v právě posuzovaném případě neučinil. Soud pouze konstatoval, že se v daném
případě nejedná o stavbu nedokončenou. Na základě toho pak soud dovodil, že správní orgány
nebyly povinny posuzovat ostatní náležitosti případu, např. možnost ohrožení bezpečnosti zdraví
a osob nebo zvířat nebo životního prostředí užíváním stavby, či dostatečné zabezpečení přístupu
a parkování vozů požární techniky a zdravotní služby.
Dle zdejšího soudu tak městský soud zatížil svůj rozsudek vadou nepřezkoumatelnosti
spočívající v nedostatečném odůvodnění rozsudku, neboť se nevypořádal s řádně a včas
vznesenými námitkami stěžovatelů, případně se s nimi nevypořádal dostatečným způsobem.
Za nedostatečně odůvodněný považuje zdejší soud i závěr městského soudu týkající
se žalobní námitky porušení zásady tzv. legitimního očekávání. Stěžovatelé zde namítali, že dům
č. p. 650 v k. ú. Dubeč byl řádně zkolaudován, ačkoli k němu vede pouze polní cesta. Domnívali
se tedy, že vede-li k jejich stavbě nadstandardní zpevněná komunikace, existuje zde legitimní
očekávání, že mohou dosáhnout vydání alespoň povolení k předběžnému užívání stavby. Městský
soud v odůvodnění uvedl, že po seznámení se se spisovým materiálem dospěl k názoru, že situace
ohledně domu č. p. 650 je odlišná, neboť polní cesta zajišťující zpřístupnění stavby v tomto
případě (na rozdíl od situace stěžovatelů) není jedinou přístupovou komunikací. Z odůvodnění
však dále není zřejmé, jakou další přístupovou komunikaci měl městský soud konkrétně na mysli.
Stěžovatelé dle obsahu žaloby považovali polní cestu vedoucí k domu č. p. 650 za jedinou
přístupovou komunikaci, a pokud městský soud dospěl ohledně této otázky k jinému skutkovému
závěru, byl povinen srozumitelně uvést, z jakých údajů čerpal, a zejména popsat, o jakou
přístupovou komunikaci k domu č. p. 651 se jedná.
VI. Závěr a náklady řízení
Nejvyšší správní soud uzavírá, že každé rozhodnutí soudu musí splňovat veškeré
obligatorní náležitosti stanovené právním řádem, ke kterým požadavek náležitého odůvodnění
rozhodnutí bezpochyby náleží. Pouze na základě důsledného odůvodnění výroku rozsudku lze
postup soudu podrobit přezkumu. Vyčerpávající a srozumitelné odůvodnění rozhodnutí
představuje jediný prostředek poskytující kasačnímu soudu dostatečný obraz o myšlenkovém
procesu soudu. Nejvyšší správní soud dospěl v projednávané věci na základě výše uvedených
skutečností k závěru, že napadený rozsudek městského soudu je nepřezkoumatelný
pro nedostatek důvodů ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., neboť městský soud se v rozporu
se zákonnými požadavky a konstantní judikaturou správních soudů nevypořádal s některými
žalobními námitkami stěžovatelů a další své závěry nedostatečně odůvodnil. Proto Nejvyšší
správní soud rozsudek městského soudu ze dne 24. 11. 2011, č. j. 11 A 7/2011 - 58, podle
ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení.
V tomto dalším řízení je městský soud povinen se vypořádat se všemi řádně a včas
vznesenými žalobními námitkami v rozsahu vymezeném žalobci a své závěry o těchto námitkách
náležitě odůvodnit.
Dle §110 odst. 3 s. ř. s. rozhodne v novém rozhodnutí městský soud též o nákladech
řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. února 2013
Mgr. Daniela Zemanová
předsedkyně senátu