ECLI:CZ:NSS:2013:9.AS.48.2013:46
sp. zn. 9 As 48/2013 - 46
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Mgr. Daniely Zemanové
a soudců JUDr. Barbary Pořízkové a JUDr. Radana Malíka v právní věci žalobkyně: S. K.,
zast. Mgr. Josefem Smutným, advokátem se sídlem Třída Míru 92, Pardubice, proti žalované:
Policie České republiky, Ředitelství služby cizinecké policie, se sídlem Olšanská 2, Praha 3,
proti rozhodnutím žalované ze dne 23. 1. 2013, č. j. CPR-13184-1/ČJ-2012-930310-V237
a č. j. CPR-13184-2/ČJ-2012-930310-V237, v řízení o kasační stížnosti žalované proti rozsudku
Krajského soudu v Praze ze dne 12. 4. 2013, č. j. 44 A 9/2013 - 52,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Podanou kasační stížností se žalovaná (dále jen „stěžovatelka“) domáhá zrušení v záhlaví
označeného rozsudku Krajského soudu v Praze (dále jen „krajský soud“), kterým byla podle §78
odst. 4 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„s. ř. s.“), zrušena žalovanou vydaná shora uvedená rozhodnutí a věc jí byla vrácena k dalšímu
řízení.
Rozhodnutím žalované ze dne 23. 1. 2013, č. j. CPR-13184-1/ČJ-2012-930310-V237 bylo
změněno rozhodnutí Policie České republiky, Krajského ředitelství Středočeského kraje, odboru
cizinecké policie, oddělení pobytové kontroly pátrání a eskort Nymburk (dále též správní orgán
prvního stupně“), ze dne 9. 10. 2012, č. j. KRPS-339584/ČJ-2012-010025, o uložení správního
vyhoštění žalobkyni s platností na dobu 1 roku tak, že zákaz vstupu se týká území členských států
Evropské unie. Dále ve výroku, jímž se stanovuje doba k vycestování z území České republiky
(30 dnů od nabytí právní moci tohoto rozhodnutí), stěžovatelka vypustila odkaz na §128 odst. 1
zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“). Ve zbylé části stěžovatelka
rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrdila.
Rozhodnutím ze dne 23. 1. 2013, č. j. CPR-13184-2/ČJ-2012-930310-V237, stěžovatelka
zamítla odvolání žalobkyně proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně ze dne 11. 10. 2012,
č. j. KRPS-339584/ČJ-2012-010025, kterým byla žalobkyni uložena povinnost nahradit náklady
řízení spojené s řízením o správním vyhoštění paušální částku ve výši 1 000 Kč a toto rozhodnutí
potvrdila.
Po skutkové stránce nebylo mezi stranami sporu o tom, že pobytovou kontrolou
zaměřenou na výkon nelegální práce provedenou dne 29. 8. 2012 ve společnosti Lonza
Biotec, s. r. o., Kouřim, bylo zjištěno, že žalobkyně uvedeného dne vykonávala u této firmy
úklidové práce. Žalobkyně do protokolu o výpovědi účastnice řízení o správním vyhoštění
uvedla, že do společnosti Lonza Biotec, s. r. o., byla vyslána Družstvem Pohled, jehož je členkou
a pracuje tam asi jeden rok. V té době žalobkyně disponovala platným povolením k zaměstnání,
neboť rozhodnutím Úřadu práce České republiky – krajské pobočky v Pardubicích ze dne
14. 10. 2011 č. j. PAA-760-3/2009-za, jí bylo prodlouženo povolení k zaměstnání vydané dne
1. 11. 2010 pod č. j. PAA-760-2/2009-za, a to na dobu od 1. 1. 2012 do 31. 12. 2012.
V prodloužení povolení k zaměstnání byl jako místo výkonu práce uveden okres Pardubice
a jako druh práce bylo uvedeno „Ostatní uklízeči a pomocníci“. Není tak sporu o tom,
že žalobkyně v uvedené době vykonávala práci mimo místo výkonu práce uvedené v povolení
k zaměstnání (v jiném okrese).
Předmětem sporu byla právní kvalifikace tohoto výkonu práce, tj. otázka, zda lze na tuto
činnost nahlížet jako na práci bez povolení k zaměstnání, a jsou tak splněny podmínky pro
vyhoštění ve smyslu ustanovení §119 odst. 1 písm. b) bod 3 zákona o pobytu cizinců.
Žalobkyně zejména namítala, že na ni jako na členku družstva nelze aplikovat zákon
o zaměstnanosti, neboť její vztah k družstvu není založen na zaměstnaneckém poměru.
V opačném případě by docházelo k nepřípustnému zasahování do celkové podnikatelské činnosti
právnických osob, v nichž se jako společníci či členové účastní cizinci. Správní orgány nejsou
vůbec oprávněny činit jakékoliv závěry ohledně uplatňování zákona o zaměstnanosti, a měly
proto řízení o vyhoštění přerušit a vyčkat na závěry Oblastního inspektorátu práce
pro Středočeský kraj.
Při jednání konaném dne 12. 4. 2013 zdůraznil zástupce žalobkyně, že tato byla
do společnosti Lonza Biotec, s. r. o., vyslána Družstvem Pohled a že se pracovní povolení
na žalobkyni vztahovalo jako na členku družstva. Poukázal na rozsudky Krajského soudu v Praze
ve věcech vedených pod sp. zn. 44 A 31/2012, 44 A 4/2013 a 44 A 8/2013 a na právní závěry
v nich učiněné. Ke konstatované výpovědi žalobkyně učiněné do protokolu o výpovědi účastnice
řízení o správním vyhoštění o tom, že ve společnosti Lonza Biotec, s. r. o., pracovala po dobu
jednoho roku, uvedl, že šlo o několik na sebe navazujících pracovních cest, a to na základě smluv,
které uzavřelo Družstvo Pohled se společností APOLIDE, s. r. o., a tato společností následně
se společností Lonza Biotec, s. r. o. Žalobkyně tak u společnosti Lonza Biotec, s. r. o.,
nepracovala nepřetržitě celý rok, ale byla tam opakovaně vyslána na pracovní cesty, které byly
vždy kratší než třicet dnů. K těmto skutkovým zjištěním správní orgán nepřistoupil, nezkoumal
průběh pracovních cest ani jejich délku, ani neprovedl žádná další šetření.
Ze shodných důvodů pak žalobkyně napadala i rozhodnutí ve věci nákladů řízení.
Krajský soud žalobkyni částečně přisvědčil. Při posuzování žaloby vycházel zejména
ze závěrů uvedených v rozsudku ze dne 6. 2. 2013, č. j. 44 A 31/2012 - 50, který spornou právní
otázku za obdobných skutkových okolností řešil a od jehož závěrů neshledal žádný důvod
se v projednávané věci odchýlit.
V souladu s ustanovením §178b odst. 1 zákona o pobytu cizinců je zřejmé, že žalobkyně
i jako členka družstva mohla v České republice vykonávat zaměstnání jen na základě povolení
k zaměstnání (případně zelené karty nebo modré karty). Obdobně podmínku, aby cizinec byl
přijat do zaměstnání a zaměstnáván jen tehdy, má-li platné povolení k zaměstnání, zakotvuje §89
zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění účinném za posuzované období (dále jen
„zákon o zaměstnanosti“). Z druhé části věty tohoto ustanovení vyplývá, že „za zaměstnání
se pro tyto účely považuje i plnění úkolů vyplývajících z předmětu činnosti právnické osoby
zajišťovaných (...) členem družstva ...“ Skupiny cizinců, kteří nepodléhají povinnosti získat
povolení k zaměstnání, jsou vymezeny zejména v §98 téhož zákona.
Podle §145 zákona o zaměstnanosti záměr zaměstnávat cizince na více místech výkonu
práce projedná a povolení k zaměstnání pro více míst výkonu práce vydá Úřad práce po vyjádření
krajské pobočky Úřadu práce, v jejímž územním obvodu má být zaměstnání vykonáváno.
Uvedené ustanovení je pouze kompetenčním ustanovením určujícím, která krajská pobočka
Úřadu práce je místně příslušná k vyjádření se k záměru zaměstnavatele zaměstnávat cizince
na více místech výkonu práce, nikoli ustanovením vylučujícím možnost použití §42 zákona
č. 262/2006 Sb., zákoníku práce, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákoník práce“).
Vymezení místa výkonu práce v povolení k zaměstnání tak nelze chápat jako absolutní
omezení i pro případné vykonání pracovní cesty, jak se nesprávně domnívá stěžovatelka.
Pojmovým znakem pracovní cesty je právě vyslání zaměstnance k výkonu práce mimo sjednané
(a povolené) místo výkonu práce.
Vyslání cizince mimo místo výkonu práce je proto možné, avšak pouze za podmínek
stanovených pro pracovní cestu zákoníkem práce (§42). Zákoník práce platí také pro pracovní
vztahy mezi družstvem a jeho členy (srov. §5 odst. 3 zákoníku práce, §226 odst. 2 zákona
č. 513/1991 Sb., obchodního zákoníku, ve znění pozdějších předpisů). Takový výkon práce
mimo sjednané (a povolené) místo výkonu práce nelze bez dalšího považovat za práci v rozporu
s platným povolením k zaměstnání. Vyslání cizince na pracovní cestu však musí být krátkodobé
a nesmí znamenat fakticky trvalou změnu místa (popřípadě též druhu) výkonu práce. Dle
krajského soudu není žádný racionální důvod i přes zrušení §93 zákona o zaměstnanosti,
neakceptovat přiměřenost trvání pracovní cesty v délce maximálně 30 kalendářních dnů.
V opačném případě by se skutečně jednalo o obcházení zákona a o práci konanou bez
vydaného pracovního povolení. Tímto směrem však stěžovatelka v souzené věci dokazování
nevedla. Její závěr, že žalobkyně byla na území České republiky zaměstnána bez povolení
k zaměstnání, ačkoli je toto povolení podmínkou výkonu zaměstnání, proto nemá oporu
ve zjištěném skutkovém stavu, což představuje vadu řízení, pro kterou soud zruší napadené
rozhodnutí bez jednání rozsudkem [§76 odst. 1 písm. b) s. ř. s.]. K závěru, který stěžovatelka
učinila, totiž není možné dospět pouze na základě toho, že žalobkyně na základě vyslání
na pracovní cestu vykonávala práci mimo místo výkonu práce uvedené v povolení k zaměstnání
(v jiném okrese), aniž by bylo odpovídajícím způsobem zjištěno, že šlo o pracovní cesty
neodpovídající limitům stanoveným zákoníkem práce nebo o jejich dlouhodobé opakování,
které by již mohlo znamenat obcházení zákona.
V kasační stížnosti stěžovatelka namítá nesprávné právní posouzení věci [§103 odst. 1
písm. a) s. ř. s.], dále nepřezkoumatelnost pro nesrozumitelnost a nedostatek důvodů [§103
odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
Nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí spatřuje stěžovatelka v tom, že se krajský
soud nezabýval žalobou proti rozhodnutí ze dne 23. 1. 2013, č. j. CPR-13184-1/ČJ-2012-930310-
V237, ale žalobou proti rozhodnutí ze dne 17. 1. 2013, č. j. CPR-12475/ČJ-2012-930310-V243,
kde jako účastnice řízení vystupovala paní N. D., nikoli žalobkyně. Dále stěžovatelka namítá, že
krajský soud postavil své rozhodovací důvody na nedostatečně zjištěném skutkovém stavu, nikoli
na řešení základní sporné otázky, tj. zda lze pracovní činnost žalobkyně posoudit jako činnost
vykonávanou na základě pracovní cesty.
Stěžovatelka nesouhlasí se závěrem soudu, dle kterého nebyl náležitě zjištěn skutkový
stav. Pro vydání napadeného rozhodnutí totiž plně postačovalo zjištění, že žalobkyně svou
pracovní činnost vykonávala v rozhodné době v místě, které nekorespondovalo s místem,
uvedeným v povolení k zaměstnání.
Zkoumání naplnění obsahu pracovní cesty, ke kterému stěžovatelku krajský soud zavázal,
není na místě, neboť žalobkyně nevykonávala práci na základě pracovně-právního vztahu,
který by její vyslání na pracovní cestu zaměstnavatelem umožňoval. Z obsahu povolení
k zaměstnání bylo jednoznačně zjištěno, že toto bylo žalobkyni vydáno na základě jejího
členského poměru k družstvu, tj. na základě obchodně právního vztahu nikoli vztahu pracovně
právního. Jakkoliv je výkon pracovní činnosti žalobkyně v souladu s ustanovením §89 zákona
o zaměstnanosti a §178 b odst. 1 zákona o pobytu cizinců označován za zaměstnání, je zřejmé,
že jde o činnost, která stojí mimo pracovní vztah. V takovém případě nemůže být ani ohlášené
volné pracovní místo dostupné všem uchazečům o zaměstnání, ale pouze členům zmíněného
družstva, kteří hodlají plnit úkoly vyplývající z předmětu družstva.
I v případě, že by členství žalobkyně v družstvu bylo podmíněno existencí jejího
pracovního vztahu k družstvu, nemohla by být na pracovní cestu vyslána, neboť žalobkyně
pracovním povolením nedisponovala. Z ustanovení §42 zákoníku práce vyplývá, že vyslání
na pracovní cestu je možné pouze po dohodě zaměstnance a zaměstnavatele. V rámci takové
dohody by žalobkyně jistě musela namítnout, že pro práci v okrese Kolín pracovním povolením
nedisponuje. Stěžovatelka má tedy za to, že žalobkyně platným povolením k zaměstnání pro práci
uklizečky ve společnosti Lonza Biotec, s. r. o., v okrese Kolín nedisponovala.
Stěžovatelka dále považuje za podstatné, že období zaměstnání žalobkyně v projednávané
věci překročilo dobu 30 dnů, kterou si krajský soud stanovil v souladu se zrušeným ustanovením
§93 zákona o zaměstnanosti jako limitní. V této souvislosti odkazuje na rozsudek Krajského
soudu v Praze ze dne 6. 2. 2013, č. j. 44 A 31/2012 - 50, ze kterého obsáhle cituje.
Krajský soud dle jejího názoru nepostupoval v souladu s vlastní rozhodovací praxí, pokud
na jedné straně bez opory v zákoně vymezil mantinely pro vyslání cizince na pracovní cestu, čímž
ospravedlnil změnu místa výkonu zaměstnání a na druhou stranu v projednávané věci akceptuje
jakési řetězení pracovních cest po dobu cca 1 roku, aniž by v souladu se závěry, které deklaroval
ve shora uvedeném rozsudku, takové pracovní cesty označil za dlouhodobé a pravidelné
zneužívání institutu pracovní cesty a obcházení místa výkonu práce uvedeného v povolení
k zaměstnání. Právní názor krajského soudu se tak stává zcela nečitelným a právo v jeho rukou
nástrojem zcela nevyzpytatelným. Stěžovatelka odkazuje na další rozhodnutí krajského soudu,
rozsudek ze dne 13. 3. 2013, č. j. 44 A 2/2013 - 40, který v právně a skutkově obdobné věci
žalobu zamítl.
Stěžovatelka má dále za to, že ustanovení §93 zákona o zaměstnanosti, účinné
do 31. 12. 2008, nebylo ve vztahu k vyslání cizinců mimo místo výkonu práce omezením,
ale výjimkou z povinnosti cizince striktně dodržovat místo výkonu práce uvedené v povolení
k zaměstnání. Po zrušení tohoto ustanovení mohou cizinci vykonávat pracovní činnost pouze
v místě, ke kterému je činěn test trhu práce. Pokud cizinci hodlají pracovat na více místech, musí
pro všechna tato místa disponovat platným pracovním povolením, jak je podrobně upraveno
v ustanovení §145 zákona o zaměstnanosti. Dle názoru stěžovatelky i Ministerstva práce
a sociálních věcí nelze cizince vyslat na pracovní cestu mimo místo uvedené v pracovním
povolení. Zákon o zaměstnanosti institut pracovní cesty nezná, přičemž zrušením ustanovení
§93 nedošlo k liberalizaci právní úpravy zaměstnávání cizinců, ale právě naopak k její
deliberalizaci.
Na základě všech těchto skutečností stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud
napadený rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalobkyně se k obsahu kasační stížnosti nevyjádřila.
Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a konstatoval,
že kasační stížnost je podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná,
a za stěžovatelku jedná osoba s vysokoškolským vzděláním, které je podle zvláštních zákonů
vyžadováno pro výkon advokacie (§105 odst. 2 s. ř. s.). Poté přezkoumal napadený rozsudek
krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů (§109 odst. 3 a 4
s. ř. s.), ověřil při tom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Nejprve se kasační soud zabýval namítanou nepřezkoumatelností napadeného rozsudku,
neboť bez přezkoumatelného rozhodnutí není možný jeho věcný přezkum. Jedná se o natolik
závažnou vadu, že k ní soud přihlíží z úřední povinnosti. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí může
nastat z důvodu jeho nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí.
Nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nesrozumitelnost předchází případné nepřezkoumatelnosti
pro nedostatek jeho důvodů; důvody rozhodnutí lze zkoumat pouze u rozhodnutí
srozumitelného (srovnej také rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 7. 2008,
č. j. 3 As 51/2007 - 84, všechna zde uváděná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou
dostupná na www.nssoud.cz).
Nejvyšší správní soud nepovažuje námitku nesrozumitelnosti napadeného rozsudku
za důvodnou. Jakkoliv lze dát stěžovatelce za pravdu v tom, že v úvodní rekapitulační
části rozsudku je soudem nesprávně uvedeno rozhodnutí žalované ze dne „17. 1. 2013,
č. j. CPR-12475/ČJ-2012-930310-V243“ na místo rozhodnutí žalované ze dne „23. 1. 2013,
č. j. CPR-13184-1/ČJ-2012-930310-V237“, nezpůsobuje tato chyba nepřezkoumatelnost
rozsudku jako celku a už vůbec nemá sama o sobě za následek přezkum jiného než žalobou
napadeného rozhodnutí.
Obsah krajským soudem rekapitulovaného rozhodnutí odpovídá až na výše uvedené
pochybení skutečnému obsahu žalobou napadeného rozhodnutí, přičemž uvedeným pochybením
nedošlo ke zkreslení žádných skutečností rozhodných pro výrok rozsudku. Ve výroku
napadeného rozsudku je rozhodnutí žalované označeno správně, přičemž o formálním pochybení
krajského soudu, svědčí mimo jiného i to, že rozhodnutí správního orgánu prvního stupně,
uvedené ve stejné větě rekapitulační části rozsudku, je označeno správně. Z obsahu odůvodnění
krajského soudu je zřejmé, že skutkový stav, který vzal krajský soud za rozhodující pro posouzení
věci, má oporu ve spisovém materiálu a dokonce i ze stěžovatelkou uplatněných kasačních
námitek je zcela zřejmé, že krajský soud vycházel z listin, týkajících se žalobkyně, založených
ve správním spisu. Jedná se tedy o pochybení krajského soudu, jde však svojí povahou
o pochybení, které nedosahuje takové intenzity, aby způsobovalo nepřezkoumatelnost rozsudku.
Obdobně je zdejší soud nucen odmítnout námitku nepřezkoumatelnosti pro nedostatek
důvodů. Z napadeného rozsudku je zřejmé, jakými úvahami byl při svém rozhodování soud
veden, z jakého skutkového stavu soud vycházel, jak jej v daných souvislostech uvážil, jaké právní
předpisy aplikoval a k jakému konečnému rozhodnutí tímto způsobem dospěl. Ostatně proti
těmto závěrům stěžovatelka věcně v kasační stížnosti brojí, což by nebylo v případě
nepřezkoumatelného rozhodnutí možné. Nesouhlas stěžovatelky s odůvodněním či závěry
napadeného rozsudku nezpůsobuje jeho nepřezkoumatelnost.
Z právní úpravy vyplývá, že cizinec může být přijat do zaměstnání a zaměstnáván jen
tehdy, má-li platné povolení k zaměstnání a platné povolení k pobytu na území České republiky
nebo je-li držitelem zelené karty, pokud není stanoveno jinak; za zaměstnání se pro tyto účely
považuje i plnění úkolů vyplývajících z předmětu činnosti právnické osoby zajišťovaných
společníkem, statutárním orgánem nebo členem statutárního nebo jiného orgánu obchodní
společnosti pro obchodní společnost nebo členem družstva nebo členem statutárního nebo
jiného orgánu družstva pro družstvo. O vydání povolení k zaměstnání žádá cizinec písemně úřad
práce zpravidla před svým příchodem na území České republiky sám nebo prostřednictvím
zaměstnavatele, u kterého má být zaměstnán. K žádosti o vydání povolení je nutno přiložit také
vyjádření zaměstnavatele, že cizince zaměstná. Povolení k zaměstnání může vydat úřad práce
za podmínky, že se jedná o ohlášené volné pracovní místo, které nelze s ohledem
na požadovanou kvalifikaci nebo nedostatek volných pracovních sil obsadit jinak.
Lze přisvědčit tvrzení stěžovatelky, že v obecné rovině lze výkon práce cizincem
v obvodu územní působnosti jiného úřadu práce, než který povolení k zaměstnání vydal,
považovat za výkon práce bez platného povolení k zaměstnání. Cílem zákonné úpravy
zaměstnávání cizinců je zajistit primární uspokojení potřeby zaměstnání pro občany České
republiky (srovnej také rozsudky ze dne 8. 6. 2007, č. j. 7 As 28/2006 - 51
a č. j. 7 As 46/2006 - 56, a rozsudek ze dne 25. 10. 2007, č. j. 6 As 54/2006 - 66).
Při vydávání povolení k zaměstnání cizince se proto posuzuje konkrétní situace v určitém
místě; místní poměry se hodnotí jak s ohledem na druh pracovních pozic, tak z časového
hlediska. Tyto kategorie se posléze odrážejí i v obsahu samotného povolení zaměstnání cizince,
které mj. obsahuje místo výkonu práce, druh práce a také dobu, na kterou se vydává [§92 odst. 3
písm. b), c) a e) zákona o zaměstnanosti]. Pokud by bylo možné získat povolení k zaměstnání
u úřadu práce, v jehož obvodu je nízká nezaměstnanost a nedostatek pracovních sil, a s takto
uděleným povolením by cizinec mohl bez další regulace pracovat též v oblastech vyznačujících
se vysokou nezaměstnaností a nedostatkem pracovních příležitostí, nemohl by být tento cíl
naplněn. Jak uvedl zdejší soud v rozsudku ze dne 14. 12. 2011, č. j. 6 Ads 139/2011 - 82
(č. 2579/2012 Sb.NSS), přístup k zaměstnávání cizinců (s výjimkou vysoce kvalifikovaných
zaměstnanců) je v rámci Evropské unie, vzhledem k vysoké míře nezaměstnanosti v jejích
členských státech, poměrně restriktivní, Českou republiku nevyjímaje.
Tato restriktivní úprava zaměstnávání cizinců, jejímž účelem je zajistit ochranu trhu práce
v České republice tak, aby cizinci mohli být zaměstnáváni pouze na místech, na která nelze
přijmout uchazeče o zaměstnání evidovaného na úřadu práce, nepochybně nemůže být vykládána
v tom smyslu, že by se na vzájemné vztahy mezi zaměstnavateli a jimi zaměstnávanými cizinci
nevztahovaly obecné právní předpisy, včetně zákoníku práce. Zákon o zaměstnanosti naopak
v §3 odst. 1 písm. b) výslovně stanoví, že způsobilost být zaměstnancem podle zákoníku práce
mají cizinci za stejných podmínek jako státní občané České republiky. Cizinci mají tedy vedle
specifických povinností stanovených zvláštními zákony naprosto stejná práva a povinnosti jako
ostatní zaměstnanci.
Zaměstnanec včetně cizince může být svým zaměstnavatelem za podmínek stanovených
zákoníkem práce vyslán na pracovní cestu. Zákaz vyslání cizince na pracovní cestu nelze z právní
úpravy, stanovující zvláštní podmínky pro zaměstnávání cizinců, dovodit, přičemž argumentaci
stěžovatelky, dle které tento zákaz vyplývá ze zrušení ustanovení §93 zákona o zaměstnanosti,
zdejší soud nesdílí.
Uvedené ustanovení nebylo v roce 2004 do zákona o zaměstnanosti zakotveno
jako liberační ustanovení, které by nad rámec dosavadní právní úpravy umožnilo
zaměstnavatelům vysílat své zaměstnance – cizince - na pracovní cesty, ale naopak jako omezující
ustanovení, které mělo zabránit častému obcházení dosavadní právní úpravy. To v souladu
s důvodovou zprávou k tomuto ustanovení (dostupnou na www.psp.cz, digitální repozitář,
IV. volební období Poslanecké sněmovny, sněmovní tisk č. 527/0), spočívalo v účelovém
získávání povolení k zaměstnání u úřadů práce, v jejichž obvodu situace na regionálním trhu
práce umožňovala povolení získat, a následném vysílání cizinců k výkonu práce (nejčastěji
formou pracovní cesty) do regionů, kde by povolení k jejich zaměstnání vydáno nebylo. Nově
koncipované ustanovení §93 zákona o zaměstnanosti mělo uvedené praxi zabránit.
Zákonodárce proto omezil dobu, po kterou může být cizinec vyslán do jiného místa
výkonu práce tak, že bez vědomí úřadu práce bylo takové vyslání možné pouze do 7 kalendářních
dnů a s vědomím úřadu práce o tom, kam je cizinec vyslán, maximálně do 30 kalendářních dnů.
Při pracovní cestě nad 30 kalendářních dnů bylo třeba povolení k zaměstnání vydaného úřadem
práce místně příslušným podle nového místa výkonu práce.
Doba 30 dnů byla stanovena s ohledem na zákonem stanovenou povinnost cizince hlásit
změnu svého pobytu na území České republiky, pokud tato změna bude delší než 30 dnů.
Ustanovení §93 zákona o zaměstnanosti však bylo s účinností od 1. 1. 2009 zákonem
č. 382/2008 Sb. bez dalšího zrušeno, přičemž důvodová zpráva k tomuto zrušení (dostupná
na www.psp.cz, digitální repozitář, V. volební období Poslanecké sněmovny, sněmovní tisk
č. 382/08) uvedla, že dosavadní právní úprava nemá podstatný dopad na ochranu trhu práce
v daném regionu a zrušením tohoto ustanovení dojde rovněž ke snížení administrativní zátěže
zaměstnavatelů.
Z výše uvedené rekapitulace vývoje právní úpravy nevyplývá úmysl zákonodárce
dosavadní úpravu zpřísnit, jak tvrdí stěžovatelka, ale spíše vyhodnocení stávajícího omezení,
jako z hlediska ochrany pracovního trhu nadbytečného.
Cizinec tak může být vyslán na pracovní cestu i mimo místo výkonu práce,
které má uvedeno v povolení k zaměstnání, takové vyslání ale musí svým obsahem skutečně
pracovní cestě odpovídat. Jinými slovy i přes zrušení §93 zákona o zaměstnanosti nelze
prostřednictvím pracovní cesty zastírat faktický výkon práce cizince v jiném místě, než v místě
uvedeném v povolení k zaměstnání. Nejvyšší správní soud nesdílí závěr krajského soudu, dle
kterého lze i nadále za maximálně přípustnou dobu pracovní cesty považovat 30 dnů. Maximální
dobu trvání pracovní cesty právní předpisy neomezují, zákoník práce pouze stanoví, že jde
o „dobu nezbytné potřeby“. Pracovní cesta není limitována ani prostorově. Jejím cílem může být
jiná organizační jednotka zaměstnavatele, ale i jiná právnická či fyzická osoba. Při posuzování
obsahového naplnění pracovní cesty cizince bude tedy vždy záležet na konkrétních skutkových
okolnostech takového vyslání.
Vyslání cizince k výkonu práce mimo sjednané místo výkonu práce v žádném případě
nelze používat dlouhodobě či pravidelně a zneužívat jej tak k obcházení místa výkonu práce
uvedeného v povolení k zaměstnání. Je-li navíc od samého počátku zřejmé, že charakter práce,
kterou má cizinec vykonávat bude předpokládat častý pohyb cizince po více místech, nelze
povolení pro více míst výkonu práce (§145 zákona o zaměstnanosti) obcházet prostřednictvím
opakovaného vysílání cizince na pracovní cesty.
Dlouhodobý či pravidelně se opakující výkon práce mimo místo uvedené v povolení
k zaměstnání či zásadní změna druhu povolené pracovní činnosti by nepochybně nemohly být
hodnoceny jinak, než jako práce nelegální ve smyslu §5 písm. e) bod 2 zákona o zaměstnanosti,
přičitatelné vedle zaměstnavatele i samotnému cizinci ve smyslu §119 odst. 1 písm. b) bod 3
zákona o pobytu cizinců, tedy jako výkon práce bez povolení k zaměstnání.
Skutečnost, že v projednávané věci byla žalobkyně členkou družstva, není podstatná.
Ačkoliv je právní úprava družstva svěřena obchodnímu zákoníku, může být na pracovní cestu
nepochybně vyslán i člen družstva, neboť vzhledem k ustanovení §5 odst. 3 zákoníku práce
ve spojení s ustanovením §226 odst. 2 obchodního zákoníku není žádný racionální důvod,
pro který by člen družstva nemohl být družstvem vyslán na pracovní cestu. Je-li podle stanov
podmínkou členství též pracovní vztah člena k družstvu, mohou stanovy obsahovat úpravu
tohoto vztahu. Tato úprava nesmí odporovat pracovněprávním předpisům, ledaže úprava
je pro člena výhodnější. Není-li zvláštní úprava ve stanovách, platí pracovněprávní předpisy.
I když je činnost družstev upravena v obchodním zákoníku, řídí se výkon práce jejich členů
pro družstvo převážně pracovněprávními předpisy. Námitky stěžovatelky dovolávající
se obchodně právního vztahu mezi žalobkyní a Družstvem Pohled proto nejsou důvodné.
Nejvyšší správní soud nesdílí názor stěžovatelky, dle kterého krajský soud v projednávané
věci akceptoval jakési řetězení pracovních cest po dobu cca 1 roku, aniž by v souladu se závěry,
které sám deklaroval, takové pracovní cesty označil za dlouhodobé a pravidelné zneužívání
institutu pracovní cesty a obcházení místa výkonu práce uvedeného v povolení k zaměstnání.
Tato námitka nemá oporu v odůvodnění napadeného rozsudku. Krajský soud rozhodnutí
stěžovatelky zrušil a věc ji vrátil k dalšímu řízení právě proto, že se stěžovatelka posouzením
výkonu práce žalobkyně z hlediska možného naplnění pracovní cesty nezabývala. Zjišťování
rozhodných skutečností, jakož i jejich následné hodnocení, ponechal plně na stěžovatelce.
S postupem krajského soudu se zdejší soud ztotožňuje, neboť v projednávané věci bylo
správní řízení poznamenáno nezákonným stanoviskem stěžovatelky, dle kterého jsou po zrušení
ustanovení §93 zákona o zaměstnanosti, pracovní cesty cizinců bez náhrady zakázány. Výkon
práce žalobkyně ve společnosti Lonza Biote, s. r. o., nebyl z hlediska obsahového naplnění pojmu
„pracovní cesta“ stěžovatelkou vůbec hodnocen, neboť tato jej považovala za irelevantní.
Stěžovatelka v tomto směru nevedla žádné dokazování, přičemž v žalobou napadeném
rozhodnutí je výslovně uvedeno, že skutkový stav byl zjištěn dostatečně, neboť žalobkyně musela
disponovat pracovním povolením i pro místo výkonu práce, na které byla svým zaměstnavatelem
vyslána za účelem služební či pracovní cesty. Ustanovení §42 zákoníku práce bylo dle
stěžovatelky pro posouzení věci irelevantní.
Principem soudního přezkoumání rozhodnutí správních orgánů je kontrola správního
rozhodnutí soudem. Soud zkoumá, zda zjištěný skutkový stav, který tu byl v době vydání
správního rozhodnutí, poskytuje oporu výroku z hlediska požadavků zákona, přičemž jeho
úkolem není nahrazovat činnost správního orgánu. Soudní přezkum správních rozhodnutí nelze
vnímat jako odvolací řízení v plné apelaci. Důkazní aktivita soudu tak bude vždy činností
doplňkovou, nikoliv dominantní. Krajskému soudu proto nelze vytýkat, že skutková zjištění
ohledně hodnocení výkonu práce žalobkyně z hlediska možného vyslání na pracovní cestu
neprováděl a jejich provedení a následné vyhodnocení naopak uložil stěžovatelce. Ostatně toho
se také žalobkyně v žalobě domáhala, když správním orgánům vytýkala, že průběh ani délku
pracovních cest žalobkyně nezkoumaly, ani v tomto ohledu neprováděly žádná šetření.
Na základě všech těchto skutečností byla kasační stížnost shledána nedůvodnou
a Nejvyšší správní soud ji proto podle §110 odst. 1, věty poslední, s. ř. s. zamítl.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s.,
neboť neúspěšné stěžovatelce náhrada nákladů řízení nepřísluší a žalobkyni žádné náklady řízení
v souvislosti s kasačním řízením nevznikly. Proto Nejvyšší správní soud rozhodl o náhradě
nákladů řízení o kasační stížnosti tak, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. července 2013
Mgr. Daniela Zemanová
předsedkyně senátu