ECLI:CZ:NSS:2013:9.AS.87.2011:70
sp. zn. 9 As 87/2011 - 70
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudkyň JUDr. Barbary Pořízkové a Mgr. Daniely Zemanové v právní věci žalobce: N. O.,
zastoupený JUDr. Hanou Homolkovou, advokátkou se sídlem Krajinská 8, České Budějovice, proti
žalovanému: Policie České republiky, Krajské ředitelství policie Jihočeského kraje, odbor
cizinecké policie, oddělení pobytové kontroly, pátrání a eskort, se sídlem Pražská 558, České
Budějovice, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 11. 5. 2011, sp. zn. KRPC-13679-39/ČJ-2011-
020023, o prodloužení doby trvání zajištění za účelem správního vyhoštění, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 7. 6. 2011, č. j. 10
A 41/2011 - 17,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 7. 6. 2011,
č. j. 10 A 41/2011 - 17, se zrušuje .
II. Rozhodnutí Policie České republiky, Krajského ředitelství policie Jihočeského kraje, odbor
cizinecké policie, oddělení pobytové kontroly, pátrání a eskort, ze dne 11. 5. 2011,
sp. zn. KRPC-13679-39/ČJ-2011-020023, se zrušuje a věc se vrací
žalovanému k dalšímu řízení.
III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
IV. Ustanovené zástupkyni stěžovatele JUDr. Haně Homolkové, advokátce se sídlem
Krajinská 8, České Budějovice, se p ř i z n á v á odměna za zastupování ve výši
2 400 Kč. Tato částka jí bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu do 60 dnů
od právní moci tohoto rozhodnutí.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení shora
uvedeného rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích (dále jen „krajský soud“),
kterým byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí žalovaného ze dne 11. 5. 2011,
sp. zn. KRPC-13679-39/ČJ-2011-020023, kterým mu byla podle §124 odst. 3 zákona
č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), o 60 dnů prodloužena doba jeho zajištění
za účelem správního vyhoštění, stanovená rozhodnutím žalovaného ze dne 24. 2. 2011,
č. j. KRPC-13679-7/ČJ-2011-020023; tímto rozhodnutím byl stěžovatel zajištěn z důvodu
nebezpečí, že by mohl mařit nebo ztěžovat výkon rozhodnutí o správním vyhoštění, přičemž doba
jeho zajištění byla stanovena na 90 dnů od omezení osobní svobody a důvodem jejího prodloužení
byla skutečnost, že v době, po kterou byl stěžovatel zajištěn, se dosud nepodařilo ověřit jeho
totožnost a obstarat mu nový doklad totožnosti.
Krajský soud napadeným rozsudkem přezkoumal rozhodnutí žalovaného o prodloužení
doby trvání zajištění stěžovatele a dospěl k závěru, že žaloba není důvodná; proto ji v souladu
s ustanovením §78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „s. ř. s.“), zamítl.
Nevydaly-li ukrajinské úřady doklad o potvrzení totožnosti stěžovatele a nový doklad, jímž
by jeho totožnost mohla být ověřena, není ukončena příprava výkonu správního rozhodnutí a jsou
tudíž dodrženy podmínky pro prodloužení trvání doby zajištění stěžovatele za účelem jeho
správního vyhoštění. Napadené rozhodnutí proto odpovídá požadavkům v §124 odst. 3, větě třetí,
zákona o pobytu cizinců, dle které je policie oprávněna prodloužit (i opakovaně) dobu trvání
zajištění cizince, je-li to nezbytné k pokračování přípravy výkonu jeho správního vyhoštění.
V návaznosti na jednotlivé žalobní body krajský soud dále konstatoval, že žádost stěžovatele
o udělení mezinárodní ochrany byla zamítnuta a podání žaloby proti rozhodnutí o jejím zamítnutí,
případně následné podání kasační stížnosti nemá žádný vliv na to, že jsou dodrženy podmínky
pro prodloužení doby zajištění podle §124 odst. 3 zákona o pobytu cizinců. Současně poukázal též
na to, že předmětem řízení bylo učiněno rozhodnutí o prodloužení doby zajištění stěžovatele
(ze dne 11. 5. 2011), nikoli jemu předcházející rozhodnutí o zajištění stěžovatele (ze dne
24. 2. 2011), a proto nebyl důvod zabývat se možností užití zvláštních opatření podle §123b
a §123c zákona o pobytu cizinců, jakožto mírnější alternativy namísto zajištění cizince. Závěrem
pak ve vztahu k namítanému nerespektování zásady přiměřenosti krajský soud připomněl, že při
stanovení doby trvání zajištění se vycházelo z opakovaných zjištění u ukrajinských úřadů a nelze
usuzovat na to, že zjistí totožnost stěžovatele, případně vydají jeho doklad totožnosti v kratší době,
než bylo stanoveno napadeným rozhodnutím.
Uvedené stěžovatel zpochybnil v kasační stížnosti podané proti rozsudku krajského soudu
z důvodu podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tj. nesprávného posouzení právní otázky týkající
se ustanovení §124 odst. 3, věty třetí, zákona o pobytu cizinců a jeho aplikace v projednávané věci,
kterou považuje za nesprávnou.
Stěžovatel připomněl, že bezprostředně po svém zajištění požádal v České republice
o mezinárodní ochranu. Dne 29. 3. 2011 mu bylo doručeno rozhodnutí Ministerstva vnitra, jímž
byla jeho žádost na základě §16 odst. 1 písm. f) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona
č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů (zákon o azylu), ve znění
účinném v rozhodné době, zamítnuta jako zjevně nedůvodná. Proti tomuto rozhodnutí podal včas
žalobu ke Krajskému soudu v Brně. Podle §32 odst. 3 zákona o azylu má podaná žaloba odkladný
účinek a po dobu řízení o ní tak správní vyhoštění nelze realizovat. Stěžovatel proto dospěl
k závěru, že další trvání jeho zajištění je zjevně neopodstatněné. Podle jeho názoru je vysoce
nepravděpodobné, že by Krajský soud v Brně rozhodl o jeho žalobě ještě před vypršením doby 180
dnů, po kterou maximálně může být zajištěn (důvody pro prodloužení délky zajištění nad 180 dnů
v jeho případě nejsou dány). Navíc pokud by se tak stalo a krajský soud žalobu zamítl, hodlá
stěžovatel využít svého práva napadnout rozsudek kasační stížností, o které bude následně
rozhodovat Nejvyšší správní soud. Také případně podaná kasační stížnost by měla odkladný účinek
a předpoklad, že by se stěžovatele podařilo vyhostit ještě v průběhu jeho zajištění, tak přestal reálně
existovat. Krajský soud tento argument odmítl jako neopodstatněný, když konstatoval,
že stěžovatelem podaná žádost o mezinárodní ochranu, resp. navazující soudní přezkum rozhodnutí
o zamítnutí této žádosti, nemá žádný vliv na dodržení podmínek pro prodloužení doby zajištění
podle §124 odst. 3 zákona o pobytu cizinců.
Takový závěr je však dle stěžovatele mylný, neboť z čl. 15 odst. 4 směrnice Evropského
parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o společných normách a postupech
v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (dále
jen „návratová směrnice“) a z čl. 5 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod
vyplývá identický požadavek na to, aby ke zbavení svobody cizince za účelem jeho vyhoštění došlo
pouze v případě, že existuje reálný předpoklad, že cizinec bude moci být v průběhu zajištění
skutečně vyhoštěn a (kumulativně) orgány státu konají s náležitou pečlivostí všechny kroky
nezbytné k tomu, aby takové vyhoštění bylo realizováno. Tímto způsobem musí být vykládán
i §124 zákona o pobytu cizinců, přičemž v daném případě je zřejmé, že první z uvedených
požadavků (reálný předpoklad vyhoštění) není v důsledku probíhajícího řízení o mezinárodní
ochraně splněn. Stěžovatel sice se stoprocentní jistotou nemůže tvrdit, že řízení o mezinárodní
ochraně nebude ukončeno dříve, než uplyne maximální možná době jeho zajištění, nicméně
návratová směrnice takový standard jistoty ani nevyžaduje. Podle výše uvedeného čl. 15 odst. 4 této
směrnice k tomu, aby zajištění cizince ztratilo své odůvodnění, postačí, že reálný předpoklad pro
vyhoštění přestal z právních nebo jiných důvodů existovat. V této souvislosti stěžovatel navíc
odkazuje na obvyklou délku řízení ve věcech mezinárodní ochrany před Krajským soudem v Brně,
resp. Nejvyšším správním soudem s tím, že je nutné ji počítat na měsíce.
Jinými slovy – pokud není vyhoštění cizince z jakéhokoli důvodu možné, stává se jeho
zajištění svévolným a musí být ukončeno. Důvodem pro ukončení zajištění stěžovatele přitom není
skutečnost, že podal žádost o mezinárodní ochranu, ale skutečnost, že zde chybí reálný předpoklad,
že o této žádosti bude rozhodnuto (a tedy, že bude moci být realizováno vyhoštění) do konce doby,
po kterou může být stěžovatel v zařízení pro zajištění cizinců držen. Rozhodnutí o prodloužení
svého zajištění proto považuje stěžovatel za nezákonné s tím, že krajský soud ho měl pro tuto
důvodně vytýkanou vadu zrušit.
Vedle toho krajský soud dle názoru stěžovatele pochybil i ve svém dalším závěru, dle něhož
není třeba posuzovat v rámci rozhodování o prodloužení zajištění cizince (§124 odst. 3 zákona
o pobytu cizinců) otázku aplikace zvláštních opatření za účelem vycestování cizince z území České
republiky podle §123b zákona o pobytu cizinců, které představují mírnější alternativy ve vztahu
k zajištění cizince a které je na místě zvažovat pouze při zajištění cizince (§124 odst. 1 zákona
o pobytu cizinců). Poukazuje přitom na nutnost nejen jazykového výkladu, ale též výkladu
systematického a eurokonformního, vycházejícího opět z čl. 15 odst. 4 návratové směrnice, z něhož
je ve spojení s čl. 15 odst. 1 citované směrnice zřejmé, že mezi podmínky zajištění, které musejí být
vždy splněny, patří mj. i nemožnost uplatnit v konkrétním případě účinně jiná dostatečně účinná,
avšak mírnější donucovací opatření podle §123b zákona o pobytu cizinců.
Povinností příslušného orgánu policie je tedy zkoumat, zda není možné uplatnit některé
z těchto zvláštních opatření, a to nejen při prvním rozhodování o zajištění cizince, ale po celou
dobu takového zajištění, včetně situace, kdy je rozhodováno o jeho prodloužení. Tato úvaha
se proto musí v příslušném rozhodnutí o prodloužení zajištění objevit, což se v projednávaném
případě nestalo. V případě stěžovatele navíc není otázka aplikace uvedených zvláštních opatření
pouze teoretická, neboť podáním žádosti o mezinárodní ochranu získal možnost být po ukončení
zajištění ubytován v některém z pobytových středisek Ministerstva vnitra (§4b zákona o azylu);
v tomto středisku by pak byl nahlášen k pobytu (§77 odst. 1 zákona o azylu) a nic by mu nebránilo
plnit požadavky stanovené §123b odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců.
Z uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek
krajského soudu zrušil a věc mu vrátil zpět k dalšímu řízení.
Usnesením ze dne 15. 12. 2011, č. j. 9 As 87/2011 - 58, Nejvyšší správní soud řízení
o kasační stížnosti přerušil podle §48 odst. 2 písm. f) s. ř. s., neboť ve skutkově obdobné věci
položil Nejvyšší správní soud usnesením ze dne 22. 9. 2011, č. j. 1 As 90/2011 - 59, Soudnímu
dvoru Evropské unie předběžnou otázku, jejíž zodpovězení mohlo mít vliv na rozhodnutí v nyní
posuzované věci. Rozsudkem ze dne 30. 5. 2013 Soudní dvůr Evropské unie ve věci vedené
pod sp. zn. C-534/11 (věc Arslan) rozhodl. Jelikož tím překážka řízení odpadla, rozhodl předseda
senátu usnesením ze dne 13. 6. 2013, č. j. 9 As 87/2011 - 64, o pokračování v řízení.
Soudní dvůr Evropské unie v uvedeném rozhodnutí ve věci Arslan dospěl k závěru,
že žadatel o azyl nemůže být považován za „neoprávněně pobývajícího“ ve smyslu návratové
směrnice. Zároveň však konstatoval, že unijní právo dosud neobsahuje harmonizovanou úpravu
důvodů, pro něž lze nařídit zajištění žadatele o azyl. Konstatoval, že „je proto prozatím na členských
státech, aby za plného respektování závazků vyplývajících z mezinárodního práva i z práva unijního stanovily
důvody, pro než smí být žadatel o azyl zajištěn nebo ponechán v zajištění“. Jako příklad situace, za které
je možno ponechat cizince, který byl původně zajištěn podle návratové směrnice, v zajištění, označil
Soudní dvůr Evropské unie případy, kdy byl cizinec zajištěn na základě čl. 15 návratové směrnice
z důvodu, že jeho chování vyvolávalo obavu, že nebýt takového zajištění, uprchl by a mařil by své
vyhoštění, a kdy byla žádost o azyl podána pouze s cílem pozdržet, či dokonce zmařit výkon
rozhodnutí o navrácení, které vůči němu bylo vydáno.
Nejvyšší správní soud pak v návaznosti na závěry vyslovené ve shora uvedeném
rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie ve věci Arslan v rozsudku ze dne 31. 7. 2013,
č. j. 1 As 90/2011 - 124, uvedl, že ze zmíněného rozsudku vyplývá, že pokud cizinec zajištěný podle
zákona o pobytu cizinců požádá o udělení mezinárodní ochrany, je možno takového cizince
ponechat v zajištění za předpokladu, že žádost o udělení mezinárodní ochrany byla podána účelově
a že je současně nezbytné cizince v zajištění ponechat.
Úvaha správního orgánu o tom, že jsou uvedené podmínky v daném případě naplněny, musí
být vyjádřena v novém rozhodnutí vydaném správním orgánem příslušným k vydání rozhodnutí
o zajištění podle §124 zákona o pobytu cizinců. V takovém rozhodnutí pak musí být uvedeno,
že důvody k zajištění či k jeho prodloužení u daného cizince nadále trvají a v odůvodnění takového
rozhodnutí je správní orgán povinen osvětlit, proč má za to, že jsou shora zmíněné podmínky
vytyčené judikaturou Soudního dvora Evropské unie ve věci Arslan splněny.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost byla podána včas, směřuje proti rozhodnutí, proti němuž je podání kasační
stížnosti přípustné, a stěžovatel je ve smyslu ustanovení §105 odst. 2 s. ř. s. řádně zastoupen. Poté
přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných
důvodů, ověřil přitom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Napadené rozhodnutí, kterým bylo rozhodnuto o prodloužení doby trvání zajištění
stěžovatele o 60 dnů, vydal žalovaný dne 11. 5. 2011. V odůvodnění pouze stroze konstatoval,
že se vyhoštění stěžovatele nepodařilo realizovat, neboť se cestou Ředitelství služby cizinecké
policie nepodařilo ověřit totožnost cizince a obstarat mu nový doklad totožnosti a z těchto důvodů
žalovaný rozhodl o prodloužení zajištění stěžovatele.
Z předloženého spisového materiálu je však patrno, že ještě před vydáním napadeného
rozhodnutí stěžovatel dne 8. 3. 2011 požádal o udělení mezinárodní ochrany. O této žádosti
rozhodlo Ministerstvo vnitra, odbor azylové a migrační politiky, dne 29. 3. 2011 tak, že žádost
stěžovatele zamítlo jako zjevně nedůvodnou podle ustanovení §16 odst. 1 písm. f) zákona o azylu.
Následně dne 5. 4. 2011 podal stěžovatel proti uvedenému rozhodnutí žalobu ke krajskému soudu.
Ze správního spisu je dále patrno, že o výše uvedených skutečnostech žalovaný věděl jak
od stěžovatele, prostřednictvím žádosti o propuštění ze zajištění ze dne 5. 4. 2013, tak přímo
od Ministerstva vnitra, odboru azylové a migrační politiky, v rámci denního hlášení. Součástí tohoto
hlášení bylo dokonce upozornění, že stěžovatel má dnem podání žaloby opět postavení osoby, která
projevila úmysl požádat o mezinárodní ochranu na území České republiky.
Žalovaný byl tedy seznámen nejen se skutečností, že stěžovatel požádal o udělení
mezinárodní ochrany, ale také o tom, kdy a jakým způsobem bylo o této žádosti Ministerstvem
vnitra rozhodnuto. Uvedenými skutečnostmi se však v napadeném rozhodnutí žádným způsobem
nezabýval a postavení stěžovatele z hlediska žadatele o mezinárodní ochranu zcela vymlčel. Jinými
slovy skutečnost, že stěžovatel požádal o azyl, žalovaný ani v rozhodnutí nezmínil, natož aby
ji jakýmkoliv způsobem hodnotil.
Za této situace nemá Nejvyšší správní soud jak přezkoumat, jakým způsobem žalovaný
v napadeném rozhodnutí zhodnotil důvody pro prodloužení zajištění stěžovatele ve vztahu
ke kritériím dle rozhodnutí ve věci Arslan. Z uvedených důvodů tak nelze, než rozhodnutí
žalovaného zrušit pro nepřezkoumatelnost.
Z totožného důvodu nemůže obstát ani rozsudek krajského soudu, který přezkoumal
nepřezkoumatelné rozhodnutí (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 6. 2007,
č. j. 5 Afs 115/2006 – 91). Nejvyšší správní soud proto rozhodl podle ustanovení §110 odst. 1
s. ř. s. o zrušení napadeného rozsudku krajského soudu.
Vzhledem k tomu, že v projednávané věci jsou naplněny i podmínky podle ustanovení §110
odst. 2 písm. b) s. ř. s., rozhodl zdejší soud současně i o zrušení žalobou napadeného rozhodnutí
žalovaného a o vrácení věci žalovanému k dalšímu řízení.
V případě, že Nejvyšší správní soud zruší rozhodnutí krajského soudu a současně
i rozhodnutí žalovaného, rozhodne i o nákladech řízení, které předcházelo zrušenému rozhodnutí
krajského soudu (§110 odst. 3, věta druhá, s. ř. s.). Náklady řízení o žalobě a náklady řízení
o kasační stížnosti tvoří v tomto případě jeden celek a Nejvyšší správní soud rozhodne o jejich
náhradě jediným výrokem vycházejícím z §60 s. ř. s. (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 19. 11. 2008, č. j. 1 As 61/2008 - 98).
O náhradě nákladů řízení rozhodl zdejší soud v souladu s §60 odst. 1, ve spojení s §120
s. ř. s. Stěžovatel byl v řízení zcela úspěšný, neboť dosáhl zrušení žalobou napadeného rozhodnutí,
má proto podle §60 odst. 1 s. ř. s. právo na náhradu nákladů řízení vůči žalovanému. Vzhledem
k tomu, že mu v řízení o žalobě ani v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nevznikly, rozhodl
Nejvyšší správní soud, že se mu náhrada nákladů řízení nepřiznává. Žalovaný neměl ve věci úspěch,
nemá proto právo na náhradu nákladů řízení (§60 odst. 1 s. ř. s. a contrario).
Stěžovateli byla k ochraně jeho práv ustanovena krajským soudem zástupkyně JUDr. Hana
Homolková, advokátka se sídlem Krajinská 8, České Budějovice. Podle §35 odst. 8 s. ř. s.,
ve spojení s §120 s. ř. s., zástupci stěžovatele, který mu byl soudem ustanoven k ochraně jeho práv,
hradí hotové výdaje a odměnu za zastupování stát. Nejvyšší správní soud přiznal ustanovené
zástupkyni odměnu za jeden provedený úkon právní služby ve smyslu ustanovení §11 odst. 1
písm. b) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování
právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „advokátní tarif“), za
převzetí a přípravu zastoupení. Za tento úkon právní služby v dané věci náleží ustanovené
zástupkyni mimosmluvní odměna ve výši 2 100 Kč [§9 odst. 3 písm. f), ve spojení s §7 bodem
5. advokátního tarifu], která se zvyšuje o 300 Kč paušální náhrady hotových výdajů dle §13 odst. 3
advokátního tarifu. Kasační stížnost, kterou ustanovená zástupkyně stěžovatele podala, neobsahuje
žádné námitky, které by již nebyly obsaženy v kasační stížnosti podané samotným stěžovatelem.
Proto Nejvyšší správní soud odměnu za tento úkon ustanovené zástupkyni nepřiznal. S ohledem na
skutečnost, že JUDr. Hana Homolková není plátcem daně z přidané hodnoty, činí celková odměna
2 400 Kč. Tato částka jí bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu ve lhůtě 60 dnů ode
dne právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 10. září 2013
JUDr. Radan Malík
předseda senátu