ECLI:CZ:NSS:2013:KONF.24.2012:9
sp. zn. Konf 24/2012 - 9
USNESENÍ
Zvláštní senát zřízený podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých
kompetenčních sporů, složený z předsedkyně JUDr. Milady Tomkové a soudců JUDr. Elišky
Cihlářové, JUDr. Romana Fialy, JUDr. Pavla Pavlíka, JUDr. Pavla Vrchy a JUDr. Marie Žiškové,
rozhodl o návrhu Ministerstva pro místní rozvoj, se sídlem Staroměstské náměstí 6, Praha 1,
na rozhodnutí kompetenčního sporu mezi ním a Městským soudem v Praze, a dalších
účastníků sporu vedeného u Městského soudu v Praze pod sp. zn. 5 A 220/2010, ve věci žaloby
proti certifikátu autorizovaného inspektora ze dne 14. 6. 2010, čj. 711022: žalobkyně Top. Spirit,
a. s., se sídlem Milevská 1695/7, Praha 4, zastoupené Mgr. Danou Čihákovou, advokátkou
se sídlem Jungmannova 24, Praha 1, a žalovaného Ing. arch. M. T., autorizovaného
inspektora, zastoupeného JUDr. Robertem Hošťálkem, advokátem se sídlem Žacléřská 1040/1,
Praha 9, za účasti osoby zúčastněné na řízení: ADARKON, a. s., se sídlem Husova 240/5, Praha
1, zastoupené JUDr. Robertem Hošťálkem, advokátem se sídlem Žacléřská 1040/1, Praha 9,
takto:
I. Žádná ze stran kompetenčního sporu není p ř í s l u š n á vydat rozhodnutí ve věci
žaloby proti certifikátu autorizovaného inspektora ze dne 14. 6. 2010, čj. 711022.
II. Druhá věta výroku I. rozhodnutí Městského soudu v Praze ze dne 8. 3. 2011,
čj. 5 A 220/2010 - 30, se zrušuje .
Odůvodnění:
I.
Dosavadní průběh řízení
[1] Návrhem doručeným dne 12. 4. 2012 se Ministerstvo pro místní rozvoj
(dále jen „navrhovatel“) domáhá, aby zvláštní senát zřízený podle zákona č. 131/2002 Sb.,
o rozhodování některých kompetenčních sporů (dále jen „zákon o některých kompetenčních
sporech“), rozhodl kompetenční spor vzniklý podle §1 odst. 1 písm. a) uvedeného zákona
mezi ním a Městským soudem v Praze týkající se certifikátu autorizovaného inspektora.
[2] Z předloženého spisu vyplynuly následující skutečnosti:
[3] Žalovaný autorizovaný inspektor vydal dne 14. 6. 2010 certifikát podle §117 zákona
č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (dále jen „stavební zákon“), pro stavbu
„Dostavba areálu EMPIRIA, etapa III, administrativní budova CITY ELEMENT – C2, včetně
komunikací a zpevněných ploch“ v k. ú. Krč, v Praze 4 - Pankrác.
[4] Žalobkyně proti tomuto certifikátu podala žalobu k Městskému soudu v Praze.
Ten ji usnesením ze dne 8. 3. 2011, čj. 5 A 220/2010 - 30 odmítl a věc postoupil navrhovateli,
neboť dospěl k závěru, že proti certifikátu vydanému autorizovaným inspektorem je přípustné
podat odvolání, o němž rozhoduje navrhovatel.
[5] Městský soud, respektuje dříve vyslovený právní názor Nejvyššího správního soudu,
ve svém rozhodnutí vycházel z toho, že postup autorizovaného inspektora při vydávání
certifikátu je správním řízením podle §9 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „spr. ř.“),
neboť se jedná o postup správního orgánu, jehož účelem je vydání rozhodnutí, jímž se v určité
věci zakládají, mění nebo ruší práva anebo povinnosti. V této souvislosti odkázal na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 8. 2010, čj. 9 As 63/2010 - 111. Soud tedy pohlížel
na certifikát autorizovaného inspektora jako na rozhodnutí ve smyslu §67 spr. ř. Následně
se městský soud zabýval otázkou, zda a jaké prostředky obrany proti certifikátu autorizovaného
inspektora právní řád připouští, a dospěl k závěru, že je proti němu přípustné odvolání.
V opačném případě by dle městského soudu byla účastníkům odňata jedna právní instance.
Výklad, podle nějž by jediným možným opravným prostředkem proti certifikátu byla žaloba
ke správnímu soudu, považoval městský soud za nezákonný pro rozpor s §81 odst. 1 spr. ř.
a zásadou subsidiarity soudního přezkumu správních rozhodnutí.
[6] Dále se městský soud zabýval tím, kdo je příslušný rozhodovat o odvolání
proti certifikátu autorizovaného inspektora. Podle §89 odst. 1 spr. ř. je odvolacím orgánem
nejblíže nadřízený orgán a podle §178 odst. 1 spr. ř. je nadřízeným orgánem ten správní orgán,
který podle zákona vykonává dozor. Z §143 odst. 4, §144 a 151 odst. 1 stavebního zákona
městský soud dovodil, že orgánem dozoru nad autorizovanými inspektory je navrhovatel.
Ten tedy má rozhodnout o odvolání proti certifikátu autorizovaného inspektora.
[7] Proti usnesení městského soudu podal žalovaný kasační stížnost, kterou však následně
vzal zpět. Nejvyšší správní soud proto usnesením ze dne 6. 12. 2011, čj. 8 As 48/2011 - 61, řízení
zastavil a rozhodnutí městského soudu tak zůstalo v právní moci.
[8] Navrhovatel má za to, že proti certifikátu autorizovaného inspektora není přípustné
odvolání. Rozhodovat o žalobách proti certifikátu má krajský soud jako soud ve správním
soudnictví. Přitom navrhovatel odkazuje na argumentaci obsaženou v rozsudcích
Nejvyššího správního soudu čj. 2 As 37/2011 - 81, 2 As 36/2011 - 81, 7 As 86/2011 - 102
a 1 As 92/2011 - 182. Navrhovatel přebírá argumentaci Nejvyššího správního soudu o tom,
že odvolání je vyloučeno vzhledem k povaze certifikátu, neboť ten je vydáván ve zkráceném
stavebním řízení atypickým postupem a chybí zde jasná zákonná úprava odvolání. Zákonná
úprava přezkum certifikátu autorizovaného inspektora v rámci odvolacího řízení nepředpokládá,
a to s ohledem na specifické postavení autorizovaného inspektora (soukromá osoba vykonávající
veřejnou správu pouze ve velmi omezeném rozsahu a vlastním jménem), nezařaditelnost
autorizovaného inspektora do hierarchického systému veřejné správy, zvláštní charakter
certifikátu, který způsobuje právní následky nezávisle na vůli autorizovaného inspektora, a smysl
zkráceného stavebního řízení. Proto je podle navrhovatele příslušný vydat rozhodnutí ve věci
správní soud.
II.
Kompetenční spor
[9] Při řešení vzniklého sporu o pravomoc mezi správním úřadem a soudem se zvláštní senát
řídil následující úvahou:
[10] S účinností od 1. ledna 2003 se postupuje při kladných nebo záporných kompetenčních
sporech o pravomoc nebo věcnou příslušnost vydat rozhodnutí podle zákona o některých
kompetenčních sporech.
[11] Stranami takového sporu jsou podle §1 odst. 1 zákona
a) soudy a orgány moci výkonné, územní, zájmové nebo profesní samosprávy,
b) soudy v občanském soudním řízení a soudy ve správním soudnictví.
[12] Kladným (pozitivním) kompetenčním sporem je dle §1 odst. 2 zákona spor, ve kterém
si jedna strana osobuje pravomoc vydat rozhodnutí v totožné věci individuálně určených
účastníků, o níž bylo druhou stranou vydáno pravomocné rozhodnutí; záporným (negativním)
sporem je podle téhož ustanovení spor, ve kterém jeho strany popírají svou pravomoc vydat
rozhodnutí v totožné věci individuálně určených účastníků.
[13] Městský soud v Praze v předcházejícím soudním řízení popřel svou pravomoc
rozhodnout věc a navrhovatel popírá svou pravomoc rozhodnout po postoupení věci. Ve věci
se jedná o negativní (záporný) kompetenční spor, k jehož projednání a rozhodnutí je povolán
zvláštní senát zákonem o některých kompetenčních sporech.
[14] Zvláštní senát rozhoduje o kompetenčním sporu podle skutkového a právního stavu
ke dni svého rozhodnutí (srov. č. 485/2005 Sb. NSS).
III.
Posouzení věci zvláštním senátem
[15] Činnost autorizovaného inspektora, jež je předmětem tohoto sporu, je upravena v §117
stavebního zákona
takto:
„Zkrácené stavební řízení
§117
(1) Uzavře-li stavebník s autorizovaným inspektorem smlouvu o provedení kontroly projektové dokumentace
pro stavbu, kterou hodlá provést, může takovou stavbu pouze oznámit stavebnímu úřadu, jestliže byla opatřena
souhlasná závazná stanoviska dotčených orgánů a vyjádření osob, které by byly účastníky stavebního řízení
(§109), a nejde o stavbu, která je zvláštním právním předpisem, územně plánovací dokumentací
nebo rozhodnutím orgánu územního plánování přímo označena jako nezpůsobilá pro zkrácené stavební řízení.
(2) Stavebník k oznámení stavby připojí projektovou dokumentaci stanovenou prováděcím právním předpisem
a certifikát vydaný autorizovaným inspektorem. Dokumentace se předkládá ve dvojím vyhotovení; není-li obecní
úřad stavebním úřadem, nebo stavebník není vlastníkem stavby, předkládá se trojmo.
(3) Autorizovaný inspektor certifikátem stvrzuje, že ověřil projektovou dokumentaci a připojené podklady
z hledisek uvedených v §111 odst. 1 a 2 a že navrhovaná stavba může být provedena. Na projektové
dokumentaci tuto skutečnost vyznačí, uvede své jméno a příjmení, datum vydání certifikátu a opatří
ji svým podpisem a razítkem se státním znakem České republiky. K certifikátu připojí návrh plánu kontrolních
prohlídek stavby, závazná stanoviska dotčených orgánů a vyjádření osob, které by byly účastníky stavebního řízení
(§109).
(4) Pokud ve vyjádřeních podle odstavce 1 byly uplatněny námitky proti provádění stavby, autorizovaný inspektor
je posoudí a projedná s osobami, které je uplatnily. Způsob vypořádání námitek a závěry, popřípadě podklady,
z nichž vycházel, připojí autorizovaný inspektor k certifikátu podle odstavce 3. Nepodaří-li se při vypořádání
námitek odstranit rozpory mezi osobami, které by jinak byly účastníky řízení, předloží jejich vyjádření
spolu s projektovou dokumentací a závaznými stanovisky dotčených orgánů stavebnímu úřadu, který zajistí
vypořádání námitek podle §114 nebo usnesením rozhodne o námitkách ve své působnosti anebo usnesením
rozhodne o nezpůsobilosti stavby pro zkrácené řízení.
(5) Certifikát, ověřenou dokumentaci s vyznačenými údaji a přílohy podle odstavce 3 příslušný stavební úřad
eviduje a využívá pro kontrolní prohlídky stavby.
(6) Náležitosti oznámení podle odstavce 1, jakož i obsah a strukturu certifikátu stanoví prováděcí právní
předpis.“
[16] Prováděcím předpisem, na který odkazuje §117 odst. 6 stavebního zákona, je vyhláška
č. 526/2006 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona ve věcech stavebního
řádu.
[17] Podle §9 této vyhlášky platí, že:
„Oznámení stavebnímu úřadu, že navrhovaná stavba byla posouzena autorizovaným inspektorem a je způsobilá
k realizaci, podává stavebník na formuláři, jehož obsahové náležitosti jsou stanoveny v příloze č. 3 k této vyhlášce.
K oznámení se připojí přílohy uvedené v části B přílohy č. 3 k této vyhlášce.“
[18] Obsah a strukturu certifikátu upravuje §10 vyhlášky:
„(1) Autorizovaný inspektor v certifikátu, kterým stvrzuje, že ověřil projektovou dokumentaci a připojené
podklady a že navrhovaná stavba může být provedena, uvede
a) identifikační údaje stavebníka podle §5 písm. a),
b) druh, účel a dobu trvání stavby,
c) identifikační údaje o projektové dokumentaci stavby podle údajů na rozpisce dokumentace,
d) průběh posuzování navrhované stavby, včetně závěrů jednání s osobami, které uplatnily námitky proti provedení
stavby,
e) jak projektová dokumentace respektuje požadavky dotčených orgánů a vlastníků dopravní a technické
infrastruktury, popřípadě specifikaci dokladů o jednání s nimi,
f) své jméno a příjmení, podpis, otisk razítka a datum vydání certifikátu.
(2) Autorizovaný inspektor k certifikátu připojí
a) návrh plánu kontrolních prohlídek stavby,
b) souhlasná závazná stanoviska dotčených orgánů vyžadovaná zvláštními právními předpisy,
c) vyjádření osob, které by byly účastníky stavebního řízení; pokud uplatnily námitky, připojí též protokol
o výsledku projednání a vypořádání jejich námitek.“
[19] Podstatou předloženého sporu je, zda je možné podat proti certifikátu autorizovaného
inspektora odvolání, případně k jakému orgánu, či zda je obrana proti certifikátu možná pouze
cestou správního soudnictví. Při tom však zvláštní senát musí jako předběžnou otázku posoudit,
zda je autorizovaný inspektor vůbec v postavení správního orgánu ve smyslu §1 odst. 1
spr. ř., a zda lze certifikát považovat za „rozhodnutí“ dle §65 s. ř. s.
[20] Dle dřívější judikatury Nejvyššího správního soudu (např. rozhodnutí
čj. 9 As 63/2010 - 111, 2 As 37/2011 - 81, 7 As 86/2011 - 102, 1 As 92/2011 - 182
a 9 As 92/2011 - 186) a Ústavního soudu, který ústavní stížnosti autorizovaného inspektora
odmítl (např. usnesení sp. zn. IV. ÚS 558/12), by autorizovaný inspektor měl být považován
za správní orgán a certifikát za rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s., proti němuž není přípustné
odvolání.
[21] Zvláštní senát však již o této otázce rozhodoval ve věci čj. Konf 25/2012 - 9 a s právním
názorem Nejvyššího správního soudu se neztotožnil. Nemá důvod se od právních argumentů
vyslovených ve svém výše uvedeném rozhodnutí odchýlit ani nyní.
III.1 Postavení autorizovaného inspektora
[22] V rozhodnutí čj. Konf 25/2012 - 9 zvláštní senát nejprve posoudil charakter činnosti
autorizovaného inspektora a dospěl k závěru, že se nejedná o činnost správního orgánu,
ale o činnost soukromé osoby na základě soukromoprávní smlouvy. Výsledkem této činnosti
je tedy v prvé řadě plnění ze smlouvy.
[23] Tento právní názor podpořil následujícími argumenty:
[24] Certifikát inspektor vydává jako soukromá osoba na základě soukromoprávní smlouvy
se stavebníkem (§117 odst. 1 stavebního zákona). Tuto činnost vykonává jménem svým,
nikoliv jménem státu, za úplatu a ve svém podnikatelském zájmu. Dle §144 odst. 4 stavebního
zákona není tato činnost živností a může být vykonávána jako svobodné povolání.
[25] Za škodu, kterou stavebníkovi způsobí, odpovídá soukromoprávně; podle §146
stavebního zákona odpovídá za škodu způsobenou výkonem své činnosti a musí mít, obdobně
jako např. advokáti, uzavřeno pojištění z odpovědnosti za škodu. Přitom však podle zákona
č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím
nebo nesprávným úředním postupem, odpovídá stát (a nikoli soukromá osoba) za škodu,
kterou způsobily státní orgány, územní samosprávné celky v přenesené působnosti a právnické
a fyzické osoby při výkonu státní správy, která jim byla svěřena zákonem nebo na základě zákona.
Samotný stavební zákon tak ve vztahu k odpovědnosti za škodu nepředpokládá,
že by autorizovaný inspektor byl správním orgánem.
[26] Žádný zákon náležitým způsobem nesvěřil autorizovanému inspektorovi pravomoc
k vydávání certifikátů s právními účinky rozhodnutí, což by bylo nezbytné, aby autorizovaný
inspektor byl správním orgánem dle §1 odst. 1 spr. ř. či §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Právním
podkladem činnosti inspektorů je soukromoprávní smlouva, kterou se inspektor zaváže,
že pro stavebníka (a nikoli pro stát či stavební úřad) ověří projektovou dokumentaci a vydá
na danou stavbu certifikát, jímž stvrdí, že dokumentaci ověřil (§117 odst. 3 stavebního zákona).
[27] Stavebník s autorizovaným inspektorem neuzavírá veřejnoprávní smlouvu dle části páté
správního řádu. Kdyby tomu tak bylo, platilo by, že mimo autorizovaného inspektora by byly
k uzavření subordinační veřejnoprávní smlouvy podle §161 spr. ř. potřeba souhlasy ostatních
osob, které by byly účastníky řízení. Tyto osoby však stavební zákon ke smlouvě podle §117
nepřizval a jejich souhlas se nevyžaduje.
[28] Inspektor dokonce nemá ani žádnou pravomoc autoritativně rozhodovat o námitkách
osob, které by byly účastníky řízení. Tato vyjádření mají být souhlasná nebo je autorizovaný
inspektor neformálním způsobem vypořádá, jinak v případě trvajících rozporů musí věc předložit
stavebnímu úřadu. K tomu Krajský soud v Hradci Králové uvedl: „Autorizovaný inspektor
není oprávněn rozhodovat o tom, zda tu kterou námitku vypořádal, a odstranil tak rozpory mezi osobami,
které by jinak byly účastníky řízení, či zda je to vůbec námitka vhodná (přiléhavá) k vypořádání. Vypořádáním
námitek v kontextu §117 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006 je třeba rozumět takový výstup,
na jehož základě všechny námitky (i absurdní) zcela odpadnou a po jejich vypořádání nastane naprosto
bezkonfliktní stav.“ (rozsudek ze dne 4. 8. 2011, čj. 30 A 13/2011 - 46).
[29] Zákon neupravuje žádný procesní postup, který by vydání certifikátu jako rozhodnutí
předcházel. Pokud by autorizovaný inspektor byl správním orgánem, uplatnila by se vzhledem
k subsidiaritě správního řádu (§192 stavebního zákona) jeho ustanovení i na proces vydání
certifikátu. Autorizovaný inspektor však nemá povinnost certifikát někomu doručovat,
není vázán žádnými lhůtami a neuplatňuje se na něj ani ustanovení správního řádu o podjatosti,
které by vedlo k důsledkům zcela absurdním: s ohledem na svůj poměr k věci by se autorizovaný
inspektor musel vylučovat ze svého „rozhodování“ vždy, neboť svou činnost vykonává za úplatu
stavebníka, ve svém podnikatelském zájmu, a tak nepochybně má zájem na jednom konkrétním
výsledku své „rozhodovací činnosti“. Zmíněná ustanovení přitom prostupují správním řádem
při vydávání všemožných jiných správních aktů, vyjádření, osvědčení či sdělení, i těch,
které nejsou upraveny vůbec, v prvé řadě ovšem u rozhodnutí. I v těchto případech
by se tedy autorizovaný inspektor, pokud by byl správním orgánem, musel řídit příslušnými
ustanoveními správního řádu, mj. by se musel ze své činnosti vylučovat. Tento závěr lze použít
jako argumentum reductionis ad absurdum, který svědčí pro to, že autorizovaný inspektor správním
orgánem není a certifikát není ani rozhodnutím ani jiným úkonem správního orgánu
dle správního řádu.
[30] Rovněž v komentáři ke stavebnímu zákonu (HEGENBART, M., SAKAŘ, B. a kol. Stavební
zákon: komentář. Praha: C. H. Beck, 2008.) autoři uvádějí, že: „zkráceným stavebním řízením
se zmíněným ustanovením rozumí posouzení projektové dokumentace mimo stavební řízení (…), autorizovaný
inspektor v rámci posuzování projektové dokumentace nevede žádné řízení ani nemůže dotčenému orgánu určovat
lhůtu k vyjádření (…). Certifikát vydaný autorizovaným inspektorem není rozhodnutím o povolení stavby,
ale je pro stavební úřad i stavebníka dokladem o tom, že stavba může být právem provedena.“.
[31] Jak správně uvedl Městský soud v Praze v rozhodnutí ze dne 15. 3. 2010,
čj. 5 A 42/2010 - 43, „činnost, která se odehrává mezi dvěma soukromými osobami na základě smlouvy
uzavřené podle pravidel soukromého práva, se tak z povahy věci vzpírá zařazení do oblasti „veřejné správy“,
a tedy i přezkoumání před správním soudem: nejsou tu totiž předepsány žádné postupy, jejichž dodržení by bylo
možno kontrolovat a vyžadovat. Autorizovaný inspektor proto není správní orgánem podle definice §4 odst. 1
písm. a) s. ř. s., nýbrž odborně způsobilou osobou, která z titulu své funkce (srov. §143 a násl. stavebního
zákona) poskytuje odborné činnosti ve výstavbě.“
[32] Nejvyšší správní soud uvedl v rozsudku čj. 2 As 37/2011 - 81, že proti certifikátu
autorizovaného inspektora není možné podat odvolání. Tento závěr zdůvodnil především
smyslem zkráceného stavebního řízení a chybějící právní úpravou odvolání při tomto postupu.
Vyslovil, že: „kompetence každého orgánu veřejné moci musí být stanovena jednoznačně a srozumitelně
a nelze ji dovozovat pouze výkladem, byť třeba i velmi extenzivním. Základním atributem právního státu
je totiž požadavek, podle něhož veřejná moc může činit pouze to, co zákon výslovně dovoluje. V této logice
musí platit, že kompetence odvolacího orgánu plyne přímo z konkrétního zákonného ustanovení,
anebo přinejmenším je dovoditelná z obecných zákonných ustanovení, zasazených do konceptu celkového fungování
veřejné správy.“ To však - ba ještě více - platí i z hlediska dovozování kompetence k vydávání
rozhodnutí samotného (v I. stupni řízení). A logicky, pokud zákon vydávání rozhodnutí
neupravuje, neupravuje pak ani možnost či nemožnost odvolání. Svým výrokem proto druhý
senát ve skutečnosti nabídl argument pro závěr, že certifikát rozhodnutím není.
[33] Smyslem právní úpravy týkající se autorizovaných inspektorů bylo, aby bezrozporné
žádosti o stavební povolení nemusel řešit stavební úřad, ale aby mohly být vyřešeny jednodušším
způsobem. Z ničeho ale nelze dovodit, že by nová úprava měla vést k tomu, aby složitější věci,
které nezákonně posoudil autorizovaný inspektor ve zkráceném řízení, řešil namísto stavebního
úřadu soud v rámci přezkumu certifikátu a sám zjišťoval skutkové otázky. Takový úkol, jak uvedl
městský soud v právě posuzované věci, správním soudům nepřísluší.
[34] Považovat autorizovaného inspektora za správní orgán nelze ani pouze na základě toho,
že je jmenován ministrem pro místní rozvoj, skládá zkoušku, na kterou dozírá navrhovatel,
nebo používá razítko se státním znakem. Stejně tak jen proto nejsou za správní orgán považováni
advokáti, a to ani při ověřování pravosti podpisu, daňoví poradci, auditoři, lékaři, soudní znalci,
autorizovaní inženýři, autorizovaní architekti, autorizovaní technici atd.
[35] Zvláštní senát neuznal ani argument Nejvyššího správního soudu, podle nějž plyne
veřejnoprávní postavení autorizovaných inspektorů i z toho, že jsou při své činnosti vázáni
veřejnoprávním předpisem (srov. rozsudek čj. 9 As 63/2010 - 111). Těžko lze totiž v právním
státě nalézt jednotlivce, který by při výkonu svého povolání veřejnoprávními předpisy vázán
nebyl.
[36] Žádnou váhu nemá pro posuzování činnosti autorizovaného inspektora konečně ani to,
že §117 stavebního zákona je uvozen nadpisem „Zkrácené stavební řízení“. Toto ustanovení
žádné řízení neupravuje. Nadpis je pozůstatkem z varianty návrhu zákona, který počítal s tím,
že certifikát autorizovaného inspektora bude podkladem pro následné vydání stavebního
povolení stavebním úřadem (Kolektiv autorů: Analýza ustanovení o zkráceném stavebním řízení.
Stavební právo: Bulletin. Praha: ARCH, 2008, č. 2 - 3/2008, str. 13). Nadto platí obecná právní
zásada rubrica legis non est lex (viz např. Filip, J.: Poznámky pod čarou jako problém legislativy
a judikatury. Právní zpravodaj: časopis pro právo a podnikání. Praha: C. H. Beck, 1999, č. 0, s. 7).
[37] Ze všech těchto důvodů tedy zvláštní senát autorizovaného inspektora za správní orgán
nepovažuje.
III.2 Povaha a právní účinky certifikátu
[38] Zvláštní senát dále v rozhodnutí čj. Konf 25/2012 - 9 posoudil povahu certifikátu
vydávaného autorizovaným inspektorem. V návaznosti na posouzení postavení autorizovaného
inspektora rozhodl, že certifikát autorizovaného inspektora nelze považovat za rozhodnutí
ve smyslu §65 s. ř. s., a to již proto, že certifikát není úkonem správního orgánu. Nadto certifikát
sám o sobě nezakládá žádná práva a povinnosti, vyjma snad práva autorizovaného inspektora
na úplatu podle smlouvy se stavebníkem (§146 odst. 1).
[39] Dle zvláštního senátu se všechny soudy shodly na tom (byť samy toto rozlišování
nerespektovaly vždy důsledně, srov. rozhodnutí NSS ze dne 4. 5. 2011, čj. 7 As 109/2010 - 340),
že právní účinky nastupují až okamžikem oznámení certifikátu stavebnímu úřadu (§117
stavebního zákona).
[40] Toto oznámení ale činí dle §117 stavebního zákona samotný stavebník, ledaže se nechá
zastoupit na základě plné moci. Do okamžiku oznámení certifikátu stavebnímu úřadu je certifikát
pouhým plněním ze soukromoprávní smlouvy a stavebník jej nemusí nikdy použít nebo může
požádat autorizovaného inspektora o jeho změnu, o vyhotovení nového certifikátu nebo může
požádat jiného autorizovaného inspektora o vyhotovení jiného certifikátu.
[41] „Až v tomto okamžiku (oznámením podaným stavebnímu úřadu) vzniká stavebníkovi ze zákona
(veřejné subjektivní) právo provést stavbu podle projektové dokumentace, ovšem jen za podmínky, že byly splněny
všechny zákonem stanovené podmínky, tzn. opatřena souhlasná závazná stanoviska dotčených orgánů a vyjádření
osob, které by byly účastníky stavebního řízení, a nejde o stavbu, která je zvláštním právním předpisem, územně
plánovací dokumentací nebo rozhodnutím orgánu územního plánování přímo označena jako nezpůsobilá
pro zkrácené stavební řízení.
Pokud tyto podmínky (nebo jen některá z nich) splněny nejsou, tzn. např. nebyla opatřena vyjádření (všech)
dotčených osob, které by jinak (pokud by probíhalo) byly účastníky stavebního řízení (nutno samozřejmě vycházet
tak jako ve stavebním řízení, resp. jakémkoliv jiném správním řízení, z materiálního pojetí účastenství,
tzn. že účastníkem je ten, kdo splňuje zákonné podmínky účastenství, bez ohledu na to, jestli byl nebo nebyl
opomenut), právo provést stavbu ze zákona vzniknut nemůže, neboť nebude naplněna hypotéza z §117 odst. 1
stavebního zákona.“ (VEDRAL, J.: K právnímu postavení autorizovaných inspektorů a k právní
povaze jejich certifikátů. Stavební právo: Bulletin. Praha: ČSSP, 2010, č. 4.)
[42] Úvaha, že se v okamžiku oznámení certifikátu stavebnímu úřadu dostane autorizovaný
inspektor do vrchnostenského postavení vůči „účastníkům řízení“ (srov. rozsudek NSS
čj. 9 As 63/2010 - 111), je mylná, a není pro ni zákonný podklad, a to i v těch případech,
kdy autorizovaný inspektor podle plné moci udělené stavebníkem předkládá oznámení
stavebnímu úřadu sám; spíš tu lze připodobnit postavení autorizovaného inspektora k postavení
daňového poradce, který v prodloužené lhůtě za svého klienta předkládá daňové tvrzení. Stavební
zákon v §117 zmiňuje autorizovaného inspektora pouze ve vztahu k ověření dokumentace
certifikátem. Oznámení stavby již činí stavebník (lhostejno, zda tak činí osobně, nebo oznámení
překládá osoba stavebníkem zmocněná, autorizovaný inspektor nebo osoba třetí), a zákon
tak inspektora s oznamováním nijak nespojuje, natož aby k tomuto okamžiku měnil
jeho postavení na vrchnostenské. Tato úvaha je i vnitřně rozporná: fyzická osoba nemůže vydat
vrchnostenské „rozhodnutí“ (certifikát), a teprve později nabýt vrchnostenského postavení.
Navíc by pak již v postavení správního orgánu nečinila žádné úkony.
[43] Protože oznámení dle §117 stavebního zákona činí stavebník, váže zákon vznik
oprávnění stavbu provést na úkon stavebníka, nikoli na úkon autorizovaného inspektora.
[44] Nástup právních účinků tedy nezpůsobuje ani autorizovaný inspektor ani samotný
certifikát, ale dochází k němu až oznámením certifikátu stavebnímu úřadu, a to ze zákona.
Tím se tato úprava zásadně liší např. od úpravy ohlašování jednoduchých staveb v §105 a §106
stavebního zákona. V případě ohlášení totiž stavební úřad buď vydává usnesení o odložení
podání, které nemá náležitosti ohlášení, nebo stavebníkovi doručí písemný souhlas s ohlášením
(nebo oprávnění rovněž vznikne z moci zákona, ex lege).
[45] Ani samotné znění stavebního zákona nenasvědčuje tomu, že by bylo možné považovat
certifikát za rozhodnutí. Podle §117 stavebního zákona autorizovaný inspektor „certifikátem
stvrzuje, že ověřil…“, dle §149 odst. 1 písm. a) osvědčuje skutkovou okolnost (že dokumentace
byla ověřena a stavba může být provedena), tedy nerozhoduje, tím méně o právu provést stavbu.
[46] Nelze přehlédnout ani to, že zákon dále označuje certifikát autorizovaného inspektora,
který je podkladem pro vydání kolaudačního souhlasu, jako odborný posudek [§122 odst. 5
a §149 odst. 1 písm. b)].
[47] Nic jiného neplyne ani z běžného chápání výrazu certifikát. Slovník spisovného jazyka
českého spravovaný Ústavem pro jazyk český uvádí pod heslem certifikát jako synonyma slova
osvědčení, průkaz a potvrzení (dostupné na http://ssjc.ujc.cas.cz/). Etymologický slovník uvádí,
že slovo certifikovat pochází z latinského certus facere, tj. učinit jistým, dosvědčit pravdu něčeho
(http://www.etymonline.com/index.php?term=certify).
[48] Pokud by takové osvědčení mělo mít charakter (deklaratorního) rozhodnutí, neexistuje
vzhledem k předpokladu racionality zákonodárce důvod, proč by to v zákoně neuvedl. Dle čl. 40
Legislativních pravidel platí, že:
(1) Právní předpis musí být terminologicky jednotný. Zároveň je třeba dbát souladu s terminologií použitou
v navazujících a souvisejících právních předpisech různé právní síly. Je-li nutné uvést nový právní termín, je třeba
jej v právním předpise blíže vymezit.
(2) Při tvorbě právního předpisu je nutno respektovat všeobecně uznaný význam slov. (…)
(http://www.vlada.cz/assets/ppov/lrv/legislativn__pravidla_vl_dy.pdf)
[49] Zákonodárce užil ve stavebním zákoně pojem certifikát, který má určitý všeobecně uznaný
význam, mj. užitý v řadě jiných právních předpisů. Je proto třeba dovodit, že zákonodárce neměl
na mysli rozhodnutí ve smyslu §67 a násl. správního řádu. Správní řád se při aplikaci stavebního
zákona použije dle §192 stavebního zákona subsidiárně. Kdyby (nic ve stavebním zákoně
ani v důvodové zprávě k němu pro to nesvědčí) zákonodárce pojmem „certifikát“ ve skutečnosti
mínil „rozhodnutí“, porušil by zásadu právní jistoty.
III.3 Připravovaná právní úprava
[50] Na nedostatky současné právní úpravy, poukazuje i to, že Parlament České republiky
schválil novelu stavebního zákona, která se významně dotýká i ustanovení o vydávání certifikátů
autorizovanými inspektory a zcela je přepracovává. Důvodová zpráva v obecné části uvádí:
„Předkládaný návrh novely na úseku územního rozhodování především upřesňuje postupy, zejména u nových
institutů, které zavedl stavební zákon v návaznosti na správní řád, které jsou v současné právní úpravě upraveny
pouze rámcově. Návrh novely řeší problémy, které se nepodařilo beze zbytku vyřešit ve výkladové praxi
a metodickým řízením stavebních úřadů. (…) Stavební zákon přinesl zcela nový institut autorizovaného
inspektora, nabídl stavebníkovi možnost nežádat stavební úřad o vydání stavebního povolení, ale uzavřít smlouvu
s autorizovaným inspektorem, který přezkoumá dokumentaci a další podklady potřebné pro povolení stavby
ze stejných hledisek jako stavební úřad, a může vydat certifikát, kterým potvrdí, že lze stavbu provést.
Autorizovaní inspektoři se již ujali své funkce a v praxi se projevily nedostatky rámcové úpravy zkráceného
stavebního řízení. Posouzení stavby autorizovaným inspektorem se proto navrhuje upravit podrobněji.“ (digitální
repozitář PSP ČR, VI. volební období, tisk č. 573/0, dostupné
na http://psp.cz/ff/9c/ae/6a/08.htm)
[51] Ve zvláštní části se pak k novelizaci příslušných ustanovení mj. uvádí: „Z dosavadní
aplikační praxe vyplývá, že stávající úprava vykazuje některé závažné nedostatky, které by mohly přispívat
ke zneužití zkráceného stavebního řízení za účelem obejití zákona, k porušování veřejných i soukromých zájmů
a k nežádoucí profanaci jinak účelného institutu. (…) Navrhovaná úprava by měla odstranit systémové
nedostatky, které se vyskytly v dosavadní aplikaci zkráceného stavebního řízení, posílit právní jistotu stavebníka
a ostatních osob, které by byly účastníky stavebního řízení. To by mělo také zvýšit důvěru adresátů veřejného
stavebního práva ve využívání zkráceného stavebního řízení. (…) Nebude-li ustanovení upravující zkrácené
stavební řízení upraveno a doplněno, je tady riziko nejednotné aplikace tohoto institutu. Nebude-li platná úprava
doplněna o procesní mechanizmy, které by zajistily symetrické řešení vypořádání námitek osob, které by jinak byly
účastníky stavebního řízení, budou zde trvat pochybnosti o její ústavnosti z hlediska zajištění práv na spravedlivý
proces.“
[52] Novela stavebního zákona úpravu certifikátů sice zásadně mění, nicméně ani ona
z autorizovaného inspektora nečiní správní orgán, a z certifikátu nečiní rozhodnutí. Autorizovaný
inspektor má být v prvé řadě povinen bezodkladně oznámit stavebnímu úřadu uzavření smlouvy
se stavebníkem o kontrole projektové dokumentace stavby. Certifikátem však autorizovaný
inspektor i nadále jen osvědčuje, že posoudil projektovou dokumentaci stavby. Oznámení
stavebního záměru stavebnímu úřadu doplněné přílohami bude činit sám autorizovaný
inspektor. Stavební úřad pak oznámení vyvěsí na úřední desce po dobu nejméně 30 dnů.
Proti takto vyvěšenému stavebnímu záměru bude možné podávat námitky a výhrady.
Ty pak budou mít odkladný účinek a právo provést stavbu nevznikne. O námitkách a výhradách
následně rozhodne správní orgán, který by byl jinak příslušný k odvolání proti stavebnímu
povolení. Teprve pokud lhůta k podání námitek a uplatnění výhrad marně uplyne, stavebníkovi
vznikne právo oznámený stavební záměr provést.
[53] Důvodová zpráva se rovněž výslovně vyjadřuje k právnímu postavení
autorizovaného inspektora: „Autorizovaný inspektor není orgánem veřejné moci a není zmocněn k vydávání
povolení, nelze proto hovořit o zkráceném stavebním řízení, neboť o žádné řízení podle správního řádu nejde.
Z tohoto důvodu se nadpis zkrácené stavební řízení nahrazuje slovy ‘posouzení autorizovaným inspektorem‘.“
I tento dokument lze tedy použít na podporu názoru, že autorizovaný inspektor není správním
orgánem a nemůže proto vydávat žádná rozhodnutí.
III.4 Právní názor zvláštního senátu
[54] Ze všech výše uvedených důvodů tak zvláštní senát uzavírá, že autorizovaný inspektor
není správním orgánem a jím vydaný certifikát není rozhodnutím správního orgánu (§67 spr. ř.,
§65 s. ř. s.), ale plněním ze soukromoprávní smlouvy.
III.5 Možnosti obrany proti certifikátu (obiter dictum zvláštního senátu )
[55] Výše uvedený závěr však ani v nejmenším neznamená, že by proti vzniku práva stavby,
opírajícímu se o certifikát vydaný bez splnění zákonných podmínek, neexistovala žádná možnost
obrany. Nic na tom nemění, že stavební zákon tuto otázku přímo neřeší. Obrana (vesměs
ze strany osob, které by jinak byly účastníky stavebního řízení), kterou shledával Nejvyšší správní
soud v možnosti podat správní žalobu, není touto formou možná, nehledě k tomu, že soudní
řízení bývá delší a pro účastníka nákladnější i odborně náročnější, takže přímo protiřečí záměru
zákonodárce na „zkrácené“ řízení (na okraj možno poznamenat, že tu zjevně - v rozporu
s názvem institutu stavebního zákona - o žádné „řízení“ ani nejde). Kromě toho otvírá i další
neřešené otázky, například počátek a konec běhu lhůty pro podání žaloby, kterou zjevně
nelze vázat na doručení certifikátu už jen z toho důvodu, že certifikát se ostatním osobám
nedoručuje.
[56] Pokud s certifikátem nesouhlasí stavebník, zcela prostě oznámení stavebnímu úřadu
nepodá a domáhá se soukromoprávními prostředky, nebo i pořadem práva svých civilních
nároků vůči inspektorovi, který mu odpovídá za škodu, kterou způsobí výkonem své činnosti,
na základě §146 stavebního zákona. Úprava této odpovědnosti se bude řídit obecnými předpisy
o náhradě škody, zejména §420 a násl. občanského zákoníku, případně v §373
a násl. obchodního zákoníku. O porušení práv a povinností ze smlouvy a o náhradě škody
rozhodne soud v občanském soudním řízení.
[57] Všechny další osoby (ve věcech dosud projednávaných šlo zpravidla o opomenuté
sousedy coby osoby, které by byly účastníky, kdyby se vedlo stavební řízení), které by mohly být
dotčeny vznikem práva stavby na základě oznámení doprovázeného certifikátem, mohou využít
postupu podle §142 spr. ř. Toto ustanovení upravuje zvláštní řízení o určení právního vztahu.
[58] Možností použití §142 spr. ř. se zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku,
čj. 1 As 92/2011 - 182, ale – v mezích liché úvahy o opravných prostředcích proti certifikátu
– jej odmítl proto, že se nejedná o opravný prostředek, ale o zvláštní řízení, které nemůže
napravovat vady či nezákonnosti v předcházejících řízeních. Zvláštní senát v předcházejícím textu
ale vyložil, že certifikát nelze považovat za rozhodnutí a postup vedoucí k vydání certifikátu
není řízením dle správního řádu. Proto uvedený argument neobstojí. Již ze systematiky správního
řádu vyplývá, že se opravné prostředky vztahují ke správnímu řízení ukončenému rozhodnutím.
V dané situaci je tedy samostatné řízení podle §142 spr. ř. nejvhodnějším (ostatně pro dotčené
osoby v zásadě nenáročným a rychlejším než řízení soudní) možným prostředkem pro nápravu
vad způsobených nezákonně vydaným a posléze oznámeným certifikátem.
[59] Dle §142 spr. ř. rozhodne správní orgán na žádost každého, kdo prokáže,
že je to nezbytné pro uplatnění jeho práv, zda určitý právní vztah vznikl a kdy se tak stalo,
zda trvá, nebo zda zanikl a kdy se tak stalo. Věcně a místně příslušným orgánem k rozhodnutí
bude dle §11 spr. ř. stavební úřad určený místem stavby, o kterou bude spor veden. Navrhovatel
se v takovém řízení bude nejspíše domáhat toho, aby stavební úřad určil, že stavebníkovi právo
provést stavbu nevzniklo.
[60] Připomenout je třeba i to, že pro použití §142 spr. ř. není rozhodné, zda stavební zákon
má nebo nemá upravenu pravomoc stavebního úřadu k vydávání deklaratorních rozhodnutí
řešících spory. Zmíněné ustanovení správního řádu je kompetenčního charakteru;
v tomto je „samonosné“ a umožňuje správním orgánům v jednotlivých oborech veřejné správy
rozhodovat podle něj bez ohledu na to, zda předpis práva hmotného s takovýmto rozhodnutím
počítá; určující je tu jen to, zda podmínky §142 spr. ř. jsou splněny (viz k tomu též VEDRAL, J.:
Komentář. II. vydání, BOVA POLYGON, Praha 2012, s. 1099 a násl.). Není-li tu tedy žádný
případ nesplnění podmínek §142 odst. 2 spr. ř. (možnost vydání osvědčení, nebo řešení sporné
otázky v rámci jiného správního řízení), neodepře stavební úřad rozhodnout o žádosti za vydání
určovacího rozhodnutí o právním vztahu.
[61] Podání návrhu na zahájení takového řízení o určení právního vztahu není omezeno
žádnou lhůtou. Výsledkem řízení je pravomocné rozhodnutí, které musí stavební úřad
vydat ve lhůtách dle §71 spr. ř., tj. bez zbytečného odkladu, jinak zpravidla do 30 dnů.
Proti tomuto rozhodnutí stavebního úřadu je pak dále možné se odvolat běžným způsobem,
případně proti rozhodnutí o odvolání podat žalobu ke správnímu soudu dle §65 s. ř. s. V případě
nečinnosti stavebního úřadu lze využít žalobu proti nečinnosti správního orgánu dle §79 s. ř. s.
[62] Naproti tomu není však možné uvažovat o žalobě proti nezákonnému zásahu správního
orgánu ve vztahu k evidenčnímu úkonu stavebního úřadu při oznámení certifikátu,
neboť v tomto případě není zásah stavebního úřadu nezákonný. Stavební zákon totiž nesvěřil
stavebním úřadům žádnou možnost věcného přezkumu certifikátu nebo oznámení během
jeho zaevidování.
[63] V případě, že stavební úřad během řízení dle §142 spr. ř. shledá, že certifikát byl vydán
bez splnění zákonných předpokladů, zejména neoprávněnou osobou, na základě nezákonného
postupu, v rozporu s územně plánovací dokumentací, bez souhlasných závazných stanovisek
všech dotčených orgánů nebo bez souhlasných vyjádření všech osob, které by byly účastníky
stavebního řízení, nevypořádal řádně námitky potenciálních účastníků stavebního řízení,
resp. nepředložil nevypořádané rozpory stavebnímu úřadu atd., vydá stavební úřad deklaratorní
rozhodnutí o tom, že stavebníkovi právo provést stavbu nevzniklo.
[64] Následně by stavební úřady jako orgány státního dozoru ve věcech územního plánování
a stavebního řádu mohly postupovat dle §171 stavebního zákona a vyzvat stavebníka ke zjednání
nápravy nebo rozhodnutím uložit povinnost zjednat nápravu v přiměřené lhůtě. Není dále
vyloučeno ani nařízení odstranění stavby dle §129 či kontrolní prohlídka stavby dle §134
stavebního zákona a v jejím důsledku postup dle odst. 4 tohoto ustanovení. Nedostatky
v činnosti autorizovaného inspektora může vyřešit navrhovatel rovněž jako orgán dozoru
dle §171, a to rozhodnutím o odvolání autorizovaného inspektora podle §144 odst. 2 stavebního
zákona.
[65] Konečně pak v těch případech, které nesnesou odkladu, může ten, kdo navrhuje postup
podle §142 spr. ř. požádat současně s návrhem, aby správní orgán rozhodl o předběžném
opatření (§61 spr. ř.), zejména, aby stavebníkovi bylo nařízeno okamžitě zastavit provádění
stavby. O takové žádosti musí správní orgán rozhodnout do 10 dnů; může samozřejmě
rozhodnout i bez návrhu, z úřední povinnosti.
[66] Bez ohledu na to, že řízení dle §142 spr. ř. zřejmě dosud nebylo v obecné praxi správních
orgánů příliš využíváno, upravuje toto ustanovení rychlý a účinný prostředek nápravy nezákonně
vydaného certifikátu. Navíc přesně dopadá na situaci, která přijetím §117 stavebního zákona
nastala, neboť je určeno pro řízení o věcech, které není možné vyřešit v rámci jiných správních
řízení.
IV.
Závěr
[67] Protože zvláštní senát dospěl k závěru, že certifikát autorizovaného inspektora
není rozhodnutím, není navrhovatel příslušný rozhodnout o odvolání proti němu a současně
není ani soud ve správním soudnictví příslušný rozhodnout o žalobě dle §65 s. ř. s. Žádná
ze stran kompetenčního sporu tak není příslušná vydat rozhodnutí. Z tohoto důvodu ponechal
zvláštní senát odmítavé usnesení městského soudu v platnosti, neboť odmítnutí žaloby se stalo
po právu (pravomoc správního soudu tu skutečně dána není). Zrušil ale tu část soudního výroku,
jíž městský soud věc postoupil navrhovateli (§5 odst. 3 zákona o některých kompetenčních
sporech), protože ani správní orgán takovou pravomoc nemá.
[68] Pravomocné rozhodnutí zvláštního senátu je podle §5 odst. 5 zákona o některých
kompetenčních sporech závazné pro strany kompetenčního sporu, účastníky řízení, v němž spor
vznikl, pro správní orgány [§4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] i soudy.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 30. ledna 2013
JUDr. Milada Tomková
předsedkyně zvláštního senátu